CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata
Bogotá D.C., 24 de agosto de 2026
Radicación: 41001-23-33-000-2013-00454-01 (73.827)
Demandante: Comfamiliar de Huila EPS Demandado: Municipio de Neiva Referencia: Controversias contractuales
Temas: controversias contractuales – contrato de aseguramiento para la prestación del servicio de salud - existencia del contrato - inexistencia del contrato – existencia de contratos estatales sometidos al derecho privado - prestación de servicios de salud – régimen subsidiado de salud
Síntesis del caso: Comfamiliar EPS promovió demanda de controversias contractuales contra el Municipio de Neiva con el fin de que se declarara la existencia de un contrato de aseguramiento para la prestación de servicios de salud a los afiliados en el régimen subsidiado y se dejaran sin efectos las resoluciones por medio de las cuales se reconocieron los saldos insolutos por los servicios prestados.
Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 29 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Huila, que declaró probada de oficio la excepción de “caducidad de la pretensión de nulidad parcial de las resoluciones No. 069 del 30 de mayo de 2011, No. 080 del 7 de septiembre de 2011 y No. 316 del 28 de diciembre de 2011” y negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada.
1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación
Posición de la parte demandante
El 12 de noviembre de 2013, Comfamiliar de Huila EPS (en adelante, la EPS) presentó una demanda2, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Municipio de Neiva (en adelante, el Municipio), con las siguientes pretensiones (se trascribe):
“Primera: Que se declare que entre Comfamiliar y el municipio de Neiva existió o se suscribió un contrato de aseguramiento del servicio de salud subsidiada para atender los usuarios de dicho servicio en el bimestre Abril- Mayo de 2010.-
1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
2 Folios 1 a 12 del cuaderno principal.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
Sequnda: Que como consecuencia de lo anterior, el municipio está en la obligación de pagarle a la EPSS- Comfamiliar del Huila, los valores que resulten a su favor por el servicio de aseguramiento por el bimestre indicado antes.-
Tercera: Que, igualmente como consecuencia de lo anterior, el municipio de Neiva le debe pagar a Comfamiliar, junto con los intereses moratorios y perjuicios ocasionados por el no pago oportuno, la suma principal de CUATROCIENTOS NOVENTA MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDÓS MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS CON NOVENTA Y TRES CENTAVOS
M/CTE ($490.422.244.93), sumas que deben ser pagada dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de la sentencia respectiva.-
Cuarta: Que se paguen los perjuicios ocasionados como consecuencia de la demanda ejecutiva y embargo interpuesto por la ESE Carmen Emilia Ospina como consecuencia del no pago de los servicios garantizados a los usuarios reportados para garantizar el acceso a los servicios de salud.
Cuarta (sic); Así mismo se declaran sin efecto, en lo que le sea desfavorable a Comfamiliar, lo dispuesto en las resoluciones 069 del 30 de Mayo 080 del 07 de Septiembre, ambas del 2011, e igualmente la 0316 de 28 de Diciembre del mismo año proferidas por el municipio demandado. Mediante estos actos administrativos se liquidó en forma unilateral, el contrato de aseguramiento del servicio de salud subsidiada referida en la primera pretensión.-
Quinta: A más de condenar al pago de las sumas y conceptos anteriores, se le condenará a pagar las costas y perjuicios ocasionados a Comfamiliar como consecuencia del no pago de las sumas pretendidas en esta acción teniendo en cuenta que hubo negligencia y abuso del derecho por parte del municipio toda vez que Comfamiliar, oportunamente le envió la conceptualización y cifras de la suma a su favor que resultaba con la liquidación del contrato materia de demanda.”
La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos:
1) La EPS, en cumplimiento de lo previsto en el Decreto 132 de 2010 del Gobierno nacional, asumió la prestación del servicio de salud a la población registrada dentro del régimen subsidiado de salud en el municipio de Neiva, durante los periodos de abril y mayo de 2010.
2) La EPS contrató a la IPS ESE Carmen Emilia Ospina de Neiva para la prestación directa de los servicios a los usuarios que lo requirieran, de acuerdo con el número de inscritos por el Municipio para el bimestre de abril y mayo de 2010. Dicho contrato se suscribió en la modalidad de pago por capitación.
3) El total de la población reportada por el Municipio a la Red de Servicios de la EPS, para el bimestre en cuestión, fue de 83.487 usuarios.
4) En distintas oportunidades, la EPS le solicitó al Municipio que identificara y reconociera a los usuarios no reconocidos durante los periodos de abril y mayo de 2010 y procediera con el pago correspondiente, pero no logró un acuerdo.
5) El Municipio, mediante la Resolución 69 de 30 de mayo de 2011, reconoció y ordenó el pago a favor de la EPS de $565.789.642.00, por
concepto de pago de la UPC del régimen subsidiado, para los periodos de aseguramiento de abril y mayo de 2010.
6) La EPS interpuso un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra de esa resolución, con el propósito de que se aceptara el monto señalado en una “pre liquidación” que presentó el 4 de mayo de 2011, en la cual se señaló que el monto a reconocer era de
$1.056.211.886.93, por lo que el Municipio desconoció sin justificación alguna la suma de $490.422.244.93.
7) Mediante la Resolución 80 de 7 de septiembre de 2011, la secretaria de salud del Municipio resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar en todo su contenido la Resolución 69 de 30 de mayo de 2011.
8) El alcalde del Municipio, por medio de la Resolución 316 de 28 de diciembre de 2011, resolvió de forma negativa el recurso de apelación y confirmó integralmente la decisión recurrida.
9) La demandante promovió conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida en audiencia realizada el 14 de marzo de 2013.
Posición de la parte demandada
El 4 de septiembre de 2014, el Municipio contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, luego de establecer que no hubo contrato, ni obligación de pago adicional al monto reconocido en la Resolución 69 de 30 de mayo de 2011, el cual correspondió a una liquidación unilateral ajustada a derecho. Precisó que el monto que se pagó tuvo en cuenta el número real de usuarios atendidos y validados en la Base de Datos Única de Afiliados - BDUA, por lo que no vulneró ningún derecho de la parte demandante.
Enfatizó que, entre el Municipio y la EPS no se celebró contrato alguno para la prestación del servicio de salud a los usuarios del régimen subsidiado, durante los periodos de abril y mayo de 2010, como lo exigía el numeral 2.3 del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, ya que dicha disposición fue derogada por el Decreto 132 de enero de 2010. De manera que, la prestación del servicio aludido fue asumida directamente por el Gobierno nacional, a través del patrimonio autónomo creado en el Decreto 1038 de 2010 y de conformidad con lo establecido en el Instructivo 1 de 2010 del Ministerio de la Protección Social, ya que no era jurídicamente viable suscribir un contrato.
Añadió que, aunque inicialmente validó un total de 69.924 usuarios asignados a la EPS, para efectos de la liquidación y reconocimiento económico, únicamente 47.212 usuarios accedieron de forma efectiva a los servicios prestados por esa entidad. Por tal razón, indicó que la diferencia
3 Folios 157 a 170 del cuaderno principal.
entre los usuarios efectivamente atendidos y los reportados sirvió para sustentar la legalidad y la razonabilidad del monto reconocido, razón por la cual, en lugar de acceder a la suma reclamada por la demandante de
$1.056'211.886,93, efectuó el pago de $565'789.642, tal como lo señaló en la Resolución 69 de 30 de mayo de 2011.
Consecuentemente, formuló las siguientes excepciones de mérito (se trascribe):
“1. EL COBRO DE LO NO DEBIDO: Partiendo del hecho cierto que las declaraciones y condenas están erigidas al fracaso total, la entidad territorial que represento no es responsable de los presuntos perjuicios reclamados por la actora. Por ende, no se le puede condenar a reconocer y pagar valor alguno precisamente porque los actos acusados se ajustan a derecho.
INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE NORMATIVIDAD ALGUNA POR OCASIÓN DE LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS: De
conformidad a las pretensiones de la demanda y los fundamentos fácticos jurídicos señalados en la contestación de la demanda, se puede establecer claramente que los actos acusados, fueron expedidos de conformidad con la normatividad que reglamenta la materia. En consecuencia, se encuentran ajustados a los postulados de nuestra constitución y al ordenamiento sustantivo. Además, no se puede dejar de lado que no se ha demostrado que los mismos fueron expedidos por desviación del poder ni falsa motivación.
GENERICA O INNOMINADA: De manera comedida me permito solicitar a los Honorables Magistrados, que en la Sentencia de Primera Instancia, declare de oficio las exceptivas que llegaren a demostrarse durante el trámite procesal, con fundamento en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
- Sentencia de primera instancia
- Recurso de apelación
El 29 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Huila profirió sentencia de primera instancia4, en la que negó la pretensión de declaratoria de existencia del contrato de aseguramiento y las pretensiones derivadas. Adicionalmente, declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad de la pretensión de nulidad parcial de las Resoluciones 69 del 30 de mayo de 2011, 80 de 7 de septiembre de 2011 y 316 de 28 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, negó las pretensiones de restablecimiento del derecho5.
Para arribar a esa conclusión estableció que, desde el 1 de abril de 2010, el modelo de aseguramiento en salud fue sustituido por un esquema centralizado sin contratos entre EPS y entidades territoriales, de conformidad con el Decreto 1038 de 2010, por lo que los recursos fueron canalizados mediante un patrimonio autónomo fiduciario, con giros directos a las EPS y prestadores habilitados, a partir de la información validada en la BDUA.
4 Índice 78 de SAMAI, expediente 41001-23-33-000-2013-00454-00.
5 “PRIMERO: NEGAR la pretensión de declarar la existencia del contrato de aseguramiento, al igual que las pretensiones consecuenciales o dependientes de aquélla.
SEGUNDO: DECRETAR de oficio la excepción de caducidad de la pretensión de nulidad parcial de las resoluciones No. 069 del 30 de mayo de 2011, No. 080 del 7 de septiembre de 2011 y No. 316 del 28 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de restablecimiento del derecho.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.”
Por otra parte, indicó que los Instructivos 1 a 4 de 2010 del Ministerio de Protección Social reglamentaron los procedimientos de validación, asignación y giro de los recursos por los servicios prestados, en los cuales se excluyó a los entes territoriales de la competencia contractual para el bimestre de abril y mayo de 2010. Al respecto precisó que, si bien el modelo fue transitorio, produjo efectos jurídicos entre el 23 de diciembre de 2009, fecha de expedición del Decreto 4975, y el 19 de mayo de 2010, cuando la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-252 lo declaró inexequible.
Señaló que, al no haberse celebrado ningún contrato para la prestación del servicio de salud entre el Municipio y la EPS, las pretensiones derivadas de la declaratoria perseguida no estaban llamadas a prosperar. Consecuentemente, respecto de las pretensiones acumuladas de nulidad de las Resoluciones 69 de 30 de mayo de 2011 y 80 de 7 de septiembre de 2011, suscritas por la secretaria de salud municipal de Neiva, y la 316 de 28 de diciembre de 2011, suscrita por el alcalde del Municipio, manifestó que, debieron tramitarse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, y al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 12 de noviembre de 2013, ya había caducado.
El 25 de septiembre de 2025, la parte demandante presentó un recurso de apelación6 contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se accediera a las pretensiones de la demanda, puesto que el mecanismo judicial idóneo para obtener la declaratoria de existencia del contrato de aseguramiento era, en su criterio, el de controversias contractuales y, de conformidad con los artículos 1495 y 1602 del Código Civil, hubo un acuerdo entre las partes para la prestación del servicio de salud, lo que llevaba naturalmente a la existencia de un contrato.
Argumentó que la existencia de dicho contrato tenía respaldo jurisprudencial, en los siguientes términos (se trascribe):
“Adicionalmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado con la validez del contrato a saber Exp. 2000-00239-01 (21130), por lo que no es de recibo que se establezca por parte del H. Tribunal que 'se ratifica con los instructivos 02 a 04 de 2010 anteriormente citados, no existió contrato alguno para la prestación del servicio de salud durante el bimestre abril-mayo de 2010 entre las EPS con afiliados al régimen subsidiado y los entes territoriales. En su lugar, los derechos, obligaciones y competencias de estos últimos fueron definidos por normas del orden nacional, a través de decretos legislativos, reglamentarios e instructivos. Por tanto, ni si quiera estamos ante que presuponen la existencia de un contrato y su incorporación al mismo por efecto de la ley , sino frente a actuaciones administrativas regladas, ejecutadas en cumplimiento directo de disposiciones legales, ajenas a la lógica contractual, lo que descarta por completo el acuerdo de voluntades.'”
6 Índice 83 de SAMAI, expediente 41001-23-33-000-2013-00454-00.
Con base en lo anterior, determinó que hubo un acuerdo de voluntades sobre el objeto del contrato y la contraprestación de este, y mal podría la jurisprudencia exigir una solemnidad consistente en llevar a escrito un acuerdo, cuando era claro que el Municipio tenía plena capacidad jurídica para contraer obligaciones.
CONSIDERACIONES
Contenido: 2.1. Análisis sustantivo - 2.2. Condena en costas
Análisis sustantivo
La Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Huila, en la que determinó que entre las partes no hubo contrato alguno y declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento en lo atinente a la pretensión de nulidad parcial de las resoluciones 69 del 30 de mayo de 2011, 80 del 7 de septiembre de 2011 y
316 del 28 de diciembre de 2011.
El primer asunto que ocupa la atención de la Sala es el relativo a la existencia de un contrato de aseguramiento que, en criterio de la parte demandante, se celebró entre ella y el Municipio para la prestación de los servicios de salud a los afiliados en el régimen subsidiado, durante los periodos de abril y mayo de 2010. Al respecto, se advierte que, para aquel bimestre, el Gobierno nacional, en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución, sustituyó transitoriamente el modelo de aseguramiento basado en la suscripción de contratos entre entidades territoriales y EPS, por un esquema centralizado de administración de recursos y giro directo, por lo que esa fue la figura a la que se acudió para garantizar la prestación del servicio de salud a la población registrada en el régimen subsidiado del Municipio. Además, no se tiene ningún soporte en el expediente que de forma fehaciente demuestre que las partes involucradas en la controversia llegaron a un acuerdo de voluntades para la prestación del comentado servicio, tal como pasa a explicarse.
La prestación de servicios de salud a la población vulnerable del Municipio por parte de Comfamiliar se encuentra acreditada con el Oficio de 1 de agosto de 2011, mediante el cual la ESE Carmen Emilia Ospina de Neiva le informa a Comfamiliar que, durante el período aludido previamente, en virtud del contrato celebrado entre ambas, fueron efectivamente atendidos 832 usuarios y que el número de afiliados registrados en la base de datos para el mes de abril fue de 83.487, mientras que para mayo fue de 81.5647. Esa información se complementa con el contrato de prestación de servicios celebrado directamente entre Comfamiliar como EPS del régimen subsidiado y la ESE Carmen Emilia Ospina de Neiva como IPS, durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo de
7 Folios 93 a 95 del cuaderno principal.
2010 y el 30 de abril de 20118. No obstante, estos soportes no dan cuenta de la concurrencia de voluntades que, según la parte demandante, hubo para poder atender a la población inscrita en el régimen subsidiado.
Al respecto, es preciso aclarar que el artículo 215 de la Ley 100 de 1993 asignó a las entidades territoriales, a través de las direcciones locales, distritales y departamentales de salud, la función de suscribir contratos de aseguramiento en salud con las EPS encargadas de afiliar a los beneficiarios del régimen subsidiado. El artículo 44.2.3 de la Ley 715 de 2001, por su parte, fijó la obligación para las entidades territoriales y especialmente para los municipios, de contratar el aseguramiento y la administración del régimen subsidiado de salud.
El régimen de estos contratos, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, es de derecho privado, aunque su naturaleza es eminentemente estatal, dado que su celebración se efectúa con entidades territoriales con aplicación de los principios y mecanismos propios de la contratación pública, lo que ciertamente permite incluir cláusulas exorbitantes características del derecho público9. En el marco de estos negocios jurídicos, las EPS se obligan a asegurar, administrar y ejecutar los recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud para la prestación de los servicios de salud a las personas vulnerables relacionadas en la lista de focalización respectiva y las entidades estatales les reconocen un valor per cápita denominado Unidad de Pago por Capitación – UPC.
Al tratarse de un contrato sometido a las reglas del derecho privado, tal como lo puso de presente la parte demandante en el recurso de apelación, no se encuentra sometido a la formalidad escrita, a diferencia de interpretado por el Tribunal. Sin embargo, ese aspecto no es relevante para atacar la decisión de fondo adoptada en la primera instancia, ya que la cuestión verdaderamente importante en el caso concreto la constituye el hecho de que para el periodo reclamado la prestación del servicio de salud no dependió de un acuerdo de voluntades con el municipio, sino de un mecanismo excepcional de giro directo.
Con ese panorama en mente, se tiene que el Gobierno nacional, mediante el Decreto 4975 de 23 de diciembre de 2009, declaró el estado de emergencia social, a partir de lo previsto por el artículo 215 de la Constitución, con el fin de atender la crisis estructural del sistema de salud. Esa medida le permitía adoptar decretos con fuerza de ley para reorganizar temporalmente el esquema de aseguramiento del régimen subsidiado, por lo que, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgaba el ordenamiento jurídico para atender la situación comentada, expidió el Decreto Legislativo 132 de 2010, por medio del cual creó unos mecanismos
8 Folios 97 a 117 del cuaderno principal.
9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2016, rad. 34.097 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 11 de diciembre de 2024, rad. 62.319.
para administrar y optimizar el flujo de recursos con los cuales se financiaba el sistema.
El artículo 5 del Decreto Legislativo 132 de 2010 derogó, a partir del 1 de abril de 2010, la expresión "Celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable”, consagrada en el artículo 44.2.3 de la Ley 715 de 2001. De manera que, desde esa fecha, el aseguramiento dejó de depender de los contratos celebrados por las entidades territoriales con los prestadores de servicios de salud y se debía constituir un patrimonio autónomo para centralizar los recursos del sistema, por lo que su administrador sería el encargado de realizar los giros directos a las empresas promotoras del régimen subsidiado.
Para poner en funcionamiento ese modelo, a través de la Resolución 1035 de 19 de marzo de 2010, el Ministerio de Protección Social constituyó el patrimonio autónomo recién aludido y asignó su administración la sociedad fiduciaria Fiduprevisa S.A., la cual debía asignar los recursos a las EPS, con base en los afiliados validados en la BDUA. En línea con lo dispuesto en ese acto administrativo, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1038 de 2010, mediante el cual reglamentó el primer giro directo de recursos correspondiente al bimestre de abril y mayo de 2010.
Adicionalmente, el Ministerio de Protección Social expidió el Instructivo DGGDS-RS-001-2010 de 31 de marzo de 201010, por medio del cual informó a las entidades territoriales que los giros se realizarían de forma directa por el patrimonio autónomo a las EPS y que cada entidad territorial seguiría a cargo de la identificación, la selección de población, la afiliación, el manejo de novedades, la participación social y la representación de los afiliados ante aquellas entidades promotoras. Puntualizó, además, que cualquier afiliación, traslado y validación debía estar registrado en la BDUA porque solo de esa forma se procedería con el reconocimiento de la Unidad de Pago por Capitación Subsidiado - UPCS.
Ahora bien, el rol del patrimonio autónomo adquiere relevancia cuando se observa que la EPS recibió recursos provenientes del mecanismo de giro directo examinado por la suma de 1.866'099.74411 y que, incluso, los actos administrativos de reconocimiento posteriores tuvieron en cuenta dichas operaciones para establecer si había saldos pendientes y ordenar el pago de $565'789.64212, lo que demuestra que los recursos que se entregaron no provenían de la ejecución de un contrato, sino de un mecanismo excepcional de financiación cimentado sobre la base de una normativa de emergencia.
https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/INSTRUCTIVO%20DGDGS%20RS%20001%20201 0.pdf
11 Folio 207 del cuaderno principal.
12 Folios 210 a 215 del cuaderno principal.
En este punto, debe señalarse que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-252 de 2010, declaró la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2010 porque el Gobierno nacional no logró demostrar la inexistencia o insuficiencia de medios ordinarios para conjurar la situación y, por ende, la declaratoria de emergencia social no cumplió con los presupuestos constitucionalmente establecidos. En similar sentido, por medio de la Sentencia C-374 de 2010, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 132 de 2010, luego de determinar que la normativa que le sirvió de fundamento, el Decreto 4975 de 2009, se declaró inconstitucional.
En todo caso, esas decisiones de la Corte Constitucional no generaron la existencia retroactiva de contratos de aseguramiento entre los municipios y las EPS, ni convirtió en contractual la operación que desde el 20 al 31 de mayo de 2010 facilitó la prestación del servicio de salud. Sobre ese punto, lo primero que se debe advertir es que no existe soporte alguno que permita establecer que durante esos últimos días del mes de mayo las partes acudieron a la celebración de un contrato para asegurar la prestación del servicio y, en cambio, lo que sí se evidencia es que el Ministerio de Protección Social expidió los instructivos DGGDS-RS-002-2010, DGGDS-RS-003-2010 y DGGDS-RS-004-2010, con fechas de 21 de mayo, el primero, y 16 de junio, los dos últimos, con el fin de garantizar la atención de los pacientes del régimen subsidiado de salud y definir con claridad los procedimientos que debían atenderse para finiquitar la estrategia de reconocimiento y pago mediante giro directo por servicios prestados durante abril y mayo de 2010.
En el Instructivo DGGDS-RS-002-2010 de 21 de mayo de 201013, se reconoció la necesidad de consolidar el giro del bimestre de abril y mayo con base en la última doceava del Sistema General de Participaciones y los recursos del Fosyga, se exigió la restitución de los recursos mal girados y se ordenó la liquidación del patrimonio autónomo creado en el marco de la emergencia. Posteriormente, el 16 de junio de 2010, se expidieron los otros dos instructivos, a saber: el DGGDS-RS-003-201014, que impartió lineamientos para el giro de recursos asociados a 1'400.201 afiliados cuya información tenía inconsistencias en la BDUA y exigió a las EPS que devolvieran los recursos obtenidos con irregularidades, y el DGGDS-RS-004-201015, que definió el giro de recursos suspendidos a EPS intervenidas o en liquidación por orden de la Superintendencia de Salud y que los montos no girados debían transferirse a las entidades territoriales para que, mediante actos administrativos debidamente motivados, establecieran la ejecución y pago de lo debido por los servicios prestados a su población para el bimestre de abril y mayo de 2010.
13 https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/INSTRUCTIVO%20DGDGS-%20RS-%20002%20-2010.pdf
14 https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/INSTRUCTIVO%20DGDGS%20RS-%20003-
https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/INSTRUCTIVO%20DGDGS%20RS%20004%20201 0.pdf
Por lo anterior, es claro que entre el Municipio y la EPS no hubo una relación contractual para la prestación del servicio de salud a la población inscrita dentro del régimen subsidiado ya que, durante los periodos de abril y mayo de 2010, se utilizó el esquema centralizado de administración de recursos y giro directo por los servicios efectivamente prestados, a partir de la información depositada en la BDUA. De manera que, la expedición posterior de resoluciones de reconocimiento de recursos no evidencia la celebración de un contrato y su correspondiente liquidación, sino el cumplimiento de un trámite definido por el Gobierno nacional a través de decretos legislativos, reglamentarios e instructivos.
Así las cosas, al no acreditarse la existencia del contrato, se deben negar las pretensiones de la demanda. Sobre este punto se precisa que para que la pretensión de declaratoria de existencia sea exitosa se requiere la verificación de todos los elementos exigidos para el efecto por el ordenamiento jurídico y, de conformidad con el artículo 1500 del Código Civil, para que el contrato naciera efectivamente a la vida jurídica, en el caso de un régimen donde prima el consensualismo, se necesitaba una expresión inequívoca del consentimiento de las partes, circunstancia que, se reitera, no ocurrió en el caso concreto.
De acuerdo con la información que reposa en los oficios que Comfamiliar EPS remitió al Municipio y las circulares y actas de liquidación que este emitió para reconocer los saldos pendientes16, se observa que, antes del periodo comprendido entre abril y mayo de 2010, hubo unos contratos entre las partes con vigencia del 1 de octubre de 2009 al 31 de marzo de 2010, los cuales fueron liquidados con base en los lineamientos establecidos en el DGGDS-RS-001-2010 de 31 de marzo de 2010. Además, las partes reconocen que el proceso de aseguramiento durante el bimestre de abril y mayo de 2010 se desplegó con base en lo establecido en el Decreto 132 de 2010 y que los recursos que se le debían transferir a la EPS dependían del mecanismo directo que se creó para atender la contingencia sobre el servicio de salud y no propiamente de un contrato, como pretendió mostrarlo en la demanda y en la apelación la parte demandante.
En vista de lo anterior, es incuestionable que en el bimestre de abril y mayo de 2010 el aseguramiento de la población registrada en el régimen subsidiado de salud de Neiva se desarrolló por el mecanismo de giro directo de recursos y no bajo el esquema contractual.
Por otra parte, la Sala estima conveniente pronunciarse acerca de la caducidad de las pretensiones relacionadas con la nulidad de las Resoluciones 069 del 30 de mayo de 201117, 080 de 7 de septiembre de 201118 y 316 de 28 de diciembre de 201119, por medio de las cuales la
16 Folios 13 a 38 del cuaderno principal.
17 Folios 210 a 218 del cuaderno principal.
18 Folios 239 a 252 del cuaderno principal.
19 Folios 258 a 276 del cuaderno principal.
Administración municipal liquidó el saldo insoluto para el cierre del bimestre abril-mayo de 2010, aun cuando no fue objeto de cuestionamiento alguno en el recurso de apelación, por tratarse de un presupuesto procesal necesario para decidir. En el caso concreto la controversia no giró en torno a un contrato por las razones previamente analizadas, sino que surgió a partir de un procedimiento al que se puso fin con un acto administrativo, por lo que procedía aplicar el término de caducidad aplicado por el Tribunal.
El último acto administrativo (316 de 28 de diciembre de 2011) expedido por el alcalde del Municipio, en el que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 069 del 30 de mayo de 2011, fue notificado personalmente el 5 de enero de 201220. De ahí que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, vigente para entonces, Comfamiliar tenía 4 meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo que puso cierre al procedimiento administrativo, es decir, desde el 6 de enero de 2012. Sin embargo, la demanda fue presentada el 12 de noviembre de 2013, lo que hizo que se configurara la caducidad respecto de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
El término para calcular la caducidad no se suspendió, como lo señaló el Tribunal, por la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial radicada el 18 de noviembre de 201221, porque para entonces ya había caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad respecto del mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho.
Condena en costas
De conformidad con el artículo 188 del CPACA22 y el numeral 3 del artículo 36523 del CGP, se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
20 Folio 280 del cuaderno principal.
21 Folio 126 del cuaderno principal.
22 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
23 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…)
3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. (…)”.
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 29 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Huila, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a Comfamiliar a favor del Municipio de Neiva, las cuales deberán ser ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.
Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Presidente de la Subsección
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
ALBERTO MONTAÑA PLATA DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado Magistrado
