MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto. Características
Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada, que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. La jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.” Nota de Relatoría: Ver Sentencia proferida por la Sección Tercera el 31 de octubre de 2002, Exp. AP-059. En el mismo sentido ver sentencias AP-166 y AP-170 de 2001.
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Ilegalidad. Consecuencias / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Acción popular / ACCION POPULAR - Carga de la prueba / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Principio de legalidad
En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, lleva consigo necesariamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio. Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al accionante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación. Se evidencia entonces, que si bien el principio de legalidad puede subsumirse en el concepto de moralidad administrativa, son sustancialmente diferentes, en tanto este último concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa. Así, el medio procesal para la protección de este derecho colectivo será la acción popular, en tanto que el del principio de legalidad será la acción de nulidad. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera. Rad. AP-2305 y sentencia de 2 de junio de 2005, Exp. AP-720
ACCION POPULAR - Moralidad administrativa. Carga de la prueba / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Acción popular. Carga de la prueba
Los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones y los elementos probatorios de tal aspecto, no debe ser tramitada a través de esta acción.
ACCION POPULAR - Legalidad. Juicio / JUEZ POPULAR - Juicio de legalidad. Acción de nulidad
La demanda no contiene un ataque real de vulneración a la moralidad administrativa, pues todos los cargos se dirigen a atacar la legalidad de las actuaciones, lo cual impone a la Sala abstenerse de revisar estos cargos, puesto que como juez de la acción popular no le está permitido hacer juicios sólo en relación con la legalidad, cuando el principio de legalidad por si solo no es susceptible de protección a través de esta acción. Inexistencia de vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 41001-23-31-000-2003-01105-01(AP)
Actor: JAVIER ROA SALAZAR
Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA
Referencia: ACCION POPULAR -APELACION DE SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor Javier Roa Salazar, accionante en este proceso, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, el 28 de enero de 2005, la cual se confirmará.
Mediante la sentencia apelada, se despacharon negativamente las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Huila el 24 de octubre de 2004, el señor Javier Roa Salazar, actuando en nombre propio y de los habitantes de la Urbanización Ipanema, interpuso acción popular en contra del Municipio de Neiva y la Curaduría Urbana Segunda del citado municipio, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, moralidad administrativa, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los que afirma vulnerados por el Municipio de Neiva, al otorgar una “licencia URBANISMO PARA RELOTEO Y LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN” de unas viviendas en un terreno que alega se encuentra en una zona de alto riesgo geológico, exponiendo a sus habitantes a un desastre previsible, además ser una zona de esparcimiento y recreación. Solicitó que en consecuencia, se accediera a las siguientes pretensiones:
“PRIMERO: De forma inmediata se ordene a la Urbanizadora Ipanema devolver a su estado normal la zona ubicada en la Calle 8B con Carrera 40 Bis.
SEGUNDO: Todas las demás medidas necesarias para proteger los derechos amenazados y vulnerados con ocasión a la resolución No. 10/20-496 de diciembre 20 de 2002 y a todas las demás actuaciones que se originaron alrededor de tal resolución.”
2. Hechos
La Sala se permite resumirlos, así:
i. Que mediante Resolución No. 10/20-496 de 20 de diciembre de 2002, proferida por la Curadora Segunda Urbana de Neiva, sin el cumplimiento de los requisitos legales se otorgó licencia de urbanismo para reloteo, licencia de construcción y se modificó la destinación del predio ubicado en la Calle 8C con Carrera 38, con la autorización del Departamento de Planeación Municipal.
ii. Que la solicitud de cambiar la destinación de dicho predio la realizó el señor Marco Tulio Díaz Serrano, como representante legal de la Urbanizadora Ipanema Ltda. (en liquidación).
iii. Que “dicha modificación se efectuó, según la Resolución, en el oficio 3818 de noviembre 7 de 2002, emanado del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y por solicitud de la Curadora Segunda de Neiva mediante oficio C.U. 340 de septiembre 16 de 2002, en donde, entre otras cosas se aprobaba el cambio de uso del lote institucional vendible mediante un plan parcial realizado por la urbanizadora Ipanema, plan parcial que no existe pues como se expresará más adelante, este debe hacerse mediante acto administrativo previo unas formalidades.”
iv. Que la solicitud de la Curadora Urbana para que se autorizara el cambio de destinación del predio, se basó supuestamente en una petición de la Junta de Acción Comunal del Barrio Ipanema, cuando en realidad la realizó el señor Marco Tulio Díaz Serrano.
v. Que la construcción de las viviendas se realizó sin que el acto administrativo se notificara en debida forma a los interesados, impidiendo a los vecinos de Ipanema la oportunidad de manifestar sus inconformidades.
En cuanto los derechos colectivos afirmó que con la construcción de unas viviendas en un terreno de alto riesgo geológico, se amenazaba la seguridad y salubridad públicas, pues se expone a estas personas a un desastre previsible.
Frente a la moralidad administrativa consideró que la Curaduría Urbana y la Administración Municipal realizaron “un procedimiento manifiestamente contrario a la ley y a los intereses generales de la comunidad al plasmar en el acto administrativo de modificación del uso del suelo una información totalmente falsa al otorgar tal cambio y las licencias de construcción y de urbanización sin los requisitos de ley.”
En cuanto al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, dijo que los habitantes de la Urbanización Ipanema tienen derecho a que las autoridades tomen las medidas necesarias para evitar desastres técnicamente previsibles, lo que no ocurrió en este caso puesto que los demandados a pesar de conocer las fallas de dicho lote “no han evitado su ejecución”.
El derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, lo consideró vulnerado al violar “las disposiciones legales aplicables al procedimiento de modificación y otorgamiento de las licencias de urbanización y construcción de manera que se perjudicó a la comunidad privándola de los momentos oportunos para hacer valer sus derechos colectivos, desmejorando manifiestamente su calidad de vida, desproveyéndolas de las zonas verdes a que tienen derecho como parte de su libre desarrollo.”
Concepto de la violación:
Como tal el actor endilgó unos cargos de ilegalidad contra la resolución No.10/20-496, así:
- Anomalías en la solicitud de modificación del uso del predio: manifestó que existe una contradicción entre lo señalado en la Resolución No. 10/20-496 y el oficio C.U. 340, al afirmar que la solicitud de modificación la elevó la junta de acción comunal, siendo que son ellos mismos quienes protestan con la construcción de las viviendas.
- Ausencia de plan parcial: consideró que de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 388 de 1997, para autorizar la modificación del uso de un lote es indispensable la ejecución de un plan parcial, y que en este caso no se conoce de la existencia de dicho plan, el cual debió ser adoptado por decreto del alcalde. Afirmó, que el argumento de Planeación Municipal (respuesta de 17 de octubre de 2003) de que existe una contradicción entre el Acuerdo 016 de 2000 y la Ley 388 de 1997, no es de recibo puesto que “lo que simplemente acontece, es que el acuerdo No. O16 de 2000, se establece como requisito para el cambio de destinación área institucional vendible a vivienda, la elaboración, presentación y aprobación de un PLAN PARCIAL, que en la ley general (Ley 388 de 1997) establezca ese mismo instrumento para otras situaciones, ello no influye en la aprobado por el Consejo Municipal de esta ciudad, que es la entidad idónea para regular el Plan de Ordenamiento Municipal de Neiva, cada municipio es autónomo en decidir cual es su reglamentación.”
- Violación a la distribución de zonas verdes: manifestó que se vulneraron los porcentajes reglamentarios de zonas verdes en la construcción de viviendas, en los términos del artículo 100 del Acuerdo No. 016 de 2000, por el que se adoptó el plan de ordenamiento territorial.
- Falta de estudios técnicos del área: afirmó que la zona tiene problemas de inestabilidad y riesgo, de acuerdo con los informes técnicos de 29 de mayo de 1995 y 24 de mayo del mismo año, rendidos respectivamente, por el geólogo Oscar Hernán Meneses y por la Fundación para el desarrollo de la Ingeniería.
- Indebida notificación: consideró que el acto administrativo No. 10/20-496 no se notificó en debida forma al no notificarlo personalmente a los interesados, en los términos del artículo 22 del Decreto 1052 de 1998, artículo 44 del C. C. Administrativo y 209 del la Constitución Política. Manifestó que la misma Resolución ordenó la notificación a los vecinos colindantes del predio objeto de la modificación.
- Violación al derecho de defensa: al no notificar en debida forma la Resolución No. 10/20-496, se vulneró el derecho de defensa de los vecinos del lugar. Afirmó, que no sólo se violó el derecho de defensa, sino que se ejecutó la obra cuando aún este acto administrativo no estaba en firme.
3. Oposición de los demandados
Mediante auto de 31 de octubre de 2003, el a quo admitió la demanda y ordenó su notificación personal al señor Alcalde del Municipio de Neiva, a la señora Curadora Urbana Segunda de Neiva, al señor Marco Tulio Díaz Serrano como representante legal de la Urbanización Ipanema Ltda. En liquidación, al Procurador Judicial de la corporación.
La Curaduría Urbana Segunda de Neiva contestó la demanda. Manifestó que mediante la Resolución No. 10/20-496, si se modificó la destinación del predio ubicado en la calle 8C con carrera 38, con el lleno de los requisitos legales y con la autorización del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, que otorgó la licencia de urbanismo para reloteo y licencia de construcción.
Consideró que no se vulneraron derechos colectivos de acuerdo con los siguientes argumentos.
Que a pesar de haber incurrido en un “lapsus calami en cuanto al nombre del solicitante de la modificación”, se aclaró tal situación mediante oficio de 8 de noviembre de 2002, en el que se informó que la calidad del solicitante no afecta la viabilidad de cambiar la destinación de la zona. Destacó, que la zona objeto de cambio no era de esparcimiento y recreación, ni existe un polideportivo.
Que ratificaba la información contenida en el oficio 508 de 17 de octubre de 2003, del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, y agregó que por no haberse expedido el plan parcial se solicitó la autorización de este departamento administrativo.
Que se cumplió con lo estipulado en el literal j del artículo 131 del POT, en relación con el porcentaje de zonas verdes requeridas.
Que la inestabilidad de los terrenos afecta a todo el barrio Ipanema, por lo que la construcción de 4 casas más no configura un nuevo peligro. Aseguró, que de acuerdo con el estudio realizado por la firma Servicios Geológicos Integrados Ltda., el predio está en una zona denomina de protección y no cuenta con ninguna restricción.
En cuanto al cargo de indebida notificación mencionó, que no se configuró dicha violación, puesto que el predio objeto del litigio no cuenta con vecinos colindantes frente a los cuales, de acuerdo con el Decreto 1052 de 1998, se debiera haber realizado su notificación personal.
La Urbanizadora Ipanema Ltda. Contestó la demanda y formuló las siguientes excepciones de mérito:
- Ilegitimidad de la acción invocada, toda vez que han debido usarse las acciones de grupo, dada la naturaleza de las pretensiones así como las justificaciones esgrimidas a favor de las mismas.
- Inexistencia de “fallas de tipo geológico como de influjos en las construcciones actuales de secuelas propias a la existencia e influencia directa de falencias geológicas circunvecinas” que generen peligros de alguna clase.
- Inexistencia, en general de zonas verdes ocupadas, de cualquier índole o clase, dedicadas a la recreación u ornato.
El Municipio de Neiva también contestó la demanda y manifestó lo siguiente en cuanto a los cargos que configuran la supuesta violación a los derechos colectivos:
- Ausencia de plan parcial: afirmó que el terreno objeto de la modificación no ameritaba la elaboración del plan parcial.
- Falta de estudios técnicos del área: señaló que de acuerdo con la información de la Curaduría Urbana el proyecto contaba con los estudios requeridos.
- Violación a la distribución de zonas verdes: consideró que se cumplió con las normas aplicables puesto que se dejó el 50% del área objeto del desarrollo, las cuales están ubicadas dentro del mismo predio.
- Indebida Notificación: mencionó que los residentes de la Urbanización Ipanema, no tienen la calidad de vecinos que contempla el Decreto 1052 de 1998, por lo que su no notificación no vulnera el derecho de defensa.
4. La audiencia de pacto de cumplimiento
La audiencia especial realizada el 23 de marzo de 2004, el a quo la declaró fallida, con fundamento en el literal b del artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
5. La providencia impugnada
En sentencia de 28 de enero de 2005, el a quo declaró no probada la excepción de ilegitimidad de la acción, y probadas las de inexistencia de fallas de tipo geológico, e inexistencia de zonas verdes ocupadas, de cualquier índole o clase, dedicadas a la recreación u ornato, formuladas por la Urbanizadora Ipanema Ltda. Denegó las pretensiones de la demanda.
Consideró el Tribunal a quo que la acción popular impetrada por el actor era la pertinente, razón por la cual decidió estudiar el fondo del asunto.
Afirmó, que del acervo probatorio se determinó que el predio objeto del litigio, para la fecha de ocurrencia de los hechos era de propiedad de la Urbanizadora Ipanema, y posteriormente del señor Marco Tulio Díaz Serrano, por lo tanto no es un bien de uso público, ni logró probarse que estuviera “destinado como espacio público”. Aseguró, que su destinación era “institucional vendible”.
En cuanto a la violación a la moralidad administrativa por haber realizado un procedimiento contrario a la ley y a los intereses generales, consideró que no se había vulnerado ni amenazado, porque de acuerdo con el informe pericial, aclaración y ampliación, se pudo establecer que la urbanización se encontraba afectada solamente por la cesión del plan vial calle 8, que el proyecto de Ipanema cumplió con lo establecido en el Acuerdo 050 de 1991, y que se dio cumplimiento al artículo 100 del Acuerdo 016 de 2000. Señaló, que se demostró que la Curaduría Urbana Segunda de Neiva contaba con la autorización del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, para cambiar la destinación del predio.
En cuanto a los derechos a la seguridad y salubridad públicas, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, concluyó que lo construido pertenecía a la Urbanizadora Ipanema Ltda. Además, que el suelo cuenta con buena estabilidad, cumpliendo con los requisitos exigidos para realizar ese tipo de edificaciones. Consideró, que el actor debió demostrar el riesgo que alegó.
Agregó, que la zona institucional vendible “no era un espacio de uso público y se reloteó y se acató la cesión del 50% para espacio público”.
6. Razones de la impugnación.
Reiteró el recurrente que la vulneración a la moralidad administrativa se configuró con la autorización otorgada por el Departamento de Planeación Nacional a la Curaduría Urbana Segunda, en las anomalías en la solicitud de modificación del uso del predio, con la ausencia de planes parciales, con la violación a la distribución de zonas verdes, indebida notificación y violación al derecho de defensa.
Reiteró, que no se tuvo en cuenta que la Urbanizadora Ipanema Ltda., se encontraba en liquidación, razón por la cual en los términos de los artículos 222 y 223 del Código de Comercio, no podía desarrollar actividades de construcción y enajenación de viviendas.
7. Alegatos en segunda instancia
Dentro del término concedido en esta instancia para alegar de conclusión se guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Objetivo de esta acción
Según la demanda está constituido por la búsqueda de la protección de los derechos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
De los derechos que el accionante señala como vulnerados con los hechos relacionados en la demanda, todos tienen el carácter de colectivos en los términos del artículo 4 de la ley que reguló las acciones populares y de grupo.
En este orden de ideas, el análisis del caso se extenderá a la determinación de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos enunciados, los cuales el accionante considera vulnerados al otorgar una “licencia URBANISMO PARA RELOTEO Y LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN” de unas viviendas en un terreno que alega se encuentra en una zona de alto riesgo geológico, exponiendo a sus habitantes a un desastre previsible, y que además se trata de una zona de esparcimiento y recreación.
2. Lo demostrado
2.1 Que mediante Resolución No. 10/20-496, proferida por la Curaduría Urbana Segunda de Neiva el 20 de diciembre de 2002, se otorgó licencia de urbanismo a la Urbanizadora Ipanema Ltda. “para desarrollar el proyecto de reloteo del predio anteriormente denominado institucional vendible para crear cuatro lotes de uso residencial con 102.00 M2 cada uno, y el 50 % de área restante (403.53M2) cedida de manera adicional como zona verde a las áreas de cesión tipo A, del barrio Ipanema ubicados sobre la calle 8C con carrera 38”, y licencia de construcción para construir 4 viviendas unifamiliares, que se ubicarían en el mismo predio (Fl. 34-36).
En dicha resolución se ordenó la notificación a todos los vecinos colindantes.
2.2 Que en auto de 16 de junio de 2003, la Curaduría Urbana Segunda de Neiva afirmó que la Resolución No. 10/20-496, se notificó únicamente al titular, por carecer el predio en cuestión de vecinos colindantes (Fl. 47-48).
2.3 Que el Departamento Administrativo de Planeación Municipal aceptó el estudio presentado por el Arquitecto Genner Gaviria Peña sobre el reloteo del predio, en el que se justificaba el cambio de su destinación de “zona institucional vendible” a zona de vivienda, de acuerdo con la interpretación del artículo 100 del Acuerdo 016 de 2000 proferido por el concejo municipal del municipio de Neiva (Respuesta de petición visible a folios 54-57 del C.1).
2.4 Que el estudio realizado por el Arquitecto Genner Gaviria Peña determinó que debía cambiarse el uso del lote de área institucional vendible a uso residencial (Fl. 240.244).
2.5 Que de acuerdo con el Departamento Administrativo de Planeación Municipal “con relación al uso del suelo donde se encuentra el predio ubicado en la calle 8c con carrera 38 de la Urbanización Ipanema de la ciudad de Neiva, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Neiva, adoptado mediante el Acuerdo 016 de diciembre de 2000, se establece según los Usos del Suelo, que el inmueble en mención se halla en Área Residenciales de Consolidación-A.R.C. 3ª, según Plano FU-09 (USOS Y TRATAMIENTOS). Además, que el POT de Neiva indica que las viviendas de la calle 8c con carrera 38, se encuentran en Áreas residenciales de consolidación (Fl. 245-246).
3. De la inexistencia de vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder.
La jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.
El actor señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación que considera se configura con la realización de un trámite administrativo que a su juicio se ejecutó de manera ilegal, supuesto que por sí solo no resulta suficiente para menoscabar el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, lleva consigo necesariamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio.
Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al accionante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad.
Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación.
En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de noviembre de 2004, al señalar que:
“La violación del derecho a la moralidad administrativa implica siempre la vulneración por parte de los servidores públicos de la Constitución o la ley, o la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 Constitución Política), pero no siempre la vulneración del principio de legalidad implica la violación de la moralidad administrativa, pues para que tal consecuencia se produzca es necesario, además, que la decisión u omisión cuestionada se hayan realizado con desviación de poder, o con un interés ajeno al que debe inspirar el acto.
En el sub examine, se echan de menos esos requisitos. No puede concluirse que por la sola omisión en la transferencia de recursos de una entidad estatal a otra de la misma naturaleza, se afecte la moralidad administrativa, pues, tal como se indicó con anterioridad, el desconocimiento de ese derecho se presenta cuando la actuación de la administración se encuentra desligada de los fines y principios que regulan la administración, y obedece a finalidades de carácter particular con el objeto de favorecer intereses propios o de terceros con claro desconocimiento de los principios de la administración.
No puede olvidarse que la administración además de cumplir con las obligaciones que le impone el ordenamiento legal también debe tener en cuenta la conveniencia en el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la conducta pudo estar fundada en criterios válidos en algún momento para la administración, como por ejemplo la falta de claridad en el precepto legal, lo que impedía contar con la certeza necesaria para cumplir con la norma.
Correspondía a los actores demostrar, además de la omisión, la presencia de elementos de carácter subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración, esto es: conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración. Esa prueba se echa de menos.” (subrayas fuera de texto)
En igual sentido se reitera el pronunciamiento contenido en la sentencia de 2 de junio de 2005, Exp. AP-720, en el que se afirmó que:
“La moral administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada.
Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública. Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en que el encargado de la misma incurra, no lleva a concluir automáticamente y sin fórmula de juicio, la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; es necesario además, que de la conducta transgresora del ordenamiento establecido pueda predicarse antijuridicidad, entendido este elemento como la intención manifiesta del funcionario de vulnerar los deberes que debe observar en los procedimientos a su cargo.
Así, se concluye que la moralidad administrativa está inescindiblemente vinculada al cumplimiento de las funciones que se establecen en la norma para el ejercicio de un cargo, porque es en el ordenamiento jurídico donde la actuación del encargado de la función pública encuentra su justificación frente a la colectividad y por ende está estrechamente relacionada con el principio de legalidad, cuya vulneración puede darse por extralimitación o por omisión de las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones (artículo 6 de la C.N.), comprometiendo la responsabilidad del agente causante de la vulneración, no sólo frente al Estado y los directamente afectados en un derecho subjetivo amparado en una norma, sino frente a la colectividad interesada en que se mantenga la moralidad administrativa, derecho cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto sino a toda la comunidad.”
Se evidencia entonces, que si bien el principio de legalidad puede subsumirse en el concepto de moralidad administrativa, son sustancialmente diferentes, en tanto este último concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa. Así, el medio procesal para la protección de este derecho colectivo será la acción popular, en tanto que el del principio de legalidad será la acción de nulidad.
En síntesis, los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones y los elementos probatorios de tal aspecto, no debe ser tramitada a través de esta acción.
En este asunto, los cargos imputados a la entidad demandada son fundados en conductas que según el mismo accionante se alejaron de la ley, y no puede advertirse en la demanda un señalamiento de contenido subjetivo contrario a los fines y principios de la administración (deshonestidad o corrupción, etc.), ni se deduce así de los medios probatorios allegados oportunamente al proceso.
El actor formuló los siguientes cargos en la demanda:
i. Anomalías en la solicitud de modificación del uso del predio, al encontrar una contradicción entre lo expresado por la Curaduría Urbana en el oficio C.U. 340 y la Resolución 10/20-496 de 20 de diciembre de 2002, puesto que afirma que esta entidad manifestó que quien realizó la solicitud de modificación de uso del predio fue la junta de acción comunal, lo que para el actor no es cierto.
ii. Ausencia de plan parcial, al considerar que se violó lo preceptuado en el artículo 100 del Acuerdo 016 de 2000, Plan de Ordenamiento Municipal de la ciudad de Neiva, que establece la necesidad de realizar un plan de esta naturaleza para el cambio de destinación de un predio institucional vendible a vivienda.
iii. Violación a la distribución de zonas verdes, puesto que en su criterio se vulneraron los porcentajes de zonas verdes y recreación establecidos en el Acuerdo 016 de 2000.
iv. Indebida notificación y violación al derecho de defensa, pues afirmó que la notificación de la Resolución No. 10/20-496 no se realizó en la forma establecida en el artículo 22 del Decreto 1052 de 1998, 44 del Código Contencioso Administrativo y 209 de la Constitución Política, puesto que los vecinos colindantes del predio debieron ser notificados personalmente de dicha decisión.
v. Falta de Estudios técnicos del área, cargo en el que afirmó que el suelo en el que se construirían las viviendas se encontraba en un terreno inestable y riesgoso.
En síntesis, la demanda no contiene un ataque real de vulneración a la moralidad administrativa, pues todos los cargos se dirigen a atacar la legalidad de las actuaciones, lo cual impone a la Sala abstenerse de revisar estos cargos, puesto que como juez de la acción popular no le está permitido hacer juicios sólo en relación con la legalidad, cuando el principio de legalidad por si solo no es susceptible de protección a través de esta acción.
4. Inexistencia de vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Frente a estos derechos, el actor consideró que se vulneraron al haberse construido unas viviendas en un terreno geológicamente inestable y riesgoso para sus habitantes, siendo en este caso previsibles por tenerse conocimiento de dicha situación desde el año 1995, a pesar de lo cual se otorgaron las licencias de urbanización y construcción, provocando el desmejoramiento de la calidad de vida de la comunidad.
En este caso para poder determinar si estos derechos colectivos fueron o no vulnerados resulta indispensable remitirse al dictamen pericial en el que en relación con el terreno objeto de la licencia, se determinó lo siguiente (Fl. 262-279 y 288-289):
- Que el terreno en el que se ubica la Urbanización Ipanema se encuentra en un suelo de buena estabilidad, lo que permitiría construcciones de gran altura, ajustándose a las normas de diseño y construcción sismo resistente, Acuerdo 050 de 1991, aplicable al momento de su construcción.
- Que en cuanto a la zona institucional vendible, se cumplió con lo estipulado en el Acuerdo 016 de 2000, artículo 100.
- Que la urbanización se encuentra únicamente afectada por la Cesión del plan vial calle 8.
- Que “se realizó el levantamiento topográfico de la Quebrada la Toma para demostrar la influencia sobre el predio en estudio, dando como resultado la no-afectación según el POT, que consideran treinta (30) metros de ronda de río más quince (15) metros de protección ambiental, la distancia real es por el lado occidental 92.77m y por el oriental 102,80m.”
- Que en el predio donde se ubica la Urbanización Ipanema se encuentra un polideportivo, y el proyecto cumple con las áreas correspondientes a cesiones tipo A para zonas verdes y comunales de uso público, en los términos del acuerdo 050 de 1991.
- Que el proyecto inicial de la Urbanización Ipanema se ajustó al Decreto 118 de 1980, aplicable en ese momento, al cumplir con las cesiones mínimas exigidas y que “si se llegase a considerar que el proyecto fue aprobado bajo los preceptos del ACUERDO 050 DE 1991, seguiría cumpliendo con las cesiones mínimas exigidas por la norma.”
- Que “en áreas de Tratamiento de Desarrollo el acuerdo 050/91 no obliga al urbanizador a dejar zonas destinadas a uso institucional vendible, estos proyectos se desarrollan como cualquier proyecto obligándose a ceder las áreas tipo A como lo dice el artículo 115 del acuerdo 050/91.”
- Que mediante Resolución No. 1020-496 de diciembre 20 de 2002 modificó solamente el área institucional vendible y se aprobó dando cumplimiento al artículo 100 del Acuerdo 016 de 2000.
- Que “de acuerdo al plano FU-09 “USOS Y TRATAMIENTOS”, LA TOTALIDAD DE LA Urbanización se encuentra en ÁREA RESIDENCIAL DE CONSOLIDACIÓN (ARC-3ª), cuyos usos y tratamientos están contemplados en la ficha anexa. Hecho que NO aplicaría el artículo 100 del acuerdo 016 de 2000, toda vez que el POT ya había cambiado el uso al predio.”
El resultado de la prueba pericial y la ausencia de otras que desvirtúen su contenido, conduce a concluir, tal como se hizo al analizar el derecho a la moralidad administrativa que tampoco fueron vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, habida consideración a que la Sala no verificó la existencia de una conducta vulnerante por parte de la entidad territorial demandada. El actor no cumplió con la carga de demostrar la vulneración de estos derechos colectivos, y por el contrario de las pruebas que obran en el expediente se desprende que la Urbanización Ipanema cumplió con todas las normas técnicas y jurídicas que regulan la materia.
Recuerda la Sala que también en estas acciones constitucionales el acciónate que alega vulneración a los derechos e intereses colectivos, corre con la carga de demostrar los supuestos de hecho en que fundamenta la acusación de vulneración.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, aquella dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, el 28 de enero de 2005.
REMÍTASE por Secretaría a la Defensoría del Pueblo, copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUELVASE
| RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidenta de la Sala | MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ |
| ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ | GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR |
| RAMIRO SAAVEDRA BECERRA | |
