MUNICIPIO DE NEIVA - Inundaciones y empozamiento de aguas en centro docente: vulneración de derechos colectivos / COLECTOR DE AGUAS LLUVIAS - Municipio de Neiva; Barrio Tenerife: protección de derechos colectivos
Una interpretación armónica de todo lo anterior permite afirmar la existencia de las inundaciones o empozamiento de aguas lluvias en el barrio Tenerife de Neiva (Huila) y concretamente en el interior del centro docente “Rafael Puyo” que origina el humedecimiento de las tapias que lo deslindan de las viviendas vecinas, así como también del empozamiento en las calles del sector, frente a lo cual se realizaron algunas obras sin que se haya solucionado totalmente la problemática planteada, quedando pendiente la planeación y ejecución de otras, tal como se infiere del informe técnico de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM. En estos términos resulta clara la responsabilidad del Municipio y de Empresas Públicas de Neiva E.S.P. en los hechos afirmados por el actor y probados en el expediente que, según lo ya dicho, vulneran los derechos colectivos antes precisados. Por tanto el a-quo les ordenó que dentro de la vigencia 2006 se priorice y ejecute la pavimentación de la calle 20ª entre carreras 14 y 16, así como la construcción del colector de aguas lluvias en el sector, la cual consulta con el mandato imperativo de venir relacionada o incluida la obra dentro de los planes y presupuestos respectivos, con tiempo razonable para la realización de los trámites pertinentes pues la sentencia se profirió en el mes de enero de 2005 y, como se dijo, con cargo a la vigencia presupuestal 2006, lo que deja sin piso los motivos de la apelación del ente territorial y del actor. Ahora, nada obsta para que mientras se implementa y ejecuta la obra ordenada, las demandadas realicen mantenimientos periódicos a la vía para evitar el estancamiento de las aguas lluvias y la consiguiente afectación del medio ambiente y la salubridad pública.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 41001-23-31-000-2003-01019-01(AP)
Actor: PERSONERO MUNICIPAL DE NEIVA
Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y OTROS
Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de enero de 2005, proferida por el
Tribunal Administrativo del Huila.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto tanto por el Municipio de Neiva como por el Personero de ese ente territorial contra la sentencia de 12 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que resolvió proteger los derechos colectivos al uso y goce del espacio público, y a la salubridad pública; declarar como responsables de su vulneración al Municipio de Neiva y a las Empresas Públicas Municipales; y negar el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
I-. ANTECEDENTES
I.1.- EL PERSONERO MUNICIPAL DE NEIVA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Huila, contra el Municipio de Neiva, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo de ese ente territorial, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, la Oficina de Saneamiento y Zoonosis, y la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de Neiva, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; a la moralidad administrativa; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales a), b), d), g), h), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados.
Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:
1°. Desde hace más de cuarenta años la comunidad del barrio Tenerife y el Centro Docente Rafael Puyo, ubicado en la carrera 16 con las calles 20 y 20ª de Neiva (Huila) han venido sufriendo un grave problema relacionado con el estancamiento de aguas lluvias en dichos lugares por la carencia de sumideros, lo que propicia una permanente humedad, el deterioro de los cimientos y estructuras de las casas, y la afectación en la salud tanto de los niños como de las demás personas residente en la zona.
2°. Con la inundación de dichos sitios se humedecen las paredes que conforman el lindero occidental de la franja de casas ubicadas sobre la carrera 16 y las del lindero sur de la vivienda ubicada en la calle 20ª No. 14ª-50. La humedad alcanza más de un metro de altura.
3°. Las calles, las viviendas y el Centro Docente del barrio Tenerife han tenido muchos problemas por la difícil situación de insalubridad y proliferación de enfermedades entre la población infantil y adulta, pues la carrera 16 entre calles 20 y 20ª siempre ha estado sin pavimentar, generándose en tiempo de verano un elevado grado de emisión de polvo y partículas, y en la época de invierno el empozamiento de las aguas ante la ausencia de alcantarillas, por lo que se generan olores ofensivos, zancudos, humedad, propagación de insectos, en especial, de los que producen el dengue hemorrágico, atentando contra la salubridad de toda la comunidad.
4°. Conocido el problema por parte de la Personería Municipal de Neiva, mediante oficio PDDH-MA269 del 16 de octubre de 2002 solicitó a la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Vial Municipal, definir las alternativas técnicas de solución, entidad que a través de un profesional universitario y previa visita al sector, manifestó que posiblemente la humedad en las paredes es causada por influencia de la zona de empozamiento ubicada en el terreno de la escuela, razón por la cual anexa un presupuesto de la obra a construir
que tiene como base el diseño de una nivelación al terreno del centro educativo con miras a conducir el agua lluvia hacia una cuneta (también a construir) y de allí hacia la calle. En el informe presupuestal se contempla la construcción de un filtro drenante para evitar que el agua lluvia haga contacto con los cimientos de las viviendas. También se advierte en el mismo documento que si la humedad en las paredes de las viviendas se produce por causa de un alto nivel freático en la zona, el problema continuará casi de por vida.
5°. La Oficina de Saneamiento y Zoonosis de la Secretaría de Salud Municipal de Neiva practicó el 22 de abril de 2003 una visita especial de inspección al establecimiento educativo Colegio Básico Rafael Puyo donde pudo constatar el problema sanitario existente por el empozamiento de aguas lluvias en el patio de dicho plantel, colocando en riesgo la salud de la comunidad educativa y a los vecinos del sector por la proliferación de vectores ante la carencia de un drenaje adecuado.
6°. Pese a la insistencia ante las autoridades municipales para alcanzar la solución al problema expuesto, éstas no han procedido de conformidad, pues no se ha llevado a cabo la pavimentación solicitada y continúan presentándose las enfermedades en los niños del Colegio Básico, en sus profesores y empleados, además en toda la población infantil y adulta del sector debido a la proliferación de partículas y emisiones grandes de polvo y arena en tiempo de verano, y el empozamiento de aguas lluvias en temporada de invierno, que se convierten en focos de insectos, aumentan la humedad y originan insalubridad colectiva con afectación del medio ambiente sano en el barrio Tenerife.
I.2.- PRETENSIONES. El actor pretende mediante el ejercicio de la acción popular que se ordene a los demandados o a cualquiera de ellos que:
“-REPARE, REAFIRME, CONSTRUYA SARDINELES Y PAVIMENTE Y CEMENTE LAS VIAS DE LA CARRERA 16 ENTRE CALLES 20 Y 20ª DEL BARRIO, LA CUAL SE CONSTITUYE EN UNA VIA CARRETEABLE QUE CIRCUNDA EL BARRIO Y EL CENTRO DOCENTE RAFAEL PUYO, EN FORMA URGENTE.
-CONSTRUYAN OBRAS DE DRENAJE, SUMIDEROS, PAVIMENTACIÓN, EN EL LOTE UBICADO AL ORIENTE DEL ÁREA INTERNA DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO RAFAEL PUYO, (…).
-SE REALICE UN ESTUDIO GEOTÉCNICO O SE PRACTIQUE UNA INSPECCIÓN – APIQUES – SOBRE LAS BASES DE LAS PAREDES DE LAS VIVIENDAS O CASAS Y DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO RAFAEL PUYO, QUE ESTAN UBICADAS EN EL SECTOR COMPRENDIDO ENTRE LA CARRERA 16 Y LAS CALLES 20 Y 20ª DEL BARRIO TENERIFE, A FIN DE DETERMINAR EL GRADO DE AMENAZA Y RIESGO
QUE PUEDAN PRESENTAR DICHAS EDIFICACIONES, MUROS, PAREDES O VIVIENDAS, (…).
-SE EXPIDAN LAS LICENCIAS DE CONSTRUCCION Y URBANISMO LEGALES PERTINENTES PARA DICHAS CONSTRUCCIONES, TANTO EN EL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO RAFAEL PUYO Y LAS VIAS COMPRENDIDAS ENTRE LA CARRERA 16 ENTRE CALLES 20 Y 20ª DEL BARRIO TENERIFE DE ESTA CIUDAD.
-SE IMPLEMENTEN JORNADAS, CAMPAÑAS O BRIGADAS DE SALUD PERMANENTES Y CONSTANTES PARA TODOS LOS ESTUDIANTES DEL INSTITUTO EDUCATIVO Y HABITANTES DEL SECTOR QUE HABITAN EN EL BARRIO TENERIFE DE ESTA CIUDAD, (…).
-SE ADOPTEN MEDIDAS Y CAMPAÑAS EDUCATIVAS DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Y DESASTRES, QUE LES PERMITA A LA COMUNIDAD DEL PLANTEL EDUCATIVO Y A LOS HABITANTES DEL BARRIO TENERIFE, CIRCUNDANTE AL SECTOR IDENTIFICADO EN ESTA ACCIÓN POPULAR, PREVENIR DESASTRES O CATÁSTROFES QUE SE PUEDAN PRESENTAR POR EL ALTO GRADO DE AMENAZA Y RIESGO QUE VIVEN DIARIAMENTE ESTAS PERSONAS, TANTO EN TIEMPO DE VERANO COMO N TIEMPO DE INVIERNO Y QUE ESTA DMEOSTRADA EN ESTA ACCIÓN CONSTITUCIONAL.
-SE ADOPTEN E IMPLEMENTEN URGENTEMENTE, CAMPAÑAS DE FUMIGACIÓN Y CONTROL DE EPIDEMIAS Y DE VECTORES (ZANCUDOS), (…).
I.3.- COADYUVANCIA.- Dentro del trámite de la presente acción popular las señoras GLORIA MARIA DUSSAN, MAGDALENA GARRIDO DE MOSQUERA, OLGA SUAREZ DE ALARCON y AMPARO MOSQUERA GARRIDO solicitaron por escrito que se les tuviera como coadyuvantes del demandante, a lo cual se accedió en la audiencia de pacto de cumplimiento. (Folio 172).
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II.1-. EL MUNICIPIO DE NEIVA, a través de apoderada, contesta la demanda y se opone a todas y cada una de sus pretensiones.
Sostiene que ha pretendido ordenar el desarrollo de su territorio dando prioridad a aquellas obras que demanda el progreso municipal, sin desconocer las necesidades insatisfechas en salud, educación saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos.
Agrega que bajo los anteriores parámetros y en desarrollo del principio de coordinación, por intermedio de la Secretaría de Infraestructura desarrollará entre la vía paralela a la carrera 16 comprendida desde la Avenida Tenerife hasta la estación del ferrocarril, lo que incluye las calles 20 y 20ª del barrio, el macroproyecto denominado “MOTOFRUTA FASE I” obras que consisten en la construcción de calzada en asfalto con andenes, sardineles y zonas verdes, al igual que desarrollará obras civiles como reparar, reafirmar, construir andenes en la vía en mención y luego en la próxima vigencia futura del 2004 se efectuará la cementación de la vía carrera 16 entre calles 20 y 20ª del Barrio Tenerife.
Expresa que la Secretaría de Educación, está comprometida a continuar realizando todos los trámites pertinentes para que se ejecute el contrato de consultoría 034 del 12 de septiembre de 2003 que tiene por objeto adelantar los estudios de suelo de 20 instituciones educativas del municipio incluido el Centro Docente Rafael Puyo, el cual determinará las causas de la humedad y efectuará las recomendaciones y obras a ejecutar con el propósito de solucionar definitivamente dicha problemática.
Resalta que dicha secretaría también está comprometida a realizar la nivelación de las canchas de fútbol y obras de drenaje del centro docente, según certificado de disponibilidad presupuestal 0000004360 del 6 de noviembre de 2003 que junto con la documentación será remitida al ordenador del gasto municipal de Neiva para que elabore el respectivo contrato.
Advierte que el estudio geotécnico pretendido por el actor se encuentra presupuestado mediante Contrato de Consultoría 034 del 12 de septiembre de 2003, y que las licencias de construcción y urbanismo compete expedirlas a las Curadurías Urbanas mas no a ninguno de los entes demandados.
En cuanto a las campañas, brigadas y jornadas de prevención de desastres señala que se han estado desarrollando y forman parte del programa de atención básica.
Manifiesta que desde que tuvo conocimiento de los hechos ha gestionado ante las diferentes dependencias municipales, conforme a sus competencias, la solución de la misma, lo cual se comprueba con la visita de inspección sanitaria practicada por la Secretaría de Salud Municipal el 22 de abril de 2003 al centro docente; la contratación por parte de esa secretaría con la ESE CARMEN EMILIA OSPINA para que desarrolle y cumpla actividades en atención del Plan de Atención Básica a través de brigadas de salud; la ejecución del programa de escuelas saludables mediante el cual se están beneficiando los alumnos del referido plantel educativo en salud oral, primeros auxilios y factor RH; y la capacitación a todas las instituciones y centros educativos de Neiva, zonas urbana y rural, en temas de prevención y atención de emergencias y desastres.
Puntualiza que también por intermedio de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, ofició en los meses de junio, agosto y noviembre de 2003 a las Empresas Públicas de Neiva y a la Secretaría de Infraestructura y Vías con el propósito de lograr una solución al problema existente tanto en el barrio Tenerife como en el aludido centro educativo.
Destaca que teniendo como fundamento la alternativa técnica expuesta por el profesional universitario Diego Andrés Vásquez, ingeniero interventor de la Secretaría de Infraestructura, con el ánimo de dar solución a los habitantes del sector en cuestión, construyó un muro en la zona de empozamiento ubicado en el terreno del centro docente Rafael Puyo, e igualmente por intermedio de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, en estricto cumplimiento a lo ordenado por el artículo 7 de la Ley 715 de 2001 y en ejercicio de la facultad de administrar las instituciones y centros educativos, ha atendido y tramitado todas las peticiones con el fin de solucionar todo tipo de inconvenientes que se presentan en las 126 sedes que hacen parte de las 43 instituciones educativas.
Anota que si bien es cierto recibe recursos de la Nación y éstos se transfieren a las entidades territoriales por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta Política, también lo es que con los recursos del Sistema General de Participaciones se financia la prestación del servicio educativo en todo el Municipio de Neiva.
Reseña que los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se distribuyen en las cuentas: “Prestación del Servicio”, “Aportes Nacionales de Docentes”, “Recursos de Calidad”, “Cancelación de Prestaciones Sociales del Magisterio”, y precisa al respecto que la Administración Municipal mediante Decreto 0010 del 24 de enero de 2003 recibió la planta de personal docente, directivos docentes y administrativas que asciende a 2.812 empleados públicos. Igualmente subraya que los recursos para calidad deben destinarse exclusivamente a la dotación, construcción y mantenimiento, adecuación y funcionamiento de los establecimientos educativos.
Considera importante hacer saber que por expresa disposición del Ministerio de Educación Nacional consignada en la circular No. 004 del 27 de marzo de 2003, los pagos con los recursos del Sistema General de Participaciones se deben concentrar prioritariamente en gastos correspondientes al pago del personal docente, directivo docente y administrativo con sus correspondientes prestaciones sociales y las contribuciones inherentes a la nómina, de donde es lógico concluir que solo el 15% de los recursos del Sistema General de Participaciones girados al Municipio de Neiva deben ser destinados a la construcción y mantenimiento de los establecimientos educativos.
II.2. EMPRESAS PUBLICAS DE NEIVA S.A. E.S.P., a través de apoderado contesta la demanda y se opone a sus pretensiones por cuanto el problema de aguas lluvias existente en el centro docente “Rafael Puyo” ya fue solucionado y la nivelación y pavimentación de las calles 20 y 20ª, así como todas las demás súplicas de la Personería Municipal corresponden atenderlas a otros entes municipales.
Anuncia que se realizaron varias obras y trabajos que relaciona en su escrito, ejecutados entre los meses de febrero y marzo de 2004 por la Secretaría de Infraestructura y Vías del Municipio de Neiva a un costo superior a los 35 millones de pesos.
Resalta que en visita técnica realizada el 16 de abril de 2004, día en que llovió copiosamente en la ciudad de Neiva, el ingeniero Oscar Castañeda Ramos, adscrito al área técnica de la empresa, pudo verificar el buen funcionamiento y efectividad de las obras y trabajos realizados, así como también que se presentan empozamientos de aguas lluvias en una de las vías adyacentes, concretamente en la calle 20ª entre carreras 14 y 16, problema que solo puede superarse, según concepto técnico, mediante la nivelación de dicha calle, trabajo de competencia de la Secretaría de Infraestructura y Vías.
III-. LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia proferida el 12 de enero de 2005, comienza por precisar que los problemas fácticos a discutir en el presente asunto, son: A) El empozamiento de aguas lluvias en el interior del centro docente RAFAEL PUYO, situación que pone en riesgo tanto la salud de la comunidad educativa como la de los vecinos del sector y genera humedad en las viviendas vecinas afectando sus paredes y estructura. Y, B) El mismo empozamiento en la calle 20 entre carreras 14 y 16 debido a la falta de colectores de aguas lluvias y al nivel de la calzada.
Encuentra establecido que la Secretaría de Vías e Infraestructura del Municipio de Neiva ha invertido cuantiosos recursos con miras a lograr la solución de la problemática presentada. Al efecto relaciona la suscripción del contrato de consultoría No. 034 de 12 de septiembre de 2003 con el objeto de adelantar el estudio de suelos de varias instituciones educativas entre las cuales figura el Centro Docente Rafael Puyo (folios 111 a 119); el presupuesto oficial de la nivelación de la cancha de fútbol y del drenaje en el referido centro docente fechado en enero de 2003 (folio 197), y el contrato 151 de 2003 con el objeto de ejecutar las anteriores obras.
Con fundamento en el informe técnico rendido por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena resalta que dichas obras fueron realmente realizadas (folio 181), lo que es corroborado por Empresas Públicas Municipales de Neiva (folio 250), aunque advierte que en las dos sesiones a través de las cuales se desarrolló la audiencia especial de pacto de cumplimiento los coadyuvantes manifestaron que aún no se ha solucionado lo relativo a las filtraciones de los pegues, como tampoco lo referente a las vías.
Sobre la humedad y el pegue de los muros destaca el dicho de los demandados en el sentido de que la primera persiste por la capilaridad del terreno solucionándose únicamente con la impermeabilización de las bases antes de las construcción de las viviendas, y que lo segundo ya está contenido en el contrato de reparación de techos de los centros docentes.
Afirma que en relación con la vía no existe solución hasta tanto no se defina el futuro del contrato de la ciclo vía que afecta el sector.
Por todo lo anterior estima que se presenta la efectiva vulneración del derecho colectivo al uso y goce del espacio público por parte del Municipio de Neiva y las Empresas Públicas Municipales, lo cual además sustenta con la trascripción de los artículos 82, 313 y 315 numerales 5 y 9 de la Carta Política, 5 de la Ley 9ª de 1989, 1° del Decreto 1504 de 1998, y 91 de la Ley 136 de 1994.
Así mismo, destaca que todo gasto en materia de inversión, tanto a nivel nacional como territorial, debe estar contemplado en el presupuesto, que además debe guardar concordancia con lo previsto sobre esta materia en el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas de los referidos niveles, lo que en otras palabras significa que la construcción o ejecución de las obras de pavimentación solicitadas por el actor deben encontrarse contenidas tanto en el Plan de Desarrollo Municipal como en el presupuesto de ingresos y gastos del ente territorial para la vigencia fiscal anual correspondiente.
Considera que no hay lugar a la fijación del incentivo por cuanto desde antes de la iniciación de la acción popular ya el Municipio de Neiva se encontraba en procesos precontractuales con el fin de solucionar la problemática presentada con el manejo de las aguas lluvias en el interior del centro docente, sin perjuicio de que las obras ordenadas requieren de cuantiosos recursos, siendo inconveniente hacer más onerosa la situación del ente territorial.
Con fundamento en lo precedente el Tribunal Administrativo del Huila resuelve:
“1.- Proteger los Derechos Colectivos a “el uso y goce del espacio público, así como a la salubridad pública consagrados en el Artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
3.- Declarar al MUNICIPIO DE NEIVA y LAS EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES, responsables solidarios de la violación de los dos primeros derechos señalados, y en consecuencia ordenarles que dentro de la vigencia 2006 se priorice y ejecute la pavimentación de la calle 20ª entre carreras 14 y 16, así como la construcción del colector de aguas lluvias en el sector.
4.- Negar el incentivo contenido en el artículo 39 de la ley 472 de 1998 de conformidad con la parte motiva de la providencia.
5.- Publíquese la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional a costa de los demandados (Penúltimo Inciso Art. 27 Ley 472 de 1998).
6.- Desígnese a la CAM, como entidad auditora para el cumplimiento efectivo del presente fallo.
7.- Envíese copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo como lo establece el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.”
IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
IV.1.- EL MUNICIPIO DE NEIVA, mediante apoderado, apela la sentencia de primera instancia.
Argumenta que pese a haber atendido en tiempo oportuno las reclamaciones del actor, y no solo explicado sino probado la voluntad de la administración de acoger sus pedimentos, no alcanza a entender que se le impongan cargas económicas en virtud de las cuales se desborda el plan de ejecución de obras dispuestas para cumplir el actual programa de desarrollo.
Plantea que de las actas de la audiencia especial se puede colegir que sí hubo de su parte fórmulas y hechos contundentes de arreglo y de compromiso para con la comunidad perjudicada, sin embargo, pese a demostrar avances, aquella fue declarada fallida en su totalidad por no haber acordado la pavimentación de una vía que no está catalogada como obra prioritaria, en la medida en que no es de las transitadas en forma masiva, pues no se trata de una ruta de servicio público, y, además, para lo cual existen limitaciones de orden presupuestal.
En consecuencia, solicita que se revoque parcialmente su numeral tercero (3°) y no se le condene a pavimentar la calle 20ª entre carreras 14 y 16, pues de lo contrario haría camino judicial la idea de recurrir a la acción popular para lograr que los entes territoriales pavimenten las vías internas, o mejor dicho las calles frente a sus casas, cuando por lo demás se vulnera el derecho de las administraciones de ejecutar sus presupuestos de manera programada, de cumplir con sus planes de gobierno y de permitir el disfrute y goce del grueso de su población, del desarrollo organizado y pausado, pero sin dilaciones, de su ciudad. En su defecto pide que se convierta la decisión en ejecutar el mantenimiento permanente o semestral de la misma.
IV.2. EL PERSONERO MUNICIPAL DE NEIVA apela la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila por cuanto considera que si bien el problema jurídico y de vulneración de los derechos e intereses colectivos expuestos e identificados en la acción popular fue parcialmente favorecido según los términos solicitados, ordenándose que dentro de la vigencia 2006 se priorice y efectúe la pavimentación de la calle 20ª entre carreras 14 y 126, así como la construcción del colector de aguas lluvias en el sector, el término concedido en el fallo, es decir, hasta el año 2006, no resuelve en nada la actual problemática que están sufriendo los interesados por las inclemencias del clima, en virtud de lo cual las obras deben ejecutarse con cargo a la vigencia fiscal del 2005.
Insiste igualmente en que se protejan no solo los derechos colectivos al uso y goce del espacio público y a la salubridad pública, acaparado en la sentencia cuestionada, sino todos los demás derechos cuyo restablecimiento se solicitó por encontrarlos conculcados.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A efectos de resolver sobre las pretensiones del actor y las inconformidades de los apelantes, corresponde a la Sala establecer, de conformidad con lo afirmado por el actor en la demanda, con lo dispuesto por el Municipio de Neiva en sus descargos, y con lo revelado por las pruebas visibles en el expediente, -La ocurrencia de los hechos; –La vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se persigue; –El adelantamiento por parte de las demandadas de gestiones u obras, antes o después del ejercicio de la acción popular, con miras a lograr una solución a la problemática planteada. Y, -La responsabilidad de las demandadas respecto de los hechos probados.
V.1. LA OCURRENCIA DE LOS HECHOS.
El actor aporta con la demanda ocho (8) fotografías del lugar de los hechos, respaldadas con fotocopias de diferentes oficios dirigidos por la Secretaría de Educación de Neiva a las Empresas Públicas de ese ente territorial, y viceversa, con ocasión de las inundaciones que se presentan en el área perimetral del centro docente “Rafael Puyo”, donde se reconoce el problema y se plantea una eventual solución al mismo.
Así mismo figuran escritos del Personero Municipal de Neiva trasladando a la Secretaría de Educación las quejas de la comunidad por los hechos que tienen ocurrencia en el barrio Tenerife, la necesidad de construir un colector de aguas lluvias por parte de Empresas Públicas de Neiva E.S.P., y la urgencia para que la referida secretaría gestione tal obra.
Se destaca un informe de la Secretaría de Infraestructura donde se acusa la existencia de la humedad en el lugar por el estancamiento de aguas en el terreno de la escuela, y se prevé la necesidad de realizar obras que eviten riesgos en los cimientos de las viviendas aledañas.
Todo lo anterior resulta visible a folios 18 a 42 del expediente.
El concepto técnico rendido por la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, permite asumir que en efecto en el lugar de los hechos tiene ocurrencia un empozamiento de aguas lluvias en el interior del centro docente “Rafael Puyo”, así como también el humedecimiento de las paredes de las viviendas aledañas a él, a raíz de lo cual en el mes de febrero de 2004 se ejecutaron algunas obras que se relacionan en el informe, en el cual se concluyó lo siguiente:
- “Las obras que permiten evitar el empozamiento de las aguas lluvias que ocurría en los predios del Centro Docente Rafael Puyo, se encontraron realizadas y por consiguiente disminuiría la humedad para las viviendas vecinas.
- Sobre el espacio que queda entre la tapia del centro docente y la pared de la vivienda o viviendas vecinas, se debe sellar dicho espacio para evitar empozamiento de las aguas lluvias como del criadero de animales no deseables. Lo pendiente de definir es a quien corresponde dicho trabajo de sellamiento, porque habría que definir los linderos.
- Si fuera posible presupuestalmente para el Municipio de Neiva, de realizar la pavimentación y/o cimentación de las vías o realizar obras de recolección de aguas lluvias, debido a que principalmente por la calle 20ª tiene poco desnivel para las aguas lluvias, por tanto se empoza mucho más en ese sector.”
En virtud de lo anterior en el concepto técnico de la CAM se recomienda:
“Hacer mantenimiento permanente a las cunetas realizadas alrededor de las canchas de fútbol del Centro Docente Rafael Puyo, para evitar represamiento.
Solicitar a la Oficina de Planeación Municipal o a quien haga sus veces, definir dicho paramento para así solucionar el problema de a quien le corresponde el sellamiento del espacio entre la tapia del centro docente y las viviendas vecinas.
Concretar entre la comunidad y la Alcaldía de Neiva, las obras a realizar para evitar en épocas de lluvia empozamientos sobre las vías y principalmente sobre la calle 20ª” (Folios 180 a 182).
Por último tal como se desprende de la contestación de la demanda por parte de las Empresas Públicas de Neiva S.A. E.S.P. y del informe técnico anexo a ellas, sí tuvieron ocurrencia las inundaciones a las que se refieren los hechos para cuya solución se efectuaron una serie de obras.
Una interpretación armónica de todo lo anterior permite afirmar la existencia de las inundaciones o empozamiento de aguas lluvias en el barrio Tenerife de Neiva (Huila) y concretamente en el interior del centro docente “Rafael Puyo” que origina el humedecimiento de las tapias que lo deslindan de las viviendas vecinas, así como también del empozamiento en las calles del sector, frente a lo cual se realizaron algunas obras sin que se haya solucionado totalmente la problemática planteada, quedando pendiente la planeación y ejecución de otras, tal como se infiere del informe técnico de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM.
V.2.- LA VULNERACION DE LOS DERECHOS COLECTIVOS CUYO AMPARO SE PERSIGUE.
Luego de describir los hechos que le sirven de fundamento para el ejercicio de la acción popular, el actor le atribuye a las entidades demandadas la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; a la moralidad administrativa; a la seguridad y salubridad pública; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales a), b), d), g), h), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, frente a lo cual el a-quo solo encontró conculcados “el uso y goce del espacio público, así como la salubridad pública”.
A folio 30 del expediente reposa fotocopia del oficio SSM375 de 2 de mayo de 2003 dirigido por el Coordinador de Saneamiento y Zoonosis y la Secretaria de Salud Municipal de Neiva a la Secretaria de Educación de ese ente territorial donde se informa que inspeccionado el Colegio Básico Rafael Puyo, ubicado en la calle 21 con carrera 15 esquina, parte posterior del comando de policía, se pudo constatar el problema sanitario existente por el empozamiento de aguas lluvia en el patio del mencionado establecimiento, colocando en riesgo la salud de la comunidad educativa y vecinos de ese sector por la proliferación de vectores (zancudos), debido a la ausencia de un drenaje adecuado para la evacuación de las mismas.
Dicho informe proveniente de autoridad competente, en modo alguno rebatido por las partes, permite aseverar la amenaza de los derechos colectivos a la salubridad pública, al medio ambiente sano, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la seguridad pública, los cuales en el presente caso y según los hechos planteados y probados antes descritos, guarda relación entre sí, toda vez que ante la existencia o proliferación de vectores lesivos de la salud de la comunidad como zancudos y demás insectos que se incuban en las aguas estancadas y surgen a partir de la humedad, no hay duda de que se compromete el medio ambiente sano, más aún cuando viene establecido que ello ocurre por la falta de un sistema de drenaje adecuado de aguas lluvias, lo que echa de menos una infraestructura de servicios en guarda de la salubridad pública.
Los hechos de la demanda y los diferentes informes que los respaldan dan cuenta de la existencia de empozamiento de aguas en las vías públicas del barrio Tenerife que circundan el centro docente “Rafael Puyo”, por falta de pavimentación, y que propician la proliferación de insectos, lo cual ciertamente compromete el espacio público. Es más, Empresas Públicas de Neiva E.S.P. en respuesta al Personero Municipal recomienda la construcción de calzadas y cunetas para encauzar las aguas lluvias y pavimentar las vías perimetrales del centro docente, necesidad sobre la cual también coincide la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM en su informe técnico.
En consecuencia también se encuentra comprometido el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, aunque no puede decirse lo mismo de la moralidad pública, pues en el plenario no existen elementos de juicio que así lo acrediten.
V.3. DE LAS GESTIONES Y OBRAS ADELANTADAS POR LAS DEMANDADAS.
El actor en la demanda presentada el 2 de octubre de 2003 echa de menos la actuación de las autoridades demandadas en procura de lograr una solución definitiva a los hechos vulneradores de derechos colectivos que describe en el libelo incoatorio de la acción. Sin embargo el Municipio de Neiva reivindica que una vez conoció los hechos para el año 2002 inmediatamente procedió de conformidad, ante las diferentes secretarías municipales competentes quienes igualmente emprendieron su labor, tal como le demuestran los siguientes documentos:
-Oficio Núm. 01387 de 13 de junio de 2002 mediante el cual la Secretaria de Educación, Cultura y Deporte del Municipio de Neiva solicita la colaboración al gerente de Empresas Públicas E.S.P. para la construcción de un colector de aguas lluvias con el fin de dar solución a las permanentes inundaciones presentadas en el centro docente “Rafael Puyo” como consecuencia de fuertes lluvias en la región que acarrean serios peligros a la planta física de la institución (folios 18 y 97 del expediente), contestado por EPM de Neiva mediante oficio 002884 del 18 de julio de 2002 en el que descarta tal obra y plantea como solución encauzar las aguas lluvias por calzadas y cunetas junto con la pavimentación de las vías perimetrales del plantel educativo.
-Oficio Núm. 02125 de 26 de agosto de 2002 mediante el cual la Secretaría Municipal de Educación, Cultura y Deporte informa a la Personería Municipal sobre la gestión que viene realizando respecto de la situación del barrio Tenerife y el centro docente “Rafael Puyo”. (Folio 134).
-Oficio de 22 de enero de 2003 a través del cual la Alcaldía, por intermedio de profesional universitario de la Secretaría Municipal de Infraestructura informa al Personero de Neiva todo lo relacionado con el problema de humedad en las paredes de las viviendas ubicadas en el lindero oriente del centro docente “Rafael Puyo”, donde relaciona visita de inspección en el lugar, recomendación de obras a realizar y su respectivo presupuesto. (Folios 138 y 139).
-Acta No. 517 del 22 de abril de 2003 correspondiente a la visita practicada por la Secretaría de Salud Municipal de Neiva para inspeccionar las condiciones de sanidad del Colegio Básico “Rafael Puyo”, donde se constató el empozamiento de aguas lluvias en el patio del establecimiento educativo y se recomendó la adecuación de un drenaje para su evacuación con el fin de evitar la proliferación de mosquitos. (Folios 30 y 31).
-Fotocopia del Contrato de Consultoría No. 034 suscrito el 2 de septiembre de 2003 entre el Municipio de Neiva y la sociedad Interventorías y Construcciones Limitada, INCON LTDA con el objeto de adelantar los estudios de suelo de 20 instituciones en el sector urbano y rural del referido ente territorial, surtiendo los procesos previos de diseños y estudios en virtud de la debida planeación y soporte para los diseños y cálculos estructurales. (Folios 111 y siguientes).
-Fotocopia del Certificado No. 056 del 12 de marzo de 2003 sobre el registro en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal del proyecto denominado “Construcción, Adecuación, Remodelación y Ampliación de las Instituciones Educativas del Municipio de Neiva – 2003”, ocurrido el día 12 de marzo de 2003 bajo el número 3056, con un costo de $1.5000.000.000. y vigencia del proyecto al 11/03/2004. (Folio 109).
Todas estas iniciales actuaciones ocurrieron antes de la presentación de la demanda mediante la cual se ejerció la acción popular. Empero luego de ello la administración municipal de Neiva ha realizado también las siguientes:
-Adelantamiento de las gestiones para cumplir con el compromiso adquirido por intermedio de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte para realizar la nivelación de las canchas de fútbol y obras de drenaje del centro docente “Rafael Puyo”, para lo cual aportan también fotocopia del certificado de disponibilidad presupuestal No. 0000004360 expedido el 6 de noviembre de 2003 y del contrato de obra Núm. 0151 suscrito por el Municipio de Neiva con la Fundación Agroindustrial O.N.G. para la ejecución de esa obra.
-Realización de relleno con recebo y nivelación de la cancha de fútbol. Construcción de cuneta alrededor de la cancha. Colocación de cajillas, sifones y filtros de drenaje. Colocación de fibra geotextil en algunos muros para neutralizar la humedad en las viviendas vecinas al centro docente. Instalación de Tubería de descargue de aguas lluvias con salida a la calle 20 entre carreras 14 y 16. Obras realizadas entre los meses de febrero y marzo de 2004 por la Secretaría de Infraestructura Municipal de Neiva como lo informa Empresas Públicas de Neiva E.S.P. en la contestación de la demanda, (Folios 243 a 245), donde la entidad afirma que previa lluvia copiosa verificó el buen funcionamiento y efectividad de tales trabajos, aunque también constató la existencia de empozamientos de aguas lluvias en la calle 20ª entre carreras 14 y 16, problema que solo puede superarse mediante la nivelación de dicha vía.
-Fotocopia de los contratos suscritos por el Municipio con la ESE CRAMEN EMILIA OSPINA para que desarrolle y cumpla las actividades propias del Plan de Atención Básica (flio 268 y siguientes), así: Convenio Administrativo 0013 para desplegar el Plan Ampliado de Inmunizaciones P.A.I. y vacunación sin barreras. Convenio No. 027 con miras al desarrollo del programa de Prevención del Dengue. Contrato Interadministrativo 033 de 12 de agosto de 2004 para desarrollar el proyecto “Finalidad del Centro de Información en Salud y vigilancia en Salud Pública. Y otros convenios más cuyas fotocopias reposan a partir del folio 268 del expediente.
Según lo antes expuesto si bien se encuentra acreditado que el Municipio de Neiva desde antes del ejercicio de la acción popular venía realizando algunas gestiones con miras a lograr una solución a los hechos planteados por el actor, las cuales continuó después de la presentación de la demanda, éstas solo han solucionado una parte del problema porque la misma EPM de Neiva E.S.P. afirma que la solución implementada permite disminuir (mas no acabar) con la humedad de las viviendas, y que en la calle 20ª entre carreras 14 y 16 aún se presentan empozamientos que solo se podrán superar por medio de una nivelación de la vía, sin perjuicio de la recomendada pavimentación en los informes técnicos recaudados, lo cual refleja que las diligencias y obras programadas y ejecutadas no han sido suficientes para conjurar de una vez por todas el riesgo a que se ve expuesta la comunidad del barrio Tenerife, pese a sus reiteradas quejas y al prolongado tiempo durante el cual ha venido viviendo esta situación.
V.4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS DEMANDADAS FRENTE A LOS HECHOS PROBADOS.
En relación con los hechos que constituyen la inconformidad del actor, las autoridades demandadas tienen las siguientes competencias.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política es deber del estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
El espacio público viene definido en el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 como
“...(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.”. (Negrillas fuera del texto).
El Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, destaca en su artículo 1° que en cumplimiento de la función pública de urbanismo los municipios deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público. También acoge en su artículo 2° la definición antes trascrita y en el artículo 3°, ibídem, precisa que comprende los siguientes aspectos:
a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo;
b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público;
c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.
Igualmente por mandato del artículo 2° de la Carta Política las autoridades públicas están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. El 365, ibídem, dispone que los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, manteniendo el Estado, en todo caso, la regulación, control y vigilancia de dichos servicios. Por su parte el artículo 311 superior le asigna al municipio como entidad fundamental la división político administrativa del estado, la función de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignan la Constitución y las leyes.
En estos términos resulta clara la responsabilidad del Municipio y de Empresas Públicas de Neiva E.S.P. en los hechos afirmados por el actor y probados en el expediente que, según lo ya dicho, vulneran los derechos colectivos antes precisados. Por tanto el a-quo les ordenó que dentro de la vigencia 2006 se priorice y ejecute la pavimentación de la calle 20ª entre carreras 14 y 16, así como la construcción del colector de aguas lluvias en el sector, la cual consulta con el mandato imperativo de venir relacionada o incluida la obra dentro de los planes y presupuestos respectivos, con tiempo razonable para la realización de los trámites pertinentes pues la sentencia se profirió en el mes de enero de 2005 y, como se dijo, con cargo a la vigencia presupuestal 2006, lo que deja sin piso los motivos de la apelación del ente territorial y del actor.
Ahora, nada obsta para que mientras se implementa y ejecuta la obra ordenada, las demandadas realicen mantenimientos periódicos a la vía para evitar el estancamiento de las aguas lluvias y la consiguiente afectación del medio ambiente y la salubridad pública.
Entonces se confirmará la sentencia apelada, adicionándose su numeral 1° en el sentido de que se protegen igualmente los derechos colectivos al medio ambiente sano y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y su numeral 3° para que mientras se implementa y ejecuta la obra ordenada las demandadas realicen mantenimientos periódicos a la vía con el fin de evitar el estancamiento de aguas lluvias y sus consecuencias nocivas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: CONFÍRMASE la sentencia recurrida.
Segundo: ADICIONÁSE su numeral 1° en el sentido de que se protegen igualmente los derechos colectivos al medio ambiente sano y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y su numeral 3° para que mientras se implementa y ejecuta la obra ordenada las demandadas realicen mantenimientos periódicos a la vía con el fin de evitar el estancamiento de aguas lluvias y sus consecuencias nocivas.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de agosto de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETTA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
