PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE ALGUNOS BIENES Y RENTAS DEL ESTADO - Regla general y excepciones. Consagración legal y jurisprudencial / ENTIDADES TERRITORIALES - Reglas sobre la inembargabilidad de bienes y rentas / CESIONES Y PARTICIPACIONES - Casos en que son embargables. Posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado / BIENES INEMBARGABLES - Carga de la prueba corresponde al Estado para lograr el desembargo / EMBARGO DE BIENES INEMBARGABLES - Casos en que es procedente / BIENES INEMBARGABLES - Casos en que son procedentes las medidas cautelares
La inembargabilidad de bienes y rentas de las entidades públicas es principio constitucional; así se deduce de la parte final del artículo 63 de la Constitución Nacional. Tal prohibición tiene su causa en la protección a los recursos y bienes del Estado y su finalidad es la de asegurar el cumplimiento de los fines y cometidos Estatales, de interés general Estatales. Son inembargables los siguientes bienes: -los indicados en la Constitución, como son los de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y -los que determine ley. En el decreto 111 de 1996, norma compiladora, se establecen como inembargables algunas rentas y recursos del Estado; así:"ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. (...) Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política". Dentro del capítulo 4 Título XII de la Carta Política, relativo a la distribución de los recursos de la Nación a las entidades territoriales y a las competencias, están unas disposiciones (artículos 356 al 360) atinentes a las CESIONES y PARTICIPACIONES, que de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 resultan en principio, inembargables. A pesar de la determinación constitucional y legal de "inembargabilidad", sobre los bienes vistos, unos indicados en la Constitución y otros en la ley, pueden embargarse cuando se den ciertas condiciones, analizadas en sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, con base en la misma Carta Política y la ley. Tanto la del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional ha versado sobre la regla general y las excepciones a "la inembargabilidad de algunos bienes del Estado". Ver sentencia del 22 de julio de 1997 expediente S-694 de la Sala Plena del Consejo de Estado, C-546 de 1992 de la Corte Constitucional. Si bien la Sala reitera que en principio esos sí son inembargables por determinación legal, dicha inembargabilidad no es irrestricta; así lo concluyó la Corte Constitucional cuando declaró la exequibilidad del artículo 19 del decreto 111 de 1996, que señaló como inembargables los mencionados bienes. Por consiguiente, se estima que "las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política", son embargables CUANDO, además de lo que dijo la Corte Constitucional, la fuente jurídica del título ejecutivo tiene por objeto la destinación específica de esas cesiones y participaciones. Y debe ser así porque la Constitución Nacional indicó que en esos casos, de cesiones y participaciones, son los únicos eventos en los cuales LAS RENTAS TIENEN DESTINACIÓN ESPECÍFICA. Por eso, cuando en asunto ejecutivo se libre la medida de cautela, el ejecutado podrá pedir el desembargo, cuando pruebe que la fuente jurídica del título ejecutivo NO TUVO COMO OBJETO ALGUNO DE LOS PREVISTOS PARA LAS CESIONES Y PARTICIPACIONES, por su destinación específica prevista en la Constitución Política.
PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE ALGUNOS BIENES Y RENTAS DEL ESTADO - Posición de la Jurisprudencia
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyó a propósito de la inembargabilidad de los bienes y rentas de las entidades públicas varios puntos jurídicos en los diferentes niveles del Estado, en providencia dictada el día 22 de julio de 1997, expediente S-694; así: En el nivel nacional: Respecto de la NACIÓN. La regla general "de no ejecución", presenta tres excepciones, relacionadas con: -el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa (art. 177 C. C. A y sentencia de 1 de octubre de 1992 de la Corte Constitucional); -los créditos laborales contenidos en actos administrativos (arts. 25 y 53 de la Constitución y sentencia C - 546 de la Corte Constitucional); -los créditos provenientes de contratos estatales (art 75 ley 80 de 1993 y sentencia C-546 de la Corte Constitucional). Respecto a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el artículo 5 del decreto 111 de 1996 se sujetan al régimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes están sujetos a medidas cautelares. En el nivel seccional: Respecto de las entidades públicas de ese nivel, el principio de la inembargabilidad no es tan rígido. Al respecto el Código de Procedimiento Civil se pronuncia en los artículos 684, 336 y 513 y, por lo tanto, mientras la Ley no disponga otra cosa, se aplicarán en lo pertinente esos artículos. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en pronunciamientos que datan desde el año de 1992, alude a lo siguiente: Por regla general son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación. Y aquellas son embargables para el cobro compulsivo de los siguientes créditos: *) las condenas contenidas en las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; *) los créditos laborales contenidos en actos administrativos y *) LOS CRÉDITOS PROVENIENTES DE CONTRATOS ESTATALES. Los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros "títulos legalmente válidos", deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, "con embargo de recursos del presupuesto - en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos - y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos" cuando se trate de otros títulos.
CESIONES Y PARTICIPACIONES - Estos recursos tienen destinación específica
De los artículos 356 al 360 de la Constitución Nacional se desprende, en forma clara, que los recursos que los municipios reciben de la Nación a título de participación tienen destinación específica, para satisfacer las necesidades regionales y locales. Así: -financiar la educación y la salud, con los recursos del situado fiscal; -atender las actividades de educación, salud, vivienda, servicios de agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación y deporte, cultura, prevención y atención de desastres, etc., con las transferencias de la Nación a los municipios (art. 21 ley 60 de 1993); -invertir en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios con las regalías.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil tres (2003).
Radicación número: 47001-23-31-000-1997- 5102-01(19137)
Actor: SOCIEDAD CONSTRUNORTE LIMITADA
Referencia: APELACIÓN AUTO.
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutante contra el numeral 1º del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el día 24 de mayo de 2000, mediante el cual se resolvió:
"1°) Decrétase de oficio el desembargo de los dineros depositados en las siguientes cuentas corrientes del Banco de Occidente en Barranquilla: 805, 00862 – 0,805-0001248 -1, 805-01073-3, 805-01219-2. Así mismo, el desembargo de la cuenta corriente N° 302-14186-6 del Banco Ganadero de Barranquilla. Ofíciese.
2°) Ofíciese al Banco de Occidente en Barranquilla a fin de que en cumplimiento del embargo decretado en este proceso y comunicado a dicho Banco por oficio N° 1595 de fecha 14 de abril del presente año, se proceda a hacer retenciones de dinero hasta por la suma global de $14'.627.543.83 en las siguientes cuentas corrientes 805-01012-1, 805-01031-1. 805-00940-4, 805-01087-3, 805-01011-3, 805-00944-6, 805-00938-8, 805-00928-9, 805-00873-7, 805-00616-0, 805-00422-3, 805 -01174-9, 805-00945-3; 805-80582-. Esta última es una Cuenta de Ahorro.
3°) Devuélvanse al Municipio demandado los dineros embargados que pertenezcan a las cuentas desembargadas. Para ello, háganse los fraccionamientos que sean del caso, del título o títulos judiciales respectivos" (fol. 56 c. medidas cautelares).
II. ANTECEDENTES PROCESALES:
A. La sociedad CONSTRUNORTE LTDA demandó ejecutivamente al Municipio del Piñón ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, el día 13 de enero de 1997, para que en su favor se libre orden de pago por las siguientes sumas de pesos:
"1. Ocho millones novecientos cincuenta y cuatro mil setecientos cuarenta y nueve pesos m/l ($8'954.749.oo) derivada del contrato N° 139 Adicional, de fecha 6 de mayo de 1994.
2. Cuatro millones novecientos catorce mil trescientos veintiséis pesos m/l ($4'914.326.oo) derivada del contrato N° 139, de fecha 30 de diciembre de 1993.
3. Por los intereses corrientes comerciales desde cuando se suscribió la obligación, hasta que se hizo exigible la misma.
4. Por los intereses moratorios, desde que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la deuda.
5. Por las costas de la presente obligación, conforme a lo que disponga en la sentencia, o en el momento que lo considere pertinente el despacho" (fol. 3 c. 1).
Igualmente solicitó el decreto de embargo y retención de la tercera parte de la renta bruta del municipio del Piñón y del excedente de las dos terceras partes de la misma (fol. 1 c. medidas cautelares).
B. El ejecutante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos:
1. El Municipio del Piñón suscribió con la sociedad Restrepo & Martínez Construcciones Ltda. los contratos de obra pública, números 139 y 139 adicional, para ser pagados con la vigencia presupuestal de 1993.
2. La sociedad CONSTRUNORTE LTDA. suministró al contratista de la obra – sociedad Restrepo & Martínez Construcciones Ltda. - todos los materiales para la ejecución de los referidos contratos.
3. El contratista efectúo a favor del ejecutante, Sociedad CONSTRUNORTE Ltda. unas cesiones de derecho a cobro que tiene en contra del municipio ejecutado por $8'954.749 y $4'914.326.
4. Como consecuencia de lo anterior, el municipio ejecutado giró a favor del ejecutante dos órdenes de pago por las sumas anteriores.
5. Sin embargo el municipio ejecutado no ha cumplido la obligación derivada de los contratos mencionados, encontrándose en mora de pagar el capital adeudado junto con los intereses (fol. 4 c. 1).
C. Con la demanda ejecutiva se adjuntaron, entre otros, los siguientes documentos:
1. Contrato de obra pública N° 139 celebrado el día 30 de diciembre de 1993 entre el municipio de 'El Piñón' y la sociedad Restrepo Martínez Construcciones Ltda. para la ampliación y remodelación del colegio de Bto. Agrícola (fols. 23 a 24 c. 1).
2. Contrato de obras adicionales al contrato de obra pública N° 139 celebrado el día 6 de mayo de 1994 entre el municipio de 'El Piñón' y la sociedad Restrepo Martínez Construcciones Ltda. para la ampliación y remodelación del colegio de Bto. Agrícola (fols. 25 a 26 c. 1).
3. Acta de entrega y recibo definitivo del contrato N° 139 y adicionales suscrita el día 29 de septiembre de 1994 (fols. 27 a 28 c. 1).
4. Cesión de derecho al cobro por las sumas de $8'954.749.oo y $4'.914.326,oo efectuada, los días 29 de septiembre y 23 de noviembre de 1994, por la Constructora Restrepo & Martínez Construcciones Ltda. a favor de la Ferretería CONSTRUNORTE LTDA. (fols. 15 a 18 c. 1).
5. Resolución proferida por la Alcaldía Municipal 'El Piñón' el día 29 de septiembre de 1994 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de $8'.954.749.oo por concepto de suministro de materiales a favor de Ferretería CONSTRUNORTE LTDA (fols.11 a 12 c. 1).
6. Resolución proferida por la Alcaldía Municipal 'El Piñón' el día 10 de diciembre de 1994 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de $4'.914.326,oo por concepto de suministro de materiales a favor de Ferretería CONSTRUNORTE LTDA (fols.13 a 14 c. 1).
D. El Tribunal libró mandamiento de pago contra el municipio ejecutado, el día 3 de febrero de 1997; consideró que los documentos aportados dicen de la existencia de dos obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a favor del ejecutante, derivados de los dos contratos de obra pública celebrados entre el mismo municipio y el contratista, los cuales generaron el suministro de materiales, respecto de los cuales el Alcalde, como ordenador del gasto, reconoció la existencia de las obligaciones derivadas de los mismos, las cuales fueron objeto de cesión al ejecutante por parte del contratista (fols. 30 a 32 c. 1). Ese mismo día y previo a decidir sobre el decreto de las medidas cautelares, el A quo señaló el monto de la caución a prestar por el ejecutante a efecto de garantizar el pago de perjuicios (fol. 3 c. medidas cautelares).
E. Luego el A quo negó la solicitud de decreto de medidas cautelares, el día 18 de marzo de 1997, porque si el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional las rentas de la Nación son inembargable, y esta regla se extiende a las entidades territoriales por disposición del mismo Estatuto, y entre las entidades territoriales se encuentran los municipios, no proceden las medidas de cautela (fols. 7 a 8 c. medidas cautelares).
F. Posteriormente el día 25 de enero de 1999 el ejecutante nuevamente solicitó la práctica del embargo y retención de las dos terceras partes de la renta bruta del municipio ejecutado, teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional que declaró exequible el artículo 19 del decreto 111 de 1996 y que, en consecuencia, señaló la posibilidad de embargo de los recursos de la Nación; adujo que entonces en este caso sí puede embargarse una parte la tercera parte de los ingresos destinados a la prestación de un servicio público, de los dineros que en cualquier tipo de cuenta tenga el municipio en los diferentes bancos y corporaciones y de otra los muebles y enseres que sean de propiedad del ejecutado (fol. 9 c. medidas cautelares).
G. Luego el día 30 de julio de 1999 el Tribunal dictó las siguientes providencias:
- Auto por medio del cual, de una parte, decretó el embargo de la tercera parte de la renta del municipio y, de otra, no decretó los demás embargos pedidos, por cuanto, en primer lugar, la petición de embargo no especificó el servicio público ni las entidades y corporaciones en las que el ejecutado tiene cuentas y, en segundo lugar, los enseres son bienes fiscales necesarios para la prestación del servicio público e inembargables, de conformidad con el ordinal 1 del artículo 684 del C. P.
- Sentencia en la cual ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito; condenó al ejecutado a pagar las costas que correspondan (fols. 47 c. 1 y 11 c. medidas cautelares).
H. Después, el día 3 de agosto de 1999 el ejecutante aportó el nombre de las entidades financieras en las cuales el ejecutado tiene registradas cuentas bancarias (fol. 13 c. medidas cautelares).
I. En consecuencia y con esa precisión del ejecutante, el Tribunal decretó, el mismo día 3 de agosto 1999, el embargo y secuestro de los dineros que el municipio tenga o llegaré a tener depositados en las corporaciones financieras indicadas por el ejecutante (Bancos de Colombia, Agrario, Ganadero); limitó el monto del embargo y lo prohibió en relación con los ingresos corrientes de la Nación con destinación específica, salvo los porcentajes de esa misma participación que sean de libre inversión (fol. 14 c. medidas cautelares).
J El día 19 de agosto de 1999, la parte actora solicitó el embargo de los dineros depositados por el demandado en el Banco de Occidente (fol. 19 c. medidas cautelares). Y el Tribunal, por auto de la misma fecha decretó el embargo de los dineros que la entidad demandada tuviere o llegare a tener en el Banco de Occidente, oficina principal en Barranquilla (fol. 20 c. medidas cauterales).
K. El 10 de diciembre de 1999 el Banco Ganadero le comunicó al Tribunal mediante oficio No. 4571 que fue embargada la suma de $21'000.000,oo de la cuenta corriente No. 302-14186-6 del Municipio del Piñón I.C.N. (ingresos corrientes de la Nación). Además, le informó que las sumas embargadas son inembargables de conformidad con lo establecido en la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 (fol. 49 c. medidas cautelares).
L. El ejecutante presentó el día 31 de enero de 2000 la liquidación del crédito, de la cual se corrió traslado al ejecutado por el término de 3 días. En la misma fecha ordenó requerir al alcalde y al tesorero del municipio demandado para que den cumplimiento a la orden de embargo comunicada con oficio 2848 del 3 de agosto de 1999 (fols. 48 a 49 y 57 c. 1 y 24 c. medidas cautelares).
M. Y el Tribunal modificó la liquidación del crédito presentada por el ejecutante, el día 24 de marzo de 2000, porque en ella se aplicó el interés moratorio por el doble del legal, contrariando con ello lo establecido en el artículo 4 de la ley 80 de 1993 y el decreto reglamentario 679 de 1994; y dispuso que la Secretaría en caso de que existan dineros embargados o retenidos se los entregue al ejecutante, hasta el valor de la liquidación $53'111.025,oo (fols. 58 a 66 c. 1). El día 2 de abril de 2000 el Tribunal entregó al ejecutante títulos de depósito judicial por valor de $42'000.000,oo (fol. 67 c. 1).
N. Luego, el día 4 de abril de 2000 el ejecutante solicitó, nuevamente, el decreto de embargo y retención de los dineros depositados por el municipio ejecutado en los Bancos Bancolombia, Agrario, de Occidente y Ganadero (fol. 31 c. medidas cautelares). Y frente a tal solicitud el Tribunal decretó tales medidas cautelares, el día 14 de abril de 2000 (fols. 33 a 34 c. medidas cautelares).
Ñ. El 2 de mayo de 2000 el Banco Ganadero solicitó al Tribunal aclarar el oficio por el cual se le comunicó el embargo, por cuanto ya había embargado dineros por la suma de $21'000.000,oo (fol. 50 c. medidas cautelares). A lo cual el Tribunal le comunicó, por oficio 1822 del 10 de mayo de 2000 que se trataba de un segundo embargo (fol. 51 c. medidas cautelares).
O. Asimismo el A quo el 10 de mayo siguiente (2000) aprobó la liquidación de costas realizada por el Secretario (fols. 73 c. ppal.).
P. El Tribunal recibió el día 5 de mayo de 2002 un oficio del Banco de Occidente mediante el cual le comunicó que embargó $6'372.456,17, de las siguientes cuentas corrientes:
No. Cuenta Corriente Valor Embargado
805-1012-1 $1.430.037,56
805-1031-1 $1.374.260,87
805-00940-4 $ 329.355,00
805-01087-3 $2.859.567,57
805-01011-3 $ 50.960,00
805-00944-6 $ 128.015,00
805-00938-8 $ 7.265,00
805-00928-9 $ 7.327,00
805-00873-7 $ 69.256,67
805-000616-0 $ 488,00
805-00422-3 $ 4.656,00
805-01174-9 $ 111.267,50
TOTAL $ 6.372.456,17".
Igualmente el Banco le informó al Tribunal que no había podido cumplir la orden de embargo frente a otras cuentas por son inembargables al tener destinación específica, según certificación del tesorero municipal de 27 de abril de 2000 en la cual precisa que "son inembargables porque los dineros que reposan en ellas son del Tesoro Nacional". La certificación del Tesorero se refiere a las siguientes cuentas corrientes:
"No. de cuenta
805-00862-0 Fondo Local de Salud Situado Fiscal
805-1248-1 Fondo Local de Salud FOSYGA
805-200945-3 Gastos de funcionamiento I. .C. N.
805-1073-3 Rehabilitación Pavitas Montería Convenio.
805-1219-2 Plan de atención básica subcuenta Fondo Local de Salud
805-80582-7 Cuenta de Ahorro" (fol 42 c.medidas cautelares).
Q. Luego quien afirmó actuar como apoderado del municipio ejecutado solicitó, el día 17 de mayo de 2000, el desembargo de los dineros consignados en unas cuentas corrientes de los bancos Occidente y Ganadero, por cuanto unos de ellos corresponden a participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación, que tienen destinación específica y otros pertenecen a la Personería Distrital y Concejo Municipal (fol. 52 c. medidas cautelares).
R. E Tribunal ante tales circunstancias consideró de oficio que había lugar a ordenar el desembargo de los dineros depositados en unas cuentas corrientes del Banco de Occidente y Banco Ganadero en Barranquilla, el día 24 de mayo de 2000. Consideró que si bien quien presentó la solicitud de desembargo no acreditó su calidad de apoderado del ejecutado, que era procedente de oficio decretar el desembargo de algunas de las cuentas embargadas, toda vez que de conformidad con las comunicaciones existentes en el proceso se establece que ciertos dineros son inembargables por corresponder a dineros relacionados con obras públicas, otros con destinación especifica y otros a ingresos corrientes de la Nación (fols. 54 a 56 c. medidas cautelares).
S. El día 2 de junio de 2000 el Tribunal le entregó al ejecutante título judicial por la suma de $6'372.456,17 (fol. 58 c. medidas cautelares).
T. El ejecutante interpuso recurso de apelación, el día 28 de junio de 2000, contra esa providencia con el objeto de que se revoque y que, en su lugar, se conmine al municipio y a los bancos para que aporten pruebas que demuestren la inembargabilidad de los dineros; lo anterior porque, en su criterio, el Tribunal no podía ordenar de oficio el desembargo de los dineros, porque dentro del expediente no existen elementos de juicio que permitan establecer que los mismos sean inembargables y además porque se tomó dicha decisión sin que existiera prueba sobre el carácter real de inembargables de tales dineros (fols. 62 a 64 c. medidas cautelares).
U. El ejecutante, mediante escrito presentado el día 17 de agosto de 2000 aclaró que los dineros desembargados por el Tribunal en la providencia del 24 de mayo del 2000 no corresponden a la cuenta corriente No. 302-14186-6 como se dijo en tal providencia, sino que corresponden a la cuenta de ahorros No. 302-96069-5 de conformidad con lo informado por el Banco Ganadero en el oficio No. 1596 del 14 de abril de 2000 (fols. 67 y 68 c. medidas cautelares).
V. El expediente llegó a esta Corporación para conocer del recurso de apelación el día 4 de octubre de 2000, y en ese mismo momento se advirtió que el Tribunal no remitió todas las copias indispensables para resolver el recurso y por tanto mediante auto proferido el día 30 de noviembre del mismo año, se ordenó a la Secretaría oficiar al Tribunal para que enviara copia de todo el expediente.
El día 28 de junio de 2001 se requirió al Tribunal el envío del expediente (fols. 45 y 48 a 49 c. ppal.). Inmediatamente llegaron los documentos requeridos al Tribunal, se dictó auto de admisión del recurso de apelación el día 18 de junio de 2002 y en el mes siguiente la Secretaría remitió el asunto al despacho (fols. 53 a 55 c. ppal).
Para resolver se hacen las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutante contra el numeral 1º del auto proferido por el Tribunal mediante el cual ordenó el desembargo oficioso de unos dineros; el ejecutante estima que no se ha probado que esos dineros sean inembargables.
Esta Corporación tiene competencia funcional para conocer del recurso de apelación, porque se trata de negocio de dos instancias y además la ley hace apelable el auto que levanta las medidas cautelares (num 7 art. 351 C. P. C.).
A. PROBLEMAS JURÍDICOS:
1. La decisión del recurso de apelación requiere del análisis de tres situaciones:
- procedibilidad de medidas cautelares sobre rentas y otros bienes del Estado;
- la carga del Estado de demostrar ante el juez de la ejecución que la medida de cautela no tiene cabida porque el bien es inembargable, para lograr el desembargo cuando soporta un embargo sobre bienes inembargables; y
- la posibilidad de embargar bienes inembargables después de los 18 meses siguientes a la configuración del "título ejecutivo" salvo sobre bienes de destinación específica cuando no se trate de los objetos de su destinación específica.
2. Como ya se verá habrá lugar a revocar parcialmente la orden de desembargo decidida por el A quo porque está probado, de un lado, que algunos de los bienes sobre los que recayó la orden de embargo son "inembargables" en principio, y además porque no concurren los supuestos excepcionales para que pudieran embargarse como son, en primer lugar, el transcurso de dieciocho meses después del reconocimiento de la deuda por el deudor Estatal ejecutado (plazo legal) y que los bienes de destinación específica sobre los cuales recayó el embargo, tenían como objeto destinación distinta.
Las anteriores conclusiones se fundamentan, en derecho y jurisprudencia, en lo siguientes estudios:
B. "PRINCIPIO" DE INEMBARGABILIDAD DE ALGUNOS RECURSOS DEL ESTADO:
La inembargabilidad de bienes y rentas de las entidades públicas es principio constitucional; así se deduce de la parte final del artículo que a continuación se transcribe:
"ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables" (Destacado con negrilla por fuera del texto original).
Tal prohibición tiene su causa en la protección a los recursos y bienes del Estado y su finalidad es la de asegurar el cumplimiento de los fines y cometidos Estatales, de interés general Estatales. Como ya se resaltó, en la trascripción, son inembargables los siguientes bienes:
- los indicados en la Constitución, como son los de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y
- los que determine ley .
En el decreto 111 de 1996, norma compiladora, se establecen como inembargables algunas rentas y recursos del Estado; así:
"ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política"
Dentro de ese capítulo específico de la Carta Política, relativo a la distribución de los recursos de la Nación a las entidades territoriales y a las competencias, están unas disposiciones atinentes a las CESIONES y PARTICIPACIONES, que de acuerdo con la norma antes trascrita resultan, en principio, inembargables:
"ARTÍCULO 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la nación y de las entidades territoriales. Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños.
El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado. Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación. ( )"
"ARTÍCULO 357. Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La Ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esta participación, la Ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios. ( )".
"ARTÍCULO 358. Para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores, entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital".
"ARTÍCULO 359. No habrán rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías".
"ARTÍCULO 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. ( )" (Resaltado con negrilla por fuera del texto original).
De esas normas se desprende, en forma clara, que los recursos que los municipios reciben de la Nación a título de participación tienen destinación específica, para satisfacer las necesidades regionales y locales. Así:
- financiar la educación y la salud, con los recursos del situado fiscal;
- atender las actividades de educación, salud, vivienda, servicios de agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación y deporte, cultura, prevención y atención de desastres, etc., con las transferencias de la Nación a los municipios (art. 21 ley 60 de 1993);
- invertir en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios con las regalías.
A pesar de la determinación constitucional y legal de "inembargabilidad", sobre los bienes vistos, unos indicados en la Constitución y otros en la ley, pueden embargarse cuando se den ciertas condiciones, analizadas en sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, con base en la misma Carta Política y la ley.
Enseguida se observará la jurisprudencia sobre el tema.
C. JURISPRUDENCIA:
Tanto la del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional ha versado sobre la regla general y las excepciones a "la inembargabilidad de algunos bienes del Estado".
1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyó a propósito de la inembargabilidad de los bienes y rentas de las entidades públicas varios puntos jurídicos en los diferentes niveles del Estado, en providencia dictada el día 22 de julio de 1997; así:
a. En el nivel nacional:
a.1. Respecto de la NACIÓN. La regla general "de no ejecución", presenta tres excepciones, relacionadas con:
- el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa (art. 177 C. C. A y sentencia de 1 de octubre de 1992 de la Corte Constitucional);
- los créditos laborales contenidos en actos administrativos (arts. 25 y 53 de la Constitución y sentencia C - 546 de la Corte Constitucional);
- los créditos provenientes de contratos estatales (art 75 ley 80 de 1993 y sentencia C-546 de la Corte Constitucional).
a.2. Respecto a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el artículo 5 del decreto 111 de 1996 se sujetan al régimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes están sujetos a medidas cautelares.
b. En el nivel seccional:
Respecto de las entidades públicas de ese nivel, el principio de la inembargabilidad no es tan rígido. Al respecto el Código de Procedimiento Civil se pronuncia en los artículos 684, 336 y 513 y, por lo tanto, mientras la Ley no disponga otra cosa, se aplicarán en lo pertinente esos artículo. Las anteriores conclusiones se toman de la providencia del Consejo de Estado, antes mencionada, la cual señala:
"A nivel nacional:
a) La Nación no podrá ser ejecutada, tal como lo ordena el artículo 336 del C. de P. C. Y, por lo tanto, como corolario obligado, no podrá hablarse frente a ella de medidas cautelares propias del proceso de ejecución, pues no se entienden dichas medidas sin la del proceso que las permita.
Para la Sala no podrá hablarse, para salvar el escollo que trae la prohibición, de un proceso ejecutivo contra la Nación sin medidas cautelares, porque así se estaría violando el artículo 336 antecitado. No se concibe en términos generales un proceso ejecutivo que no admita medidas cautelares, porque la aplicación recortada de su regulación violaría la garantía del debido proceso y el principio de la inescindibilidad de las normas aplicables al caso.
Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres excepciones, así: La primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales. Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del C. C. A.; en la sentencia C - 546 de la Corte Constitucional; y en el artículo 75 de la ley 80 de 1993.
La primera excepción se entiende porque al permitirse la ejecución de la Nación vencidos los 18 meses de que habla el mencionado art. 177, habrá que aceptar la viabilidad del proceso ejecutivo con todos sus alcances y medidas; entre las cuales las cautelares de embargo y secuestro son las que realmente le darán su efectividad y su razón de ser. Esta conclusión encuentra su aval en la sentencia de la Corte Constitucional de 1 de octubre de 1992 antecitada.
Frente a los créditos laborales (segunda excepción), la situación es diferente aunque no exista ley expresa que así lo señale, pero sí principios constitucionales que avalan la interpretación dada por la Corte Constitucional en el fallo aludido, con miras a lograr la efectividad de los derechos reconocidos mediante actos administrativos (ver sentencia C - 546). En este sentido, la ejecución en este campo, con las medidas cautelares propias del proceso ejecutivo, encuentra su respaldo en lo que disponen los artículos 25 y 53 de la Carta, por ser el trabajo un derecho y una obligación social, frente al cual el Estado no sólo 'garantiza el derecho al pago oportuno' de lo debido, sino también que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios no podrán menoscabar los derechos de los trabajadores.
En materia contractual el artículo 75 de la ley 80 de 1993 contempla una tercera excepción, al permitir la ejecución de las entidades públicas con apoyo en títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales. Aquí también la posibilidad en la ejecución abre la de las medidas cautelares, pese a la falta de explicitud de la norma. Esta interpretación es así finalista y si ese artículo 75 no restringe la aplicación de la normatividad propia del proceso ejecutivo, habrá que entenderlo en su integridad.
Siguiendo los principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro del término señalado en el artículo 177 del C. A. A.. Frente a las ejecuciones derivadas de los contratos estatales no se aplicará tal restricción, y deberá estarse a las condiciones de pago señaladas en los mismos.
b) En conclusión, fuera de los bienes enunciados en los artículos 63 y 72 de la carta, son inembargables las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general nacional; así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. Organos que, en principio, son los que figuran enunciados en los arts 3º y 11 del decreto 111 de 1996.
A esta conclusión se arriba luego de observar que aunque en estricto sentido el presupuesto carece de órganos, puesto que no es más que 'un acto de la autoridad soberana por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un período determinado' (Esteban Jaramillo), sí hace referencia forzosa a los distintos organismos o dependencias que hacen parte de la Nación, o sea a los enunciados en los citados artículos 3 y 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Por esta razón, para efectos presupuestales y sólo para este efecto, tienen el carácter de órganos los siguientes: las Rama judicial y legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional.
c) De la interpretación armónica de las distintas normas y en especial del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, puede concluirse, asimismo, que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el artículo 5º del decreto 111 de 1996 se sujetan al régimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes sujetos a medidas cautelares.
d) Para la sala la interpretación dada por la Corte Constitucional, en materia de excepciones al principio de la inembargabilidad, merece acatamiento. En primer término, en cuanto se refiere a la ejecución contra la Nación con títulos provenientes de sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa, porque al autorizar la ley su cobro compulsivo por la vía ejecutiva luego de vencido el término de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia, sin salvedad alguna, por voluntad del mismo legislador se entiende esta vía en su integridad, incluidas, como es obvio, las medidas cautelares, punto central y capital para la efectividad de esta clase de procesos. Y en segundo, en cuanto toca con los créditos laborales reconocidos mediante actos administrativos, porque aunque ésta excepción al principio aludido podría prestarse a objeciones desde el punto de vista de los poderes del juez que ejerce el control constitucional, estima la sala que merece igualmente acatamiento por la fuerza que poseen las decisiones de la Corte Constitucional en el ejercicio de dicho control.
Como se dejó explicado, el articulo 16 de la ley 38 de 1989 fue subrogado por el 6 de la ley 179 de 1994, en cuanto suprimió de la primera parte de aquél el término 'recursos', y modificó sólo formalmente su segunda parte (la que rezaba: 'la forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el código contencioso administrativo y demás disposiciones legales concordantes'), en los siguientes términos:
'No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los organismos y entidades respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias' (inc 2º).
Aunque en apariencia ese inciso transcrito subrogó el artículo 177 del C. C. A. (en cuanto permite que 'tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria'), no se presentó en la realidad ese fenómeno, porque el citado inciso contiene no una subrogación del aparte transcrito, sino una previsión para que los funcionarios que deban darle cumplimiento a las sentencias de condena contra la administración tomen las medidas conducentes señaladas en la ley, entre las cuales está la de dictar la resolución de cumplimiento, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación de la sentencia que se quiere hacer efectiva (art 176 del C. C. A.) y no esperen para hacerlo el vencimiento del término de los 18 meses señalado en el inciso 4º del artículo 177, el cual tiene un alcance diferente, cual es el de permitir, vencido ese lapso, la ejecución contra la administración deudora a nivel jurisdiccional.
La norma quiere así que los funcionarios que deben cumplir los fallos judiciales, empiecen cuanto antes a tomar las medidas conducentes para el efecto y no escuden su omisión en que dentro de los primeros dieciocho meses la administración no podrá ser ejecutada ni sus bienes sometidos a medidas cautelares; porque aquí no puede olvidarse que la previsión del artículo 6 de la ley 179 tiene plena justificación al hacer esas exigencias, ya que el pago oportuno de esas condenas liberará a la administración del pago de intereses comerciales dentro de los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios de allí en adelante. En suma, lo que la ley 179 quiere evitar en lo posible es el pago de esos intereses, por un lapso superior al que la administración requiere para solucionar sus obligaciones con sujeción a las normas presupuestales.
Por lo expuesto, puede aceptarse también que la ley 179 de 1994, expedida sólo para modificar la orgánica del presupuesto nacional en su artículo 6 (inc 2º), más que subrogar el artículo 16 de la ley 38, lo que hizo fue interpretarlo por vía de autoridad, para evitar la negligencia de la administración en la adopción oportuna de las medidas conducentes para el pago de las condenas judiciales. Fuera de lo dicho, esa aparente subrogación no pudo darse tampoco porque cuando ese artículo 6 de la ley 179 empezó a regir ya el 16 de la ley 38 había sido modificado por el artículo 336 del C. de P. C. (decreto ley 2.282 de 1989) relacionado con la ejecución de entidades públicas y aquélla no podía modificar este estatuto.
Tampoco puede aceptarse, en este mismo orden de ideas, que ese artículo 6º de la ley 179 impida los embargos de bienes nacionales dentro de las ejecuciones que busquen hacer efectivas las condenas impuestas en actos administrativos, porque esta posibilidad surgió más de la interpretación que la Corte hizo del principio de la inembargabilidad que de una norma que tal situación contemple, tal como se desprende de su sentencia C - 546. A igual conclusión se arriba con la ejecución de créditos derivados de contratos estatales, permitida por el artículo 75 de la ley 80 de 1993, porque esa permisión no tiene restricción alguna y el intérprete no podrá crearla.
2) A nivel seccional.
En este campo el principio de la inembargabilidad de los bienes de los departamentos y municipios no es tan rígido, tal como lo da a entender el artículo 684 del C. P. C., en armonía con los artículos 336 y 513 del mismo código. Así, mientras la ley no disponga otra cosa, se aplicará a nivel seccional, en lo pertinente, el artículo 684 del C. P. C., que es del siguiente tenor:
'ART. 684. Modificado decreto extraordinario 2.282/ 89, art. 1º, num 342. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:
1. Los de uso público.
2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro se practicará como el de empresas industriales.
3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, la intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.
4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnización sociales.
5. Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales o particulares, en la proporción previstas en las leyes respectivas.
La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados.
6. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios.
7. Los uniformes y equipos de los militares.
8. Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.
9. Los bienes destinados al culto religioso.
10. Los utensilios de cocina y los muebles de alcoba que existan en la casa de habitación de la persona contra quien se decretó el secuestro, y las ropas de la familia que el juez considere indispensables, a menos que el crédito provenga del precio del respectivo bien.
11. Los utensilios, enseres e instrumentos necesarios para el trabajo individual de la persona contra quien se decretó el secuestro, a juicio del juez, con la salvedad indicada en el numeral anterior.
12. Los artículos alimenticios y el combustible para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un mes, a criterio del juez.
13. Los objetos que se posean fiduciariamente.
14. Los derechos personalísimos e intransferibles, como los de uso y habitación'.
Como es obvio, la norma tendrá efecto en relación con los citados entes públicos, en lo que se refiere a los numerales 2, 3, 4 y 7. Los demás se excluyen, porque: los de uso público (nl 1) por disposición de la Carta no son embargables; y los referidos en los numerales 5, 6, 10, 11, 12, 13 y 14 son de propiedad de los particulares y no bienes públicos.
A este nivel la ejecución de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá ajustarse al término señalado en el artículo 177 del C. C. A. y no a lo que dispone el artículo 336 del C. de P. C.. La norma es especial y aquel dispositivo no hace distinción alguna.
En cambio, pese a lo que señala la Corte Constitucional, la ejecución de los créditos laborales contenidos en actos administrativos dictados a nivel seccional, deberá sujetarse a lo previsto en el citado artículo 336, se entiende en cuanto al término a partir del cual podrá procederse a su ejecución (...)."–
2. Y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en pronunciamientos que datan desde el año de 1992, alude a lo siguiente:
- Por regla general son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación.
- Y aquellas son embargables para el cobro compulsivo de los siguientes créditos: *) las condenas contenidas en las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; *) los créditos laborales contenidos en actos administrativos y *) LOS CRÉDITOS PROVENIENTES DE CONTRATOS ESTATALES.
- Los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros "títulos legalmente válidos", deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, "con embargo de recursos del presupuesto - en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos - y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos" cuando se trate de otros títulos.
Así, al sentenciar el día 4 de agosto de 1997 la demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 19 del decreto 111 de 1996 expresó:
"Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son 'los demás bienes' que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente.
Es por ello, que la Corte en las referidas sentencias ha sostenido reiteradamente que el principio de inembargabilidad sufre una excepción cuando se trate de créditos laborales, cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas.
6. La norma acusada reitera el principio de la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación que ya aparecía en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte, pero agrega que dicha inembargabilidad comprende los bienes y derechos de los órganos a las cuales alude dicho presupuesto. Dicha norma, extiende la inembargabilidad a la cesiones y participaciones de que trata el Capítulo IV del Título XII de la Constitución.
Igualmente, señala el deber para los funcionarios competentes de adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias contra los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y que los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta.
Para la Corte el principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es necesario hacer las siguientes precisiones:
a) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.
Por contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia (art. 177).
Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley.
Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto - en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos - y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T- 639/96.
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional declarará exequible la norma acusada bajo las condiciones antes señaladas".
"Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto - en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos - y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos" (Destacado con negrilla por fuera del texto original).
3. Por su parte, también la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha hecho referencias en términos distintos a los señalados antes por la Corte Constitucional; recuérdese que esta última Corporación concluyó que las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del Título XII de la Constitución si son embargables; así:
En auto dictado el día 3 de noviembre de 1998, expresó que esas cesiones y participaciones no son embargables por tener destinación específica y aludió:
"( ) la Sala Plena de esta Corporación ha establecido la embargabilidad de los bienes de las entidades territoriales y de las descentralizadas del orden territorial al haber concluido, en auto de 22 de julio de 1997, que la inembargabalidad consagrada en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 no se extiende a tales entidades, sino que solo involucra a aquellas comprometidas en el presupuesto anual de la Nación, debiendo sujetarse el régimen de inembargabilidad de esas entidades a lo dispuesto en el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de este supuesto, la primera conclusión es que los bienes de entidades como la demandada en el sub examine, son embargables por no estar protegidos por el principio de inembargabilidad establecido en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. Pero esta conclusión se quiebra frente a las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Carta Política, por disponerlo expresamente la Ley Orgánica del Presupuesto citada, en el artículo 19 penúltimo inciso.
El capítulo 4 del Título XII de la Constitución Nacional se ocupa de la distribución de recursos y de competencias, entre la Nación y las Entidades Territoriales. Dispone la Carta Política, la transferencia de la Nación a estas entidades, de los siguientes recursos:
- A los departamentos, Distrito capital y Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta, un porcentaje de sus ingresos corrientes, para la atención directa o a través de los municipios, de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que señale la ley (situado fiscal).
- A los municipios parte de los ingresos corrientes de la Nación, para financiar áreas prioritarias de inversión social.
- A los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos parte de las regalías y compensaciones.
- A las entidades territoriales, parte del fondo nacional de regalías.
Todos los dineros transferidos en cumplimiento de cualquiera de las situaciones que acaban de relacionarse son inembargables, y esa inembargabilidad no solo comprende el dinero transferido, sino también los rendimientos que produzcan tales dineros, dado que el capital principal tiene una destinación específica, y los rendimientos que produzca siguen la suerte de aquel, incrementando simplemente ese capital, que goza de inembargabilidad (Destacado con negrilla por fuera del texto original).
4. Ahora si bien la Sala reitera que en principio esos bienes sí son inembargables por determinación legal, dicha inembargabilidad no es irrestricta; así lo concluyó la Corte Constitucional cuando declaró la exequibilidad del artículo 19 del decreto 111 de 1996, que señaló como inembargables los mencionados bienes. Por consiguiente, se estima que "las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política", son embargables CUANDO, además de lo que dijo la Corte Constitucional, la fuente jurídica del título ejecutivo tiene por objeto la destinación específica de esas cesiones y participaciones. Y debe ser así porque la Constitución Nacional indicó que en esos casos, de cesiones y participaciones, son los únicos eventos en los cuales LAS RENTAS TIENEN DESTINACIÓN ESPECÍFICA.
Por eso, cuando en asunto ejecutivo se libre la medida de cautela, el ejecutado podrá pedir el desembargo, cuando pruebe que la fuente jurídica del título ejecutivo NO TUVO COMO OBJETO ALGUNO DE LOS PREVISTOS PARA LAS CESIONES Y PARTICIPACIONES, por su destinación específica prevista en la Constitución Política.
D. CASO PARTICULAR:
1. El levantamiento de la medida cautelar de embargo la profirió el Tribunal el día 24 de mayo de 2000; y la medida de embargo fue tomada en auto interlocutorio proferido por el Tribunal el mismo día en que profirió sentencia en que ordenó seguir adelante la ejecución, 30 de julio de 1999 (fols. 47 c. 1 y 11 c. medidas cautelares).
2. Precisadas las épocas de decisión del embargo y decisión del levantamiento de la misma medida cautelar, debe examinarse la época de definición de la deuda del ejecutado y la naturaleza del crédito contractual por su objeto. Lo anterior con las siguientes dos finalidades:
- La precisión en el tiempo de la deuda con miras a determinar si para cuando se presentó la demanda ejecutiva, 13 de noviembre de 1997, habían pasado los dieciocho meses siguientes al nacimiento del crédito estatal y
- La determinación de la naturaleza del objeto contractual, de la cual deriva la acreencia contractual, para deducir si los bienes sobre los cuales había recaído la medida de embargo, ordenada por el A quo, podían embargarse..
a. En cuanto al primer punto, DETERMINACIÓN DE LA DEUDA, está probado que el Municipio ejecutado reconoció las cesiones que hizo su contratista Sociedad "Restrepo & Martínez Construcciones Ltda." a favor del ejecutante Sociedad "Construnorte Ltda..", por dos deudas y emitió dos resoluciones administrativas, mediante las cuales expidió dos órdenes de pago en las siguientes fechas y sumas:
- Resolución del día 29 de septiembre de 1994 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de $8'.954.749.oo (fols.11 a 12 c. 1).
- Resolución del día 10 de diciembre de 1994 por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de $4'.914.326,oo (fols.13 a 14 c. 1).
Esas fechas, 29 de septiembre y 10 de diciembre de 1994, dejan ver que para el momento de presentación de la demanda, 13 de noviembre de 1997, ya habían transcurrido más de dieciocho meses después del reconocimiento de la deuda contractual por el Municipio ejecutado. En este punto debe recordarse que cuando la Corte Constitucional en sentencia proferida el día el día 4 de agosto de 1997 declaró exequible el artículo 19 del decreto 111 de 1996 dijo que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros "títulos legalmente válidos", deben ser pagados mediante el procedimiento que indica esa norma y, que por tanto, transcurridos 18 meses después de que la acreencia sea reconocida es posible adelantar ejecución, "con embargo de recursos del presupuesto - en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos - y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos" cuando se trate de otros títulos.
Y también deben recordarse las consideraciones hechas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia del 4 de agosto de 1997, cuando manifestó: "Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia." (Destacado con negrilla por fuera del texto original).
- En cuanto al segundo punto, sobre LA DETERMINACIÓN DE LA NATURALEZA DEL OBJETO CONTRACTUAL, de la cual deriva la acreencia contractual, para deducir si los bienes sobre los cuales recayó la medida de embargo, ordenada por el A quo, podían embargarse se encuentra lo siguiente: Está probado:
b.1. Que las deudas contractuales que se ejecutan, sobre las cuales recayó la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, tienen origen en los contratos de obra pública *) N° 139 celebrado el día 30 de diciembre de 1993 para la ampliación y remodelación del colegio de Bto. Agrícola (fols. 23 a 24 c. 1) y el *) adicional de obra pública al No 139 de 30 de diciembre de 1993, celebrado el día 6 de mayo de 1994 (fols. 25 a 26 c. 1).
b.2. Que el día 3 de agosto de 1999, el Tribunal dictó *) Auto por el cual decretó el embargo y secuestro de los dineros que el municipio "El Piñón" tenga o llegaré a tener depositados en las corporaciones financieras indicadas por el ejecutante (Bancos de Colombia, Agrario, Ganadero); limitó el monto del embargo y lo prohibió en relación con los ingresos corrientes de la Nación con destinación específica, salvo los porcentajes de esa misma participación que sean de libre inversión (fol. 14 c. medidas cautelares); y *) sentencia que ordenó llevar adelante la ejecución.
b.3.. Que el día 19 de agosto de 1999, la parte actora solicitó el embargo de los dineros depositados por el demandado en el Banco de Occidente (fol. 19 c. medidas cautelares) y que el A quo por auto de la misma fecha decretó el embargo de los dineros que el Municipio ejecutado tuviere o llegare a tener en ese Banco, oficina principal en Barranquilla (fol. 20 c. medidas cauterales).
b.4. Que el 10 de diciembre de 1999 el Banco Ganadero le comunicó al Tribunal mediante oficio No. 4571 que fue embargada la suma de $21'000.000,oo de la cuenta corriente No. 302-14186-6 del Municipio del Piñón I. C. N (ingresos corrientes de la Nación). Además, le informó que las sumas embargadas son inembargables de conformidad con lo establecido en la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 (fol. 49 c. medidas cautelares).
b.5. Que el ejecutante presentó la liquidación del crédito el día 31 de enero de 2000; que se corrió traslado de ella al ejecutado (fols. 48 a 49 y 57 c. 1); que el A quo modificó la liquidación del crédito presentada por el ejecutante, el día 24 de marzo de 2000 y dispuso que la Secretaría en caso de que existan dineros embargados o retenidos se los entregue al ejecutante, hasta el valor de la liquidación $53'111.025,oo (fols. 58 a 66 c. 1); que el Secretario entregó al ejecutante, el día 2 de abril de 2000, títulos de depósito judicial por valor de $42'000.000,oo (fol. 67 c. 1).
b.6. Que el ejecutante, como todavía su acreencia no ha sido satisfecha plenamente, solicitó el decreto de embargo y retención de los dineros depositados por el municipio ejecutado en determinados bancos (fol. 31 c. medidas cautelares). Y que el A quo decretó tales medidas cautelares, el día 14 de abril de 2000 (fols. 33 a 34 c. medidas cautelares).
b.7. Que el A quo recibió del Banco de Occidente un oficio, el día 5 de mayo de 2002, mediante el cual le comunicó que embargó $6'372.456,17, de las siguientes cuentas corrientes:
No. Cuenta Corriente Valor Embargado
805-1012-2 $1.430.037,56
805-1031-2 $1.374.260,87
805-00940-4 $ 329.355,00
805-01087-3 $2.859.567,57
805-01011-3 $ 50.960,00
805-00944-6 $ 128.015,00
805-00938-8 $ 7.265,00
805-00928-9 $ 7.327,00
805-00873-7 $ 69.256,67
805-000616-0 $ 488,00
805-00422-3 $ 4.656,00
805-01174-9 $ 111.267,50
TOTAL $ 6.372.456,17
Igualmente, que respecto de otras cuentas no había podido cumplir la orden por cuanto eran inembargables al tener destinación específica, como así lo certificó el tesorero municipal de 27 de abril de 2000 en la cual precisa que "son inembargables porque los dineros que reposan en ellas son del Tesoro Nacional"; esa certificación corresponde a las siguientes cuentas corrientes:
"No. De cuenta
805-00862-0 Fondo Local de Salud Situado Fiscal
805-1248-1 Fondo Local de Salud FOSYGA
805-200945-3 Gastos de funcionamiento I. C. N.
805-1073-3.1 Rehabilitación Pavitas Montería Convenio.
805-1219-2.1 Plan de atención básica subcuenta Fondo Local de Salud
805-80582-7 Cuenta de Ahorro" (fol 42 c.medidas cautelares).
b.8. Que el A quo el 10 de mayo siguiente aprobó la liquidación de costas realizada por el Secretario (fols. 73 c. ppal.).
b.9. Que el Tribunal de oficio ordenó el día 24 de mayo de 2000 el levantamiento del embargo en unas cuentas corrientes del Banco de Occidente y Banco Ganadero en Barranquilla porque de conformidad con las comunicaciones existentes en el proceso se establece que ciertos dineros eran inembargables por corresponder a dineros relacionados con obras públicas, otros con destinación especifica y otros a ingresos corrientes de la Nación (fols. 54 a 56 c. medidas cautelares).
b.10. Que con posterioridad al auto apelado, el día 2 de junio de 2000, el Tribunal le entregó al ejecutante título judicial por la suma de $6'372.456,17 (fol. 58 c. medidas cautelares).
c. De esos hechos, debidamente demostrados, se concluye que hay lugar a revocar el numeral 1º del auto apelado, porque no existe prueba de que las cuentas que se ordenaron desembargar sean inembargables. En efecto:
. Se ordenaron desembargar las siguientes cuentas: del Banco de Occidente en Barranquilla: 805, 00862 – 0,805-0001248 -1, 805-01073-3, 805-01219-2; y del Banco Ganadero de Barranquilla la cuenta corriente N° 302-14186-6.
. La prueba que se remitió - certificación del Tesorero Municipal – sobre algunas de las cuentas embargadas (Banco de Occidente) no indica que las mismas, en sus orígenes, provengan de cesiones y/o de participaciones que además tengan destinación específica diferente al objeto de los contratos, de los cuales se derivan las acreencias contractuales del ejecutante. En efecto las cuentas que se certificaron son las Nos:
0-805-0001248.1 Fondo Local de Salud FOSYGA
805-1073-3.2 Rehabilitación Pavitas Montería Convenio.
805-01219-2 De atención básica subcuenta Fondo Local de Salud
Y por tanto:
- como no se ha demostrado que los bienes sobre los cuales recayó la medida cautelar son exclusivamente de aquellos (cesiones o participaciones con destinación específica distinta a la de los objetos de los contratos respecto de los cuales existen acreencias; y
- como además ya pasaron dieciocho meses desde que las acreencias contractuales fueron reconocidas,
no podía el Tribunal levantar la medida de embargo. Recuérdese que pasados dieciocho meses de la firmeza de una sentencia judicial de condena o de un acto administrativo "válido" son embargables aún los bienes inembargables, salvo que correspondan a CESIONES o PARTICIPACIONES que en su destinación específica no correspondan a los objetos de los contratos, respecto de los cuales se ejecuta la acreencia contractual.
La Sala observa, de una parte, que las entidades públicas no se han dado a la tarea de conocer las normas sobre inembargabilidad de bienes del Estado, en sus principios y excepciones, y por ello tienen ejecuciones judiciales en su contra, que imponen presupuestalmente cargas mayores, por los intereses que generan las deudas, cuando dentro del mismo proceso se comprueba que tienen recursos que son embargables, por su naturaleza o porque ya pasaron 18 meses, y no constituyen los títulos de depósito judicial a tiempo. Y, de otra parte que, en este caso, una deuda que a 1994 no alcanzaba la suma de $15'000.000,oo para el momento en que el Tribunal modificó la liquidación del crédito ascendía a $53'111.025,oo, sin tener en cuenta las costas judiciales que fueron liquidadas por el valor de $5'361.689,20 (fols. 65 y ss 71 y ss c. ppal).
Finalmente se destaca, con la finalidad del mejoramiento de la gestión judicial, que el Tribunal sólo remitió el expediente completo, de un auto dictado el 24 de mayo de 2000, el día 20 de febrero de 2002 y después del requerimiento, en dos oportunidades, de esta Corporación.
En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado
R E S U E L V E:
REVÓCASE el numeral 1º del auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el día 24 de mayo de 2000.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Jesús María Carrillo Ballesteros
Presidente
María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez
Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar
