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ACCION POPULAR - Objeto / ACCION POPULAR - Sentencia. Contenido
Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión o de las autoridades públicas o de los particulares que "hayan violado o amenacen violar" derechos o intereses colectivos (arts. 88 C. N., 2 y 9 ley 472 1998) y, por tanto, están dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible. La misma ley prevé que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante podrá contener o "una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible" (art. 34).
SEMAFOROS - Espacio público. Elemento complementario / ESPACIO PUBLICO - Semáforos. Elemento complementario / AMOBLAMIENTO URBANO - Plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Equipamiento público. Semáforo
El ordenamiento jurídico prevé que los semáforos forman parte de los elementos complementarios del espacio público, clasificados dentro de los llamados componentes de amoblamiento urbano, situación que permite descartar por completo el carácter ilegal de la conducta de ubicación de semáforos en el espacio público y porque, de otra parte, no se demostró que fuera cierto que los semáforos por su ubicación, por fallas técnicas o de se constituyen en amenaza para la seguridad de los conductores y personas que transitan por el lugar. Sobre el primer aspecto - los semáforos como componente del espacio público - se acudirá al marco normativo del espacio público, su composición y regulación en cada entidad territorial a través del correspondiente Plan de Ordenamiento Territorial; las acciones dirigidas al ocupación del espacio público con cualquiera clase amoblamiento urbano como los semáforos como acción urbanística para cuyo adelantamiento se requiere de la expedición de la correspondiente licencia urbanística, estudio que si bien no efectuó el Tribunal al fallar, concluyó en forma acertada la inexistencia de conductas de amenaza o de vulneración de derechos colectivos. La ley 388 del 18 de julio de 1997, califica el ordenamiento del territorio, como una función pública dirigida entre otros a "( ) Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común ( )" (art. 3). Por su parte el Ordenamiento del territorio municipal y distrital está definido como "... el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales ( )" (art. 5). Dentro de las acciones urbanísticas enlistadas en el artículo 8 ibídem y que deben estar autorizadas en el correspondiente Plan de Ordenamiento Territorial se incluye además de la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, la localización y señalamiento de las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, etc, la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, efectuados directamente por la entidad pública o a través de entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. A términos de la ley 388, se requiere para el adelantamiento de ciertas acciones urbanísticas, de la expedición de la correspondiente licencia urbanística, como cuando se pretenden ejecutar acciones dirigidas a ocupar el espacio público con cualquier clase de amoblamiento urbano, la cual deberá expedirse con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan (art. 99 num. 1). Esa misma norma prevé la responsabilidad administrativa de los funcionarios y curadores urbanos que expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las normas correspondientes.
ESPACIO PUBLICO - Elementos constitutivos y complementarios / FUNCION PUBLICA DE URBANISMO - Deber del Estado / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRRITORIAL - Manejo del espacio público / ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESPACIO PUBLICO - naturales, artificiales o construidos / ELEMENTOS COMPLEMENTARIOS DEL ESPACIO PUBLICO - Vegetación. Amoblamiento urbano
Por su parte el decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 "Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial", radicó en el Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, manifestando que éste debe prevalecer sobre el interés particular. En consecuencia en cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (art. 1). Definió el espacio público como el conjunto de "( ) inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes" (art. 2). Señaló como partes del espacio público, los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivos, los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público y las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en ese decreto (art. 3). Dispuso que el espacio público está conformado por elementos constitutivos y complementarios, y que dentro de los constitutivos se encuentran los siguientes: -Los naturales, como las áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados, las corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, los relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, etc. Y -Los artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico, como los parques naturales del nivel nacional, regional, departamental y municipal etc. (art. 5). Y dentro de los elementos complementarios están: -Los componentes de la vegetación natural e intervenida, como los elementos para jardines, arborización y protección del paisaje, tales como: vegetación herbácea o césped, jardines, arbustos, setos o matorrales, árboles o bosques; y -Los componentes del amoblamiento urbano, conformado por el amoblamiento mobiliario y la señalización, ubicando dentro de amoblamiento urbano los elementos de comunicación tales como mapas de localización del Municipio, planos de muebles históricos o lugares de interés, informadores de temperaturas etc, los elementos de ambientación como luminarias peatonales, luminarias vehiculares, protectores de árboles etc y los elementos de organización tales como: bolardos, paradero, tope llantas y semáforos (art. 5). También dicho decreto reglamentario indica que la competencia para la expedición de licencias para todo tipo de intervención y ocupación del espacio público, es exclusivamente de las oficinas de Planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla esas funciones (art. 27).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00033-01(AP)
Actor: MIRIAM DELUQUE SEMPRUN
Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA Y OTRO
Referencia: ACCION POPULAR
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de la Guajira, el día 16 de diciembre de 2004, mediante la cual se decidió:
"1. Denegar las súplicas de la demanda.
2. Enviar a la Defensoría del Pueblo una copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y de este fallo, para efectos del registro centralizado de que trata el artículo 80 de la Ley 472 de 1998." (fols. 120 a 124 c. ppal).
II. ANTECEDENTES:
A. DEMANDA:
La presentó la señora Miriam Deluque Semprun en ejercicio de la acción popular el día 9 de febrero de 2004 y la dirigió frente al Municipio de Riohacha y a la Sociedad IMATIC Ltda (fols. 1 a 2 c. 1).
1. PRETENSIONES:
"1. Reubicación de los semáforos instalados en el espacio público de la ciudad según los hechos descritos.
2. Reemplazar todos y cada unos de los semáforos que vienen funcionando de manera irregular antitécnico (sic) y en eventual amenaza de graves accidentes vehiculares.
3. Ordenar los incentivos de que trata el Art. 39 de la Ley 472 de 1998, como también las costas en contra de los accionados." (fol. 2 c. 1).
2. HECHOS:
"1. El Municipio de Riohacha, hace pocos meses adquirió a través de contratación varios semáforos que fueron instalados en la ciudad en sitios estratégicos, para la regulación y control de tránsito de vehículos. Por su parte los dineros provienen al parecer de lo recaudado por concepto de internación de vehículos Venezolanos en este Municipio y en cuantía de $125'125.987,oo M/L.
Los semáforos fueron instalados en las intersecciones viales cra. 7 con calle 27ª K 6 con calle primera, K 15 con calle 14 y reparación y acondicionamiento de los semáforos ubicados en la calle 7 con cra. 6, 7 y 15 y calle 12 con carrera 6 y 7, merece advertir que las mayorías de estos semáforo presentan fallas técnicas en su funcionamiento, representando graves amenazas para la seguridad de los conductores y personas que transitan por los sectores antes mencionados, atendiendo que los funcionamientos son irregulares. Algunos de ellos ubicados en espacios públicos o sea instalados en zona peatonal del Palacio Gubernamental, calle primera con carrera 6 y en la calle 14 con carrera 15, propenso a originar accidentes vehiculares en razón de que fue ubicado en el centro de la calle y representan también fallas en los funcionamientos, como acontece además con el semáforo ubicado en la calle 15 frente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I. C. B. F..
Conforme las anteriores circunstancia a que han venido funcionando los referidos semáforos se concluye, mala calidad y falta de garantía en la contratación realizada por el Municipio de Riohacha (fol. 1 c. 1)."
3. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS:
Refiriendo a la contratació de varios semáforos, se invocaron los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficaz y oportuna (fol. 1 c. 1)
B. ACTUACIÓN PROCESAL:
1. El Tribunal admitió la demanda el día 23 de febrero de 2004 y ordenó notificar al señor Alcalde del Municipio de Riohacha, al representante legal de la firma IMATIC Ltda, al Defensor del Pueblo de la Seccional de la Guajira y al Agente del Ministerio Público (fols. 5 a 11 c. 1).
2. Dentro del término de ley, el Municipio de Riohacha contestó la demanda y la sociedad Imatic Ltda guardó silencio (fols 20 a 35 c.1). EL MUNICIPIO solicitó la negativa de las pretensiones; señaló que efectivamente adquirió semáforos, a través de contratación, después de haber encontrado para el tráfico vehicular, la existencia de varios puntos neurálgicos; ordenó la apertura de la licitación pública No. 001 de 2003 "sist semaforización de las intersecciones viales k7 calle 27ª, k6 calle 1, k15 calle 14, y reparación y acondicionamiento de los semáforos ubicados en la calle 7 con carreras 6, 7 y 15 calle 12 con carreras 6 y 7 Municipio de Riohacha"; precisó que según acta de evaluación de fecha 29 de septiembre de 2003, el comité evaluador determinó que la propuesta más conveniente fue la que presentó IMATIC Ingeniería Ltda. y por tanto suscribió contrato de obra 004 de 2003 el 15 de octubre de 2003, con dineros provenientes de la internación de vehículos venezolanos en ese Municipio; que los semáforos fueron instalados en las intersecciones viales (de la carrera 7 con calle 27ª, carrera 6 con calle 1, carrera 15 con calle 14) con permiso de la Oficina del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial del Municipio de Riohacha. Dijo que no es cierto que los semáforos presenten fallas técnicas en su funcionamiento, porque son nuevos; y los relacionó:
"- Carrera 6 con calle 1: Esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
- Carrera 15 con calle 14: Esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
- Carrera 7 con calle 27 A: Está intersección funcionó en óptimas condiciones desde su instalación, pero el día 22 de diciembre de 2003, el vehículo de propiedad del señor Iván Rodríguez Pinado, colisionó con esté semáforo desprendiéndose este de su base y quedando totalmente destruido, dicho semáforo ya fue pagado por esté señor y sólo se encuentra pendiente la instalación".
Se apoyó en la certificación técnica que expidió la Secretaría de Infraestructura de Servicios Públicos y Transporte del Municipio de Riohacha, en la cual se indica que los semáforos funcionan correctamente en las siguientes intersecciones:
"- Calle 12 con carrera 6: funciona en óptimas condiciones.
- Calle 12 con carrera 7: funciona en óptimas condiciones.
- Calle 7 con carrera 15 aquí se encontró una obstrucción en la tubería eléctrica subterránea por lo tanto se debió hacer las instalaciones eléctricas de manera aérea y por lo tanto dicha intersección entró en funcionamiento en optimas condiciones pero en esté lugar también colisionó un vehículo y por lo tanto se encuentra sin funcionamiento hasta tanto quien ocasionó el daño responda por que la póliza no ampara daños ocasionados por terceros.
- Calle 7 con carrera 6 y calle 7 con carrera 7 funcionan en óptimas condiciones lo que sucede es que muchas veces se queman constantemente los bombillos interfiriendo con el normal funcionamiento de las intersecciones semafóricas".
Explicó que los semáforos fueron instalados en espacio público pero con permiso del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial de Riohacha, de conformidad con el marco normativo del Plan de Ordenamiento Territorial, según consta en certificado que expidió el Jefe de la Oficina de Planeación y Urbanismo de Riohacha.
Dijo que no es cierto que el semáforo esté en posibilidad de ocasionar accidentes por haber sido ubicado en el centro de la calle, dado que el Municipio a través de la dependencia que cumple con las funciones de Planeación Municipal "( ) hasta el momento está velando por el cumplimiento en lo establecido en el artículo 6 del Decreto 1.504 de 1998, como es la planificación, diseño, construcción y adecuación del espacio público, el permiso para que este semáforo fuera instalado, fue expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial del Municipio de Riohacha".
Y por último propuso a título de excepción el hecho de "falta de causa petendi para demandar" al estimar que la accionante no tiene asidero de causa para pretender el cambio y reubicación de los semáforos ubicados en las diferentes intersecciones en la ciudad, porque no se demuestra, con estudios técnicos previos, la necesidad de cambio y reubicación; que, por el contrario, los semáforos están colocados en puntos estratégicos que facilitan la descongestión vial (fols. 220 a 23 c. 1).
3. La audiencia de pacto de cumplimiento se declaró fallida el 13 de abril de 2004, por la falta de comparecencia de una de las partes (fols. 44 a 45 c. 1). Luego se abrió el juicio a pruebas y vencida la etapa probatoria, el A Quo ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión (fols. 46 a 47 y 112 c 1)
a. LA ACTORA solicitó al Tribunal dictar auto para mejor proveer (inspección judicial en asocio con peritos idóneos) para verificar las fallas técnicas e irregularidades de los distintos semáforos. Y además afirma que que es un hecho notorio la forma antitécnica e irregular que viene afectando el funcionamiento de los semáforos en la ciudad Riohacha, con resultados catastróficos (fols. 113 a 114 c. 1).
b. EL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO consideró que la demanda es infundada, pues si bien los semáforos están dentro del espacio público, su instalación se realizó previo estudio del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial de Riohacha. Indicó que a nivel nacional, es un hecho notorio que los semáforos y los teléfonos públicos se encuentran en bulevares y andenes, pero previo estudio del caso y permiso de la autoridad competente. Y la atención sobre la ausencia de actividad probatoria del actor, hasta el punto de ni siquiera demostró la mala ubicación de los semáforos, ni que que las conductas tengan que ver con el derecho colectivo a la moral administrativa (fols. 117 a 118 c. 1).
F. SENTENCIA APELADA
Negó las pretensiones de la demanda porque no se probó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, seguridad, prevención de desastres previsibles técnicamente y al acceso a los servicios públicos. Después de acudir al material probatorio, coligió que el actor "no probó la causa petendi de su demanda" que si bien se estableció que el Municipio de Riohacha contrató con la empresa IMATIC LTDA el suministro, instalación y reparación de unos semáforos, que están ubicados en algunas intersecciones viales de la ciudad de Riohacha, no se probó que tales aparatos funcionen mal o tengan problemas técnicos; que la prueba ideal hubiera sido una experticia, que no fue posible practicarla pese a haber sido decretada, por la falta de colaboración de la demandante, pese a los intentos reiterados del magistrado conductor del proceso.
De otra parte, señaló que, de acuerdo con las certificaciones y conceptos técnicos de Planeación Municipal y de la Secretaría de Infraestructura, Servicios Públicos y Transporte Municipal, la instalación de los semáforos en las vías públicas urbanas no atenta contra el espacio público, porque, por el contrario con ellos se procura evitar accidentes vehiculares que puedan afectar a los peatones, demás conductores y a la comunidad en general (fols. 120 a 124 c ppal).
G. RECURSO DE APELACIÓN:
La actora discrepó de la sentencia de primera instancia por: las apreciaciones probatorias que efectuó porque en relación con el dictamen "( ) la omisión fue del Tribunal que no fue eficaz al efecto pudiéndolo obtener"; la parcialidad en que incurrió el Tribunal frente a los argumentos de los demandados, que en nada contribuyen a desvanecer las faltas técnicas y la mala calidad de los semáforos que se vislumbran a simple vista, descartando además los accidentes vehiculares descritos en el expediente.
Dijo en cuanto a los hechos, que tampoco se prestaba a dudas la ubicación de algunos de los semáforos en espacios públicos, incluso en zonas peatonales como acontece en el Palacio Gubernamental en la calle 1 con carrera 6 y en la calle 14 con carrera 15 con grave amenaza de accidentes vehiculares por su ubicación en el centro de la calle acompañado de graves fallas en su funcionamiento, de lo cual nada dice el fallo "( ) la propia alcaldía de Riohacha acepta fallas técnicas eléctricas, la irregular ubicación de dichos semáforos y colisiones vehiculares, según escrito de contestación de la demanda", por lo que mal podría deducirse un fallo adverso a las pretensiones (fol. 125 c. ppal).
H. TRÁMITE SEGUNDA INSTANCIA:
1. El Consejo de Estado admitió el recurso el 7 de abril de 2005 (fols. 134 a 135 c ppal).
2. Luego, el día 27 siguiente ordenó correr traslado a las partes para la presentación de escritos finales (fol. 136 c ppal); todos los sujetos procesales guardaron silencio (fol. 137 c. ppal).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia denegatoria de pretensiones que profirió el Tribunal Administrativo de la Guajira, el 16 de diciembre de 2004.
A. MATERIA DEL PROCESO:
El Consejo de Estado observa que todas las materias que planteó la demanda son de aquellas que pueden ser avocadas a través del mecanismo procesal de las acciones populares, teniendo en cuenta que se trata de una situación que dice de la vulneración a derechos colectivos a la moralidad administrativa, al espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficaz (lts b, d, j y l, art. 4 ley 472/98) y que pese a que eventualmente podrían existir otros medios judiciales dirigidos al cumplimiento por la Administración de las normas urbanas en relación con el tema de la semaforización, y de reposición de los equipos suministrados en mal estado por el contratista etc, ellos no están dirigidos en su objeto, como sí las acciones populares, a la protección de los derechos colectivos.
Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión o de las autoridades públicas o de los particulares que "hayan violado o amenacen violar" derechos o intereses colectivos (arts. 88 C. N., 2 y 9 ley 472 1998) y, por tanto, están dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible. La misma ley prevé que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante podrá contener o "una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible" (art. 34).
B. HECHO INVOCADO COMO EXCEPCIÓN:
El Municipio de Riohacha esgrimió a título de excepción la falta de causa petendi para demandar, por la no demostración con estudios técnicos previos la necesidad de cambio de los semáforos. Pero el Consejo de Estado observa que ese hecho carece de la condición de excepción, porque la alegación no contiene un HECHO NUEVO dirigido a enervar los que sirven de sustento a las pretensiones; es simplemente una negación definida, esto es un argumento de defensa sobre el cual la Sala se pronunciará al resolver el fondo del asunto.
C. CASO EN CONCRETO:
La confrontación entre los argumentos de impugnación y los de contenido de la sentencia que se recurre, conduce a la Sala a la confirmatoria de la decisión del A Quo, dado que no se demostró la amenaza o vulneración de derechos colectivos, porque ni siquiera se establecieron las conductas infractoras de tales derechos:
1. EL PRIMER ARGUMENTO DE APELACIÓN, atinente a que no puede serle atribuidas la carga de la prueba en relación con el dictamen pericial y la omisión de su práctica, dadas las sugerencias que le dio al A Quo para que la practicara una autoridad oficial competente y sin ánimo de lucro, la Sala advierte que esas situaciones, descritas por el apelante, no guardan relación con la competencia del juez en sede de apelación, la cual se circunscribe a determinar la sujeción de la sentencia apelada al correspondiente orden legal y a adoptar las medidas respectivas cuando observa que en la actuación ante el A Quo se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de apelación, como así lo enseñan los artículos 44 de la ley 472 de 1998 y 357 del Código de Procedimiento Civil.
"ARTÍCULO 44 DE LA LEY 472 DE 1998. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones".
Pero en materia del recurso de apelación, la ley 472 de 1998, de acciones populares y de grupo, reenvía en el artículo 37 al Código de Procedimiento civil , estatuto que indica la competencia del Ad Quem en el artículo 357:
ARTÍCULO 37 DE LA LEY 472 DE 1998. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
ARTÍCULO 357 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145. Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente.
Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aún cuando fuere desfavorable al apelante" (Destacado con negrilla por fuera del texto original).
Por tanto como el primer ataque que se dirige contra la sentencia de primera instancia, invoca hechos que no reprochan su legalidad, sino la de anterior decisión del Tribunal, relacionada con la práctica de la prueba pericial, que además no da lugar a considerar que el fallo esté viciado de nulidad, la censura no puede prosperar porque los hechos que enuncia el recurrente, y que califica de irregulares, son situaciones que no son constitutivas de nulidad, sino que son decisiones anteriores del Tribunal, que han debido alegarse en su oportunidad (arts. 142 y 143 del C. P. C), en su condición de directamente afectado, so pena de quedar imposibilitado para proponer esos hechos en forma posterior y menos como argumentos de apelación de decisión posterior, como es la sentencia; esas irregularidades refieren a que el Tribunal no insistió en la práctica de la prueba pericial dirigida a determinar el estado y funcionamiento de los semáforos instalados, la cual dejó de practicarse por la ineficacia de dicha Corporación.
El Tribunal después de realizar las diligencias tendientes a la práctica de la prueba pericial decretada en auto de 14 de abril de 2004 (para lo cual solicitó la colaboración del Cuerpo Técnico de la Fiscalía Seccional y posteriormente de la Defensoría del Pueblo de Bogotá) declaró que resultaba imposible obtener apoyo para sufragar los costos de la pericia, en auto del 12 de octubre de 2004, "( ) dado que la accionante no ha peticionado ni se le ha concedido amparo de pobreza ( )", y ordenó la continuación del trámite del proceso. Y pese a estas decisiones del A Quo la parte actora no realizó ninguna manifestación y por lo tanto esas providencias cobraron ejecutoria, como así lo informó la secretaria del Tribunal en el folio 111 del expediente (fols 46, 74 a 78, 80, 82, 84, 86, 88, 90 a 97, 98 a 108 y 110 c.1).
2. EN RELACIÓN CON LOS RESTANTES ARGUMENTOS DE APELACIÓN referentes a la presunta parcialidad del fallo al acoger sin tela de juicio los argumentos de los accionados, los cuales a criterio de la actora no contribuyen a desvanecer las faltas técnicas y la mala calidad de los semáforos que se vislumbran a simple vista, y la ubicación de éstos en espacios públicos, tampoco son de recibo:
Contrario a la parcialidad endilgada a la sentencia de primera instancia, la Sala observa que el fallo se ajusta tanto al ordenamiento jurídico como a la realidad probatoria porque, el ordenamiento jurídico prevé que los semáforos forman parte de los elementos complementarios del espacio público, clasificados dentro de los llamados componentes de amoblamiento urbano, situación que permite descartar por completo el carácter ilegal de la conducta de ubicación de semáforos en el espacio público y porque, de otra parte, no se demostró que fuera cierto que los semáforos por su ubicación, por fallas técnicas o de se constituyen en amenaza para la seguridad de los conductores y personas que transitan por el lugar.
a. Sobre el primer aspecto - los semáforos como componente del espacio público - se acudirá al marco normativo del espacio público, su composición y regulación en cada entidad territorial a través del correspondiente Plan de Ordenamiento Territorial; las acciones dirigidas al ocupación del espacio público con cualquiera clase amoblamiento urbano como los semáforos como acción urbanística para cuyo adelantamiento se requiere de la expedición de la correspondiente licencia urbanística, estudio que si bien no efectuó el Tribunal al fallar, concluyó en forma acertada la inexistencia de conductas de amenaza o de vulneración de derechos colectivos.
La ley 388 del 18 de julio de 199
, califica el ordenamiento del territorio, como una función pública dirigida entre otros a "( ) Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común ( )" (art. 3). Por su parte el Ordenamiento del territorio municipal y distrital está definido como "... el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales ( )" (art. 5).
Dentro de las acciones urbanísticas enlistadas en el artículo 8 ibídem y que deben estar autorizadas en el correspondiente Plan de Ordenamiento Territorial se incluye además de la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, la localización y señalamiento de las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, etc, la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, efectuados directamente por la entidad pública o a través de entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
A términos de la ley 388, se requiere para el adelantamiento de ciertas acciones urbanísticas, de la expedición de la correspondiente licencia urbanística, como cuando se pretenden ejecutar acciones dirigidas a ocupar el espacio público con cualquier clase de amoblamiento urbano, la cual deberá expedirse con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan (art. 99 num. 1). Esa misma norma prevé la responsabilidad administrativa de los funcionarios y curadores urbanos que expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las normas correspondientes.
Por su parte el decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 "Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial"
, radicó en el Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, manifestando que éste debe prevalecer sobre el interés particular. En consecuencia en cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (art. 1). Definió el espacio público como el conjunto de "( ) inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes" (art. 2). Señaló como partes del espacio público, los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivos, los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público y las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en ese decreto (art. 3). Dispuso que el espacio público está conformado por elementos constitutivos y complementarios, y que dentro de los constitutivos se encuentran los siguientes:
- Los naturales, como las áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados, las corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, los relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, etc. Y
- Los artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico, como los parques naturales del nivel nacional, regional, departamental y municipal etc. (art. 5)
Y dentro de los elementos complementarios están:
- Los componentes de la vegetación natural e intervenida, como los elementos para jardines, arborización y protección del paisaje, tales como: vegetación herbácea o césped, jardines, arbustos, setos o matorrales, árboles o bosques; y
- Los componentes del amoblamiento urbano, conformado por el amoblamiento mobiliario y la señalización, ubicando dentro de amoblamiento urbano los elementos de comunicación tales como mapas de localización del Municipio, planos de muebles históricos o lugares de interés, informadores de temperaturas etc, los elementos de ambientación como luminarias peatonales, luminarias vehiculares, protectores de árboles etc y los elementos de organización tales como: bolardos, paradero, tope llantas y semáforos (art. 5).
También dicho decreto reglamentario indica que la competencia para la expedición de licencias para todo tipo de intervención y ocupación del espacio público, es exclusivamente de las oficinas de Planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla esas funciones (art. 27).
b. EN EL CASO se observa que de acuerdo con la certificación que expidió, el 8 de marzo de 2004, la Jefe de la Oficina de Planeación y Urbanismo de Riohacha la ubicación de los semáforos objeto de debate (sistema de semaforización de las intersecciones viales K7 calle 27ª, K6 calle 1, K15 calle 14, acondicionamiento semáforos calle 7 con carrera 6,7 y 15 y calle 12 con carreras 6 y 7) contaron con la licencia de construcción de inversión No. 019 del 12 de noviembre de 2003 que expidió el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial; se sujetó, según se afirma en él, al marco normativo del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante el Acuerdo Municipal de Riohacha No. 003 de 2003, capítulo de espacio público, artículos 59 y 60; se motivó en que la Administración Municipal había determinado que si bien los semáforos son un elemento artificial que regula y orienta el tráfico peatonal y vehicular "( ) se deben respetar los valores estéticos, arquitectónicos y contexto urbano físico, más los valores intangibles como lo es lo institucional y en ese sentido los pedestales y mástiles de los semáforos se deben fijar a una distancia no mayor de 0,35 referenciado de la línea externa del bordillo municipal a la línea interior del andén o línea de paramento" (Documento público en original, fols 28 a 32 c.2).
En ese orden de ideas, la Sala reitera lo dicho al inicio de estas consideraciones, esto es que la ley determina que los semáforos son elementos que conforman el espacio público, en la categoría de elementos complementarios de amoblamiento urbano; por tanto es equívoca la apreciación de la actora al cuestionar la colocación por parte del Municipio de Riohacha de varios semáforos dentro del espacio público, colocación que contó con la previa expedición de la referida licencia, como lo ordenan las normas urbanísticas.
No sobra advertir que la imputación de la actora es genérica, porque no cuestiona el que se haya adelantado la referida acción urbanística en contravía del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado para el Municipio de Riohacha, el cual además no se acompañó a este proceso, como tampoco que se hubieran irrespetado los parámetros establecidos por la Administración Municipal en relación con la distancia de los pedestales y mástiles de los semáforos en relación con la línea externa del bordillo municipal a la línea interior del andén o línea de paramento o que se hubiera expedido la correspondiente licencia en contravía de las normas urbanísticas.
Ahora, en relación con la segunda conducta imputada en la demanda, esto es que los semáforos por su ubicación o por las fallas técnicas o de funcionamiento se constituyeron en grave amenaza para la seguridad de los conductores y transeúntes, encuentra la Sala que no se demostró y que no resultó cierta la afirmación definida del recurrente de deducir (del escrito de contestación de la demanda y de las anotaciones obrantes en el expediente sobre accidentes ocurridos en esas intersecciones viales), el mal funcionamiento de los semáforos y mala ubicación.
No puede aceptarse como prueba de los hechos el medio probatorio de la confesión, dado que en desde el punto de vista jurídico los Municipios no pueden confesar (art. 199) y que desde el punto de vista de la realidad tampoco, si es que fuera posible legalmente, el Municipio de Riohacha negó tajantemente los hechos arguyó el buen estado de los semáforos; descartó que los semáforos presentaran fallas técnicas y manifestó que los instaló con el apoyo del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y Desarrollo Territorial de Riohacha. Tampoco del exiguo material se puede tener por establecida esa afirmación definida de la demanda:
. La Secretaria de Infraestructura, Servicios Públicos y Transporte de la Alcaldía Mayor de Riohacha emitió certificación el 10 de marzo de 2004 en relación con los semáforos instalados y su funcionamiento para esa fecha; señaló que luego de realizar varios estudios de conveniencia, detectó que existían varios puntos neurálgicos para el tráfico vehicular ordenó la apertura de la licitación pública 001 de 2003 "SIST SEMAFORIZACIÓN DE LA INTERSECCIONES VIALES K7 CALLE 27ª, K6 CALLE 1, K15 CALLE 14, Y REPARACIÓN Y ACONDICIONAMIENTO DE LOS SEMÁFOROS UBICADOS EN LA CALLE 7 CON CARRERAS 6, 7 Y 15 Y CALLE 12 CON CARRERAS 6 Y 7. MUNICIPIO DE RIOHACHA", que culminó con la escogencia la firma IMATIC Ingeniería Ltda y por tanto suscribió el contrato de obra No. 004 de 2003 por valor de $125'125.987. Precisó que los semáforos nuevos habían sido instalados en las siguientes intersecciones viales:
"1. Carrera 6 con calle 1: esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
2. Carrera 15 con calle 14: Esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
3. Carrera 7 con calle 27ª: esta intersección funcionó en óptimas condiciones desde su instalación, pero el día 22 de diciembre de 2003, el vehículo de propiedad del señor Iván Rodríguez Pinedo ( ) colisionó con este semáforo desprendiéndose éste de su base y quedando totalmente destruido, por esta razón, desde ese día esta intersección no se encuentra en funcionamiento hasta que se instale nuevamente el semáforo. Es de anotar que el señor Rodríguez Pinedo, asumió su responsabilidad y respondió por los daños causados en el accidente antes mencionado, comprando un nuevo semáforo, el cual adquirió directamente de la firma IMATIC y hasta hace unos días lo recibo, y ahora está e la obligación de instalarlo para que de esta manera se pida nuevamente colocar en funcionamiento esta intersección vial.
Y agregó que los semáforos adecuados son los siguientes:
1. Calle 12 con carrera 6: Esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
2. Calle 12 con carrera 7: Esta intersección está funcionando en óptimas condiciones.
3. Calle 7 con carrera 15: En esta intersección se encontró que existe obstrucción en la tubería eléctrica subterránea existente, por lo tanto fue necesario realizar las instalaciones eléctricas aéreas y de esta manera dicha intersección entró en funcionamiento en óptimas condiciones, pero en este punto, también colisionó un vehículo con este semáforo, ocasionando desprendimiento de las instalaciones eléctricas conectadas al semáforo ubicado sobre la calle 7, de esta manera, desde ese día los semáforos ubicados en esta intersección no están en funcionamiento hasta no realizar los arreglos necesarios, los cuales deben ser asumidos por quien ocasionó este daño ya que la póliza adquirida por el contratista no ampara daños ocasionados por terceros y hasta el momento no se conoce identidad de quien ocasionó el daño en comento.
4. Calle 7 con carrera 6 y calle 7 con carrera 7: El controlador existente y al cual se le realizó mantenimiento, está funcionando en óptimas condiciones, pero encontramos algunos bombillos quemados (rojo, verde, amarillo) debido a que la distribución de la energía eléctrica de la ciudad de Riohacha no es estable por causa de la no operación de la segunda estación eléctrica reguladora de energía, por tanto se presentan caídas y sobrevoltaje, quemando de esta manera los bombillos de los semáforos y al mismo tiempo interfiriendo con el normal funcionamiento de las intersecciones semafóricas.
Finalmente señaló que todos los equipos nuevos instalados fueron programados para que trabajaran sin dificultad, pero que de las horas 11:00 p. m. a 4:00 a. m. quedaban en estado de intermitencia, dado que el flujo vehicular a esas horas disminuía notablemente "( ) y al mismo tiempo por la seguridad de los conductores, ya que a esas altas horas de la noche no es conveniente hacer espera de la luz verde para tener prioridad en la vía" (Documento público en original, fols 33 y 34 c.2).
. Inspección técnica que realizó la Alcaldía de Riohacha el día 24 de marzo de 2004, de todos los equipos instalados y adecuados por la firma IMATIC INGENIERIA LTDA., a la que asistieron el ingeniero Álvaro Daza Gnecco secretario de Infraestructura, Servicios Públicos Y Transporte Municipal; el arquitecto Miguel E. Pugliese Chassaigne Jefe de la Unidad de Proyectos e Interventorias Municipal; y el señor Heyder Barco Técnico Electrónico de IMATIC INGENIERIA LTDA; en la visita se constató lo siguiente:
"Después de realizada la Inspección a las Intersecciones Semafóricas nuevas encontramos lo siguiente:
1. Carrera 6 con calle 1: esta intersección esta funcionando en óptimas condiciones.
2. Carrera 15 con calle 14: esta intersección esta funcionando en optimas condiciones.
3. Carrera 7 con calle 27ª: esta intersección se encontró en 'destello' (intermitente) faltando el poste con los semáforos S1 y S3 debido a que el día 22 de diciembre de 2003, el vehículo de propiedad del señor Iván Rodríguez Pinedo, colisionó con esté semáforo.
Después de realizadas la Inspección a las Intersecciones Semafóricas Existentes y que fueron adecuadas, encontramos lo siguiente:
- Calle 12 con carrera 6: funcionando en óptimas condiciones, sin embargo se encontró un bombillo quemado.
- Calle 12 con carrera 7: funcionando en óptimas condiciones.
- Calle 7 con carrera 15: En esta intersección se encontró el cable reventado, (no se encontró el cable), debido a que en este punto también colisionó un vehículo, el cual ocasionó un cortocircuito en el controlador, y encontramos un bombillo quemado.
- Calle 7 con carrera 6 y calle 7 con carrera 7 funcionando en óptimas condiciones, sin embargo se encontraron tres (3) bombillos quemados."
Luego de conocer el estado actual de las intersecciones inspeccionadas, se procedió a realizar los arreglos y mantenimientos necesarios, para lo cual IMATIC suministró sin ningún costo: treinta (30) metros de cable encauchetado 4 x 16 AWG y diez (10) bombillos de tráfico.
Los arreglos realizados a las intersecciones semafóricas nuevas, fueron las siguientes:
1. Carrera 7 con calle 27ª: se colocó nuevamente en funcionamiento el controlador de tráfico, ya que por el accidente antes mencionado se encontraba en 'destello'. Y aunque el responsable del accidente, no ha instalado el poste con los semáforos, esta intersección quedó funcionando en óptimas condiciones.
Los arreglos realizados a las intersecciones semafóricas existentes y que fueron adecuadas fueron los siguientes:
1. Calle 12 con carrera 6 se realizó el cambio de un (1) bombillo quemado y quedó funcionando en óptimas condiciones.
2. Calle 7 con carrera 15 se instalaron treinta (30)Mts de cable encauchetado 4x16 AWG, se reparo el cortocircuito generado por el accidente antes mencionado y se realizó el cambio de un (1) Bombillo, Y la intersección quedo funcionando en óptimas condiciones.
3. Calle 7 con carrera 6 y calle 7 con carrera 7: se realizó el cambio de tres bombillos quemados y quedó funcionando en óptimas condiciones." Y fue firmada por los tres intervinientes el día 27 de marzo de 2004 (fols. 56 a 57 c. 1).
Las pruebas anteriores no son demostrativas ni de la mala ubicación de los semáforos, ni de la presencia de fallas técnicas ocasionadas por la mala calidad de dichos elementos adquiridos por el Municipio de Riohacha a la firma IMATIC LTDA. Y el hecho demostrado de la presencia de bombillos quemados en dos de los semáforos, la destrucción de uno de ellos y el daño de la conexión eléctrica de otro a raíz de la colisión de un vehículo con dichos semáforos, no son hechos a partir de los cuales se pueda concluir la mala calidad de esos bienes o su equívoca ubicación, la cual además se desconoce. Tampoco se demostró que las situaciones relativa a dos bombillos quemados y la destrucción de otro sea circunstancia situación habitual, o si puede ser atribuida a fallas técnicas originadas en la mala calidad de los semáforos o si obedece, como lo sostiene el Secretario de Infraestructura, Servicio Público y Transporte del Municipio de Riohacha, a las caídas o a los sobrevoltajes causados por la falta de operación de la segunda estación eléctrica reguladora de energía de dicha ciudad.
Lo mismo ocurre respecto a los dos accidentes que, según certificaron dichas autoridades municipales, ocurrieron en las intersecciones viales de la carrera 7 con calle 27 y calle 7 con carrera 15, dado que hay orfandad probatoria sobre las circunstancias de ocurrencia de tales hechos, y la simple enunciación definida no puede conducir a la conclusión de que ellos se presentaron a consecuencia de la mala ubicación de los semáforos, cuando existen infinidad de causas que podría haberlos causado; además no existe ningún otro elemento probatorio que conduzca a sustentar el extremo que alega la actora.
Por otra parte, cabe señalar que de acuerdo con la Ley 769 de 200 "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", los semáforos se utilizan, por el contrario, como elementos para ordenar y regular el tránsito y están llamados a la disminución de la accidentalidad (art. 117), y con los únicos elementos probatorios, que aportó el demandado, los daños advertidos en los semáforos el día 24 de marzo de 2004, ya habían sido reparados.
Por consiguiente como, por una parte, se demostró que la primera conducta que glosó la actora, de ilegalidad de la colocación de semáforos en espacio público, no es cierta porque se ajusta al ordenamiento jurídico y, por otra, no se probó la segunda conducta imputada al Municipio, no es necesario pasar al estudio del segundo presupuesto para prosperidad de la demanda de acción popular, esto es la comprobación de amenaza o de vulneración a derechos colectivos. Hay lugar entonces a confirmar el fallo recurrido, denegatorio de las pretensiones procesales.
En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de la Guajira.
SEGUNDO. ENVÍESE, por la Secretaría, copia de este fallo al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo (art. 80 L 472/98).
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE, Y REMÍTASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.
Ruth Stella Correa Palacio
Presidenta
María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez
German Rodríguez Villamizar Ramiro Saavedra Becerra
