DEMANDA EN FORMA – Requisito procesal / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – La admisión de la demanda no subsana la falta de acreditación de su trámite / CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA DEMANDA – Oportunidad / DECISIÓN ILEGAL – No ata al juez ni cobra ejecutoria
[L]a Sala recuerda que la “demanda en forma” es un requisito procesal que debe ser controlado por el Juez y por las partes durante la etapa de la admisión de la demanda o en la contestación a la misma a través de la formulación de las respectivas excepciones previas. En efecto, las partes pueden ejercer el control de las cuestiones de carácter procesal que surgen al inicio del proceso a través de los instrumentos que consagra el ordenamiento jurídico, esto es, mediante el ejercicio de los recursos ordinarios, con la interposición de un incidente de nulidad, o con la formulación de excepciones procesales (denominadas excepción previas). En lo atinente a la actuación del juez, la Sala resalta que además del análisis previo realizado en la etapa de admisión, de conformidad con el artículo 306 del CPC, hoy artículo 282 del CGP, éste tiene el deber de reconocer oficiosamente en la sentencia un hecho que constituyen una excepción cuando lo halle probado. En este contexto, para la Sala no le asiste razón al recurrente cuando afirma que por el hecho de haberse admitido la demanda se entendió subsanada la falta de acreditación del requisito de procedibilidad de la conciliación, por cuanto el control de los presupuestos procesales de la demanda no solo se puede realizar al momento de la admisión de la misma sino también en la sentencia, de oficio o petición de parte, cuando se resuelven las excepciones previas formuladas, de conformidad con el artículo 170 del CCA aplicable al caso sub examine. Finalmente y sin perjuicio de lo anterior, la Sala estima pertinente poner de relieve que las decisiones ilegales no atan al juez y ni cobran ejecutoria, tal y como lo ha sostenido la doctrina y la jurisprudencia; en este sentido, en cualquier momento del proceso, el juez puede y debe adoptar a decisión que corresponda de conformidad con los poderes de saneamiento que el ordenamiento jurídico establece.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligatoriedad del agotamiento del trámite de conciliación como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de agosto de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2014-01513-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 28 de enero de 2016, 25000-23-24-000-2011-00820-01, C.P. María Elizabeth García González; 23 de junio de 2016, Radicación 05001-23-33-000-2015-00375-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
CONCILIACIÓN - Origen y desarrollo legislativo / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Requisito de procedibilidad / DEMANDA DE ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA AMBIENTAL – Agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Debe agotarse cuando las pretensiones son de contenido económico / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]e asiste razón al Tribunal de instancia cuando consideró que la sociedad actora tenía la obligación de agotar el requisito de procedibilidad consistente en el agotamiento del trámite de la conciliación prejudicial, toda vez que, de una parte, se demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, de otra, de la lectura del acto acusado se advierte que el mismo posee contenido económico, en tanto que si se declara su nulidad se dejaría sin efectos la multa impuesta, la cual es susceptible de ser conciliada con la demandada. Lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que en el libelo inicial, acápite pretensiones, la actora solicitó a título de restablecimiento del derecho que “se exonere de la sanción o multa impuesta de parte del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de los actos acusados” (fl. 136. Cdno. 1). Sobre el particular, estima la Sala necesario recordar que es reiterada y uniforme la jurisprudencia de la Sección Primera, en el sentido de considerar que los actos administrativos sancionatorios en material ambiental deben agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad para poder ser demandados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando los mismos tengan efectos de carácter patrimonial.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 2 de junio de 2016, Radicación 41001-23-33-000-2015-00018-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso; de 17 de septiembre de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2015-00491-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 21 de mayo de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2010-00024-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 2 de julio de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2001-01030-02, Marco Antonio Velilla Moreno
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 170 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERLA DEL PROCESO – ARTÍCULO 282 / DECRETO 2158 DE 1948 / DECRETO 4133 DE 1948 / DECRETO 2282 DE 1989 / LEY 23 DE 1991 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 70 / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 35 / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 37 / LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 28 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTICULO 2 / LEY 1395 DE 2010 – ARTICULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 309 / LEY 1564 DE 2012 – ARTICULO 262
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 47001-23-31-000-2009-00303-01
Actor: TERMINAL DE GRÁNELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – HOY MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Referencia: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE LA SENTENCIA DE 19 DE MARZO DE 2014, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA
Referencia: Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL - CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandante – TERMINAL DE GRÁNELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A. –, en contra de la sentencia proferida el 19 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, a través de la cual se declaró probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”.
I-. ANTECEDENTES
I.1. La demanda.
Mediante escrito presentado ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Magdalena (fls. 1 a 25, cdno. 1), el apoderado judicial de la sociedad Terminal de Gráneles Líquidos del Caribe S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo en contra de la Nación – Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:
“Se declare la nulidad de las Resoluciones 2408 de 23 de diciembre de 2008 y 1423 de 24 de julio de 2009.
Que como consecuencia de la anterior declaración se restablezca el derecho de TERLICA S.A., y se exonere de la sanción o multa impuesta de parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de los autos acusados.
Que con respecto a la Resolución No. 1671 de 24 de septiembre de 2008 se declare la nulidad de sus artículos 1, 2 y 3.
Que como consecuencia de la anterior declaración se restablezca el derecho de TERLICA S.A., a que se dé continuidad al procedimiento sancionatorio por parte del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con base en los cargos previamente formulados por las autoridades ambientales competentes con jurisdicción en el Distrito de Santa Marta a saber: Departamento Administrativo Distrital de Medio Ambiente de Santa Marta DADMA y Corporación Autónoma Regional del Magdalena CORPAMAG, a las que se refiere la Resolución No. 1671 de 24 de septiembre de 2008 en su artículo 1º” (fl. 136. Cdno. 1. – mayúsculas fijas del texto original).
I.2. Los hechos.
Manifestó que “mediante Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, revocó los cargos previamente formulados por las autoridades de carácter ambiental con jurisdicción y competencia en el Distrito de Santa Marta y reformuló los mismos, en contra de la sociedad TERLICA S.A. con ocasión del derrame de aceite de crudo de palma, ocurrido el 23 de abril de 2008 en inmediaciones de la Ensenada de Taganga”.
Afirmó que presentados los descargos correspondientes, “el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008, impuso sanciones a TERLICA S.A.”.
Recordó que frente a la anterior decisión interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto a través del acto administrativo contenido en la Resolución 1423 de 24 de julio de 2009, confirmando la sanción impuesta.
I.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación:
La parte actora adujo la vulneración de las siguientes disposiciones:
Artículos 69, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo - CCA, 84 y 85 de la Ley 99 de 1993, 197 y siguientes del Decreto 1594 de 1984.
Los cargos de violación, en síntesis, los expuso así:
I.3.1. Frente a la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008 “por la cual se revoca una disposición, se formulan cargos y se toman otras determinaciones”.
Anotó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, decidió revocar los cargos formulados por las autoridades ambientales competentes, disponiendo al efecto como nuevas infracciones las siguientes:
“Primer cargo. "Presunto daño ambiental, consistente en blanqueamiento en forma de lunares, pérdida de tejidos vivos, deterioro de la matriz de carbonato de calcio y en algunos casos mortalidad parcial de coral y la mortalidad total de la colonia meandrina meandrites, ocasionado por el derrame de aceite de palma al mar”.
Frente a este cargo, la parte actora consideró que es improcedente su formulación y al respecto señaló que el Ministerio en comento al avocar su conocimiento, debió tener en cuenta que el ejercicio de sus competencias son hacia el futuro y no retroactivas con respecto a los autos administrativos expedidos por las autoridades ambientales.
Afirmó que la revocatoria realizada no se encuadra dentro de las causales taxativas del artículo 69 del CCA, y, por el contrario, sí causa un agravio injustificado a una persona jurídica que, además, no ha manifestado su consentimiento para la procedencia de la misma.
Recordó que el Decreto 1594 de 1984 no establece que la formulación de cargos pueda darse en diversas oportunidades y dentro de un mismo procedimiento sancionatorio, es decir, que ante la existencia de dos procedimientos sancionatorios simultáneos, iniciados por dos entidades diferentes CORPAMAG y DADMA contra la misma entidad, el Ministerio debió definir la competencia y luego avocar el conocimiento del mismo.
“Segundo Cargo. Presunta introducción de sustancias contaminantes al media marino y costero en las playas de Taganga y Bahías vecinas, causando afectación de la dinámica ecológica del medio, modificando las condiciones normales de la columnas de agua, al introducir una sustancia en cantidad y concentración capaz de atentar contra la calidad del ambiente marino, de conformidad con las definiciones establecidas en el literal a) del artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974".
Frente al segundo cargo, la parte demandante consideró que toda formulación debe describir no sólo la conducta sino también las normas presuntamente violadas en aras de garantizar el principio de legalidad al que está sometida la administración y la garantía del derecho de defensa del administrado.
En efecto, resaltó que el accionado se limitó a citar el concepto científico remitido por el INVEMAR, pero sin precisar la norma jurídica vulnerada. Además, que el mismo es impreciso y carece de los requisitos de ley necesarios para determinar la aplicación de una sanción como la que se estudia en el proceso de la referencia.
Argumentó que en la Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, se citó como fundamento de los cargos el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 8, mientras que la Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008, se sustentó en el Decreto 1541 de 1978, artículo 238, circunstancia que resulta atentatoria de los principios de legalidad, seguridad jurídica y derecho de defensa.
“Tercero Cargo. Presunto incumplimiento del Plan de Contingencia aprobado por la Corporación Autónoma Regional del Magdalena – CORPAMAG – mediante Resolución No. 0478 de abril de 2004, por no aplicar los procedimientos adecuados para contener el derrame de aceite en forma eficiente y no activar oportunamente y convenientemente el Plan de Contingencia para el Control de Derrame de Aceites Vegetales o de Hidrocarburos, contraviniendo además lo dispuesto por el Artículo 8º del Decreto No. 321 de 1999”.
Sostuvo que la activación del plan de contingencia se realizó una vez se detectó la ocurrencia del derrame de aceite y se orientó de manera inicial a contener el vertido del tanque al interior del dique, lo anterior con el ánimo de evitar que el mismo acrecentara el vertido en el mar.
Resaltó que no hubo evento de contaminación, daño, alteración prejudicial y cambio paisajístico en la emergencia acaecida. Asimismo, recordó que la activación del plan de ayuda fue oportuna y permitió que las autoridades designaran funcionarios que acompañaran el direccionamiento de las acciones necesarias para atender las contingencias.
Argumentó que el aceite de palma no es una sustancia contaminante al tratarse de un producto vegetal comestible, y que la afectación de la dinámica ecológica planteada en el acto administrativo es un cargo difuso tan amplio e impreciso que, a su vez, podría asumirse su ocurrencia con lo indicado en el primer cargo formulado por el Ministerio.
Agregó que la administración actuó como juez y como perito dentro de un procedimiento administrativo que ella misma decidió, siendo que el perito o la entidad que emita el informe debe ser un tercero que garantice la imparcialidad de la experticia; sin embargo, manifestó que el auto 3160 de 23 de octubre de 2008, mediante el cual se da la apertura al período probatorio en ningún momento decretó coma prueba el informe técnico 2336, ni el informe de capitania, pues estos debieron incorporarse al expediente a través de autos.
En cuanto a la parte considerativa, expresó que al adecuarse la conducta o circunscribir el daño ambiental ocasionado por vertimiento accidental y no deliberado, el Ministerio citó textualmente otras normas que no fueron señaladas como violadas al momento de la formulación del cargo, es decir, las establecidas en el Decreto 1541 de 1978, en este sentido los cargos formulados no reunieron los requisitos señalados en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 734 de 2002.
Resaltó que si bien en la disposición en comento se establecen los requisitos de formulación de cargos por faltas disciplinarias de los servidores públicos, resulta evidente la coordinación y unión de esfuerzos, tal y como ordena la norma.
De otro lado, señaló que no es cierto que luego de transcurrido más de 53 horas del siniestro apenas se hubiere avanzado en un 65% de la atención del derrame. Al respecto, aclaró que el vertido no superó los 89.6 toneladas métricas, por cuanto ya se habían recuperado en mayor porcentaje y se estaban realizando labores de control sobre las zonas afectadas por los cambios climáticos que sucedieron en la noche del primer día.
Finalmente, resaltó que teniendo en cuenta que no existió mala fe de parte de TERLICA S.A., las acciones correctivas realizadas que restablecieron las condiciones naturales del entorno y las indemnizaciones socioeconómicas asumidas, permiten vislumbrar que se minimizaron al máximo los posibles efectos y/o impactos ambientales que hubiesen podido generarse por el vertimiento del aceite crudo de palma, además que se aplicaron las medidas de mitigación y de corrección pertinentes y se realizaron las reparaciones necesarias.
I.3.2. Frente a la Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008 “por la cual se impone una sanción”.
Manifestó que con la Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo y Territorio infringió normas superiores y con ella incurrió en causales de nulidad tales como la falsa motivación, desviación de poder o abuso de poder e ilegalidad.
Adujo que existe falsa motivación en tanto en el acto administrativo se citó el informe presentado por otra autoridad y el mismo no había sido controvertido; precisó que tal informe se produjo en desarrollo de una investigación marítima o ambiental en la que no se han dado los traslados respectivos.
Igualmente, mencionó que la resolución acusada en el acápite de “cálculo de la multa”, no precisó cuál es la norma legal que establece la multa a imponer, ni sus topes, ni se expresan razonadamente los criterios para analizar la proporcionalidad de la misma.
Señaló que si la sanción impuesta fue la multa establecida en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, que fue aplicada como una “multa única”, resulta evidente que ella supera la máxima establecida en la Ley, es decir, se impuso la sanción correspondiendo a dos días consecutivos sobre la calificación de la gravedad de la falta, sin valorar las conductas atenuantes que procedían por estar plenamente demostradas.
De otra parte, expuso que de conformidad con el Decreto 321 de 1999 no resulta obligatorio tener equipos en propiedad, sino conocer su ubicación y existencia, para solicitarlos a costa de quien los requiera. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que la sociedad Terlica S.A. solicitó los equipos necesarios para conjurar la situación pero los mismos tardaron en ser enviados.
En cuanto a la desviación de poder, arguyó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo y Territorio desconoció el hecho, cierto e indiscutible, relacionados con el aviso dado por la Capitanía de Puerto de Santa Marta, por lo que se quebrantó el principio constitucional de la buena fe y la obligatoriedad para las autoridades de presumirla.
Añadió que no se ha valorado que la sociedad actora ha contratado con el INVEMAR dos estudios, uno de ellos para mitigar y compensar los posibles daños causados, por valor de 331.028.985.00 y otro por valor de $53.428.202.00 para el monitoreo de la calidad de agua y sedimentos de los ecosistemas marinos en las zonas afectadas por el derrame y que tales actividades se realizaron con antelación a la imposición de la sanción.
De otra parte, indicó que el accionado al hacer el cálculo de la multa y calificarla como “multa única”, desconoció que los efectos del vertimiento fueron y/o son de carácter temporal, en especial en la afectación de la columna de agua y sus calidades, siendo casi efímeros los perjuicios frente a dicho recurso y, por demás, intrascendentes, por cuanto la dinámica de las bahías permiten su corta duración en el tiempo y posibilitan su evaporación.
Sostuvo que se aplicó con el mayor rigor posible la multa, excediéndose, incluso, al incrementar el valor de la misma y multiplicarlo por el factor indicado en la resolución cuando los terceros que de manera continua y/o frecuente realizan vertimientos de sustancias contaminante, tales como Metroagua S.A. E.S.P., en la que no se aplica el mismo rigor, desconociendo el carácter difuso, colectivo y universal de los derechos y obligaciones ambientales y excesiva la carga particular.
I.3.3. Resolución 1423 de 24 de julio de 2009 “por la cual se resuelve un recurso de reposición”.
Manifestó que mediante la Resolución 1423 de 24 de julio de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, confirmó en todas su partes la Resolución 2408 de 23 de diciembre de 2008.
Adujo que tal acto administrativo desconoció la procedencia de circunstancias de atenuación a favor de Terlica S.A., establecidas en el Decreto 1594 de 1984 en su artículo 211, literal d.
Aseguró que desconocer las conductas desplegadas por la empresa sobre la base de la obligatoriedad legal de la misma, sin valorar que la empresa las realizó de manera voluntaria y expedita, implica presumir la mala fé de la misma y desconocer el principio de buena fé en las actuaciones de los particulares.
Alegó que el acto no decidió ni aclaró la fuente normativa que da lugar al cálculo de la excesiva y desproporcionada multa impuesta.
Comentó que el Ministerio incurrió en una falsa motivación al negar los hechos ciertos e indiscutibles tales coma la confesión de la falta, la voluntad de reparar el daño ante de la imposición de la sanción.
Igualmente, dijo que se incurrió en abuso de poder y desviación de poder al imponer una desproporcionada multa a TERLICA S.A.; puso de presente que otras entidades estatales por hechos ocurridos de mayor gravedad, tales como el vertimiento de aceite crudo de palma al mar, fueron absueltos de los cargos.
Finalmente, aseveró que el Ministerio desconoció no solo las normas superiores que establecen circunstancias de atenuación punitiva establecidas en el Decreto 1594 de 1984, sino que adicionalmente quebrantó el artículo 69 del CCA, al revocar sin causa legal autos administrativos proferidos por autoridades competentes en ejercicio de sus funciones, contraviniendo el principio de confianza legítima.
II.- ACTUACIONES DE LAS ENTIDADES VINCULADAS AL PROCESO
II.1. INTERVENCIÓN DE LA NACIÓN – MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – HOY MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.
El apoderado judicial de la entidad contestó la demanda, para lo cual manifestó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora, el respecto dijo que no existe causal de ilegalidad alguna por la cual se deba declarar la nulidad.
Sostuvo que la prueba obtenida por el Ministerio, que fundamenta la sanción impuesta, es el concepto técnico 1758 de fecha 24 de septiembre de 2008, proferido por la Dirección de Licencias y Permisos y Trámites Ambientales, elaborado a partir de la visita de seguimiento ambiental de los días 2, 3 y 4 de septiembre de 2008, en el cual se concluyó lo siguiente:
“1- La Empresa TERLICA S.A. dispone de 12 tanques metálicos verticales, de los cuales únicamente 8 fueron autorizados, lo que significa que los 4 restantes se construyeron sin contar con la autorización previa de la autoridad ambiental competente.
2- De las observaciones realizadas en campo durante la visita de seguimiento ambiental al proyecto, en principio se evidencia que frente a los Decretos No. 283 de 1990 y 4299 del 2005 (por medio de las cuales se reglamenta el almacenamiento, manejo transporte y distribución de combustible líquidos derivados del petróleo y el transporte por carrotanques de petróleo crudo) algunas de las locaciones donde se encuentra los tanques verticales para el almacenamiento de gráneles líquidos (entre estos gráneles aquellos que son objeto de la mencionada reglamentación), no cumplen con las distancias mínimas de separación entre tanques, entre tanques y vías y entre tanques y otras infraestructuras operaciones del proyecto.
3.- Adicionalmente y en concordancia con las normas anteriores citadas se puede determinar que los muros que separan las diferentes locaciones y que deberían tener la capacidad de contener potenciales de derrames, no cumplen con la capacidad de almacenamiento y contención mínima de seguridad.
4:- Las aguas residuales que se derivan del sistema de separación de grasa (Florentino) se consideran coma aguas residuales industriales; este condición se agrava primero, por el hecho que estas aguas residuales se vierten al sistema de manejo de las aguas lluvias, el cual drena sus aguas directamente a la bahía y segundo, porque la empresa no realiza ningún tipo de monitoreo o seguimiento a la calidad de las aguas que vierte.
5.- En algunas zonas de sus instalaciones, la empresa TERLICA S.A. no dispone de estructuras o sistemas independientes para el manejo de las aguas lluvias e industriales, lo que puede incrementar los riesgos de contaminación al medio circundante, especialmente marino.
6.- Se observa que se realizan vertimientos de aguas residuales industriales sin el respectivo permiso otorgado por la autoridad ambiental competente”.
En cuanto a la legalidad de la actuación administrativa, expuso que el ejercicio de la competencia propia de la soberanía administrativa del Estado va dirigida a arbitrar, gerenciar y manejar el interés general de los asociados en cumplimiento de la Constitución y la Ley, y que en el sub lite se cumplieron a cabalidad con todos los elementos esenciales que revisten de validez los autos administrativos demandados.
En este sentido, consideró que los actos demandados no incurrieron “en (…) los vicios por los cuales procede la nulidad o causales referidas en el artículo 84 del C.C.A., es decir, que se hayan transgredido con los elementos esenciales del acto o esté incurso de irregularidades que adquiere el acto y le hagan perder su valor y capacidad de producir efectos jurídicos en el ámbito general”.
Finalmente, propuso las excepciones de: i) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, esto es, el trámite de conciliación prejudicial y; ii) caducidad de la acción en cuanto, en su entender, entre la fecha de ejecución del acto administrativo demandado y la fecha de presentación de la demanda, transcurrió el término de ley.
III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
Mediante providencia de 19 de marzo de 2014 (fls. 330 a 346, cdno. 1), el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, al respecto y luego de pronunciarse sobre la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos y su regulación en el ordenamiento jurídico colombiano, sostuvo lo siguiente:
“De acuerdo con lo anterior, se concluye que para el caso objeto de estudio era obligatorio para el actor aportar constancia del intento de conciliación, por cuanto se advierte por la Sala que la demanda se interpuso en vigencia de la citada Ley 1285 de 2008, (22 de octubre de 2009, folio 25), además las pretensiones, por un lado revisten contenido económico, tal como se desprende del libelo demandatorio y de otro lado se solicita que se le dé continuidad al procedimiento sancionatorio por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pero con base en las cargos formulados previamente el DADMA y CORPOMAG, lo que demuestra que la parte demandante debió acudir, previamente, a la conciliación ante la Procuraduría para Asuntos Administrativos ante el Tribunal, para luego poder concurrir a la jurisdicción contencioso Administrativa”.
IV.- RECURSO DE APELACIÓN
APELACIÓN DE LA PARTE ACTORA. En escrito visible a folios 349 a 355 del expediente (Cdno. 1), el apoderado judicial de la parte actora apeló la sentencia de instancia, con fundamento en que los actos acusados no son susceptibles de conciliación en los términos exigidos por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que se trata de actos administrativos de carácter sancionatorio expedidos por el supuesto incumplimiento de la ley y, por tanto, torna en no conciliable dicho acto.
Comentó que los actos administrativos sancionatorios se profieren siguiendo un procedimiento especial en el que no se contemplan figuras tales como las de la amigable composición, presentación de ofertas, invitaciones, procesos licitatorios y, en general, otras afines, que indicarían el carácter conciliable de los mismos.
Sostuvo que por el hecho de que la sanción impuesta sea de carácter pecuniario no es dable entender que los actos que la contienen sean conciliables, por cuanto ello posibilitaría negociar vía conciliación tanto el cumplimiento como la violación de la ley.
Aunado a lo anterior, indicó que si bien es cierto que no fue acreditada la presentación de la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público, también lo es que no es dable concluir la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la demanda fue admitida por el mismo tribunal y se le dio el trámite de ley, y además, dicha decisión no fue recurrida.
Finalmente, comentó que la contestación de la demanda no hace mención alguna respecto de los actos demandados, razón por la cual la misma no resulta oponible y las excepciones no debieron tenerse como propuestas.
V-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante auto de 19 de noviembre de 2014 (fl. 7, cdno. ppal), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo el apoderado de la parte demandada reiteró, en esencia, los argumentos de defensa. La parte actora y el agente del Ministerio Público, en la oportunidad procesal correspondiente guardaron silencio.
VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala establecer (i) si era procedente el estudio de la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad” cuando la misma, en el entender del recurrente, no fue interpuesta en contra de los actos acusados; (ii) si la falta de acreditación del trámite prejudicial de conciliación se encuentra subsanado en virtud de la admisión de la demanda dentro del proceso de la referencia y; iii) si resultaba procedente exigir el cumplimiento del requisito de procedibildiad de la conciliación en razón a que los actos acusados no son conciliables.
(i) ¿Resultaba procedente el estudio de la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad” cuando, en el entender de la parte actora, la misma no fue interpuesta en contra los actos enjuiciados?
Manifestó el apoderado de la sociedad Terminales de Gráneles Líquidos del Caribe S.A. que se equivoca el a quo al entrar a estudiar y decidir la excepción de inepta demanda formulada por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por cuanto, en su entender, la misma “no fue interpuesta contra de los actos enjuiciados” (fl. 353).
Al respecto y de la revisión del plenario, la Sala estima que no le asiste razón al recurrente por cuanto el escrito contentivo de la contestación de la demanda así como el que sustenta la excepción propuesta, se refieren directa e inescindiblemente a los actos administrativos expedidos con ocasión de las presuntas actuaciones irregulares de la sociedad TERLICA S.A. y a las pruebas tenidas en cuenta por la autoridad ambiental para la imposición de la multa objeto de estudio en el sub lite, esto es, por los hechos ocurridos con ocasión del derrame de aceite de crudo de palma en inmediaciones de la ensenada de Taganga.
En este sentido, la Sala considera que el a quo en ningún momento desconoció las garantías propias de cada juicio al analizar y decidir sobre la excepción propuesta.
(ii) ¿La falta de acreditación del trámite prejudicial de conciliación se puede entender subsanado por el hecho de haberse admitido la demanda?
Señaló el recurrente que “no es dable concluir la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la misma fue admitida por el Honorable Tribunal, y le fue impreso el trámite correspondiente”.
Al respecto, la Sala recuerda que la “demanda en forma” es un requisito procesal que debe ser controlado por el Juez y por las partes durante la etapa de la admisión de la demanda o en la contestación a la misma a través de la formulación de las respectivas excepciones previas.
En efecto, las partes pueden ejercer el control de las cuestiones de carácter procesal que surgen al inicio del proceso a través de los instrumentos que consagra el ordenamiento jurídico, esto es, mediante el ejercicio de los recursos ordinario, con la interposición de un incidente de nulida, o con la formulación de excepciones procesales (denominadas excepción previa).
En lo atinente a la actuación del juez, la Sala resalta que además del análisis previo realizado en la etapa de admisión, de conformidad con el artículo 306 del CPC, hoy artículo 282 del CGP, éste tiene el deber de reconocer oficiosamente en la sentencia un hecho que constituyen una excepción cuando lo halle probado.
En este contexto, para la Sala no le asiste razón al recurrente cuando afirma que por el hecho de haberse admitido la demanda se entendió subsanada la falta de acreditación del requisito de procedibilidad de la conciliación, por cuanto el control de los presupuestos procesales de la demanda no solo se puede realizar al momento de la admisión de la misma sino también en la sentencia, de oficio o petición de parte, cuando se resuelven las excepciones previas formuladas, de conformidad con el artículo 170 del CCA aplicable al caso sub examine.
Finalmente y sin perjuicio de lo anterior, la Sala estima pertinente poner de relieve que las decisiones ilegales no atan al juez y ni cobran ejecutoria, tal y como lo ha sostenido la doctrin y la jurisprudenci; en este sentido, en cualquier momento del proceso, el juez puede y debe adoptar a decisión que corresponda de conformidad con los poderes de saneamiento que el ordenamiento jurídico establece.
(iii) ¿Resultaba procedente exigir el cumplimiento del requisito de procedibildiad de la conciliación frente actos sancionatorios ambientales?
El apelante sostiene que los actos acusados no son susceptibles de conciliación en los términos exigidos por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, toda vez que se trata de actos administrativos de carácter sancionatorio expedidos por el supuesto incumplimiento de la ley.
Comentó que por el hecho de que la sanción impuesta sea de carácter pecuniario no se puede entender que los actos que la contienen sean conciliables, por cuanto posibilitaría negociar vía conciliación tanto el cumplimiento como la violación de la ley.
Al respecto y para resolver, la Sala recuerda, tal y como se señaló en providencia de 30 de agosto de 200–, que la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos fue introducida en nuestra legislación desde el Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, “por el cual se expidió el Código Sustantivo del Trabajo”, encontrando un nuevo impulso a partir de la reforma del Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de 1989.
Con la expedición de la Ley 23 de 1991, “por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ley 446 de 1998 y complementada por la Ley 640 de 2001, se extendió al derecho administrativo. Allí se precisó que en los procesos contencioso administrativos sólo era procedente en los conflictos de carácter particular y de contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
En dicha Ley se previó que la conciliación en asuntos contenciosos administrativos podría ser prejudicial, por lo que no constituía un requisito de procedibilidad de la acción.
En particular, la Ley 446 de 1998, que modificó la Ley 23 de 1991, estableció en su artículo 70 lo siguiente:
“Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
“Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1º. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.
Parágrafo 2º. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario” (Negrillas fuera de texto).
En ese momento la conciliación en las acciones de nulidad y restablecimiento era posible de forma judicial o prejudicial, pero en ningún momento, constituía un requisito de procedibilidad de la acción.
Así mismo, solo era viable para los asuntos de carácter particular y de contenido económico de que conociera o pudiera conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sólo fue a partir de la entrada en vigencia del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, tal y como fue publicada en el Diario Oficial 44.303 de 24 de enero de 2001, en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, que se dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Allí se prescribió:
“ARTICULO 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones” (Negrillas fuera de texto)
En dicho momento legislativo, la conciliación como requisito de procedibilidad sólo era exigible en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales.
De tal forma, que sólo fue hasta la expedición de la Ley 1285 de 2009, “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, que se estableció la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Justamente, sobre la aplicación de la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción, resulta importante recordar que el artículo 13 de la referida Ley 1285, estableció su obligatoriedad para los asuntos que sean conciliables. A la letra la disposición prescribió:
“ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
“Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial” (Negrilla de la Sala).
Sobre el particular, es reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha sostenido la obligatoriedad del agotamiento del trámite de conciliación como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derech––––––––––, entre las cuales se pueden citar las siguientes:
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 31 de agosto de 201–:
“Siempre que se presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales con contenido económico, se debe agotar el requisito de procedibilidad relacionado con la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, excepto en los siguientes casos: a. Cuando el asunto es de carácter tributario. b. Cuando se adelante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. c. Cuando deba acudirse a Tribunales de Arbitramento a resolver asuntos de carácter contractual en aplicación del artículo 121 de la Ley 446 de 1998. d. Cuando se trate de procesos ejecutivos cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten. e. Cuando el demandante solicite medidas cautelares de carácter patrimonial. f. Cuando una entidad pública funja como demandante. Es importante advertir que la norma que previó la salvedad vista en el literal a) indicó de manera general la materia tributaria sobre la cual recae excepción, es decir, no delimitó su alcance a la liquidación del tributo o a la sanción por el incumplimiento de la obligación tributaria”.
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 28 de enero de 201–:
“Siendo así, es fuerza concluir que en el presente caso, la actora debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, porque como bien lo señaló el a quo, se evidencia que las pretensiones de la demanda contienen un interés eminentemente económico, representado en que BP solicita que se le reconozcan las inversiones efectuadas dentro del marco del Plan de Manejo Ambiental como cumplimiento de la obligación del 1% contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y que, además, ésta solo tenga en cuenta la tasa por uso de agua y no la totalidad del costo del proyecto.
Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada, en cuanto se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, como en efecto lo hará en la parte considerativa de esta providencia”.
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 23 de junio de 201–:
“En el presente caso se advierte que la Resolución demandada fue notificada personalmente al actor el martes 13 de agosto de 2013, por lo cual tendría hasta el lunes 16 de diciembre de ese año para incoar la demanda respectiva. Sin embargo, la presente demanda fue presentada el 6 de febrero de 2015, es decir por fuera del término de caducidad antes señalado. De otro lado se observa que, tal como lo expuso el a quo, el actor no agotó el requisito de la conciliación prejudicial contemplado en el artículo 161 numeral 1 del CPACA. […] En este caso es claro que la conciliación era exigible pues se trata de un conflicto de carácter particular y contenido económico, en los términos del Decreto 1716 de 2009. Ahora bien, el artículo 180 del CPACA establece que en el transcurso de la audiencia inicial se debe dar por terminado el proceso cuando se encuentre acreditada una excepción o cuando se evidencie el incumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad. […] De conformidad con lo anterior, resulta claro que la decisión del a quo fue acertada pues encontró probada de oficio la excepción de caducidad y advirtió el incumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad, motivo por el cual declaró la terminación del proceso de conformidad con la norma antes transcrita. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia”.
En suma, la conciliación como requisito de procedibilidad ante la jurisdicción contencioso administrativa solo es exigible de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 1285 a partir del 22 de enero de 2009, fecha en que la misma fue promulgad.
Para el efecto, reitera la Sala que dicho requisito se entenderá cumplido de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, cuando se efectúe la audiencia sin que se logre el acuerdo o vencido el término de tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa. En este último evento, se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.
En el sub lite, se tiene que la sociedad Terminal de Gráneles Líquidos del Caribe S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del CCA, pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones 2408 de 23 de diciembre de 2008 y 1423 de 24 de julio de 2009, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de las cuales se declaró responsable a la actora de los cargos formulados mediante Resolución 1671 de 24 de septiembre de 2008, esto es, por los daños ambientales ocasionados por el derrame de aceite de palma al mar en la ensenada de Taganga y, en consecuencia, se le impuso sanción de multa por la suma de trescientos ochenta y siete millones seiscientos sesenta mil pesos ($387.660.000).
En este sentido, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal de instancia cuando consideró que la sociedad actora tenía la obligación de agotar el requisito de procedibilidad consistente en el agotamiento del trámite de la conciliación prejudicial, toda vez que, de una parte, se demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, de otra, de la lectura del acto acusado se advierte que el mismo posee contenido económico, en tanto que si se declara su nulidad se dejaría sin efectos la multa impuesta, la cual es susceptible de ser conciliada con la demandada.
Lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que en el libelo inicial, acápite pretensiones, la actora solicitó a título de restablecimiento del derecho que “se exonere de la sanción o multa impuesta de parte del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de los actos acusados” (fl. 136. Cdno. 1).
Sobre el particular, estima la Sala necesario recordar que es reiterada y uniforme la jurisprudencia de la Sección Primera, en el sentido de considerar que los actos administrativos sancionatorios en material ambiental deben agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad para poder ser demandados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando los mismos tengan efectos de carácter patrimonial.
Al respecto, la Sala estima pertinente citar los siguientes pronunciamientos:
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 2 de junio de 201–:
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 17 de septiembre de 2015–:
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 21 de mayo de 201–.
- Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 2 de julio de 201–:
“El 18 de junio de 2013, la ciudadana Norma Constanza Navarrete Castro, en nombre propio (…) presentó ante la Sección Primera del Consejo de Estado, demanda de nulidad contra la Resolución 2948 de 2011 (30 de diciembre), por la cual la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena declaró responsable a EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA, de los hechos constitutivos de infracción ambiental consistentes en generación de impactos ambientales negativos sobre los recursos suelo e hídrico, concebidos como el resultado del vertimiento de aguas residuales domésticas generado sobre áreas productivas que fueron preparadas y sembradas dentro del predio la manguita y sobre la quebrada Mampuesto y el Río Magdalena, con una multa correspondiente a la suma de trescientos millones trescientos ochenta y siete mil trescientos veinte pesos ($300.387.320,oo) M/CTE. (…)
Mediante auto de 6 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Huila avocó conocimiento del proceso, adecuó su trámite al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda.
Señaló que a pesar de que la actora presentó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple, la misma debía interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado generaría un restablecimiento automático en favor de EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA, consistente en dejar sin efectos la sanción impuesta con ocasión de la infracción de normas de protección ambiental.
Consideró que debía rechazarse la demanda por caducidad de la acción, puesto que la demanda fue presentada más de cuatro meses después de notificado el acto acusado.
Puso de presente que la Resolución 2948 de 2011 (30 de diciembre) fue notificada mediante edicto fijado del 8 de febrero al 21 de febrero del 2012, circunstancia por la que el término de caducidad de la acción corrió del 22 de febrero al 22 de junio de 2012, de lo que se desprende que la demanda fue presentada extemporáneamente el 22 de junio de 2013.
Indicó que también debía rechazarse la demanda por no agotarse el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, toda vez que la actora no allegó la correspondiente constancia que acreditara el requisito. En ese sentido puso de presente que los efectos económicos del acto acusado son de naturaleza conciliable. (…)
Consideraciones de la Sala
Advierte la Sala que asiste razón al Tribunal cuando considera que la actora tenía la obligación de agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, toda vez que se desprende que posee contenido económico” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
“En esta oportunidad a efecto de resolver el recurso de apelación, la Sala de debe determinar si la demanda presentada por la parte actora se encontraba o no caducada. Para abordar el siguiente problema la Sala analizará: I) la exigencia de la conciliación prejudicial como requisito de la demanda; y II) el término oportuno para la presentación de la demanda.
(…)
Revisado el expediente se observa que lo pretendido con la demanda es la nulidad de los siguientes actos administrativos: I) del auto 00785 del 23 de 2014; II) la Resolución N° 01325 del 9 de mayo de 2014; y III) la Resolución N° 2008 del 13 de junio de 2014 proferidas por la Secretaría Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante las cuales, respectivamente, se formuló pliego de cargos, resolvió un proceso sancionatorio ambiental y resolvió un recurso de reposición interpuesto por el señor Alejandro Ortiz Pardo contra la sanción sancionatoria ambiental impuesta.
(…)
En el presente caso, la suspensión finalizó el martes 11 de noviembre de 2014, día en que la Procuraduría 144 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió constancia por medio de la cual se declaró fallida la audiencia de conciliación.
Visto lo anterior, la Sala concluye que después de la entrega de la constancia expedida por la Procuraduría, la parte actora tenía hasta el día sábado 3 de enero de 2015, para presentar la demanda ya que la suspensión se produjo precisamente faltando 53 días para que la acción caducara y en esa medida el término de caducidad se reanudaba el día siguiente de expedida el acta de conciliación prejudicial.
Teniendo en cuenta que entre el 20 de diciembre de 2014 y el 12 de enero estaba cerrado el Tribunal por la vacancia judicial se tiene que la demanda podía ser interpuesta en tiempo el 13 de enero de 2015.
No obstante lo anterior, en el sello de recibido del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se advierte que la demanda fue presentada el viernes 27 de febrero de 2015, esto es, por fuera del término para hacerlo, motivo por el cual ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
La Sala de Decisión al analizar la pretensión de nulidad de la Resolución No. 4384 de Julio 14 de 2009.- Por medio de la cual se resuelve un proceso sancionatorio, se impone una multa y se toman otras determinaciones, frente a la Secretaría Distrital de Ambiente, concluyó lo siguiente:
“Como la acción que procede en este caso es la contemplada en el artículo 85 del C.C.A., y para la fecha de interposición de la demanda (11 de diciembre de 2009) ya se encontraban vigentes tanto la citada Ley 1285 como el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 que la reglamentó, se colige que a la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. le asistía el deber de acreditar tal requisito. Revisado el expediente se observa que la actora no allegó la constancia de la solicitud de conciliación prejudicial, lo que indica que no cumplió con el requisito de procedibilidad indicado para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
La Sala de Decisión de la Sección Primera señaló la procedencia de la conciliación en materia de actos administrativo sancionatorios al estudiar la legalidad del acuerdo conciliatorio celebrado entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.A.A.B. E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, respecto de los efectos de la Resolución 0656 del 19 de abril de 2000, mediante la cual resolvió de fondo un trámite administrativo sancionatorio e impuso una multa a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, E.S.P., por valor de ciento treinta y seis mil trescientos treinta y dos millones quinientos veinte mil cuatrocientos cincuenta y un pesos ($136.332´520.451) moneda legal colombiana, equivalente a Quinientos Veinticuatro Mil Ciento Cincuenta y Cuatro (524.154) salarios mínimos.
Así pues y con base en las anteriores citas jurisprudenciales, la Sala pone de presente que las autoridades ambientales, en ejercicio del poder sancionatorio y ante la infracción de las normas sobre protección ambiental y aprovechamiento de recursos naturales renovables, tienen la facultad de imponer alguna de las sanciones previstas en el artículo 85 de la Ley 99 de 199.
Adicionalmente, que en el caso de la imposición de la sanción de multa, los actos administrativos que la contengan puede ser objeto de conciliación ante la administración, por cuanto en dicho evento no se concilia su validez sino los efectos patrimoniales y la forma de pago de los mismo, contrario a lo señalado por el actor.
En este orden de ideas, la Sala considera que, como bien lo expuso el Tribunal de instancia, la parte actora no acreditó el agotamiento del trámite de conciliación como requisito de procedibilidad, razón por la cual debía declararse probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el a quo como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A :
PRIMERO: CONFIRMAR el proveído apelado, esto es, la sentencia proferida el 19 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación Judicial antes referida.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
