Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 263 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación núm.: 41001-23-33-000-2018-00263-01 Demandante: MARNIE CONDE QUINTERO

Demandada: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL HUILA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia de 9 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda1

I.1.1. Las pretensiones

1. La señora Marnie Conde Quintero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones:

“[…] 1º.- Se DECLARE NULO el Acto Administrativo representado en el Fallo de Primera Instancia proferido por la Honorable Contraloría Departamental del Huila de fecha 02 de Noviembre de 2017 a través del cual se sanciona a la Doctora MARNIE CONDE QUINTERO con Responsabilidad Fiscal de conformidad con lo estimado por el Artículo 53 de la Ley 610 de 2000, quien deberá responder por la suma de DIECISIETE  MILLONES  DOSCIENTOS  SIETE  MIL  SESENTA  PESOS

($17'207.060.00) Ì/ÑÒE. al igual que el Acto Administrativo representado en el Fallo que en grado de consulta emitiera la Señora Contralora Departamental del Huila, de fecha 14 de febrero de 2018, a través del cual dicha Instancia modificará el proveído del A Quo, en el sentido de exonerar de responsabilidad Fiscal al también Investigado OSCAR PEREZ HORTA y confirmar en todas sus demás partes el fallo de primera instancia.

2°. Que como consecuencia de la nulidad de los Actos Administrativos mencionados, se ordene el Restablecimiento del Derecho que le asiste a MARNIE CONDE QUINTERO.

3°. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del Derecho, se levante y deje sin efectos legales la Sanción Fiscal impuesta a la Doctora MARNIE CONDE QUINTERO.

¹ Cfr. Folios 3 a 26 del cuaderno principal físico1.

² “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.

4°. Se reconozcan desde el año 2012, los perjuicios materiales y morales de toda índole causados a la Doctora MARNIE CONDE QUINTERO, que le fueran generados con ocasión de la investigación y posterior sanción injusta de carácter Fiscal, por cuanto dicho equívoco de la Administración en cabeza de la Honorable Contraloría Departamental del Huila, ocasionó profundo menoscabo en la economía de la Afectada, directamente reflejados en dinero, al igual que aquellos que tienen que ver con los efectos objetivos y subjetivos que le ocasionara el desdén y menosprecio social, familiar y laboral a consecuencia de la sanción, lo cual influyó negativamente en su ámbito personal y de salud. Por tal razón los perjuicios se tasan así:

[…] 5°. Que se ordene a la Demandada, que la suma de dinero a que sea condenada pagar en favor de mi Mandante, sea ajustada tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo ordenado en el artículo 187 parágrafo cuarto de la ley 1437 de 2011, (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).

6°. Se ordene a la Demandada que a la condena se le dará cumplimiento en un plazo máximo de diez (10) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la Sentencia, conforme a lo indicado en el inciso segundo del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y demás normas concordantes vigentes.

7°.-. Que se ordene a la Demandada que la condena en firme, devengará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la Sentencia, conforme a lo ordenado en el inciso tercero del artículo 192 y numeral 4º del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011(Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y demás normas concordantes.

8°. Que conforme a lo estatuido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011), se condene en costas a la Demandada, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]” (negrilla y subrayado del texto).

I.1.2. Los hechos

2. Señaló que el gobernador del departamento del Huila Luis Jorge Sánchez García nombró a la señora Marnie Conde Quintero como gerente del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila – INFIHUILA.

3. Aseguró que INFIHUILA era propietario de un lote de aproximadamente 17.736 metros cuadrados, ubicado en el perímetro urbano de Neiva, sobre la Avenida Tenerife entre las carreras 1B y 1F.

4. Indicó que la demandante adelantó un proceso de contratación en su condición de gerente para el mantenimiento y cerramiento del lote, ante las reiteradas solicitudes de seguridad de la Junta de Acción Comunal del barrio La Cordialidad.

5. Manifestó que esa contratación se adelantó por la modalidad de selección abreviada. Para ello, la entidad suscribió con el señor Einnerth Ferney Cedeño Andrade el contrato núm. SP11-11 con el objeto de “[…] prestar sus servicios profesionales como arquitecto, en el sentido específico de conformar edificar los prepliegos, pliegos y demás actividades complementarias que requieran su tecnicismo profesional respecto del proceso de selección abreviada de menor cuantía que ha de adelantarse para la selección de un contratista que lleve a cabo la obra civil de encerramiento y limpieza de un lote de terreno de propiedad de

“INFIHUILA” ubicado en la avenida Tenerife entre carreras 1B y 1F de esta ciudad […]”.

6. Anotó que el contrato derivado del procedimiento de selección abreviada se adjudicó a Libardo Macias Molina por medio de la Resolución núm. 153 de 2011. Por ello, el 9 de diciembre de 2011 se suscribió el contrato núm. CO0211, sin anticipo.

7. Informó que el contratista paró la ejecución contractual en diciembre de 2011 por lluvias torrenciales. El día 29 del mismo mes y año, requirió a la gerencia de INFIHUILA una prórroga para continuar con la obra dadas las condiciones meteorológicas y de “[…] desbancarización […]”.

8. Explicó que la señora Marnie Conde Quintero no alcanzó a tramitar la petición debido al empalme y al informe de entrega que estaba realizando por el cambio de gobierno departamental.

9. Advirtió que el nuevo gerente Jorge Dilson Murcia Olaya decidió liquidar el contrato de manera unilateral, reconociendo al contratista la suma de $8.810.203 por el avance de la obra.

10. Puso de presente que la Contraloría Departamental del Huila informó en el oficio de 5 de octubre de 2012 el hallazgo fiscal relacionado con presuntas irregularidades ocurridas en la ejecución del contrato núm. SP11-11. Ese hallazgo se fundamentó en que existió presuntamente una indebida gestión y falta de planeación por parte de la gerencia de la entidad, pues en menos de 6 meses se cambió una decisión administrativa que resultó en la liquidación del contrato de cerramiento, limpieza y mantenimiento del inmueble antes mencionado.

11. Afirmó que en el marco de la investigación fiscal que se adelantó en contra de la demandante, el señor Jorge Dilson Murcia Olaya, también investigado, confesó lo siguiente:

“[…] "El día tres (3) de enero envío comunicación N° G100-27001-001 al Dr Sergio Restrepo Álvarez vicepresidente comercial del banco popular, a efectos de que se suspendiera la venta de algunos bienes inmuebles de propiedad del INFIHUILA, oficio que me permito anexar en dos folios para que obre dentro del presente proceso, allí establezco con claridad y antelación las directrices trazadas por el gobierno departamental para algunos bienes inmuebles de propiedad del INFIHUILA de suspender cualquier negociación con los mismos en tanto en esos lotes el gobierno departamental habría de iniciar la construcción de algunas obras institucionales para el desarrollo de las propuestas del gobierno entrante."

Más adelante el mismo funcionario refiere:

"razón por la cual de haber yo insistido en la ejecución de un contrato de por sí ya vencidos en términos de ejecución, hubiera terminado causando ahí sí, un daño patrimonial al INFIHUILA, sino obviar que la inversión y el cerramiento de ese lote se hubiera vuelto inocua en términos institucionales en razón a que como he dicho, se iban a realizar allí unas obras de carácter institucional […]” (negrilla y subrayado del texto).

12. Precisó que el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia se profirió el 2 de noviembre de 2017. Allí se declaró la responsabilidad de la señora Marnie Conde Quintero y de Oscar Pérez Horta, por la suma de $17.207.060. La decisión se fundamentó en la no respuesta a la solicitud de prórroga del contrato núm. CO0211, pues esta circunstancia conllevó su liquidación y el consecuente daño patrimonial.

13. Indicó que la contraloría confirmó parcialmente la decisión mediante Auto núm. 3 de 14 de febrero de 2018, en el sentido de declarar la responsabilidad fiscal de la demandante y absolver al señor Oscar Pérez Horta.

I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación

14. La demandante afirmó que los actos administrativos acusados se encuentran falsamente motivados, se profirieron con desviación del poder y vulneran los artículos 6, 13, 25 y 29 de la Constitución Política; 2, 22, 23, 26, 30 y 32 de la Ley 610 de 15 de agosto de 20003; así como los principios de buena fe, confianza legítima y presunción de inocencia.

15. Argumentó que los fallos de responsabilidad vulneraron los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, dado que se profirieron irregularmente y desconocen el derecho de apreciación integral de la prueba.

16. Complementó que en el proceso de responsabilidad fiscal no se demostró una pérdida patrimonial anterior a la liquidación del contrato ni se configuró un nexo causal entre la conducta de la demandante y el daño. El posible detrimento patrimonial se produjo con las decisiones de la nueva administración que consideró "inocua" la continuación de las obras, como lo acredita la confesión del gerente entrante. En ese contrato no hubo anticipo, sobrecostos ni adiciones, y las verdaderas pérdidas se produjeron por no haberse continuado la obra, debido a la destinación diferente que la nueva administración dio a los inmuebles.

17. Señaló que se vulneró el artículo 13 superior porque en el escenario judicial debía existir equilibrio y transparencia en el desarrollo del debate. Sin embargo, se contraría el principio de igualdad procesal cuando una de las partes es sorprendida por la otra con una nueva prueba, o por el sentenciador con la inobservancia de una que resulta de importante valor.

18. Aseguró que la contraloría desconoció los principios de buena fe y confianza legítima al variar situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes.

19. Sobre la transgresión del artículo 25 de la Constitución Política, advirtió que se le inhabilitó injustamente por 5 años para el ejercicio de cargos públicos con fundamento en una providencia viciada de nulidad, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4.° del artículo 38 de la Ley 734 de 5 de febrero de 20024.

20. Afirmó que los actos se expidieron con falsa motivación, al partir de una apreciación distorsionada de la realidad fáctica y probatoria, desconociendo la

³ “[…] por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]”.

⁴ "[…] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único […]".

confesión del gerente entrante que aclaraba los verdaderos motivos de la no continuación de la obra. Adicionalmente, la actuación de la contraloría no fue objetiva acreditándose así la causal de desviación del poder.

21. Solicitó que se le garantice “[…] el derecho de defensa, y por supuesto de presunción de inocencia, sino igualmente los principios de congruencia e integralidad de las Sentencias judiciales; esto es, el que se guarde consonancia no solo entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, sino también garantizar la coherencia que razonablemente debe existir entre las pruebas recaudadas y el fundamento del fallo […]”.

22. Finalmente, no desarrolló el concepto de violación de los artículos citados como infringidos de la Ley 610 de 2000.

I.2. La contestación de la demanda5

23. La Contraloría Departamental del Huila se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos acusados estaban acordes con la normatividad legal vigente que regula los procesos de responsabilidad fiscal.

24. Precisó que el órgano de control respetó el debido proceso de la demandante quien fue investigada por la autoridad competente, contó con apoderado judicial, se le notificaron las decisiones adoptadas, pudo solicitar y controvertir pruebas, impugnar las providencias procedentes, acceder al expediente y rendir versión libre.

25. Señaló que la prueba presuntamente no valorada tampoco correspondía a una confesión. La doctrina explica que el reconocimiento realizado por el investigado podía obtenerse dentro del proceso de responsabilidad mediante la versión libre, sin que ello implicara la existencia de una confesión.

26. Adicionó que la versión libre no es un medio de prueba sino de defensa material del imputado, en el que la persona realiza los descargos que considera convenientes en relación con el hecho que se le imputa. El “[…] imputado puede aparecer en el proceso como órgano de prueba aportando el conocimiento del objeto de la prueba, pero también puede colaborar como objeto de prueba, cuando es portador de señas o rastros […]”.

27. Precisó que las afirmaciones del investigado servían como medio de prueba cuando voluntariamente decidía declarar. En consecuencia, la confesión en los procesos de responsabilidad fiscal solo puede provenir del propio investigado cuando reconoce los hechos que ocasionaron el daño patrimonial.

28. Puso de presente que quien declara en un proceso sancionatorio en el que no tiene la calidad de investigado rinde testimonio. La confesión implica el relato de un hecho propio y perjudicial para quien realiza la declaración.

⁵ Cfr. Folios 144 a 163 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

29. Explicó que la confesión aislada no es suficiente para establecer con certeza la comisión de una conducta irregular por parte de quien la admite, por lo que debe estar acompañada de otros medios de prueba que permitan demostrar la existencia del hecho investigado.

30. Consideró que la versión libre y espontánea rendida por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya el 22 de abril de 2013, en el marco del proceso de responsabilidad no tenía la calidad de confesión, pues en su declaración no se evidencia que se autoincrimine como responsable de los hechos objeto de la investigación, habida cuenta que la liquidación del contrato era la consecuencia jurídica tras el vencimiento del plazo contractual.

31. Indicó que el acto de la liquidación no materializó el perjuicio hallado por la contraloría, sino que se trató de la etapa post contractual que jurídicamente correspondía una vez venciera el plazo contractual. Por lo tanto, la liquidación acaeció tras la configuración del daño, el cual ocurrió en el momento en que la señora Marnie Conde Quintero dejó vencer el término del contrato de obra cuya culminación estaba prevista para máximo el 31 de diciembre de 2011, sin prorrogarlo.

32. Señaló que la demandante no podía justificar su omisión de contestar la solicitud de prórroga en que faltaban dos días para que su gestión terminara, pues era precisamente esta circunstancia la que le exigía adoptar una decisión de manera pronta.

33. Refirió que la demandante tuvo conocimiento de la solicitud del contratista antes de que finalizara el contrato, de conformidad con la declaración de la funcionaria encargada de recibir la correspondencia en la que señaló que los documentos radicados le llegaban de manera inmediata y diaria a la gerencia.

34. Planteó que la decisión no se registró en el sistema de información del boletín de responsables fiscales - SIBOR y en el sistema de información de registro de sanciones y causas de inhabilidad – SIRI y que, por lo tanto, no es cierto que la señora Marnie Conde Quintero estuviera impedida para acceder a cargos públicos.

35. Anotó que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se demostró la existencia de un detrimento patrimonial al Estado, conforme los elementos establecidos en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, dado que obraban los soportes de las erogaciones causadas en perjuicio de INFIHUILA.

36. Por último, propuso la excepción innominada.

I.3. Trámite del proceso en primera instancia

37. Mediante auto de 23 de agosto de 20186, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la Contraloría Departamental del Huila y al Ministerio Público.

⁶ Cfr. Folios 121 a 123 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

38. En audiencia inicial de 11 de junio de 20197, se saneó el proceso, se fijó el litigio8, se puso de presente a las partes la posibilidad de conciliar y se decretaron las pruebas solicitadas.

39. En audiencia celebrada el día 22 de octubre de 20199, se surtió la etapa probatoria del proceso10 y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito y al Ministerio Público para que de considerarlo pertinente rindiera concepto.

40. La parte demandante y la Contraloría Departamental del Huila presentaron escritos de alegatos de conclusión11. El Ministerio Público guardó silencio.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

41. El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda en la

sentencia de 9 de octubre de 202012.

42. Precisó que la señora Marnie Conde Quintero fue nombrada gerente del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila - INFIHUILA mediante Decreto 397 de 2009 y tomó posesión del cargo el 29 de abril del mismo año.

43. Encontró que en el ejercicio de sus funciones la demandante dio apertura a un proceso de contratación pública cuyo objeto era contratar los servicios de una persona natural o jurídica que llevara a cabo el mantenimiento y limpieza del lote de propiedad de la entidad, ubicado en la avenida Tenerife entre carreras 1B y 1F de la ciudad de Neiva, a través de un proceso de selección abreviada.

44. Complementó que, como consecuencia del proceso de selección se suscribió el contrato núm. CO0211 de 9 de diciembre de 2011, con un plazo de ejecución de 20 días calendario. El 29 de diciembre de ese año, el contratista radicó una solicitud de prórroga para la ejecución de las obras, y el 23 de enero de 2012 se liquidó el contrato de mutuo acuerdo.

45. Detalló lo acreditado en el plenario en relación con el procedimiento de responsabilidad fiscal.

46. Precisó que la parte demandante planteó un único cargo por “[…] vulneración del debido proceso por indebida valoración probatoria […]”, el cual sustentó en que los actos administrativos demandados se expidieron de forma irregular y vulneran el derecho a la valoración integral de la prueba porque se desconoció la confesión efectuada por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya, en relación con las causas del daño.

⁷ Cfr. Folios 178 a 185 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

⁸ “[…] Dilucidar si por los cargos enunciados en la demanda, se encuentran afectadas de nulidad de la decisión (sic) del 2 de noviembre de 2017 y el auto No.3 de 14 de febrero de 2018 por los cuales la Contraloría Departamental del Huila declaró responsable fiscalmente a la señora Marnie Conde Quintero y si hay lugar al reconocimiento de perjuicios y demás cifras que se demandan como restablecimiento del derecho […]”.

⁹ Cfr. Folios 213 a 220 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

¹⁰ En dicha oportunidad se incorporaron las pruebas documentales aportadas y decretadas a solicitud de las partes, se recibieron los testimonios de Odette Patricia Caviedes Conde, Lina Marcela Carrera y Marnie Conde Quintero.

¹¹ Cfr. Folios 222 a 231 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

¹² Cfr. Folios 244 a 263 del cuaderno principal 1 del expediente físico

47. Puso de presente que la confesión “[…] ha de entenderse como aquellas manifestaciones a través de las cuales una persona de manera libre, consciente y espontánea reconoce su responsabilidad o participación en la comisión de una falta, para el caso, en materia, de responsabilidad fiscal […]”. Asimismo, aludió que en materia de responsabilidad fiscal resultaba aplicable el artículo 194 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201213.

48. Advirtió que toda confesión admite prueba en contrario conforme lo establecido en el artículo 197 de la misma norma. Además, la confesión implica la aceptación de responsabilidad lo que genera fallo con responsabilidad.

49. Precisó que el señor Jorge Dilson Murcia Olaya rindió versión libre y espontánea ante la contraloría dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 010 de 2013, en la que afirmó que identificó un contrato vencido que la administración no tenía interés en ejecutar. Sin embargo, esa manifestación:

“[…] bajo la luz del marco normativo expuesto en precedencia, no tiene la entidad de constituirse en una prueba de confesión, en la medida que no cumple con los requisitos establecidos en al artículo 191 del Código General del Proceso, pues no hace alusión a circunstancias fácticas que produzcan consecuencias jurídicas adversas, pues allí solo se afirmó que se liquidó el contrato de obra CO-02 de 2011, por cuanto se encontró que el plazo contractual se hallaba vencido, con una ejecución mínima y que en todo caso se iban a realizar allí unas obras de carácter institucional distintas, lo que no generó para el mismo ningún tipo de responsabilidad, pues sencillamente mencionó que se cumplió con la obligación postcontractual de liquidar el contrato, sin que esta situación le haya producido efectos o consecuencias jurídicas adversas al mismo […]”.

50. Aseveró que la intención de la demandante era darle a lo manifestado por el entrante gerente de la entidad, la connotación de confesión y con ello trasladarle la responsabilidad a quien liquidó el contrato, cuando lo único que hizo fue afirmar que ejecutó la mencionada actuación post contractual.

51. Manifestó que el daño no derivó de la liquidación del contrato de obra sino por la omisión de no pronunciarse sobre la solicitud de una prórroga realizada por el contratista, lo cual hubiera permitido darle continuidad antes del vencimiento en aras de proteger los recursos públicos invertidos.

52. Sostuvo que la demandante conoció del requerimiento realizado por el contratista, como se evidenciaba del testimonio de la funcionaria de INFIHUILA encargada de recibir la correspondencia de la entidad, quien manifestó que dicha información se reportaba diariamente al gerente, y como también se infería de lo manifestado por la propia señora Marnie Conde Quintero en la versión libre rendida, en la que aseguró que en el acta de entrega del cargo al nuevo gerente se dejó constancia de que la obra no había podido realizarse por razones de fuerza mayor.

53. Agregó que las solicitudes de prórroga según la jurisprudencia del Consejo de Estado deben resolverse dentro del plazo contractual. Por ello, el gerente entrante

¹³ “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

carecía de la posibilidad jurídica de contestar el requerimiento del contratista, ya que no era viable ampliar el plazo de un contrato vencido.

54. Por lo tanto, concluyó que la manifestación del señor Jorge Dilson Murcia Olaya en la versión libre, acerca de la voluntad de la nueva administración frente al predio, no incidió en la planeación ni en la ejecución del contrato, pues cuando tomó posesión del cargo en el año 2012 el plazo contractual ya se encontraba vencido, de modo que procedía su liquidación.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN14

55. La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia al considerar que el hecho generador del daño no derivó de la no contestación de la solicitud de prórroga15, sino de la decisión de la administración entrante de no finalizar el proyecto.

56. Planteó que el a quo debió establecer si lo dicho por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya comprometía la responsabilidad de la señora Marnie Conde Quintero, y no en determinar si sus afirmaciones podían ser consideradas como una confesión.

57. Explicó que el señor Jorge Dilson Murcia Olaya reconoció que la nueva administración de INFIHUILA no estaba interesada en seguir adelante con las obras en ejecución porque tenía programada una destinación diferente para el predio.

58. Aseguró que no era cierto que la única alternativa del nuevo gerente era la liquidación del contrato pues, aunque esa medida era la más expedita, tal hecho no generó el detrimento patrimonial. La liquidación del contrato constituía una “[…] mera formalidad en derecho […]”, pues si el nuevo gerente hubiese tenido interés en continuar el cerramiento del lote, habría efectuado la respectiva contratación evitando el detrimento, pues hasta ese momento los recursos públicos no se habían perdido.

59. Informó que lo anterior se acreditaba con el fallo absolutorio emitido por la Procuraduría Regional del Huila, dentro del proceso UIS 2013-38438/IUC-D-10-12-59-494498, en el que se decidió no endilgar responsabilidad a la demandante, por cuanto su proceder no representó perjuicio para la entidad.

60. Argumentó que la declaración de un indiciado sobre la situación investigada en un proceso sancionatorio debía ser valorada, aunque no se le diera el carácter de

¹⁴ Cfr. Índice 3 expediente digital, archivo denominado “4ED_41001233300020180026300(.ZIP) NroActua 3”, documento “003RecursoApelacionDemandante”.

¹⁵ Indicó que “[…] No hay prueba siquiera sumaria, ni en el expediente de la contraloría Departamental, ni mucho menos en el presente proceso, que indique, que se generó una pérdida o detrimento para el INFIHUILA hasta el momento mismo de la liquidación del contrato. Obsérvese, que cuidadosamente la Gerente saliente, se curó en salud al no ofrecer en los términos de referencia de la invitación publica, anticipo alguno al contratista que se escogiera. Éste, debía comenzar la obra con sus propios recursos, y solo se le vino a cancelar lo ejecutado, una vez se liquidó el contrato. Al Contratista, solo se le cancelo lo que hasta ese momento se había ejecutado, sin visualizarse sobrecosto o adición alguna que desequilibrara el monto económico por el que fue contratado. Es decir, NO hay asomo de detrimento patrimonial alguno, hasta la liquidación del contrato; esto es, la Administración saliente no causo daño, por acción u omisión, al INFIHUILA […]” (subrayado y negrilla del texto).

confesión, máxime cuando la falta de voluntad del nuevo gerente fue la razón por la que no continuó el contrato.

61. Acto seguido, realizó las siguientes preguntas:

“[…] a.- Se produjo detrimento antes de la liquidación del Contrato?

RTA. NO. No existe evidencia siquiera sumaria, que indique que en la Administración de mi Mandante se produjo perdida alguna, antes o durante la ejecución del Contrato. Lo programado se ejecutó hasta cuando el tiempo lo permitió, cancelándose nada más lo ejecutado.

b.- Cuando se produjo el detrimento patrimonial para el INFIHUILA?

RTA.- Una vez se liquidó el contrato y se tomó la decisión de no continuar con las labores de cerramiento del lote.

c.- La falta de prórroga del contrato motivo el detrimento patrimonial?

RTA. NO. La falta de prórroga conllevo a la liquidación del contrato como una manera en derecho de darle termino a la relación contractual, pero ello no impedía, que se contratara la continuación de la obra para evitar se perdiera lo ya construido y ejecutado.

d.- Cual fue la verdadera causa que motivo el detrimento patrimonial para el INFIHUILA?

RTA.- El no haber dado continuidad a las obras de cerramiento del lote, fundamentado en el hecho de que no era del interés de la Administración entrante seguir con la obra, por cuanto dicho inmueble se tenía destinado para otros menesteres, considerándose, de por si, inocua, la continuidad del cerramiento.

e.- Quien dispuso que no se siguiera adelante con las obras de cerramiento del lote? RTA.- La nueva Administración, representada en cabeza del Gerente de la Institución, Doctor JORGE DILSON MURCIA OLAYA, quien "confeso", y/o, acepto o reconoció en versión ante la misma Contraloría […]” (negrilla del texto).

62. Finalmente, solicitó el restablecimiento de los derechos de la demandante, dado que la sanción fiscal impuesta le causó perjuicios morales y materiales, en relación con su salud mental y las oportunidades laborales.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

63. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, por auto de 5 de febrero 202116, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado.

64. Esta autoridad judicial, a través de auto de 15 de marzo de 202117, admitió el recurso de apelación y prescindió de la etapa de alegaciones.

¹⁶ Cfr. Índice 3 expediente digital, archivo denominado “4ED_41001233300020180026300(.ZIP) NroActua 3”, documento “005ConcedeApelacion”.

¹⁷ Cfr. Folio 5 del cuaderno principal del expediente físico.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

65. A efectos de decidir la presente controversia, se analizarán los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; y iii) el análisis del caso concreto.

V.1. Competencia

66. De conformidad con el artículo 237 de la Constitución Política, el artículo 150 de la Ley 1437 y el artículo 1318 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

V.2. Los actos administrativos demandados

67. El demandante cuestionó la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal de fecha 2 de noviembre de 201720, cuya parte resolutiva señala:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL de

conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 del 2000 en contra de los señores MARNIE CONDE QUINTERO identificada con la cédula de ciudadanía número

55.162.578 expedida en Neiva (H), en su condición de Ex-Gerente INSTITUTO DE DESARROLLO FINANCIERO "INFIHUILA" y el señor OSCAR PEREZ HORTA,

identificado con la cédula de ciudadanía número 1.075.538.217 expedida en Aipe (H), en su condición de interventor del contrato CO-02-2011, quienes deberán responder en forma solidaria en cuantía de DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS SIETE MIL SESENTA PESOS ($17.207.060)., de conformidad con lo señalado en la parte motiva de este auto.

ARTÍCULO SEGUNDO: Incorpórese al presente proveído la siguiente póliza, de manejo sector oficial número 1006538, cuyo afianzado es la señora MARNIE CONDE QUINTERO en su condición de gerente del INFIHUILA, expedida por la Compañía Aseguradora La Previsora S.A, quien deberá responder en calidad de Tercero Civilmente Responsable y hasta por el valor del monto asegurado.

ARTÍCULO TERCERO: Incorpórese al presente proveído la siguiente Póliza Única Seguro de cumplimiento número 560-47-994000029245 afianzado OSCAR PEREZ HORTA, en calidad de interventor, expedida por la Aseguradora Solidaria de Colombia quien deberá responder en calidad de Tercero Civilmente Responsable y hasta por el valor del monto asegurado […]” (negrilla del texto).

68. Igualmente, se demandó el auto núm. 03 de 14 de febrero de 201821, a través del cual la Contraloría Departamental del Huila resolvió la consulta del fallo de primera instancia, así:

¹⁸ Modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”.

¹⁹ Reglamento Interno del Consejo de Estado.

²⁰ Cfr. Folios 29 a 52 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

²¹ Cfr. Folios 53 a 61 del cuaderno principal 1 del expediente físico. De acuerdo con el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 cuando un acto administrativo fue objeto de recursos, al demandar la decisión principal, se entienden demandados también los otros actos que resolvieron los recursos. En el caso concreto, la Contraloría Departamental del Huila profirió fallo con responsabilidad fiscal el 2 de noviembre de 2017 contra la señora Marnie Conde Quintero y el señor Oscar Pérez Horta. Contra la anterior decisión los condenados interpusieron recurso de reposición, el cual fue resulta en el auto de 22 de enero de 2018 en sentido de mantener la responsabilidad de la aquí demandante, declarar sin responsabilidad al señor Oscar Horta Pérez y desvincular a la Aseguradora Solidaria de Colombia.

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR EL ARTÍCULO PRIMERO DEL AUTO

QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN, el cual quedará así:

ARTÍCULO PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL en contra de

MARNIE CONDE QUINTERO, identificada con Cédula de Ciudadanía No.

55.162.578 de Neiva (H), en su condición de Gerente del INFIHUILA, para la época de los hechos, quien deberá responder por la suma de DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS SIETE MIL SESENTA PESOS ($17.207.060) M/cte. FALLAR SIN

RESPONSABIIDAD FISCAL a favor del señor OSCAR PEREZ HORTA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.075.538.217 de Aipe (H) y DESVINCULAR a la Compañía de Seguros Aseguradora Solidaria de Colombia, por la Póliza de cumplimiento No. 560-47-9940000029245 cuyo afianzado es el señor OSCAR PEREZ HORTA, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR EN TODAS LAS DEMÁS PARTES, en Grado

de Consulta el Fallo Con Responsabilidad Fiscal, de fecha 02 de noviembre del año 2017, y el Auto que resuelve el Recurso de Reposición dentro del proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2013, proferido por la Oficina de Responsabilidad, por las consideraciones antes expuestas.

ARTÍCULO TERCERO: Notificar POR ESTADO el contenido de este auto al investigado y/o su apoderado, de acuerdo con el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011 […]” (negrilla del texto).

V.3. Análisis del caso concreto

69. De conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201222, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 9 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por la señora Marnie Conde Quintero.

70. La demandante afirmó en la alzada que los actos que declararon su responsabilidad fiscal eran nulos porque: i) el hecho generador del daño no derivó de la falta de contestación de la solicitud de prórroga, sino de la decisión de la administración entrante de no finalizar el proyecto; ii) el a quo debió establecer si lo declarado por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya comprometía la responsabilidad de la demandante, y no si sus afirmaciones podían considerarse una confesión; iii) el nuevo gerente reconoció que la administración entrante no estaba interesada en continuar las obras; iv) la liquidación del contrato no generó el detrimento; y v) el fallo absolutorio de la Procuraduría Regional del Huila acreditaba que su proceder no representó perjuicio para la entidad.

71. Con el fin de resolver los argumentos de la apelación de forma ordenada, la Sala estudiará: i) los elementos de la responsabilidad fiscal en el caso concreto; y

ii) la valoración de la versión libre en el marco del proceso de responsabilidad fiscal.

V.3.1. Los elementos de la responsabilidad fiscal en el caso concreto

72. El artículo 3 de la Ley 610 previó que la gestión fiscal es el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los servidores

²² “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

públicos y las personas de derecho privado “[…] Que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales […]”.

73. El artículo 5 de la Ley 610 señaló que la responsabilidad fiscal se acredita cuando concurre: i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; ii) un daño patrimonial causado al Estado; y iii) el nexo causal entre los dos elementos anteriores.

74. En cuanto al daño patrimonial, el artículo 6 precisó que debe tratarse de una lesión al patrimonio público que se representa en el menoscabo, disminución, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna. “[…] Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”.

75. En lo que respecta a la conducta, el artículo 4 de la Ley 610 dispuso que la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal.

76. En cuanto al nexo causal, este elemento supone la existencia de una relación de causa a efecto entre la conducta dolosa o gravemente culposa desplegada por el gestor fiscal y el daño patrimonial ocasionado al Estado.

77. Bajo estas consideraciones, para que proceda un fallo con responsabilidad fiscal, la contraloría debe demostrar que el investigado tenía un deber funcional concreto de manejo, control, custodia, verificación o decisión respecto de los recursos afectados, y que su conducta dolosa o gravemente culposa fue causa eficiente e idónea del detrimento patrimonial.

78. En la sentencia de 9 de febrero de 202323, esta Sección consideró que la omisión de control y vigilancia del gerente contribuyen de manera eficiente al detrimento patrimonial cuando se generó un gasto de recursos públicos sin contraprestación, al no terminarse una obra contratada.

79. Se estimó que el incumplimiento parcial del objeto de un contrato de obra configura un daño patrimonial fiscal cuando la inversión ejecutada parcialmente no presta servicio alguno a la comunidad. Allí se precisó que el gerente que suscribió

²³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de febrero de 2023, radicación núm. 85001233300020180012801, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, demandante Rubén Darío Higuera Márquez.

ese contrato ostentaba la posición de gestor fiscal directo en el marco de sus funciones pues es quien tiene la disposición de los recursos y, por lo tanto, el deber de administrarlos e invertirlos debidamente.

80. Posteriormente, la Sala consideró en la sentencia de 29 de octubre de 202024, en un caso con similares supuestos fácticos que la posibilidad planteada por el demandante como eximente de responsabilidad fiscal asociada a terminar la obra en el futuro no desvirtúa el daño fiscal ni exonera al funcionario de su responsabilidad, pues en ese supuesto se requiere una inversión adicional y el Estado ya había transferido los recursos públicos necesarios para tal efecto25.

81. En el presente caso la apelante afirmó que el hecho generador del daño patrimonial no fue la omisión de dar respuesta a la solicitud de prórroga del contrato núm. CO0211 realizada por el contratista.

82. Sostuvo que lo ejecutado se perdió cuando la administración entrante decidió no continuar con la obra de cerramiento, por tener prevista una destinación diferente para el predio. Por ello, el detrimento no se originó en la falta de respuesta a la prórroga ni en la liquidación del contrato, sino en la voluntad del nuevo gerente de no proseguir la obra.

83. Para resolver estos planteamientos, la Sala pone de presente que la Contraloría Departamental del Huila emitió fallo con responsabilidad fiscal el 2 de noviembre de 201726, mediante el cual declaró fiscalmente responsables a título de culpa grave a la señora Marnie Conde Quintero y al señor Oscar Pérez Horta por el daño patrimonial ocasionado a INFIHUILA, por el monto de $17'207.060.

84. Sobre la omisión atribuible a la demandante se explicó:

“[…] El Despacho una vez analizados los argumentos de defensa determina que no le asiste razón al apoderado de la señora MARNIE CONDE QUINTERO, debido a que no logra desvirtuar la conducta omisiva y negligente de su defendida, es innegable que la gerente del INFIHUILA para la época de los hechos no dio trámite a la solicitud de prórroga del contrato CO-02-2011, hecho que está probado en el presente proceso y que desató la no protección de las inversiones realizadas para llevar a término el mencionado contrato garantizando el cumplimiento de las finalidades previstas en esta inversión de recursos públicos.

No es un argumento válido el expuesto por el apoderado, al indicar que "...la solicitud de prórroga se eleva por parte del contratista el día 29 de diciembre de 2011, esto es,

²⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2020, radicación núm. 85001233300020180002001, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, demandante Javier Dagoberto Fonseca Rodríguez.

²⁵ Al respecto se dijo: “[…] Si el demandante consideraba que era necesaria la ampliación “[…] del objeto contractual y al presupuesto del contrato para lograr su terminación y funcionalidad […]”, tenía la obligación, como Secretario de Obras Públicas y Transporte del Departamento de Casanare, de adoptar o promover una medida eficaz que permitiera que se cumpliera el objeto de la contratación, por el contrario, liquidó el contrato bajo el supuesto que las obras había sido ejecutadas “a cabalidad”.

Ahora bien, la viabilidad de la operación del sistema de alcantarillado proveniente de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía partía del supuesto de la ejecución contractual correcta. En efecto, esa entidad manifestó en el concepto técnico núm. 001285 de 9 de noviembre de 2007, lo siguiente:

“[…] CORPORINOQUIA considera ambientalmente viable conceder al Municipio de Trinidad Permiso de Vertimiento de aguas lluvias provenientes del sistema pluvial del centro poblado Bocas del pauto, sobre la fuente hídrica del río Pauto, fundamentado principalmente en la gran capacidad hidráulica de la fuente hídrica receptora […]”.

En síntesis, la existencia de una posibilidad de terminar el sistema de alcantarillado pluvial no descarta la responsabilidad fiscal del demandante por la omisión en el cumplimiento de sus funciones. […]” (negrilla del texto).

²⁶ Cfr. Folios 29 a 52 del cuaderno principal 1 del expediente físico.

2 días antes de concluir el término de vencimiento del contrato, lo que muy seguramente le impidiera a la funcionaria conocer de su contenido..."

No puede la señora Marnie Conde Quintero escudar su omisión en que faltaban 2 días para concluir el término del contrato, antes por el contrario esta situación debía ser más apremiante y urgente haciendo uso de las herramientas contractuales que brinda el ordenamiento jurídico, y con ello dar un rumbo claro y determinar las situaciones jurídicas del contrato CO-02-2011.

También se debe indicar que en la declaración testimonial rendida por la señora LUZ MIREYA MURCIA SALGADO quien ejerce las funciones de auxiliar administrativo en el Infihuila hace 25 años, y quien está asignada en la función de Recepción de correspondencia, atención al público, llevar agenda diaria del gerente, llevar las PQR, proceso de gestión documental, declaró lo siguiente "Cuando llega la correspondencia al despacho se lè coloca un sello de recibido y de ahí se ingresa a un software que se llama correspondencia y ahí se radica la nota que llegue, luego se direcciona al gerente, luego este lo direcciona al líder del proceso". Este despacho pregunto a la señora Murcia Salgado, cuál es el tiempo aproximado que transcurre desde que un documento es radicado hasta cuando llega a manos del gerente, a lo que contesto: "Eso es inmediato, diario, lo que va llegando diario se va pasando al gerente para que él lo direccione.".

Declaración que permite confirmar el conocimiento que tuvo la señora gerente MARNIE CONDE QUINTERO de la solicitud de prórroga del contrato CO-02-2011 elevada por el contratista Libardo Murcia (sic) antes de que ocurriera la fecha de finalización del mencionado contrato.

No mantuvo una conducta vigilante sobre la ejecución del contrato de obra CO-02-2011, contrato de características únicas para el Instituto por su objeto y cuyo plazo de terminación coincidía con la fecha de culminación de su periodo como gerente, aunque estaba convencida que los motivos de fuerza mayor se constituían en fundamento legal para poder culminar la obra advirtiéndolo así al nuevo gerente en la entrega del cargo, tal como quedó reseñado en su versión libre (Fl. 541), sin embargo, no lo oficializó a través de una actuación jurídica y administrativa antes que venciera el plazo del contrato, con lo cual no se hubiera ocasionado el detrimento patrimonial.

Todo esto nos conduce a concluir que el Despacho estructuró adecuadamente los elementos de la responsabilidad fiscal, acreditándolos y configurándolos conforme al material probatorio obrante el cual es conducente y pertinente frente a cada uno de ellos, razón por la cual no hay lugar a darle la razón al apoderado de confianza del implicado. […]” (negrilla fuera del texto).

85. En cuanto a los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal, se puso de presente que:

“[…] 1. DAÑO AL PATRIMONIO PÚBLICO Y SU CUANTIFICACIÓN

[…] En los hechos que son objeto de investigación en esta oportunidad, tenemos que se generó un daño patrimonial al INFIHUILA con la liquidación que se dio del contrato de obra civil CO-02-2011 cuyo objeto era la "construcción del cerramiento perimetral, limpieza y mantenimiento del lote ubicado en la avenida Tenerife entre carreras 1B y 1F, comúnmente conocido como vivero departamental en la ciudad de Neiva", pues la imposibilidad en continuar con esta obra produjo que se perdieran los recursos públicos destinados a ella por decisiones institucionales desencadenadas tomadas a raíz de las quejas de la comunidad del barrio La cordialidad de Neiva (H) aledaña al lote de propiedad del instituto, por la problemática de seguridad y salubridad que se presentaba debido a la falta de un correcto cerramiento de este y la existencia de una acción judicial (acción popular) incoada contra esta entidad pública por la misma situación; que con la liquidación que se tuvo

que dar del contrato CO-02-2011 (al respecto ver acta de justificación para llevar a cabo un proceso de contratación Fls. 14-19, Copia Audiencia de pacto de cumplimiento F. 607, Copia de la Contestación de la demanda de Infihuila F. 608-632, Copia de la Audiencia de pacto de cumplimiento F. 633, Copia de la Audiencia pública de práctica de pruebas F. 634-636, Copia del Fallo de la Acción popular incoada contra Infihuila Fl. 639-648) se debieron pagar tanto al contratista como al interventor lo concerniente al porcentaje de ejecución de una obra que al no ser concluida no prestó finalidad social alguna debido a la omisión en resolver oportunamente la situación jurídica del contrato antes de su vencimiento.

[…] Ahora bien, volviendo al tópico que se pretende abordar en este capítulo, tenemos que el análisis del material probatorio le permite al Despacho establecer que los hechos irregulares que configuraron el daño patrimonial a Infihuila radicaron en la omisión, de parte de quien ostentaba las funciones de representación legal de la entidad y celebración de contratos, en atender la petición incoada por el contratista y con fundamento en ella y en la situación misma del negocio contractual resolver como era su competencia en términos jurídicos el estado del Contrato CO-02-2011, en el periodo de su ejecución y en la misma vigencia en la que se había celebrado, en cumplimiento al principio de anualidad que rige las materias de presupuesto público; para sustentar esta afirmación tenemos la copia del derecho de petición de Libardo Macías reseñado con el asunto "Solicitud de prórroga en plazo de tiempo del contrato de obra para el cerramiento y limpieza de un lote del Infihuila" de fecha de radicación 29 de diciembre de 2011 (F. 164-167) y el oficio de fecha 4 de enero de 2012 de Ramiro Rengifo Cano profesional universitario con funciones de contratación del Infihuila a Jorge Dilson Murcia Olaya donde rinde informe del contrato de obra y manifiesta que según consta en el archivo de oficios la petición de fecha 29 de diciembre de 2011 de Libardo Murcia (sic) no fue respondida (F. 196-216).

[…] De acuerdo a los anteriores argumentos, los recursos que se consideran fueron desaprovechados con la liquidación del contrato de obra CO-02-2011, consisten en los recursos públicos destinados al pago de los contratos que fueron necesarios para su ejecución y que constituyen daño al patrimonio del Estado, éstos son:

1. Valor cancelado al Ingeniero civil OSCAR PEREZ HORTA, en calidad de interventor del contrato de obra CO-02-2011, por concepto de anticipo del contrato de prestación de servicios No. SP-12-2011, por la suma de $4.860.000, según consta en la nota No 0000001287 transferencias electrónicas, del 21 de diciembre de 2011 (F. 268)

2. Porcentaje del 10% de ejecución del contrato de obra CO-02-2011 que el Instituto le reconoció al señor Libardo Macías en la suma de $8.810.203 (Ver acta de liquidación final Fl. 235-238).

Vale la pena aclarar que en esta actuación administrativa no se cuestiona la legalidad de estos pagos en la medida que es claro para este ente de control que los particulares destinatarios de ellos prestaron un servicio, en una medida, a una entidad pública y que en esa proporción debía reconocerse una contraprestación; sin embargo y como ya ha sido expresado a lo largo de este fallo estos valores constituyen a la luz de la gestión fiscal y patrimonial del Estado en una pérdida de recursos públicos puesto que para la entidad que los asumió no reportaron ningún beneficio en la medida en que este es calificado a partir de la utilidad que prestan las obras o servicios que con ellos se solventan y en esa línea una obra que no fue concluida no reporta positivamente ningún atributo para una entidad pública como lo es el Infihuila.

Así las cosas, la sumatoria de estos valores arroja un total de TRECE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS TRES PESOS ($13.670.203) suma

que se tendrá como valor del daño patrimonial que se causó al Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila por los hechos ya referidos.

Con el anterior material probatorio, se demuestra que los hechos irregulares constituidos en omisiones de quien ostentaba funciones de representación legal del Infihuila los cuales conllevaron a la liquidación del contrato de obra CO-02-2011 ó la contribución en el mismo de parte del interventor dieron lugar al detrimento patrimonial en la suma de $13.670.203. El daño al patrimonio público, se encuentra plenamente probado, luego entonces, este Despacho puede afirmar de manera certera y categórica, que el daño al patrimonio del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila se causó y está demostrado objetivamente, por esta razón se acredita el primer elemento de la imputación de responsabilidad fiscal. Ahora, de conformidad con el artículo 53 inciso 2º de la Ley 610 de 2000 y el literal e) de la Ley 1474 de 2011 […]

2. CONDUCTA DOLOSA O CULPOSA

[…] De la conducta de la señora MARNIE CONDE QUINTERO en calidad de Ex – Gerente del INFIHUILA

La señora MARNIE CONDE QUINTERO, identificada con cédula de ciudadanía número 55.162.578, en su condición de ex - gerente del INFIHUILA según acta de posesión No 160 del 29 de Abril de 2009 vista a folio 622, celebró el contrato de obra civil CO02-11 del 9 de Diciembre de 2011 con el señor Libardo Macías Molina; como servidor público y ordenador del gasto del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila en la época de los hechos bajo estudio, de esta forma, se considera que su actuar fue omisivo y negligente, en la medida en que con él causó daño a la Entidad pública, pues al gozar de las prerrogativas de disposición, administración, manejo de los recursos públicos, facultades de contratación y representación legal de la entidad, frente a una situación jurídica contractual particular en la que éstos se veían amenazados como era el caso de la inejecución de contrato de obra CO-02-2011, no adoptó una decisión en pro y salvaguarda de las inversiones realizadas para llevar a cabo la celebración de este contrato, porque en primera instancia no atendió una petición de prórroga de parte del contratista hecha con anterioridad a la fecha de expiración del contrato que debía responder, pues su omisión no podía entenderse como un silencio administrativo positivo, así lo ha dado a entender el Consejo de Estado […]

De haber atendido la petición, dicha resolución la hubiere obligado a adoptar una decisión frente a la inejecución del contrato de obra civil durante su vigencia, a favor o en contra de lo solicitado por el contratista y en todo caso de haber dado una respuesta ésta le hubiera permitido al gerente que la sucedió hacer en términos jurídicos una actuación diferente a la liquidación del contrato pues primariamente tendría que estarse a lo resuelto por ella. (Sobre esta omisión véase el oficio de fecha 4 de enero de 2012 de Ramiro Rengifo Cano profesional universitario con funciones de contratación del Infihuila a Jorge Dilson Murcia Olaya donde rinde informe del contrato de obra y manifiesta que según consta en el archivo de oficios la petición de fecha 29 de diciembre de 2011 de Libardo Murcia (sic) no fue respondida Fl. 196-216).

En segunda instancia su conducta fue omisiva y negligente, porque teniendo la facultad de administración de los recursos públicos no mantuvo una conducta vigilante sobre la ejecución del contrato de obra CO-02-11, contrato de características únicas para el Instituto por su objeto y cuyo plazo de terminación coincidía con la fecha de culminación de su periodo como gerente, aunque estaba convencida que los motivos de fuerza mayor se constituían en fundamento legal para poder culminar la obra advirtiéndolo así al nuevo gerente en la entrega del cargo, tal como quedó reseñado en su versión libre (Fl. 541), sin embargo, no lo oficializó a través de una actuación jurídica y administrativa antes que venciera el plazo del contrato, con lo cual no se hubiera ocasionado el detrimento patrimonial.

El haber permitido el vencimiento del plazo del contrato sin adoptar una decisión oportuna respecto de su ejecución, conllevó a que el nuevo gerente no tuviera otra

opción más que liquidarlo, pues frente a un contrato que ya había terminado por cumplimiento del plazo estipulado no se podía adoptar una figura jurídica distinta de esta. Vale la pena mencionar que si bien no existe prohibición legal para la prórroga de los contratos estatales; por el contrario, con fundamento en el artículo 40 de la Ley

80 de 1993 concordante con el artículo 14 ibídem, se puede concluir que está permitida, pues esa norma establece la regla general de la libertad en las estipulaciones, asimismo se puede concluir que en los contratos estatales es posible la prórroga si la respectiva entidad considera que mediante esa figura se cumplen los fines estatales, conforme a lo indicado en los artículos 3º a 5º de la misma ley, y si las partes la consideran conveniente y necesaria y no resulta contraria a la Constitución, la ley, el orden público, los principios y finalidades de la misma ley y a los de la buena administración.

[…] El análisis de la conducta adoptada por la señora MARNIE CONDE QUINTERO a la luz de los hechos bajo estudio y cómo ésta incidió en la ocurrencia del detrimento patrimonial nos obliga a analizar las funciones que tenía a su cargo las cuales están contenidas en el Acuerdo 04 de 2006 "por el cual se adopta el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila INFIHUILA" […]

Funciones que por los hechos irregulares ya explicados, que consisten en conductas omisivas atribuibles a la investigada han sido violadas, entendidas como la desatención a los deberes constitucionales como servidor público (Art. 23, 122 C.P.) en resolver las peticiones presentadas por los ciudadanos, transgrediendo la función contemplada en el numeral 1º del reglamento institucional; en la realización de una gestión fiscal ineficaz en la medida que en ejercicio de su cargo realizó una serie de erogaciones presupuestales destinadas a la ejecución del contrato de obra CO-02-2011 y por los hechos cuestionables ampliamente mencionados no cumplió con la planeación y los fines previstos para ellas, pues la no adopción de decisiones administrativas oportunas propició la pérdida de recursos públicos ante la imposibilidad de prorrogar el contrato (CO-02-2011) por parte del nuevo gerente para permitir al contratista cumplir el objeto en su totalidad. Fue además ineficiente su gestión en la medida en que no ejerció la potestad de control en la administración de los recursos públicos del infihuila, porque no veló porque unos dineros públicos estimados para unos fines precisos cumplieran su cometido (Nums. 11 y 16), en su actuar omisivo como ordenador del gasto, funcionario con facultades de contratación y representante legal de la entidad causó la perdida de una inversiones destinadas a suplir una problemática social de un sector específico de la ciudad de Neiva, deber que tenía a cargo la entidad como propietaria de un lote urbano que se encontraba sin edificar y que conforme a las quejas y demandas de la comunidad representaba un peligro.

Por lo anterior, se le endilgará CULPA GRAVE conforme a lo dispuesto en los artículos 63 del Código civil […]

3. NEXO CAUSAL

[…] Para la época de los hechos era gerente del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila - INFIHUILA y tenía la obligación de dirigirlo y representarlo, siendo sus funciones principales las de cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley y la administración de los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto, frente al Contrato CO-02-11, incumplió sus obligaciones al omitir el deber de dar respuesta a una petición efectuada en términos contractuales que afectaba la ejecución del mismo y permitió durante el ejercicio del cargo el vencimiento del plazo sin pronunciarse al respecto, produciendo el daño patrimonial que se predica en este proceso de responsabilidad fiscal, por tanto existe un adecuado nexo causal entre la conducta del implicado y el daño producido al patrimonio público.

En ese orden, deberá responder fiscalmente por el daño patrimonial producido al INFIHUILA en cuantía de DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS SIETE MIL

SESENTA PESOS ($17.207.060), en solidaridad con el señor OSCAR PEREZ HORTA […]” (negrilla fuera del texto).

86. Mediante Auto de 22 de enero de 2018 la contraloría departamental modificó parcialmente el precitado fallo con responsabilidad al resolver el recurso de reposición27 presentado por los interesados, en el sentido de mantener la responsabilidad de la demandante, declarar sin responsabilidad al señor Oscar Pérez Horta y desvincular a la Aseguradora Solidaria de Colombia28.

87. Finalmente, mediante Auto núm. 03 de 14 de febrero de 2018, la contraloría confirmó esa decisión al resolver la consulta, por las siguientes razones relacionadas con la configuración de los elementos de la responsabilidad fiscal:

“[…] CON RELACIÓN AL DAÑO

Aterrizando en el hecho que nos ocupa, tenemos que el INFIHUILA, suscribió tres (3) contratos tal y como se dijo en el acápite de los antecedentes, de los cuales dos (2) de ellos, generaron el daño y así quedo consignado en el Fallo Con Responsabilidad, que corresponden a los contratos No. SP1211 para la interventoría y CO 02-11 de obra de encerramiento perimetral. Sin embargo al resolver el recurso de reposición el fallador de primera instancia, consideró que sólo se había generado daño, con el contrato No. CO 02 11 de obra del encerramiento, por el incumplimiento del objeto del contrato, de conformidad con los planteamientos que se hacen a continuación.

[…]

En el contrato de obra civil del encerramiento, se reconoció al contratista un 10% de ejecución, hasta el 31 de diciembre de 2011, fecha en la cual se encontraba vigente el contrato, por valor de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ MIL DOSCIENTOS TRES PESOS ($8.810.203).

De igual manera, el día 23 de enero de 2012, teniendo en cuenta que al no culminarse la obra civil de encerramiento, éste queda sin objeto, se procedió a reconocer al contratista el cumplimiento de sus obligaciones hasta donde fue posible su ejecución, en la que el mismo interventor deja constancia de haber recibido a satisfacción el pago por parte de "INFIHUILA" el valor de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA MIL PESOS ($4.860.000) Ì/ÑÒÅ.

En consecuencia, el daño causado a la entidad "INFIHUILA", como resultado de la no ejecución total de los contratos antes mencionados, se cuantifica en la suma de TRECE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA MIL DOSCIENTOS TRES PESOS

($13.670.203) M/CTE, valor que al ser debidamente indexado al momento del Fallo Con Responsabilidad Fiscal, asciende a la suma de DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS SIETE MIL SESENTA PESOS ($17.207.060) M/TE, por lo cual se

Falló Con Responsabilidad Fiscal en contra de MARNIE CONDE QUINTERO y el contratista OSCAR PEREZ HORTA.

Con relación al incumplimiento, se pudo establecer que la Gerente de la época, MARNIE CONDE QUINTERO, omitió resolver la situación jurídica (prórroga) del contrato antes de la fecha de su vencimiento, pues según la prueba documental que obra a folio No. 164 165, el contratista LIBARDO MACIAS MOLINA, hizo solicitud de prórroga en plazo del contrato, justificando tal solicitud, en el mal tiempo que se presentaba para la época de la ejecución de las obras, como eran las fuertes y constantes lluvias.

²⁷ La contraloría rechazó el recurso de apelación presentado en subsidió por improcedente.

²⁸ Cfr. Folios 855 a 866 del cuaderno físico 4.

Ésta solicitud fue presentada el 29 de diciembre de 2011, es decir dos (2) días antes que se culminara el plazo de ejecución del contrato y así mismo del periodo de la Gerente de dicha entidad, sin que se diera respuesta alguna al respecto por parte de la aquí investigada.

[…] DE LA CONDUCTA DE MARNIE CONDE QUINTERO

[…] El acervo probatorio permite constatar la calidad de gestora fiscal, que ostentaba la señora MARNIE CONDE QUINTERO, en su condición de Gerente de la Entidad INFIHUILA. Como tal debía cumplir además de las obligaciones especiales relacionadas con la naturaleza del cargo y las funciones del mismo, para la ordenación del gasto, las consagradas en la Constitución Política y el Manual de Funciones, tal y como lo juró al tomar posesión del cargo de gerente.

Así mismo en su condición de gerente, representante legal de la Entidad Pública tenía la misión de velar por el patrimonio público, administrar los recursos que se encontraban bajo su radio de acción, y por ende el poder jurídico de disposición de los mismos.

Al no acatar el procedimiento establecido para dar solución a los procesos contractuales de la entidad, omitió el deber legal, conforme a la naturaleza de su cargo y de las funciones encomendadas en su calidad de Gerente.

Como se puede observar, si los objetos de los contratos (interventoría y obra civil de encerramiento) se hubieran cumplido a cabalidad, conforme lo estipulado en los contratos que permitieran verificar la utilización de dichos recursos y consecuente con ello, se pudiera establecer el beneficio obtenido por INFIHUILA con las respectivas erogaciones dinerarias, no se hubiera presentado el daño al patrimonio público que se pretende resarcir con la presente investigación.

De los descargos presentados por el abogado de la señora MARNIE CONDE QUINTERO, en contra del Auto de Imputación, de fecha 04 de noviembre de 2016, no comparte este Despacho al referirse el profesional del derecho: "...que su defendida solo contaba con dos días para dar trámite a la contestación de la petición de prórroga del contrato", ya que téngase en cuenta que esta situación ameritaba ser solucionada de fondo y de manera inmediata. Ni tampoco se comparte el planteamiento que: ". el responsable de solicitar la prorroga era el interventor y no el contratista, como aquí ocurrió", pues independientemente de quien suscriba la solicitud, la misma debía ser resuelta de manera inmediata, como ya se indicó, por quien tenía a cargo la ordenación del gasto, que para el caso en concreto era la Gerente de INFIHUILA.

[…] Por lo anterior este Despacho reprocha el actuar desplegado por la Ex - Gerente MARNIE CONDE QUINTERO, el cual es calificado a título de culpa grave, como resultado de una gestión fiscal ineficaz e ineficiente, reflejada en la falta de una decisión oportuna de prorrogar o adoptar una determinación respecto del contrato CO-02-2011 antes de su vencimiento para salvaguardar los recursos públicos invertidos en su ejecución, porque aunque bien fuera posible la ampliación o suspensión de su plazo se requería de un pronunciamiento de la administración en dicho sentido, incurriendo así en una acción injustificada que generó un daño patrimonial. […]” (negrilla fuera de texto).

88. En el plenario se acreditó que el 9 de diciembre de 2011 se celebró el contrato de obra para el cerramiento y limpieza de un lote núm. CO021129, entre INFIHUILA y Libardo Macias Molina, cuyo objeto era “[…] la CONSTRUCCIÓN DEL CERRAMIENTO PERIMETRAL, LIMPIEZA Y MANTENIMIENTO DEL LOTE UBICADO  EN  LA  AVENIDA  TENERIFE  ENTRE  CARRERAS  1B  Y  1F,

²⁹ Cfr. Folios 148 a 153 del cuaderno físico 1.

COMUNMENTE CONOCIDO COMO -VIVERO DEPARTAMENTAL EN LA CIUDAD

DE NEIVA […]”. El valor del contrato era de $146.558.216.

89. Posteriormente, en el marco de la ejecución contractual, el contratista solicitó la prórroga del plazo del contrato núm.CO0211 mediante oficio de fechado 19 de diciembre de 201130, pero con fecha de radicación en INFIHUILA del día 29 del mismo mes y año, dirigido a la señora Marnie Conde Quintero, en calidad de gerente de la entidad, y al señor Oscar Pérez Horta, interventor de la obra. Expresamente se señaló:

“[…] FECHA DE INICIACION: 9 DE DICIEMBRE DE 2011 FECHA DE TERMINACION: 31 DE DICIEMBRE DE 2011 PLAZO DE EJECUCCION: 20 DIAS CALENDARIOS VALOR INICIAL: $ 146.558.216

VALOR TOTAL: $ 146.558.216

El suscrito Arq. LIBARDO MACIAS MOLINA en calidad de contratista manifiesta las diferentes razones justificables por las cuales le es imposible cumplir con el plazo establecido a entregar a entera satisfacción al INFIHUILA la totalidad de las obras objeto del contrato el cual está establecido hasta el 31 de diciembre de 2011.

1.- Razones meteorológicas: por tratarse de obras de limpieza y cerramiento perimetral las cuales son actividades que se realizan en el 100% al aire libre y cuyos primeros ítems son movimientos de tierra, excavación por razones de las intensas lluvias presentadas en el lapso de ejecución "mes de diciembre que según las cartas climatológicas del INSTITUTO DE HIDROLOGIA METEOROLOGIA Y ESTUDIOS

AMBIENTALES IDEAM, confirman que en el mes de diciembre se presentaron altos índices de precipitaciones y a demás llovió en 14 días arrojando un 60% lo cual afecto directamente en el desarrollo de las obras, ocasionando no solo el retraso programado sino la paralización total de las obras.

2.- Otro factor que incidió en la afectación del desarrollo de la obra fue el hecho que al estar ejecutando las excavaciones para instalar las bases de cimentación estás por saturación del terreno se desbancaron llevándose buena parte del andén externo y poniendo en riesgo la estabilidad de la vía de alto tráfico (avenida circunvalar frente al ICBF). Con lo cual se determinó suspender esos trabajos hasta que cesaran las lluvias y el terreno no estuviera tan saturado de humedad.

Por estas razones justificables se da a conocer las causales fundamentales por las cuales no se puede cumplir con el plazo establecido a entregar a entera satisfacción al INFIHUILA la totalidad de las obras objeto del contrato el cual está establecido hasta el 31 de diciembre de 2011.

El cual solicito una prórroga de 30 días calendarios a partir del 31 de diciembre de 2011.

Anexo cartas climatológicas IDEAM meses de noviembre y diciembre de 2011 […]”

(negrilla fuera de texto).

90. Obra el acta de liquidación final del contrato núm. CO0211 de fecha 23 de enero de 201231 suscrita por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya, gerente de INFIHUILA, Libardo Macias Molina, contratista, Oscar Pérez Horta, interventor de la obra, y Ramiro Rengifo Cano, supervisor. En el documento consta que la liquidación fue de

³⁰ Cfr. Folios 164 y 165 del cuaderno físico 1.

³¹ Cfr. Folios 235 a 238 del cuaderno físico 2.

mutuo acuerdo y que se reconocerían las obras ejecutadas hasta el 31 de diciembre de 2011, las cuales ascendían a la suma de $8.810.203, así como la labor realizada por la interventoría.

91. Como consecuencia de una denuncia realizada por la no culminación de las obras de cerramiento en el predio en que se estaba ejecutando el contrato núm.CO0211, se adelantó una auditoría por parte de la Contraloría Departamental del Huila a INFIHUILA, la cual terminó con informe de hallazgo fiscal el día 1º de octubre de 201232, en el que se describieron los hechos presuntamente irregulares, así:

“[…] En el contrato SP 11-11, por cuanto se presenta una indebida gestión y falta de planeación por parte de la gerencia en este proceso contractual, si se tiene en cuenta que en menos de 6 meses, se cambia una decisión administrativa que da como resultado liquidar el contrato de la construcción del cerramiento perimetral, limpieza y mantenimiento del lote ubicado en la Avenida Tenerife entre carreras 1B Y 1F y la interventoría del mismo, desestimándose la inversión realizada en los estudios que conformaron y edificaron los prepliegos, pliegos y demás actividades complementarias que se requeridos para adelantar el proceso de selección abreviada de menor cuantía que se surtió para la selección del contratista que llevó a cabo la obra civil en comento.

Es decir, que por el hecho de haber liquidado el contrato, no se permitió el desarrollo normal del contrato, pero además, no se concibió el objetivo primordial que generó dicha contratación, incumpliendo con la satisfacción de una necesidad surgida con ocasión del desempeño y desarrollo del objeto social.

El Instituto Financiero del Huila INFIHUILA, con claridad palmaria señala en el acta de justificación para llevar a cabo esta contratación, donde además tiene concepción objetiva que la acción judicial en contra les asiste (A los vecinos del sector) "Reclamación razonada" y por consiguiente se llevó a la Junta Directiva de la entidad quien después de analizar aprobó por unanimidad el encerramiento nuevo y más seguro del lote, como consta en acta No. 03 del 12 de marzo de 2011.

Adicionalmente, el Instituto Financiero del Huila INFIHUILA al liquidar de común acuerdo con el contratista esta interventoría, seis meses después, muestra improvisación y desconocimiento de unos argumentos sólidos que la misma entidad esgrimió en el acta de justificación y que ocasionan un daño toda vez que los hechos que originaron esta contratación, no se han subsanado con oportunidad ni eficiencia y la problemática aún hoy por hoy persiste con el agravante que ahora el predio esta sin ninguna protección. Pero además, se desconoció la misma orden impartida por la Junta Directiva, con relación a la autorización solicitada para la realización de este contrato. Adicional a lo anterior, se tiene que el Arquitecto se contrató para realizar el acompañamiento profesional y técnico para la elaboración de los estudios técnicos, precios, elaboración de prepliegos, pliegos y las demás actividades propias del proceso de selección abreviada a adelantar así como su posterior seguimiento, hechos que en esos momentos por no haberse ejecutado a cabalidad no cumplieron con el objetivo final y por ende con el objeto contractual en comento.

Es así que se considera un detrimento al patrimonio del INFIHUILA, por la suma de

$4.860.000, teniendo en cuenta que se realizaron los estudios pertinentes con ocasión de una erogación de recursos que a la postre el mismo Infihuila, determinó que ya no son necesarios por cuanto la contratación se cancela y hasta el día de hoy seis meses después, el encerramiento no se ha hecho no obstante haberse pagado los estudios a que hace mención el objeto contractual del contrato SP11-11 […]”.

³² Cfr. Folios 3 a 9 del cuaderno físico 1.

92. Del material probatorio supra, se destaca que la señora Marnie Conde Quintero se posesionó como gerente de INFIHUILA el 29 de abril de 2009, mediante acta de posesión núm. 160.

93. Conforme lo dispuesto en el Acuerdo núm. 004 de 2006 expedido por INFIHUILA 33, vigente para la época de los hechos, la mencionada funcionaria cumplía las siguientes funciones34:

“[…] 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, los acuerdos y reglamentos del INFIHUILA, y las decisiones emanadas del Consejo Directivo;

[…] 3. Administrar el funcionamiento general de la entidad, su organización y verificar el cumplimiento de las políticas establecidas en la Institución por el Consejo Directivo.

4. Presentar para estudio y aprobación del Consejo Directivo el Proyecto de Presupuesto acompañado de les informes o proyectos de ejecución y los planes y programas requeridos para el desarrollo del objeto de este y que requiera la organización.

[…] 11. Administrar los bienes y recursos que constituyen el patrimonio de la entidad y velar por la correcta aplicación de los recursos y la debida utilización de los bienes.

[…] 13. Convocar al Consejo Directivo a sesiones ordinarias y extraordinarias cuando lo estime conveniente.

14. Suscribir los actos administrativos y celebrar los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones y la ejecución de los programas de la entidad, conforme a las disposiciones legales reglamentarias y estatutarias vigentes.

[…] 17. Someter a la consideración y aprobación del Consejo Directivo en los plazos fijados por éste, los estados financieros, los informes de ejecución presupuestal y los planes y programas de la empresa, de acuerdo con los estatutos y demás normas aplicables, y ejercer la secretaria del Consejo […]” (negrilla fuera del texto).

94. En ejercicio de dichas funciones como representante legal de la entidad suscribió el contrato de obra núm. CO0211 con el señor Libardo Macias Molina, el cual propendía por el cerramiento, limpieza y mantenimiento de un lote de propiedad de INFIHUILA, y tenía como fecha máxima de ejecución el 31 de diciembre de 2011.

95. Durante el plazo contractual de ejecución, se presentaron situaciones meteorológicas adversas que obligaron a que el contratista parara la obra y que el

29 de diciembre de 2011 radicara en INFIHUILA una solicitud de prórroga contractual, la cual dirigió a la entonces gerente, señora Marnie Conde Quintero, y al interventor de la obra.

96. Vencido el plazo del contrato sin que se hubiese resuelto la petición elevada por el contratista y una vez la nueva administración de la entidad fue asumida por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya, las partes decidieron de mutuo acuerdo suscribir el acta de liquidación final del contrato el 23 de enero de 2012, pactando que se reconocerían las obras realizadas hasta el 31 de diciembre de 2011.

³³ “[…] Por el cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleaos de la Planta de Personal del Instituto Financiero para el Desarrollo del Huila “INFIHUILA” […]”.

³⁴ Cfr. Folios 199 y 200 del cuaderno físico 1.

97. En ese contexto, se evidencia que el señor Jorge Dilson Murcia Olaya en el momento en que asumió la gerencia de INFIHUILA se encontró con un contrato con el plazo vencido y cuyas obras, según el acta de liquidación, contaba con apenas un porcentaje de avance físico del 10%, razón por la que, conforme lo establecido en el artículo 6035 de la Ley 80 de 28 de octubre de 199336 y el artículo 1137 de la Ley 1150 de 16 de julio de 200738, lo procedente era la liquidación.

98. Lo anterior, debido a que la petición elevada por parte del contratista a la gerencia de INFIHUILA e interventoría de prorrogar el plazo contractual no fue atendida en tiempo, pues era una obligación de la ordenadora del gasto, no solo contestarla sino hacerlo en el tiempo de vigencia del contrato el cual estaba previsto para máximo el 31 de diciembre de 2011.

99. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que si “[…] los hechos que motivan los retardos son ajenos a las partes, estas cuentan con la posibilidad de alterar por medio de modificaciones bilaterales el plazo, antes de la terminación del contrato; bien sea a través de prórrogas o de suspensiones […]”39 (negrilla fuera del texto).

100. De acuerdo con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, una vez vencido el plazo del contrato procede la suscripción del acta de liquidación de mutuo acuerdo

o del acta de liquidación unilateral, dependiendo del caso en los plazos contractual

o legalmente establecidos.

101. En el presente caso, tanto el contrato como el período de la señora Marnie Conde Quintero como gerente de INFIHUILA vencían el 31 de diciembre de 2011. Por ello, antes de esa fecha debía adoptar una decisión frente a la solicitud de prórroga presentada por el contratista, bien aprobándola o suspendiendo el contrato. Esta última alternativa habría permitido que la administración entrante definiera el futuro de la obra y evidenciado una actuación diligente orientada a resolver la situación presentada.

102. Nótese que la demandante estaba sujeta al principio de responsabilidad previsto en el artículo 26 de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, según el cual los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los

³⁵ “[…] "ARTÍCULO 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

[…] La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión" (negrilla fuera del texto).

³⁶ “[…] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración pública […]”

³⁷ “[…] ARTÍCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga […]” (negrilla fuera del texto).

³⁸ “[…] Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos […]”

³⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de noviembre de 2021, radicación núm. 47001-23-33-001-2013-00363-01(61641), C.P. Alberto Montaña Plata, demandante Consorcio Puentes. Demandado INVIAS.

derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

103. Por ende, la posición jurídica expuesta por la contraloría en los actos demandados es compartida por esta Sala en el entendido que fue la omisión de la señora Marnie Conde Quintero la que ocasionó el daño patrimonial al no responder la petición de prórroga elevada por el contratista antes del 31 de diciembre de 2011, lo que ocasionó el daño, pues tenía el deber funcional de administrar los bienes y recursos que eran parte del patrimonio de la entidad y velar por la correcta aplicación de los recursos, como se establecía en el manual de funciones.

104. Además de ello y como encargada de suscribir los contratos, tenía el deber constitucional, legal y funcional de dar cumplimiento a las normas que rigen la contratación pública, las cuales le exigían adoptar decisiones de manera inmediata frente a la necesidad de prórroga del plazo contractual.

105. Para la Sala no es admisible que la demandante invoque su propia culpa para justificar su negligencia, pues fue su inactividad la que ocasionó el daño patrimonial, con independencia de los planes de la nueva administración sobre el predio. Si el detrimento hubiese derivado de la decisión de darle un uso distinto al lote, la responsabilidad recaería en el nuevo gerente; pero ello no ocurrió, pues este se encontró con un contrato ya vencido por la omisión de la demandante.

106. En este contexto se concluye que la contraloría logró demostrar que la funcionaria tenía un deber funcional concreto de manejo, control, custodia, verificación y decisión respecto de los recursos afectados, y que su conducta gravemente culposa fue causa eficiente e idónea del detrimento patrimonial.

107. En consecuencia, la asunción de la gerencia por un nuevo funcionario no constituye una causal eximente de responsabilidad frente al incumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias que le correspondían como representante legal de la entidad y responsable de los recursos.

108. De tal forma que la afirmación según la cual “[…] hasta cuando entró la nueva administración del INFIHUILA, no se había perdido un solo recurso con ocasión en las obras de encerramiento del aludo lote; el detrimento se presenta, porque a las obras no se les dio continuidad, cuya responsabilidad no acaece en estricto sentido por la falta de prórroga del contrato, pues se había podido celebrar uno nuevo; las pérdidas se presentan, porque no fue del interés de la nueva Administración seguir adelante con el cerramiento, lo que genera que lo construido se pierda […]”, resulta inocua para el análisis que aquí se efectúa.

109. La obligación de la señora Marnie Conde Quintero no consistía en esperar que el nuevo gerente adoptara las decisiones que legalmente le correspondía tomar a ella, sino en cumplir los deberes inherentes a sus funciones hasta el último día de permanencia en el cargo.

110. Por ende, los cargos formulados por la apelante sobre la existencia del daño y la atribución de la responsabilidad al entonces gerente Jorge Dilson Murcia Olaya no prosperan.

V.3.2. La valoración de la versión libre en el marco del proceso de responsabilidad fiscal

111. De conformidad con el artículo 42 de la Ley 610, quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra puede solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, con lo cual dicha diligencia se constituye en un mecanismo de defensa y de garantía de los derechos del investigado.

112. Sobre la diligencia de versión libre tuvo oportunidad de pronunciarse esta Sección en sentencia de 25 de febrero de 202140, en la que precisó que la versión libre no tiene valor probatorio y, por regla general, no puede ser objeto de valoración, en la medida en que difiere del testimonio porque para su celebración no se exige la prestación de juramento.

113. En ese precedente se señaló que la Sección Segunda41 y la Sección Tercera42 de esta Corporación han reiterado que la versión libre no puede equipararse a un testimonio ni someterse a ratificación por no estar sujeta a la formalidad del juramento, de modo que, si se requiere hacer valer la declaración de una persona, debe ordenarse la práctica de su testimonio.

114. Así las cosas, cuando el investigado rinde versión libre en ejercicio del derecho que le asiste, esta constituye un elemento del proceso que no es prueba, sino una exposición voluntaria en la que relata, libre de cualquier apremio, lo que conoce sobre los hechos objeto de investigación.

115. En consecuencia, a menos que se incluya una confesión en el relato del declarante en los términos del artículo 191 de la Ley 156443, no habrá lugar a valorar la versión libre como prueba.

116. La jurisprudencia Constitucional ha señalado que “[…] la confesión es, por naturaleza, la aceptación de hechos personales o de los cuales se tenga conocimiento, que conlleven una consecuencia jurídica desfavorable para quien los

⁴⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de febrero de 2021, radicación núm. 50001233300020150009101, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, demandante Juan Manuel González Torres.

⁴¹ “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 24 de octubre de 2019,

C.P. William Hernández Gómez; número único de radicación: 11001-03-25-000-2010-00264-00 […]”.

⁴² “[…]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 23 de mayo de 2012. C.P.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 76001-23-31-000-1999-00528-01“[…].

⁴³ La configuración de ese medio de prueba requiere “[…] 1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado.

2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria.

3. Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba.

4. Que sea expresa, consciente y libre.

5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento.

6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada.

La simple declaración de parte se valorará por el juez de acuerdo con las reglas generales de apreciación de las pruebas […]”.

acepta […]”44, lo cual descarta que en el marco de una versión libre se hable de confesión si no se cumple por lo menos, este supuesto.

117. En el presente caso afirma la demandante que el tribunal no debió centrar su análisis en determinar si lo señalado por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya en la versión libre y espontánea, cumplió con los presupuestos de la confesión sino en verificar que “[…] a la administración entrante no le interesaba seguir adelante con las obras de encerramiento, y que con sus palabras, indicara que hubiese sido inocuo seguir adelante con las labores de cerramiento. Póngasele el nombre que se le quiera poner, nos encontramos frente a una aceptación del Gerente entrante del INFIHUILA […] (negrilla y subrayado del texto)”.

118. Conforme al criterio normativo y jurisprudencial supra, a la Sala le corresponde establecer si lo afirmado por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya en la versión libre y espontánea rendida ante la contraloría tenía la entidad de cambiar la decisión relacionada con la responsabilidad fiscal de la demandante.

119. Para el efecto, resulta necesario referirse a lo dicho por ese ciudadano en la diligencia de versión libre y espontánea rendida el día 22 de abril de 2013 ante la Contraloría Departamental del Huila, en la que afirmó lo siguiente:

“[…] A partir del 2 de enero del año 2012, se me designa como gerente del INFIHUILA, quiero resaltarle lo importante de la fecha, a partir de la cual comienzo mi actividad como gerente. El día Tres (3) de enero envío comunicación No. G 100-27 001-001 al doctor Sergio Restrepo Álvarez Vicepresidente comercial del Banco Popular a efectos de que se suspendiera la venta de algunos bienes inmuebles de propiedad del INFIHUILA, oficio que me permito anexar en dos folios para que obre dentro del presente proceso, allí establezco con claridad y atención a las directrices trazadas desde el gobierno departamental para alguno bienes inmuebles de propiedad del INFIHUILA de suspender cualquier negociación con los mismos en tanto en esos lotes el gobierno departamental habría de iniciar la construcción de unas obras Institucionales para el desarrollo de las propuestas del gobierno entrante. Es ahí en donde comienzo a indagar por la situación de cada uno de estos bienes inmuebles encontrándome con que en el lote denominado el vivero contiguo AGUAS DEL HUILA, se había celebrado un contrato que había vencido el 31 de diciembre del año 2011, es decir en la vigencia anterior a la que yo asumí como gerente cuestión que me obliga a solicitarle al supervisor de este contrato un informe que hice tanto de manera verbal al supervisor del contrato y encargado y de las funciones de contratación señor Ramiro Rengifo, quien me informa el cuatro de enero, es decir un día después de solicitarle el informe del contrato de obra C 002-11 con la sorpresa para mí que el señor Rengifo me informa que solo hasta el día anterior se había acercado el interventor a firmar el acta de inicio y que ni si quiera la anterior gerente había suscrito dicha acta, incluso extrañado yo porque el contrato ya había vencido el 31 de diciembre y ni el acta de inicio como tan poco la respuesta a una nota enviada por el contratista solicitando prórroga y avance de pago de la obra habían sido contestadas por la gerencia anterior; para constancia de lo anterior me permito anexar copia del informe de fecha cuatro de enero suscrito por el señor Ramiro Rengifo Cano, profesional con funciones de contratación en el INFIHUILA y supervisor de estos contratos. Así mismo adjunto el oficio G-100-27001 del 5 de enero del 2012, donde le solicito informe de los contratos al supervisor de los mismos, hago entrega del oficio para que obre en el presente proceso. Quiero allegar los oficios G 100-27001-005 del 5 de enero del 2012, al igual que el oficio G - 100-27-001-006 del 5 de enero del 2012, en donde me dirijo al señor

⁴⁴ Sentencia C-559 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

contratista y al señor interventor de la obra para que me explicaran lo que había ocurrido en torno a la ejecución del contrato referido, anexo en cuatro folios los dos oficios anteriormente referenciados. Una vez adelantado este trámite como debió hacerse con la debida diligencia y gestión recibo el informe general de interventoría presentado al suscrito de parte del señor interventor el cual me permito anexar al presente proceso con sus respectivos anexos, donde se me da cuenta y razón del avance físico de las obras, del avance en tiempo de las obras, el cual establece un avance del 100% para la ejecución del contrato y de un avance financiero, el cual establece que el porcentaje ejecutado A LA TERMINACION AL PLAZO CONTRACTUAL FUE DE UN 6, 01 % Y QUE EN PESOS LA INVERSIÓN TOTAL EJECUTADA ERA DE OCHO MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ MIL DOSCIENTOS TRES PESOS MCTE ($8'810.203.), sobre este informe de interventoría y con base en él, por ser el sustento técnico, económico y financiero y por haber sido el real avance y ejecución de la obra acumulada procedí al tenor de lo que consagra la ley 1474 del 2011, en su artículo 86 ss por lo cual me permito anexar copia del informe general de interventoría presentado por el ingeniero OSCAR PEREZ HORTA al suscrito como gerente del INFIHUILA", en cuarenta y cuatro (44) folios. Quiero expresar a este despacho que la gestión desarrollada por el suscrito en relación con el contrato C 02 2011, no solamente fue la de aclarar y determinar responsabilidad como consta en la documentación obrante en el proceso y la que hoy estoy anexando mediante pruebas documentales, sino que además salvaguardando el patrimonio del INFIHUILA en atención a que no solamente encontré un contrato ya vencido en el tiempo sino que además e INFIHUILA, no había dado respuesta oportuna en los términos contractuales a las solicitudes hechas por el contratista que iban soportadas con informes meteorológicos del IDEAM documentales, además de las instrucciones que a partir del 2 de enero se había impartido por parte del gobierno departamental con relación de los bienes del INFIHUILA, incluido este lote, razón por la cual de haber yo insistido en la ejecución de un contrato de por sí ya vencido en términos de ejecución hubiera terminado causando ahí si un daño patrimonial al INFIHUILA, sin obviar que la inversión y el cerramiento de ese lote se hubiera vuelto inocua en términos institucionales en razón a que como he dicho se iban a realizar allí unas obras de carácter institucional […]” (negrilla fuera de texto)  .

120. En este contexto fáctico, se advierte que el artículo 22 de la Ley 610 de 2000 consagró el principio de necesidad de la prueba, según el cual toda providencia dictada dentro del proceso de responsabilidad fiscal debe fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas o aportadas al expediente. El artículo 23 ibidem exige que el fallo con responsabilidad fiscal solo procede cuando existe prueba que conduzca a la certeza del daño patrimonial y de la responsabilidad del investigado.

121. Lo anterior significa que únicamente podrá fallarse con responsabilidad fiscal en contra de un servidor público y/o particular, cuando en ejercicio de la gestión fiscal

o con ocasión de ésta se cause un daño patrimonial al estado, bien sea por acción

o por omisión.

122. En este contexto, como la versión libre rendida por una persona dentro de una investigación por presunto detrimento patrimonial constituye una garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, la Sala considera que la diligencia cuestionada carece de valor probatorio y no integra el acervo probatorio, porque no contiene una confesión.

123. Independientemente de los proyectos planeados por la administración para dicho predio, resultaba indispensable corregir las consecuencias contractuales que causó la falta de diligencia de la señora Marnie Conde Quintero al no dar respuesta a la solicitud de prórroga previo al vencimiento del plazo contractual.

124. Por ello no le asiste razón a la apelante cuando afirma que el tribunal de primera instancia debió concluir que el daño patrimonial no se habría producido de haber existido la voluntad de continuar la ejecución de las obras.

125. La Sala comparte la conclusión de la sentencia de primera instancia según la cual las manifestaciones realizadas por el señor Jorge Dilson Murcia Olaya no pueden considerarse una confesión, por las siguientes razones:

“[…] no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 191 del Código General Proceso (sic), pues no hace alusión a circunstancias fácticas que produzcan consecuencias jurídicas adversas, pues allí solo se afirmó que se liquidó el contrato de obra CO-02 de 2011, por cuanto se encontró que el plazo contractual se hallaba vencido, con una ejecución mínima y que en todo caso se iban a realizar allí unas obras de carácter institucional distintas, lo que no genera para el mismo ningún tipo de responsabilidad, pues sencillamente mencionó que se cumplió con la obligación postcontractual de liquidar el contrato, sin que esta situación le haya producido efectos o consecuencias jurídicas adversas al mismo […]”.

126. Así las cosas, la voluntad de la administración entrante carecía de relevancia frente al vencimiento del contrato, por lo que era necesario adoptar las decisiones jurídicamente pertinentes en protección de los intereses de la entidad.

127. Ahora bien, la demandante aduce que “[…] desde cuando el asunto se llevó a consejo Directivo de la Entidad, se articularon los procesos y procedimientos pertinentes que conllevaron a la materialización del querer de las directivas de la Institución, con el Gobernador a la cabeza, sin que se hubiera perdido un solo peso hasta el momento de surtirse la liquidación del contrato, por cuanto, lo que se cancelo fue lo meramente ejecutado. Prueba de ello, es precisamente el fallo absolutorio emitido por la Honorable Procuraduría Regional del Huila […]”.

128. Sobre el particular, la Sala considera que al contratista y al interventor de la obra se les canceló lo que efectivamente ejecutaron. Sin embargo, la responsabilidad fiscal no se fundamentó en esos pagos, sino en la pérdida de los recursos invertidos en una obra que no pudo concluirse debido a que la demandante no resolvió oportunamente la solicitud de prórroga presentada antes del vencimiento del contrato.

129. Frente a la aseveración consistente en que el fallo absolutorio de la procuraduría constituye prueba de los argumentos de defensa expuestos, la Sala recuerda a la parte accionante que la responsabilidad fiscal según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 610 tiene por objeto “[…] el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal […]” y, por lo tanto, “[…] es independiente y autónoma, distinta de la responsabilidad penal o disciplinaria que pueda corresponder por la misma conducta, por lo que cada proceso trae consigo consecuencias diferentes […]”45.

130. Para la Sala esa decisión absolutoria no resulta vinculante en este proceso ni impide que la conducta sea analizada desde la perspectiva de los elementos propios de la responsabilidad fiscal. En consecuencia, al no prosperar los argumentos expuestos por la demandante en su recurso, se confirmará la sentencia de primera instancia.

131. Finalmente, se pone de presente que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201246, sobre condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

⁴⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de febrero de 2024, radicación núm. 47001-23-33-000-2016-00238-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, demandante: Nhora Elena Caghuana Burgos y otra, demandada: Contraloría General del Departamento del Magdalena.

⁴⁶ “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.