JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Contrato administrativo / CONTRATO ADMINISTRATIVO - Jurisdicción contenciosa administrativa / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Jurisdicción ordinaria / JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Criterio subjetivo orgánico. Ley 1107 de 2006 / CRITERIO SUBJETIVO - Jurisdicción contenciosa administrativa. Ley 1107 de 2006 / CRITERIO ORGANICO - Jurisdicción contenciosa administrativa. Ley 1107 de 2006 / NORMA PROCESAL - Ley 1107 de 2006. Aplicación inmediata
Como corolario de lo anterior se tiene que, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encontraba habilitada para conocer tanto de las controversias que se suscitaran en relación con los contratos administrativos enlistados en el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, como de aquellas que se presentaran en los contratos denominados de derecho privado de la Administración, siempre y cuando en ellos se hubiere pactado cláusula de caducidad. Como quiera que la acción procedente, en el asunto sometido a estudio, es la contractual, toda vez que los actos acusados provienen de la celebración de un contrato, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, se llegaría a la conclusión de que como el contrato de arrendamiento celebrado bajo el régimen del Decreto-ley 222 de 1983, tal como lo admite la entidad pública demandada, corresponde a la categoría de los de derecho privado de la Administración y en él no se incluyó cláusula de caducidad, el conocimiento de la controversia suscitada habría correspondido a la justicia ordinaria, circunstancia que obligaría a ordenar su remisión a dicha jurisdicción, lo cual no resulta razonable, dado que tal circunstancia debió ser detectada en la admisión de la demanda. En cualquier caso se tiene que en la actualidad el artículo 82 del C.C.A., con la última modificación introducida por la Ley 1107 de 27 de diciembre de 2006, señaló un nuevo marco general de actuación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Se observa que la norma citada, adoptando un criterio subjetivo u orgánico, en virtud del cual atribuyó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de toda clase de litigio originado en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, con lo cual puso fin a la distinción que hacía el anterior artículo 82 del C.C.A., referida exclusivamente a los litigios administrativos, de manera que con la última reforma mencionada se abrió paso para que todo tipo de litigio generado por las actuaciones adelantadas o cumplidas por una entidad pública, deba someterse al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La norma referida es de naturaleza procesal y por lo tanto de derecho público, de orden público y de obligatorio cumplimiento, de conformidad con los dictados del artículo 6º del Estatuto Procesal Civil y, de aplicación inmediata, según lo prescrito por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Restitución. Vencimiento del plazo / RESTITUCION DEL INMUEBLE ARRENDADO - Oportunidad. Vencimiento del plazo
La legislación civil también aplicable a los contratos celebrados por las entidades del Estado, dispone en el artículo 2008 que, el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo estipulado para el arrendamiento como ocurre en general con todo contrato. No obstante haberse producido la terminación del contrato de arrendamiento, por vencimiento del plazo, celebrado entre las partes de la controversia, el arrendatario continuó ejerciendo la tenencia del bien, sin que se hubiere probado en el proceso que la Administración Distrital hubiera satisfecho el requisito previsto en el artículo 1608 del Código Civil, consistente en efectuar el requerimiento al arrendatario, para que quedara constituido en mora. La legislación civil, en su artículo 2005 establece la obligación del arrendatario de restituir la cosa arrendada al finalizar el contrato de arrendamiento, toda vez que la entrega de los bienes en este tipo de contrato se hace a título de mera tenencia. De conformidad con las normas antes citadas, al producirse la terminación del contrato de arrendamiento, por vencimiento del plazo, se hace exigible la obligación del arrendatario de restituir o devolver el bien objeto del arrendamiento y la del arrendador de recibirlo; es decir, que aunque estas obligaciones existen desde la suscripción misma del contrato, el cual constituye su fuente, su cumplimiento se difiere en el tiempo hasta que sobrevenga la terminación de la relación contractual, ocurrido lo cual dichas obligaciones de restitución y recibo se hacen exigibles y deben ser cumplidas. Se trata de aquellas obligaciones que tienen origen en el contrato pero que están llamadas a ser cumplidas con posterioridad a su vigencia o extinción; es el caso de la obligación que asume el vendedor, en el sentido de responder por el saneamiento o por vicios ocultos de la cosa vendida o aquella que contrae el constructor consistente en responder por la estabilidad de la edificación que ha sido levantada y entregada al propietario etc. En este caso, al celebrar el contrato, el arrendatario asume la obligación de restituir el bien arrendado al finalizar el contrato (art. 2005 C.C)
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Extinción / RESTITUCION DEL INMUEBLE ARRENDADO - Incumplimiento / PROCESO DE RESTITUCION DE INMUEBLE ARRENDADO - Principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Proceso de restitución de inmueble arrendado
El contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo, momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario (deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la llegada de esa fecha (plazo suspensivo). El no cumplimiento de la obligación de restitución del bien arrendado por parte de arrendatario, al término del contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se de el cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él. En el caso sometido a estudio, cabe cuestionar qué sucede cuando el arrendatario se niega a cumplir con la obligación de desocupar y restituir el bien entregado, a título de arrendamiento, al vencimiento del contrato celebrado con la Administración? Se encuentra legalmente facultada la entidad pública arrendadora para ordenar la desocupación y restitución del inmueble, mediante acto administrativo? La respuesta debe ser negativa por las razones que a continuación se exponen: El proceso de restitución de inmueble arrendado no fue regulado en el Código Contencioso Administrativo, razón por la cual y en virtud de lo prescrito en su artículo 267, deberá seguirse el procedimiento previsto en las normas del Código de Procedimiento Civil. Por su parte, el artículo 408 ibídem, establece que la restitución del inmueble arrendado se tramitará y decidirá mediante el procedimiento abreviado que se encuentra previsto en los artículos 409 a 414 ibídem; luego, es este el trámite que debe adelantarse para aquellos casos en los cuales el arrendatario se niegue al cumplimiento de la obligación de restitución del bien, al término del contrato. El principio de legalidad, básico en el Estado de derecho, impone no solo a la Administración sino a todas las instituciones del Estado el deber y la limitación de ceñir sus actuaciones al ordenamiento jurídico, puesto que es la ley la que le otorga las potestades y define los límites dentro de los cuales pueden actuar las autoridades; en otras palabras, para que las autoridades puedan actuar legítimamente se requiere de una atribución legal previa.
INCOMPETENCIA FUNCIONAL - Vicio de nulidad / VICIO DE NULIDAD - Competencia / ACTO ADMINISTRATIVO - Vicio de nulidad / RESTITUCION DEL INMUEBLE ARRENDADO - Acto administrativo. Nulidad
El vicio de nulidad deviene de la ausencia de uno de los de los elementos esenciales para la validez del acto administrativo, como lo es la competencia del órgano que lo expide; es decir, que el acto administrativo será válido cuando el órgano que lo expide actúa dentro del marco de la competencia asignada por la ley; pero sucede que cuando las autoridades ejercen competencias que no tienen o invaden la órbita de competencia que de manera expresa se encuentra atribuida a otras autoridades o ramas del poder público, el acto administrativo expedido en tales condiciones, se encuentra viciado de nulidad por incompetencia funcional.
PODER DE POLICIA - Control jurisdiccional / PROCESO CIVIL DE POLICIA - Acto de carácter judicial / AMPARO POLICIVO POSESORIO - Acto de carácter judicial
Las autoridades policivas por regla general ejercen funciones propiamente administrativas, inherentes al poder de policía del cual se encuentran investidas, dentro de los precisos límites legales, actos que están sujetos al control jurisdiccional como cualquier acto administrativo. Así mismo y excepcionalmente actúan en función jurisdiccional, cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, eventos en los cuales, sus actos, por ser de carácter judicial, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Son estas las razones por las cuales el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 82, ha previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativo. La jurisprudencia de la Sección Tercera en distintos pronunciamientos ha determinado que los juicios civiles de policía y especialmente el amparo policivo posesorio tienen carácter judicial; igualmente ha diferenciado entre la función propiamente administrativa que cumplen las autoridades de policía y la función judicial ejercida por las mismas. En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional; en sus diferentes fallos ha reiterado que los juicios civiles de policía, iniciados para protección del “statu quo”, constituyen manifestaciones del poder judicial del Estado. Nota de Relatoría: Ver Sentencias de 3 de mayo de 1990; Exp. 5.911; de 5 de mayo de 1995, Exp. 3130 y de 5 de septiembre de 1996, Exp. 3960 de 1996; de la Corte Suprema de Justicia - Sentencia del 21 de abril de 1982, Exp. No. 893, M.P. Manuel Gaona Cruz; Corte Constitucional: T- 048 del 14 de febrero de 1995; T - 289 del 5 de julio de 1995; T-149 del 23 de abril de 1998; T- 127 del 1 de marzo de 1999 y T- 629 del 30 de agosto de 1999.
JUICIO DE LANZAMIENTO - Naturaleza jurídica. Función jurisdiccional / JUICIO POLICIVO - Inexistencia / RESTITUCION DE BIEN - Autoridad policiva. Control judicial
Bajo este contexto es claro que cuando las autoridades policivas adelantan un juicio de lanzamiento, actúan en función jurisdiccional, como un verdadero juez, quien actúa imparcialmente frente a los intereses opuestos de las partes en conflicto. Pero cuando la controversia que se suscita por la ocupación de hecho se traba no entre dos particulares, como es lo usual, sino entre un particular y la propia entidad pública municipal y es esa misma Administración quien adelanta el juicio de lanzamiento para recuperar el bien de su propiedad, cabe preguntar si tal actuación es de carácter judicial y si, en consecuencia, escapa al control jurisdiccional? La respuesta debe ser negativa, por cuanto en este evento, la Administración no actúa en ejercicio de competencias jurisdiccionales, sino como autoridad administrativa en ejercicio del poder de policía; en consecuencia, dichos actos están sometidos a control jurisdiccional, el cual se ejerce por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este orden de ideas los actos que expida la autoridad policiva con el fin de obtener la restitución de un bien de su propiedad, trátese de un bien de uso público o de un bien fiscal, el cual ha sido objeto de ocupación de hecho, pueden ser impugnados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No se restablece el derecho del que no es titular / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia. Derecho inexistente
En el caso sub lite, es evidente que hubo un contrato de arrendamiento que venció el 1º de agosto de 1990, fecha desde la cual el arrendatario debió cumplir con la obligación de restituir el inmueble, al tenor de lo prescrito por el citado artículo 2005 del C.C. Significa entonces que al haber vencido el plazo del contrato, desapareció para el arrendatario el derecho a conservar la tenencia del bien inmueble, puesto que era el contrato el que le amparaba este derecho. De lo anterior se infiere que no es posible reclamar el restablecimiento de un derecho del cual no se es titular, mucho menos cuando en lugar de ese derecho lo que en realidad existía, para el accionante, era una obligación pendiente de cumplir. Esta orientación jurisprudencial tiene aplicación al caso concreto en razón a que el demandante pretende que se le reconozca o restablezca un derecho que ya no podía estar en su patrimonio, puesto que si bien es cierto que los actos que fueron acusados se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos por la Administración Distrital sin tener competencia para ello e invadiendo la órbita de competencia del juez, la consecuencia de la ilegalidad de dichos actos, no puede ser, en manera alguna, la restitución del inmueble, puesto que, como ya se dijo, el derecho pretendido por el demandante ya no existía, por el contrario, pesaba sobre él una obligación derivada del contrato de arrendamiento que terminó por vencimiento del plazo. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 15 de noviembre de 1990, Expediente 2339, Sección Segunda del Consejo de Estado
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 40001-23-31-000-1993-03394-01(15883)
Actor: ROBERTO CHAHN NOHORA
Demandado: DISTRITO DE SANTA MARTA
Referencia: CONTRACTUAL- APELACION SENTENCIA
Corresponde a la Sala, decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 10 de septiembre de 1998, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual dispuso:
“Niéganse las pretensiones de la demanda.” (fls. 196 cd. ppal).
1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda.
El señor Roberto Chaín Nohora, representado mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda en contra del Distrito del Magdalena, en escrito presentado el día 22 de abril de 1993, con formulación de las siguientes pretensiones: (fls. 2 a 21, cd. ppal.)
“1° Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 905 del 22 de octubre de 1992, 035 del 25 de enero de 1993 y el Acta de la diligencia del lanzamiento del 19 de febrero de 1993 que dio cumplimiento a lo ordenado por estos actos administrativos
2. Que como consecuencia de la nulidad impetrada y a título de restablecimiento del derecho se reconozcan al señor ROBERTO CHAHÍN N.:
a) Los perjuicios materiales inmediatos y futuros que resulten probados, y que se hayan causado con la expedición y ejecución de los actos administrativos relacionados, materia de este proceso, en cuya nulidad insistimos.
b) Los perjuicios morales subjetivos que resulten probados, ocasionados con la expedición y ejecución de los actos administrativos acusados y que se proyectan en el tiempo, como consecuencia del temerario endilgamiento de delincuente que a nuestro representado hizo la administración distrital de Santa Marta.
c) La restitución a título de tenencia al señor ROBERTO CHAÍN N. en su calidad de arrendatario del inmueble situado en la carrera 5ª. # 15-11 de la ciudad de Santa Marta.” (fls. 8 a 9 cd. ppal).
1.2. Los hechos.
Como fundamento de sus pretensiones, el demandante relata los siguientes hechos:
a) El demandante y la Alcaldía del Distrito de Santa Marta celebraron varios contratos de arrendamiento comercial sobre el local ubicado en la carrera 5ª No. 11-15 de dicha ciudad; el primero de ellos, el 5 de febrero de 1965; el segundo, el 11 de mayo de 1971; el tercero, el 1º de diciembre de 1973 y el último, el 1º de agosto de 1986.
b) En el último de los contratos celebrados, el plazo fue pactado por dos años, el cual venció el 30 de julio de 1988, pero fue pactada una prórroga por igual tiempo que extendió su plazo hasta el 30 de julio de 1990; sin embargo, el demandante consideró que el contrato se había prorrogado automáticamente en el tiempo por períodos iguales, de tal suerte que, al momento de presentar la demanda, presuntamente se había extendido hasta el 30 de julio de 1994.
c) Los cánones de arrendamiento, como los incrementos, fueron cancelados regularmente por el arrendatario, primero en la Tesorería Municipal de Santa Marta y luego en la Sección de Depósitos Judiciales del Banco Popular, en títulos negociables que fueron recibidos por la Alcaldía de Santa Marta.
d). Mediante el acto acusado, Resolución No. 905 de 22 de octubre de 1992, el Alcalde Mayor de Santa Marta (E) ordenó la desocupación del local comercial que había sido objeto de los contratos de arrendamiento, decisión que fue recurrida por el demandante y confirmada por la entidad estatal a través de la Resolución No. 035 de 25 de enero de 1993.
e). La Inspección Segunda de Policía del Distrito de Santa Marta notificó al demandante que, en cumplimiento de lo ordenado por las resoluciones anteriormente referidas, adelantaría el lanzamiento por ocupación de hecho, vigencia que se materializó el 19 de febrero de 1993 por parte del Inspector Segundo, procediendo al desalojo, sin tomar en cuenta la oposición ejercida por el arrendatario, soportada con los contratos de arrendamiento celebrados con el Distrito, hecho que alega, le causó grandes perjuicios.
f) En criterio del demandante, para que pudiera decretarse el lanzamiento se requería que la posesión del inmueble se hubiere producido sin consentimiento del arrendador del bien o que el arrendatario no hubiera cancelado los cánones de arrendamiento; además, para dar por terminada la relación contractual de derecho privado era necesario acudir al procedimiento previsto por las normas del Código de Comercio y el Código de Procedimiento Civil.
g) La actuación del Alcalde lo convierte en juez y parte, a la vez que desvirtúa uno de los principios generales del derecho que rige la administración de justicia y no admite que un funcionario que tenga intereses particulares pueda tomarse la administración de justicia por su propia mano. (fls. 4 a 8 cd. ppal.)
1.3. Disposiciones violadas y concepto de violación.
Considera el demandante que con los actos expedidos por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta, se violaron las siguientes normas: los artículos 2, 4, 6, 29, 113 y 228 de la Constitución Política; 1602, 1603 del Código Civil; 515 a 524 del Código de Comercio; 15 de la Ley 57 de 1905 y 13 de su Decreto Reglamentario 992 de 1930.
En el concepto de violación sostuvo que el contrato de arrendamiento no es solemne sino consensual, ni tiene el carácter de un contrato administrativo, en cuanto que su naturaleza es de derecho privado de la administración, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero aún admitiendo que se tratare de un contrato administrativo, el cual, a su juicio, se celebró sin las formalidades legales exigidas para este tipo de contratos por causas imputables a la Administración, el arrendatario no tiene por qué asumir las consecuencias de la conducta del ente estatal que pretende desconocer el convenio celebrado y las obligaciones contraídas.
Así mismo, afirmó que el contrato de arrendamiento existe, no solo por estar contenido en documento idóneo suscrito por las partes, sino porque la entidad contratante aceptó y cobró los cánones de arrendamiento, con lo cual se hace evidente su manifestación de voluntad y consentimiento de contratar.
Manifestó su discrepancia con el contenido de la Resolución No. 905 de 1992, porque en dicho acto administrativo se sostuvo que en los archivos de la entidad municipal no existía copia del contrato de arrendamiento y en consecuencia, se le endilgó al arrendatario, que diligentemente guardó en sus archivos los documentos que comprueban la celebración del contrato, la comisión de un delito, actitud que tilda de reprochable puesto que se constituye en fundamento para que la Administración aduzca que el contrato no existe y acuse al arrendatario de “invasor, ocupante de hecho y presunto delincuente”.
Reiteró que el contrato de arrendamiento existe, puesto que la Administración, por lapso de 27 años, ha permitido al arrendatario la tenencia pacífica e ininterrumpida del inmueble, circunstancia que desvirtúa la afirmación de que el demandante es un invasor u ocupante de hecho.
Concreta las pretensiones de la demanda en la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por el Distrito de Santa Marta, los cuales señala que se dictaron por la Autoridad Distrital, invocando poderes exorbitantes que no reconoció tener durante 27 años de ejecución del contrato. (fls. 9 a 16, cd. ppal).
1.4. Actuación Procesal.
Mediante auto de 12 de julio de 2002, el Tribunal admitió la demanda, ordenó las notificaciones personales al Alcalde del Distrito de Santa Marta y al Agente del Ministerio Público; igualmente, dispuso la fijación en lista por el término de 10 días (fls. 108 cd. ppal.).
1.5. Contestación de la demanda.
El Distrito de Santa Marta, por intermedio de apoderado y dentro del término previsto por la ley para el efecto, contestó la demanda; en su escrito solicitó que se despacharan desfavorablemente las pretensiones formuladas.
Su oposición a los hechos y pretensiones de la demanda se resumen en los siguientes términos:
a) El contrato de arrendamiento se pactó de común acuerdo entre las partes en un plazo de dos años, con una sola prórroga de igual término (4 años en total), sin que pudiera ser prorrogado automáticamente como lo sostiene el demandante, así la ley hubiera prescrito que el plazo máximo de los contratos de arrendamiento podía extenderse a 5 años.
b) El arrendatario no tenía derecho a seguir ocupando el inmueble, puesto que su situación contravenía expresamente el texto del artículo 157 del Decreto 222 de 1983 y las normas pertinentes del Código Fiscal del Distrito de Santa Marta, referidas en la Resolución No. 905 de 22 de octubre de 1992.
c) Las normas del Código de Comercio no resultaban aplicables al contrato de arrendamiento celebrado, puesto que, de conformidad con el artículo 156 del Decreto 222 de 1983, los contratos de arrendamiento celebrados por entidades públicas no constituían actos de comercio.
d) Los actos acusados fueron expedidos por el alcalde del Distrito, quien es la autoridad competente, con total sometimiento a las normas superiores vigentes y con la única finalidad del interés público y el bienestar de los asociados, actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.
e) El contrato de arrendamiento celebrado el 1º de agosto de 1986, entre el Distrito de Santa Marta y el demandante, es válido, pero en él se pactó como término de duración dos años, plazo que inició el 1º de agosto de 1986 y venció el 1º de agosto de 1988, pero como se estipuló una prórroga de dos años, es claro que el mismo venció el 1º de agosto de 1990, momento en el cual se extinguió el contrato y surgió la obligación del arrendatario de restituir el inmueble a la entidad arrendadora, de conformidad con lo prescrito en el artículo 386 del Estatuto Fiscal Distrital, vigente para la época.
f) El arrendatario no entregó el inmueble al vencimiento del plazo contractual y como no era posible legalmente una nueva prórroga, la Administración tenía el derecho de recuperar el bien inmueble directamente, sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional, en virtud de las potestades de que está investida para hacer prevalecer el interés público o general, sobre el particular. (fls 115 a 119, cd. ppal.).
1.6. Audiencia de conciliación.
En comunicación radicada el 18 de enero de 1995, el apoderado de la parte demandante solicitó audiencia de conciliación (fl. 117, cd. ppal.), la cual fue denegada mediante auto de 31 de enero de 1995 con el argumento de que aunque la Ley 23 de 1991 había establecido la conciliación para los procesos sobre acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, el Decreto 2651 de 1991, suspendió temporalmente la posibilidad de poner fin a la contienda en dichos procesos mediante la conciliación, pero aún en el evento de que ésta fuera posible, la oportunidad para intentar la conciliación se encontraría precluida, por haberse superado la etapa probatoria y encontrarse el proceso en etapa de alegaciones. (fls. 178 a 179, cd. ppal).
1.7. La sentencia apelada.
Es la dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 10 de septiembre de 1998, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. Los argumentos que tuvo en cuenta el Tribunal para tomar esta decisión se concretan de la siguiente manera:
El A quo sostuvo que aunque la acción incoada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, bien podría haberse presentado como acción contractual, teniendo en cuenta que el demandante alegó la existencia de un contrato de arrendamiento; pero que aún en el evento de que el Distrito de Santa Marta hubiera expedido los actos acusados, sin tomar en cuenta dicho contrato, la acción sería la misma; en todo caso, señaló, que resolvería sobre la acción propuesta por el demandante, dada la prevalencia del derecho sustancial y la garantía de acceso a la Administración de Justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política.
Agregó que la prueba recaudada en el expediente permitía establecer la existencia del contrato de arrendamiento, el cual se rigió por las disposiciones contenidas en el Decreto 222 de 1983, normatividad que en su artículo 1º dispuso que los aspectos relacionados con el tipo de contratos, clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como los principios desarrollados por el Título IV, se aplicarían también a los Departamentos y Municipios, pero que, de presentarse vacíos, por inexistencia de normas territoriales, debía aplicarse en su integridad el Decreto 222 de 1983, en lo no contemplado por las normas municipales o departamentales.
Afirmó que el Código Fiscal del Distrito de Santa Marta, contenido en el Decreto No. 213 de 13 de marzo de 1991, expedido por el Alcalde del Distrito en virtud de las facultades otorgadas por el Concejo Distrital, reguló en sus artículos 379 a 389 lo relativo al contrato de arrendamiento, únicas disposiciones vigentes a la fecha en que se celebró el último contrato, esto es, el 1º de agosto de 1986; que como en el artículo 381 del citado Código se estableció que el término máximo de duración del contrato es el doble del pactado, el contrato de arrendamiento celebrado entre las partes expiró a partir del 1º de agosto de 1990, así el arrendatario hubiera continuado cancelando los cánones de arrendamiento.
Que en tales condiciones, o sea, sin relación contractual, el Distrito de Santa Marta podía ordenar la desocupación del inmueble con fundamento en las normas del Decreto 222 de 1983 y en el Estatuto Fiscal ya referido, como en efecto ocurrió con la expedición de los actos acusados. (fls. 187 a 196, cd. ppal).
1.8. El Recurso de Apelación.
Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante la apeló en escrito presentado el 24 de marzo de 1999, con el fin de obtener su revocatoria para que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.
En el escrito de impugnación, el demandante señaló que tanto la Administración Distrital como el Tribunal de instancia, al declarar legales sus actuaciones, violaron las normas indicadas en la demanda; seguidamente reiteró los argumentos expuestos en el acápite de disposiciones violadas y el concepto de violación del libelo demandatorio.
Afirmó que en la sentencia recurrida no se decidió sobre la pretensión referida al reconocimiento de los perjuicios morales subjetivos ocasionados al demandante con la expedición de los actos administrativos acusados, situación que consideró violatoria de los “derechos procedimentales”.
Así mismo, sostuvo que el Tribunal, con su decisión, coadyuvó las vías de hecho adelantadas por la Administración Distrital para violar de manera flagrante los derechos adquiridos del demandante.
Finalmente, solicitó la práctica de la prueba pericial que no fue decretada por el Tribunal, con el fin de que se calcularan los perjuicios materiales sufridos por el demandante con la expedición de los actos administrativos dictados por el Distrito y se determinara el monto de la condena por concepto de perjuicios materiales. (fls. 207 a 212, cd. ppal.).
1.9. Alegatos de conclusión en segunda instancia.
Vencido el término del traslado, las partes guardaron silencio.
1. 10. Concepto del Ministerio Público.
La Procuradora Novena Delegada ante el Consejo de Estado se pronunció, en concepto radicado el 26 de agosto de 1999, mediante el cual solicitó la revocatoria del fallo impugnado, para que en su lugar se declarara tanto la nulidad del contrato de arrendamiento celebrado en 1986, como la del acto acusado y se denegaran las demás pretensiones de la demanda.
Consideró el Ministerio Público que el contrato de arrendamiento, sobre el cual versa la litis, requería para su perfeccionamiento de la aprobación de la garantía de cumplimiento por parte del Municipio de Santa Marta y aunque tal hecho no se encuentra acreditado en el proceso, en manera alguna puede desvirtuarse que el bien le fue entregado al demandante y este le pagó unos cánones mensuales durante los años 1986 a 1988, a título de arrendamiento del local, según los recibos de caja allegados al proceso, amén de que la Administración no tachó de falsedad la copia del contrato celebrado en 1986, razón por la cual admitió la existencia del contrato, aunque irregular.
Agregó que el citado contrato se encontraba viciado de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal, toda vez que cuando se suscribió, la relación negocial ya había superado el límite legal de los 5 años que establecía el artículo 78 del Decreto 222 de 1983 para los contratos de arrendamiento sobre inmuebles, lo cual impedía su celebración.
En cuanto a los actos acusados manifestó que le asistía razón al demandante respecto de la falta de competencia del Alcalde del Distrito de Santa Marta para expedirlos, puesto que las divergencias que se suscitaran con ocasión del contrato de arrendamiento eran de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, por tratarse de un contrato de derecho privado sin cláusula de caducidad, con la finalidad de obtener la restitución del inmueble por vencimiento del plazo pactado, o aún sin existir contrato, con fundamento en lo prescrito por los artículos 424 y 426 del C. de P.C., pero que la Administración Distrital no podía asumir facultades que no le había otorgado la ley y al hacerlo, el acto administrativo expedido estaría viciado de nulidad.
Finalmente señaló que no hay lugar a restablecimiento del derecho ni a condena alguna, por cuanto el actor no demostró la existencia del derecho vulnerado ni los perjuicios que alega. (fls. 223 a 231, cd ppal).
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
La controversia sometida a conocimiento de la Sala, mediante el recurso de alzada, versa sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta mediante los cuales se ordenó la desocupación de un local de su propiedad, cuya tenencia había sido otorgada a un particular a través de la celebración de un contrato de arrendamiento que se encontraba vencido.
Para una mejor comprensión del asunto, el análisis se hará siguiendo el siguiente orden: 1) La acción incoada por el demandante y la competencia de la Sala para conocer del asunto; 2) Competencia del Alcalde Distrital para ordenar la desocupación del inmueble entregado inicialmente en arrendamiento; 3) El juicio de lanzamiento ordenado por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta; 4) La pretensión de nulidad de la diligencia de lanzamiento adelantada por la Inspección de Policía del Distrito de Santa Marta; 5) El pago de perjuicios materiales y morales; 6) La restitución del inmueble al arrendatario.
2.1 La acción incoada por el demandante y la competencia de la Sala para conocer del asunto.
El demandante manifestó que la acción incoada era la de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en la forma en que fue modificado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, norma vigente para la época en la cual se expidieron los actos acusados.
Del contenido de las pretensiones formuladas en la demanda se infiere, que el demandante acusó dos actos administrativos expedidos por la Administración Distrital; el primero, mediante el cual se ordenó la desocupación de un local dentro del plazo de 10 días calendario advirtiendo que en el evento de que no se cumpliera con esta orden, dentro del término señalado, se efectuaría el lanzamiento por ocupación de hecho; el segundo, que confirmó la decisión inicial al resolverse el recurso de reposición interpuesto por el afectado. El demandante también enjuició el acta de la diligencia de lanzamiento de 19 de febrero de 1993, cumplida al ejecutar lo ordenado por los actos administrativos acusados.
Los actos administrativos impugnados fueron expedidos por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta con el fin de obtener la desocupación de un bien inmueble, que años antes había entregado al demandante, mediante la celebración de sucesivos contratos de arrendamiento que fueron allegados al expediente en fotocopia autenticada (fls. 75 a 78, cd. ppal); el último de ellos suscrito el 1º de agosto de 1986, cuyo plazo realmente expiró el 1º de agosto de 1990, pero una vez vencido éste, el arrendatario no restituyó el inmueble entregado en arrendamiento.
En la sentencia apelada, el A Quo afirmó que la acción incoada era la contractual en los términos que se indican a continuación: “Si bien se presentó como de nulidad y de restablecimiento del derecho [se refiere a la acción], bien podría haberse presentado como acción contractual la instaurada en este asunto, habida cuenta de la existencia de un contrato de arrendamiento que alega el demandante”.
La Ley 19 de 1982, en su artículo determinó cuáles eran los contratos que tenían el carácter de administrativos; a su vez, el artículo 4º dispuso que serían de “… conocimiento de la justicia contencioso administrativa los litigios surgidos de los contratos administrativos y de aquellos en los cuales se haya pactado cláusula de caducidad; de la ordinaria los demás”. El artículo , consagró la autonomía de los departamentos y municipios para regular lo pertinente a la formación y adjudicación de los contratos pero determinó como de reserva legal aspectos referidos a la clasificación o definición de los contratos.
En virtud de las facultades otorgadas por la citada Ley, el ejecutivo expidió el Decreto-ley 222 de 1983, en cuyo artículo 1º, dispuso que, “Las normas que en este estatuto se refieran a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el Titulo IV, se aplicarán también a los Departamentos y Municipios.”, es decir, que los contratos que celebraran los Departamentos y Municipios, en cuanto atañe a su clasificación, se regirían por estas disposiciones legales y no por los códigos fiscales.
En el artículo 16 del Decreto-ley 222 de 1983, se enlistaron los contratos administrativos y se señaló que, aquellos que no estuvieran relacionados en esta lista “son contratos de derecho privado de la administración (…), a menos que ley especial disponga en sentido contrario”.
La clasificación legal establecida por el citado Estatuto contractual permitía determinar que las controversias suscitadas en los contratos que la ley clasificaba como administrativos correspondían a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que aquellas surgidas en contratos que no se encontraban incluidos en el listado previsto en la referida ley, por ser contratos de derecho privado de la Administración, serían de conocimiento de la justicia ordinaria, según las voces del artículo 17 del mismo Decreto-ley 222 de 198, a menos que incluyera cláusula de caducidad
Consecuente con la anterior regulación, el Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986, expedido posteriormente, dispuso, en su artículo 273 lo siguiente: “los contratos que celebren los municipios y sus establecimientos públicos se someten a la ley en lo que tienen que ver con su clasificación, definición (…). Cuando esta norma se refiere a la ley, debe entenderse que está haciendo una remisión a la Ley contractual, la cual, para la época de expedición del citado código, no era otra diferente del Decreto-ley 222 de 1983.
Como corolario de lo anterior se tiene que, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encontraba habilitada para conocer tanto de las controversias que se suscitaran en relación con los contratos administrativos enlistados en el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, como de aquellas que se presentaran en los contratos denominados de derecho privado de la Administración, siempre y cuando en ellos se hubiere pactado cláusula de caducidad.
Como quiera que la acción procedente, en el asunto sometido a estudio, es la contractual, toda vez que los actos acusados provienen de la celebración de un contrato, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, se llegaría a la conclusión de que como el contrato de arrendamiento celebrado bajo el régimen del Decreto-ley 222 de 1983, tal como lo admite la entidad pública demandada, corresponde a la categoría de los de derecho privado de la Administración y en él no se incluyó cláusula de caducidad, el conocimiento de la controversia suscitada habría correspondido a la justicia ordinaria, circunstancia que obligaría a ordenar su remisión a dicha jurisdicción, lo cual no resulta razonable, dado que tal circunstancia debió ser detectada en la admisión de la demanda.
En cualquier caso se tiene que en la actualidad el artículo 82 del C.C.A, con la última modificación introducida por la Ley 1107 de 27 de diciembre de 200, señaló un nuevo marco general de actuación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, norma que a la letra dice:
“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la Ley.”
“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.”
“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente en la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”
Se observa que la norma transcrita, adoptando un criterio subjetivo u orgánico, en virtud del cual atribuyó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de toda clase de litigio originado en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, con lo cual puso fin a la distinción que hacía el anterior artículo 82 del C.C.A., referida exclusivamente a los litigios administrativos, de manera que con la última reforma mencionada se abrió paso para que todo tipo de litigio generado por las actuaciones adelantadas o cumplidas por una entidad pública, deba someterse al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La norma referida es de naturaleza procesal y por lo tanto de derecho público, de orden público y de obligatorio cumplimiento, de conformidad con los dictados del artículo 6º del Estatuto Procesal Civi y, de aplicación inmediata, según lo prescrito por el artículo 40 de la Ley 153 de 188
.
Si esto es así, no cabe la menor duda que la Sala es competente para conocer del asunto materia de controversia, independientemente de que la acción incoada haya sido la de nulidad y restablecimiento del derecho o la contractual, puesto que lo que aquí verdaderamente toma importancia, de conformidad con los mandatos del artículo 82 del C.C.A., es que los actos que se acusan fueron expedidos por una entidad pública.
En virtud de lo consagrado por el artículo 286 de la Constitución Política, los distritos, al igual que los departamentos, municipios y los territorios indígenas son entidades territoriales. Por su parte, el artículo 328 constitucional dispuso que el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta conservaría su régimen y carácter.
De conformidad con las normas constitucionales precitadas, el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta es una entidad pública del orden territorial, en consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 82 del C.C.A., las controversias y litigios que se originen en la actividad -contractual o de otra naturaleza- adelantada por dicha entidad, deben someterse al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Bajo los planteamientos anteriormente expuestos, fuerza concluir, que esta Sala es competente para conocer del asunto sometido a su consideración, en cuanto que, por regla general, toda controversia originada en la actividad de las entidades públicas deberá ser dirimida por la Justicia Contencioso Administrativa.
La competencia del Alcalde Distrital para ordenar la desocupación del inmueble entregado en arrendamiento.
La Alcaldía del Distrito de Santa Marta expidió la Resolución No. 905 de 22 de octubre de 1992 mediante la cual ordenó la desocupación del inmueble de su propiedad, acto administrativo que fue recurrido por el interesado y confirmado mediante Resolución No. 035 de 25 de enero de 1993.
Antes que todo resulta de fundamental importancia determinar si la tenencia que detentaba el señor Chahin Nohora, sobre el inmueble de propiedad del Distrito de Santa Marta, tenía origen en una ocupación de hecho, tal y como lo señalan los actos acusados o si, por el contrario, dicha tenencia tenía sustento en un contrato de arrendamiento, así el contrato hubiere expirado por vencimiento del plazo.
Al expediente se allegaron los siguientes documentos:
Fotocopia autenticada del contrato de 11 de mayo de 1971 celebrado entre el Personero del Municipio de Santa Marta y el demandante (fls. 76 a 77, cd. ppal);
Fotocopia autenticada del contrato de 1º de diciembre de 1973 celebrado entre el Personero Municipal de Santa Marta y el demandante (fls. 78 y 78 vto. cd. ppal);
Fotocopia autenticada del contrato de 1º de agosto de 1986, celebrado entre el Alcalde del Distrito de Santa Marta y el demandante (fls. 75 y 75 vto, cd. ppal);
Originales de los “Recibos de Caja” expedidos por la Tesorería del Municipio de Santa Marta, correspondientes a los pagos efectuados por el señor Roberto Chaín Nohora, por concepto de arrendamiento, desde el 1º de agosto de 1986 hasta el mes de julio de 1988 (fls. 23 a 50, cd. ppal);
Copias al carbón de las consignaciones efectuadas en el Banco Popular por el señor Chahin Nohora, correspondientes a los meses de diciembre de 1992 y enero de 1993 (fls. 51 a 56, cd. ppal).
Los documentos antes referidos evidencian que desde años antes, el Distrito de Santa Martha y el señor Chaín Nohora estaban vinculados mediante contrato de arrendamiento cuyo objeto consistía en el alquiler de un local ubicado en el Municipio de Santa Marta, en la carrera 5ª No. 15-11, de propiedad de la Entidad Distrital. Tiene singular importancia para el asunto que aquí se examina, el último contrato que fue celebrado el 1º de agosto de 1986.
El plazo del citado contrato fue pactado por dos años comprendidos entre el 1º de agosto de 1986 y el 1º de agosto de 1988, en virtud de lo previsto en el artículo 98 del Estatuto Fiscal del Distrito de Santa Marta, Acuerdo No. 49 de 1980; adicionalmente se convino una prórroga expresa de dos años más, es decir, que el contrato terminó el 1º de agosto de 1990. (fl. 26 y 26 vto, cd. ppal). Igualmente se encuentra demostrado que el arrendatario pagó los cánones de arrendamiento, primero mediante consignaciones efectuadas en la Tesorería del Distrito y luego mediante consignaciones que se hicieron en el Banco Popular.
En la contestación de la demanda el Distrito de Santa Marta admitió que el contrato existió pero que “cualquier relación contractual entre la Alcaldía y el demandante no podía producir efectos jurídicos pues se encontraba vencido por expiración del plazo o término pactado”; más adelante señaló que si se aceptara “como válido el contrato de arrendamiento suscrito el 1º de agosto de 1986, entre el señor Alcalde Mayor de Santa Marta, doctor ELIAS GEORGE GONZALEZ, y el señor Roberto Chahin Nohora, vemos como en él se pactó un término de duración de dos (2) años, contados a partir de 1º de Agosto/86 hasta el 1º de Agosto de 1988. Al final del contrato se coloca una cláusula de prórroga automática por dos (2) años más, o sea, que en últimas el contrato venció el primero de agosto de 1990.” (fls. 117, cd, ppal).
De la prueba relacionada y de las afirmaciones contenidas en la contestación de la demanda, por parte de la Administración Distrital, debe concluirse la existencia del contrato de arrendamiento entre el señor Chaín Nohora y el Distrito de Santa Marta, el cual terminó el 1º de agosto de 1990, por vencimiento de su plazo.
La legislación civil también aplicable a los contratos celebrados por las entidades del Estado, dispone en el artículo 2008 que, el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo estipulado para el arrendamient
como ocurre en general con todo contrato.
No obstante haberse producido la terminación del contrato de arrendamiento, por vencimiento del plazo, celebrado entre las partes de la controversia, el arrendatario continuó ejerciendo la tenencia del bien, sin que se hubiere probado en el proceso que la Administración Distrital hubiera satisfecho el requisito previsto en el artículo 1608 del Código Civil, consistente en efectuar el requerimiento al arrendatario, para que quedara constituido en mora.
La legislación civil, en su artículo 200 establece la obligación del arrendatario de restituir la cosa arrendada al finalizar el contrato de arrendamiento, toda vez que la entrega de los bienes en este tipo de contrato se hace a título de mera tenencia.
De conformidad con las normas antes citadas, al producirse la terminación del contrato de arrendamiento, por vencimiento del plazo, se hace exigible la obligación del arrendatario de restituir o devolver el bien objeto del arrendamiento y la del arrendador de recibirlo; es decir, que aunque estas obligaciones existen desde la suscripción misma del contrato, el cual constituye su fuente, su cumplimiento se difiere en el tiempo hasta que sobrevenga la terminación de la relación contractual, ocurrido lo cual dichas obligaciones de restitución y recibo se hacen exigibles y deben ser cumplidas.
Se trata de aquellas obligaciones que tienen origen en el contrato pero que están llamadas a ser cumplidas con posterioridad a su vigencia o extinción; es el caso de la obligación que asume el vendedor, en el sentido de responder por el saneamiento o por vicios ocultos de la cosa vendida o aquella que contrae el constructor consistente en responder por la estabilidad de la edificación que ha sido levantada y entregada al propietario etc.
En este caso, al celebrar el contrato, el arrendatario asume la obligación de restituir el bien arrendado al finalizar el contrato (art. 2005 C.C)
En consonancia con lo dicho, en el contrato celebrado entre el Distrito de Santa Marta y el demandante, el 1º de agosto de 1986, las partes pactaron, entre otras, la cláusula octava, en la cual se lee lo siguiente: “Restitución. El arrendatario restituirá el inmueble al arrendador a la terminación del contrato en el mismo estado en que lo recibe, salvo el deterioro natural” (resaltado no es del texto) (fl. 75 vto. cd. ppal).
Bajo estas directrices debe concluirse lo siguiente:
a) El contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo, momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario (deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la llegada de esa fecha (plazo suspensivo).
b) El no cumplimiento de la obligación de restitución del bien arrendado por parte de arrendatario, al término del contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se de el cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en é, tal como ya quedó indicado.
En el caso sometido a estudio, cabe cuestionar qué sucede cuando el arrendatario se niega a cumplir con la obligación de desocupar y restituir el bien entregado, a título de arrendamiento, al vencimiento del contrato celebrado con la Administración? Se encuentra legalmente facultada la entidad pública arrendadora para ordenar la desocupación y restitución del inmueble, mediante acto administrativo? La respuesta debe ser negativa por las razones que a continuación se exponen:
El proceso de restitución de inmueble arrendado no fue regulado en el Código Contencioso Administrativo, razón por la cual y en virtud de lo prescrito en su artículo 267, deberá seguirse el procedimiento previsto en las normas del Código de Procedimiento Civil. Por su parte, el artículo 408 ibídem, establece que la restitución del inmueble arrendado se tramitará y decidirá mediante el procedimiento abreviado que se encuentra previsto en los artículos 409 a 414 ibídem; luego, es este el trámite que debe adelantarse para aquellos casos en los cuales el arrendatario se niegue al cumplimiento de la obligación de restitución del bien, al término del contrato.
El principio de legalidad, básico en el Estado de derecho, impone no solo a la Administración sino a todas las instituciones del Estado el deber y la limitación de ceñir sus actuaciones al ordenamiento jurídico, puesto que es la ley la que le otorga las potestades y define los límites dentro de los cuales pueden actuar las autoridades; en otras palabras, para que las autoridades puedan actuar legítimamente se requiere de una atribución legal previa.
Al respecto resulta pertinente traer a colación la explicación expuesta por García de Enterrí, para quien “el principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda actuación administrativa: solo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación es legítima (…) el derecho objetivo no solamente limita la actividad de la Administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe ajustarse”.
El principio de legalidad encuentra respaldo en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política en virtud de los cuales “…los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación de sus funciones”; así mismo “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y finalmente, “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento…”
Por su parte, el artículo 113 constitucional consagra la existencia de tres ramas del poder público a las cuales se han asignado funciones separadas, pero que colaboran armónicamente para el cumplimiento de los cometidos estatales.
De conformidad con los preceptos constitucionales, resulta incuestionable que las potestades de que están investidas las autoridades emanan de la Constitución Política y de la ley, normatividad que define y distribuye de manera clara y precisa las facultades entre las distintas ramas del poder público, al igual que determina las funciones que deben cumplir los servidores que hacen parte de cada una de ellas; de tal suerte que resulta imposible que estas sean transferidas por su titular, salvo cuando la misma ley autoriza su delegación; tampoco es admisible que una autoridad se atribuya competencias asignadas legalmente a otra rama del poder público, toda vez que las actuaciones adelantadas en tales condiciones resultarían violatorias de las normas constitucionales y legales y, por consiguiente, estarían afectadas de nulidad.
Examinados los actos administrativos que fueron acusados por el demandante, se observa que mediante ellos la Administración Distrital ordenó la desocupación de un inmueble que había sido entregado a título de arrendamiento al señor Roberto Chahin Nohora, con el fin de obtener la restitución del bien, toda vez que el arrendatario continuó con su tenencia después de vencido el contrato.
De lo anterior se evidencia que, contrariamente a lo afirmado en la parte motiva de los actos administrativos acusados, la permanencia del arrendatario en el inmueble de propiedad de la entidad territorial no tuvo origen en una ocupación de hecho, sino en un contrato de arrendamiento válidamente celebrado, situación que fue corroborada por la propia entidad pública en la contestación de la demanda, en la cual admitió que existió un contrato entre el demandante y el Distrito de Santa Marta, pero que el mismo había vencido con ocasión o por causa de la expiración de su plazo extintivo, a la vez que consideró que el procedimiento que había adelantado tenía respaldo tanto en la potestad de que goza la administración Distrital sobre el contratista particular, como en razones de interés público. A continuación se transcriben apartes de esta afirmación:
“Como el administrado no entregó oportunamente el inmueble, una vez vencido su término de duración y no habiendo posibilidad de mas prórrogas por expresa prohibición de la ley, surgió el derecho para la Administración Distrital de recuperarlo directamente, sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional, debido a la supremacía que tiene sobre los que celebran contratos con ella y a la necesidad de hacer prevalecer el interés público o general sobre el particular”
Como quiera que es evidente que la permanencia del demandante en el inmueble de propiedad del Distrito de Santa Marta tuvo origen en el contrato de arrendamiento celebrado el 1º de agosto de 1986, al término del cual el arrendatario no cumplió con la obligación de restitución del inmueble, es claro que el procedimiento que debía adelantar la Administración para hacer efectivo el cumplimiento de la obligación correspondía al previsto en el artículo 408 y ss. del C. de P. C., el cual debe tramitarse ante la autoridad judicial y se inicia con la presentación de la demanda, según lo prescrito por el artículo 409 ibídem.
En este orden de ideas, es claro que la Administración Distrital, afectada por el incumplimiento del arrendatario respecto de su obligación de restitución del bien al finalizar el contrato, no estaba facultada para resolver la controversia suscitada mediante acto administrativo y, con esta decisión, hacer efectiva la desocupación y restitución del bien, toda vez que la ley ha asignado esta facultad al juez del contrato, en ejercicio del control jurisdiccional, sin que le sea dado a la Administración sustituir al juez, puesto que a ella tan solo le compete el control gubernativo, de conformidad con la distribución de los poderes impuesta por la ley.
Sobre el particular, la doctrina nacional autorizad ha precisado:
“Producido el “caso contencioso administrativo”, como lo dice el profesor Argañará, debe el mismo ser sometido al juzgamiento de un tribunal. No es ya admisible que el poder público pueda gozar de la prerrogativa de escapar al régimen de las leyes que gobiernan la comunidad política a que pertenece; por lo que, si en ejercicio de su actividad administrativa falta a la observancia de las leyes y afecta un derecho subjetivo del administrado o desconoce el ordenamiento jurídico general, debe haber un tribunal que dirima el conflicto y ordene el restablecimiento e imponga el respeto al ordenamiento infringido. No podrá ser la misma administración- dice el profesor argentino citado- pues la pretensión del particular no es una gracia que se impetra, sino un derecho que se exige o un amparo que la ley le acuerda; no siendo por ello, concebible que pueda ser el juez de la contienda quien ha sido parte activa al provocarla.”.
En consecuencia, la Administración Distrital ahora demandada no podía, “motu proprio”, ordenar la restitución del bien entregado en arrendamiento; tan consciente era de ello que, de manera expresa, advirtió la situación y así la dejó plasmada en el primero de los actos acusados, la Resolución No. 905 de 22 de octubre de 1992, al admitir que “De existir contrato de arrendamiento el procedimiento para desocupar el inmueble es el establecido en el C. de P. C. en el artículo 408 y ss.” (fl. 126, cd. ppal.); sin embargo, hizo caso omiso de estas normas y expidió los actos que fueron impugnados, los cuales se encuentran viciados de nulidad.
El vicio de nulidad deviene de la ausencia de uno de los de los elementos esenciales para la validez del acto administrativo, como lo es la competencia del órgano que lo expide; es decir, que el acto administrativo será válido cuando el órgano que lo expide actúa dentro del marco de la competenci asignada por la ley; pero sucede que cuando las autoridades ejercen competencias que no tienen o invaden la órbita de competencia que de manera expresa se encuentra atribuida a otras autoridades o ramas del poder público, el acto administrativo expedido en tales condiciones, se encuentra viciado de nulidad por incompetencia funcional
Se encuentra establecido, entonces, que las Resoluciones números 905 de 22 de octubre de 1992 y 035 de 25 de enero de 1993, mediante las cuales se ordenó la desocupación del local comercial, ubicado en la carrera 5ª No. 15-11 de la ciudad de Santa Marta, que había sido entregado a título de arrendamiento, fueron expedidas por el Alcalde del Distrito de Santa Marta sin que tuviese competencia para ello, razón por la cual se encuentran viciados de nulidad, la cual será declarada.
El juicio de lanzamiento ordenado por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta.
Es evidente que la Administración Distrital adelantó un juicio de lanzamiento, con el fin de obtener la restitución del bien inmueble de su propiedad. Al respecto es pertinente destacar, de una parte, que dicho inmueble no había sido objeto de una ocupación de hecho sino que su entrega al particular tenía origen en un contrato de arrendamiento como quedó demostrado anteriormente y, de otra, que en el juicio referido, la Alcaldía distrital para obtener la restitución del bien actuó como parte, por ser la propietaria del inmueble, a la vez que, dirimió el conflicto suscitado entre ella y un particular, ni más ni menos que actuó como juez y parte.
Las autoridades policivas por regla general ejercen funciones propiamente administrativas, inherentes al poder de policí del cual se encuentran investidas, dentro de los precisos límites legales, actos que están sujetos al control jurisdiccional como cualquier acto administrativo. Así mismo y excepcionalmente actúan en función jurisdicciona
, cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, eventos en los cuales, sus actos, por ser de carácter judicial, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Son estas las razones por las cuales el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 82 ha previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativo.
La jurisprudencia de la Sección Tercera en distintos pronunciamientos ha determinado que los juicios civiles de policía y especialmente el amparo policivo posesori tienen carácter judicial; igualmente ha diferenciado entre la función propiamente administrativa que cumplen las autoridades de policía y la función judicial ejercida por las mismas. En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constituciona
; en sus diferentes fallos ha reiterado que los juicios civiles de policía, iniciados para protección del “statu quo”, constituyen manifestaciones del poder judicial del Estado.
Bajo este contexto es claro que cuando las autoridades policivas adelantan un juicio de lanzamiento, actúan en función jurisdiccional, como un verdadero juez, quien actúa imparcialmente frente a los intereses opuestos de las partes en conflicto.
Pero cuando la controversia que se suscita por la ocupación de hecho se traba no entre dos particulares, como es lo usual, sino entre un particular y la propia entidad pública municipal y es esa misma Administración quien adelanta el juicio de lanzamiento para recuperar el bien de su propiedad, cabe preguntar si tal actuación es de carácter judicial y si, en consecuencia, escapa al control jurisdiccional?
La respuesta debe ser negativa, por cuanto en este evento, la Administración no actúa en ejercicio de competencias jurisdiccionales, sino como autoridad administrativa en ejercicio del poder de policía; en consecuencia, dichos actos están sometidos a control jurisdiccional, el cual se ejerce por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como lo sostuvo la Sección Tercera del Consejo de Estado en asunto similar, referido a la restitución de un bien de uso público, cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación:
“3º. Así las cosas, observa la sala que en el caso de autos no se trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva, como bien puede suceder en los amparos posesorios. En el evento de restitución de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir como aquella que dirime imparcialmente, controversias entre dos partes que persiguen intereses opuestos.
4º. Estando claro que en el presente evento no se trata de un juicio policivo, procede ahora definir a quién compete el conocimiento de los conflictos que por dichas actuaciones se originan entre un particular y el Estado. Estima la Sala que dicha competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esta se halla precisamente instituida, entre otras cosas, para “juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas (…)
(Negrilla por fuera del texto original)
En este orden de ideas los actos que expida la autoridad policiva con el fin de obtener la restitución de un bien de su propiedad, trátese de un bien de uso público o de un bien fiscal, el cual ha sido objeto de ocupación de hecho, pueden ser impugnados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cabe reiterar que, en el presente asunto, no se presentó ocupación de hecho en un bien del Distrito de Santa Marta, por parte de un particular, sino el incumplimiento de la obligación de restitución por parte de un arrendatario de la entidad distrital, tal como quedó establecido con el material probatorio allegado al expediente.
La pretensión de nulidad de la diligencia de lanzamiento adelantada por la Inspección de Policía del Distrito de Santa Marta.
Entre las pretensiones de la demanda que fueron reiteradas por el demandante, en el recurso de alzada, se encuentra la correspondiente a la declaratoria de nulidad de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, adelantada el 19 de enero de 1993, por la “Inspección de Policía Bastidas”, en cumplimiento de lo ordenado por las Resoluciones números 905 de 22 de octubre de 1992 y 035 de 25 de enero de 1993, actos administrativos que fueron acusados; la diligencia contó con la presencia del Delegado de la Procuraduría Departamental del Magdalena.
Al expediente se allegó copia autenticada de la diligencia referida, la cual obra a folios 104 a 107 del cuaderno principal y corresponde a la constancia de la actuación adelantada por la autoridad policiva del Distrito de Santa Marta, la cual efectuó el desalojo del bien urbano que se encontraba en poder del demandante y cuya desocupación se había ordenado por los referidos actos.
La pretensión formulada resulta improcedente, ante la imposibilidad de declarar la nulidad de la actuación material consistente en ejecutar o cumplir la orden de desocupación del inmueble, impartida por el Alcalde del Distrito de Santa Marta.
Es evidente que la diligencia de desocupación de inmueble que fue adelantada por la autoridad policiva, la cual consta en documento de 19 de enero de 1993, constituye el cumplimiento o la materialización de una decisión de la Administración, situación fáctica que indudablemente no puede ser objeto de una declaración judicial de nulidad, como quiera que esa posibilidad requiere, de manera indispensable, tener por objeto una manifestación emanada de la voluntad.
Si bien el demandante impugnó, en este mismo proceso, la validez de los actos administrativos expedidos por la Alcaldía Distrital de Santa Marta para obtener la desocupación del bien arrendado y sobre ellos la Sala hará un pronunciamiento, no es menos cierto que resulta improcedente, además de inane, declarar la nulidad de la diligencia de lanzamiento, porque, como ya se indicó, dicha diligencia constituye una situación fáctica, razón por la cual se denegará la pretensión formulada para obtener su anulación.
El reconocimiento de perjuicios materiales y morales.
El demandante reclamó el pago de los perjuicios materiales que, según él, le fueron causados con la expedición y ejecución de los actos acusados, dictados por la Alcaldía del Distrito de Santa Marta.
Igualmente solicitó el pago de perjuicios morales subjetivos que resulten probados como consecuencia del “temerario endilgamiento de delincuente” que la Administración Distrital le hizo con la expedición de los actos acusados.
En la demanda no se estableció en qué consistían los perjuicios materiales y morales y si bien es cierto que entre las pruebas solicitadas por el demandante se encuentra la práctica de un dictamen pericial con la participación de peritos contables, a fin de que dictaminaran sobre los perjuicios materiales que se había ocasionado con la expedición de los actos impugnados, en ningún momento fue remitido el cuestionario anunciado por el accionante para que fuere resuelto por la pericia, razón por la cual el a quo denegó la prueba en auto de 15 de noviembre de 1993 (fls. 138 a 139, cd. ppal.)
Como quiera que resulta evidente que el demandante no logró probar, durante el proceso, los perjuicios materiales y morales que le habrían sido causados con la expedición de los actos administrativos y su ejecución, la pretensión deberá ser denegada.
2.6. La restitución del inmueble al arrendatario.
Solicita el demandante que, como consecuencia de la nulidad de los actos demandados, se le reintegre el inmueble del cual fue despojado por la Administración Distrital: pero qué sucede cuando dicho derecho no existe?
En el caso sub lite, es evidente que hubo un contrato de arrendamiento que venció el 1º de agosto de 1990, fecha desde la cual el arrendatario debió cumplir con la obligación de restituir el inmueble, al tenor de lo prescrito por el citado artículo 2005 del C.C.
Significa entonces que al haber vencido el plazo del contrato, desapareció para el arrendatario el derecho a conservar la tenencia del bien inmueble, puesto que era el contrato el que le amparaba este derecho.
De lo anterior se infiere que no es posible reclamar el restablecimiento de un derecho del cual no se es titular, mucho menos cuando en lugar de ese derecho lo que en realidad existía, para el accionante, era una obligación pendiente de cumplir.
Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación la sentencia del 15 de noviembre de 1990, Expediente 2339, providencia en la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó:
“Más lógicamente, que ese restablecimiento está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado, exista, por que si no existe, mal puede restablecérsele en algo que nunca ha estado en el patrimonio jurídico de esa persona.
Esto último fue lo que observó el Tribunal en el caso particular del actor, y vio cómo las simples irregularidades de los actos que declaró nulos no lesionaron ningún derecho suyo, por lo cual denegó esa pretensión (…). Que la acción necesariamente debe ser planteada contemplando el demandante las dos solicitudes inseparables, la de nulidad del acto y la de restablecimiento del derecho, no significa que el juez administrativo debe acceder indubitablemente a esta última, dado que en un juicio concreto es posible que el pretendido derecho que se quiere restablecer, no exista.” (Resaltado no es del texto)
Esta orientación jurisprudencial tiene aplicación al caso concreto en razón a que el demandante pretende que se le reconozca o restablezca un derecho que ya no podía estar en su patrimonio, puesto que si bien es cierto que los actos que fueron acusados se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos por la Administración Distrital sin tener competencia para ello e invadiendo la órbita de competencia del juez, la consecuencia de la ilegalidad de dichos actos, no puede ser, en manera alguna, la restitución del inmueble, puesto que, como ya se dijo, el derecho pretendido por el demandante ya no existía, por el contrario, pesaba sobre él una obligación derivada del contrato de arrendamiento que terminó por vencimiento del plazo, como se ilustró ampliamente en el acápite 2.2.
Con estos lineamientos debe concluirse que la pretensión encaminada a obtener la restitución del bien inmueble arrendado no está llamada a prosperar y, por lo tanto, será denegada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de 10 de septiembre de 1998, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda y en su lugar se dispone:
DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones 905 del 22 de octubre de 1992 y 035 del 25 de enero de 1993 expedidas por el Alcalde del Distrito de Santa Marta.
SEGUNDO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH ESTELLA CORREA PALACIO
Presidente
ENRIQUE GIL BOTERO ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
