Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 1714 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., Doce (12) de Febrero de Dos mil Veintiséis (2026)

Radicado: 250002-34-20-00-2020-01087-01 (1714-2024)

Demandante: Luis Enrique Pérez Páez

Demandados: Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional y

Procuraduría General de la Nación.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Sanción disciplinaria de suspensión, impuesta a supervisor de contrato.

Asunto: Sentencia, segunda instancia

La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del Seis (06) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023)¹, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F², que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La demanda³

Pretensiones.

El señor Luis Enrique Pérez Páez, promovió demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas:

«3.1. PRETENSIONES DECLARATIVAS:

PRIMERA: Se DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el fallo disciplinario de segunda instancia fechado 6 de septiembre del 2019, proferido por LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, al interior del procedimiento con radicado 161-7094/IUS-E-2017- 632658/ IUC-D-2017-978202, a través del cual se impuso al señor LUIS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ la sanción disciplinaria de suspensión

Expediente digital – Samai – Gestión de otros despachos – índice 75.

Magistrada ponente: Patricia Salamanca Gallo.

Expediente digital – Samai – Gestión de otros despachos – índice 75 – CONSTANCIA SECRETARIAL_Expediente Digital – 05Demanda.pdf

e inhabilidad especial para ejercer cargos públicos por el término de nueve (9) meses, por haberse expedido con VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA y con FALSA MOTIVACIÓN.

SEGUNDA: Se DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el fallo disciplinario de primera instancia fechado 9 de mayo del 2017, proferido por la POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA al interior del procedimiento con radicado SIJUR GRUTE 2014-14, a través del cual se impuso al señor LUIS ENRIQUE PEREZ PÁEZ la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por un período de once (11) años, por haberse expedido con VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA y FALSA MOTIVACIÓN.

3.2. PRETENSIONES DE CONDENA:

PRIMERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene a la POLICÍA NACIONAL DE

COLOMBIA el reintegro del señor LUIS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ al grado de Mayor o a uno de superior jerarquía dentro de la institución.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho SE CONDENE a la POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA y a la

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a favor del señor LUIS ERNESTO PÉREZ PÁEZ, de manera indexada y con los intereses a que haya lugar, la totalidad de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el día 15 de enero del 2020, hasta el momento en el que sea reintegrado a su cargo.

TERCERA: Que a título de reparación se CONDENE a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar a favor del señor LUIS ERNESTO PÉREZ PÁEZ la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por concepto de daño moral.

CUARTA: Que a título de a título de reparación se CONDENE a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a que elimine el registro de la sanción impuesta al señor LUIS ERNESTO PÉREZ PÁEZ del certificado de antecedentes disciplinarios.

QUINTA: ORDENAR a las entidades demandadas que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A.

SEXTA: CONDENAR a las entidades demandadas al pago de costas procesales.» (sic)

Los hechos en que se fundan las pretensiones, se sintetizan de la siguiente manera:

Señala el demandante que, la Policía Nacional suscribió contrato de obra No. ESPOL 45-6-11-118-13, cuyo objeto consistió, en la construcción de un bloque de aulas, en la Escuela de Postgrados de la Policía Nacional.

Para la interventoría de dicha obra, se celebró el contrato de prestación de servicios No. ESPOL 45-6-11-117-13, con la ingeniera Adriana Duque Millán, respecto del cual, el demandante fue designado como supervisor, dado que, fungía para la época de los hechos como jefe del grupo de contratos- ESPOL.

Durante la ejecución del contrato de obra, el director de la Escuela de Posgrados de la Policía Nacional, habría ordenado el cambio del lugar de construcción, sin contar con los estudios técnicos, estructurales y de suelo requeridos, y posteriormente, recibió la obra a satisfacción, pese a que el contratista no había obtenido la licencia y los permisos de construcción exigidos.

Con ocasión de las presuntas irregularidades en la ejecución contractual, la Inspección General de la Policía Nacional, inició investigación disciplinaria contra varios funcionarios.

Por auto del Veintiuno (21) de abril del dos Mil Quince (2015), se cerró la investigación y, mediante auto de Veintinueve (29) de marzo del Dos Mil Dieciséis (2016), se formuló pliego de cargos en contra de los sujetos disciplinados, actuación declarada nula, el 29 de abril subsiguiente.

El Treinta (30) de junio de Dos Mil Dieciséis (2016), se rehízo la actuación y se formuló al demandante un único cargo, por la presunta comisión de la falta disciplinaria gravísima, prevista en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en, omitir el deber de informar a la entidad contratante, los hechos o circunstancias que configuran incumplimiento del contrato.

Al demandante se le reprochó que, como supervisor del contrato de prestación de servicios, PN ESPOL 45-6-11-117-13 (contrato de interventoría a la obra), presuntamente omitió el deber de informar a la entidad, el incumplimiento por parte de la interventora, quien presumiblemente, no exigió al contratista contar con la licencia y permiso de construcción.

Mediante auto de Dos (2) de agosto del Dos Mil Dieciséis (2016), se negó una solicitud de recusación interpuesta en contra del inspector general de la Policía Nacional, mayor general Carlos Ramiro Mena Bravo, decisión que fue confirmada por medio de providencia de 24 de agosto de la misma anualidad.

Las pruebas solicitadas en etapa de descargos, fueron decretadas a través de auto de Ocho (8) de septiembre del dos Mil Dieciséis (2016). El Catorce (14) de marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), se corrió traslado a los disciplinados para formular alegatos de conclusión.

El Nueve (09) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), se profirió fallo disciplinario de primera instancia, por medio del cual, se estableció la responsabilidad disciplinaria del demandante, por el cargo endilgado y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, por un período de once (11) años. El fallo disciplinario de primera instancia fue oportunamente apelado por el demandante.

El Diecisiete (17) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017), el actor y otros implicados en la actuación disciplinaria, solicitaron ante la Procuraduría General de la Nación, el ejercicio del poder preferente, en consideración a las irregularidades que se evidenciaron en el curso de la primera instancia, en particular, en el auto de formulación de cargos.

Por auto del Veintidós (22) de diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017), la Procuraduría General de la Nación, a través de la sala disciplinaria, conceptuó favorablemente sobre el ejercicio del poder preferente.

La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, profirió fallo de segunda instancia, el Seis (06) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019), por medio del cual, confirmó parcialmente la decisión adoptada en primera instancia, por la Inspección General de la Policía Nacional, modificando la

sanción impuesta, por la de suspensión e inhabilidad especial para ejercer cargos públicos, por el término de nueve (9) meses.

Mediante Resolución No. 6869 del Veintiséis (26) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019), el Ministerio de Defensa Nacional, ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al señor Luis Enrique Pérez Páez.

Al momento de hacerse efectiva la sanción, el demandante ostentaba el grado de Capitán de la Policía Nacional, sin embargo, en el mes de junio del 2020, sería ascendido al grado de mayor, en la misma institución.

Con motivo de la sanción impuesta en segunda instancia, el señor Luis Enrique Pérez Páez ha dejado de percibir una suma aproximada a los Cincuenta Y Nueve Millones Ochenta Y Tres Mil Seiscientos Sesenta Y Un Pesos ($59'083.661), por concepto de salarios, primas, vacaciones y otros emolumentos y ha sufrido un perjuicio moral, por la imposibilidad de sufragar los gastos necesarios para su subsistencia y la de su familia, quienes dependen exclusivamente de sus ingresos, situación que se ha agravado por la propagación del COVID 19.

Normas violadas y concepto de violación.

La parte demandante, considera transgredidas, las siguientes normas:

Artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

Artículos 4 y 163 de la Ley 734 del 2002.

Sostuvo que, los preceptos legales referenciados, fueron desconocidos por la indebida formulación del pliego de cargos, la falta de claridad y congruencia en la imputación disciplinaria y la afectación de su derecho fundamental al debido proceso.

Señaló que, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, no efectuó una apreciación integral, objetiva y razonada de las pruebas obrantes en el expediente, pues de ellas se desprendía que, cumplió de manera diligente los deberes funcionales, propios de su condición de supervisor del contrato de interventoría, y que, la finalidad del contrato estatal fue atendida a cabalidad.

Afirmó que, el contrato de obra, fue ejecutado en su totalidad, circunstancia que apartaba cualquier afectación al patrimonio público, o desconocimiento de los fines esenciales de la contratación estatal, razón por la cual, la conducta atribuida carecía de ilicitud sustancial, entendida como la afectación real y significativa de los principios de la función pública, mediante el incumplimiento injustificado de los deberes funcionales, conforme a lo previsto en los artículos 4 de la Ley 1015 de 2006 y 5 de la Ley 734 de 2002.

Indicó que, aun si se admitiera la existencia de irregularidades en las etapas iniciales del proyecto, estas no eran atribuibles a su actuar, sino que, obedecieron a decisiones adoptadas por superiores jerárquicos, que ordenaron el cambio del lugar de ejecución de la obra, lo cual implicó su reestructuración técnica y administrativa.

Agregó que, tales situaciones, además de no serle imputables, constituían meros incumplimientos formales, y no tuvieron incidencia material en la ejecución del contrato, en tanto, la obra fue finalmente concluida y las eventuales deficiencias fueron subsanadas y legalizadas, incluida la obtención posterior de la licencia de construcción, conforme a las pruebas documentales y testimoniales que obran en el proceso.

En ese contexto, invocó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular las sentencias C-417 de 1993 y C-948 de 2002, para sostener que, ante la ausencia de ilicitud sustancial, no se configuraba uno de los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria.

Contestación de la demanda

Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional⁴

La entidad demandada, se opuso a la totalidad de las pretensiones, al considerar que, tanto el trámite disciplinario, como las sanciones impuestas al demandante, se adelantaron con estricto apego a la Constitución y a la ley, garantizando en todo momento el debido proceso y el derecho de defensa.

Sostuvo que, el fallo disciplinario de primera instancia, proferido el Nueve (09) de Mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), fue expedido por funcionario competente, con fundamento en un acervo probatorio suficiente y debidamente valorado, y que dicha decisión fue objeto de impugnación, siendo modificada por la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente.

En relación con la pretensión de reintegro y ascenso al grado de Mayor, la entidad expuso que, los ascensos dentro de la Fuerza Pública no operan por el simple transcurso del tiempo; sino que, están sujetos al cumplimiento estricto de los requisitos legales, la existencia de vacantes y las evaluaciones correspondientes, conforme a lo previsto en los Decretos 1791 y 1800 de 2000.

Negó de manera expresa que, el pliego de cargos hubiera sido incoherente, ambiguo o contrario a la ley, así como cualquier vulneración de derechos fundamentales.

Afirmó que, el demandante fue declarado responsable disciplinariamente, por omitir el cumplimiento de sus deberes funcionales como supervisor del contrato, conducta que fue debidamente acreditada en el proceso.

Finalmente, propuso como excepción de mérito, la de «actos administrativos ajustados a la Constitución y a la ley», al estimar que, las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, se adoptaron con observancia

Expediente digital – Samai – Gestión de otros despachos – índice 10 – CONTESTACIÓNDEDEMANDA.PDF

de los principios que rigen la función disciplinaria, mediante providencias motivadas, razonables y congruentes, fundadas en una valoración integral y racional de las pruebas, por lo que, solicitó negar en su totalidad las pretensiones de la demanda.

Procuraduría General de la Nación⁵

La Procuraduría General de la Nación dio respuesta a la demanda de manera extemporánea⁶, circunstancia que fue declarada por el A-quo, en el auto de Dieciséis (16) de Marzo de Dos Mil Veintidós (2022)⁷.

La sentencia de primera instancia⁸.

El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través de sentencia proferida el Seis (06) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023), negó las pretensiones de la demanda, absteniéndose de condenar en costas.

El A- quo consideró que, los actos administrativos demandados fueron expedidos con observancia de las garantías propias del debido proceso, al estimar que, el pliego de cargos cumplió con los requisitos previstos en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, pues describió de manera clara y suficiente la conducta imputada al demandante, delimitó las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificó la norma presuntamente vulnerada y precisó el carácter omisivo de la falta atribuida, lo que permitió el ejercicio efectivo del derecho de defensa.

Asimismo, sostuvo que, el ejercicio del poder disciplinario preferente por parte de la Procuraduría General de la Nación, no implicó el reconocimiento de irregularidades sustanciales en la actuación adelantada en primera instancia, sino que, respondió a un análisis preliminar, orientado a asumir el

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conocimiento del proceso, sin que ello afectara la validez de las actuaciones previas, ni desconociera el principio de congruencia, el cual se mantuvo incólume, entre el pliego de cargos y las decisiones sancionatorias adoptadas.

En relación con el cargo de falsa motivación, el Tribunal concluyó que, la sanción disciplinaria impuesta al demandante, se sustentó en una valoración integral y razonada del acervo probatorio, del cual se acreditó que, el actor, en su calidad de supervisor del contrato de interventoría, omitió informar a la entidad contratante, sobre irregularidades relevantes advertidas durante la ejecución del contrato de obra, conducta que se adecuó de manera correcta, al tipo disciplinario previsto en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Finalmente, el A-quo descartó la ausencia de ilicitud sustancial alegada por la parte actora, al precisar que, la antijuridicidad disciplinaria no se supedita a la existencia de un daño patrimonial, sino a la afectación sustancial del deber funcional y de los principios que rigen la función administrativa.

En ese sentido, consideró que, la omisión atribuida al demandante, comprometió de manera relevante los deberes de control y vigilancia, propios de su cargo, con independencia que la obra hubiera sido finalmente ejecutada, negando las pretensiones de la demanda.

El recurso de apelación⁹.

La parte demandante indicó que, contrario a la posición adoptada en la sentencia de primera instancia, el auto de formulación de cargos, contiene imputaciones anfibológicas y contradictorias, que afectaron el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, situación que incluso fue advertida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, al conceptuar favorablemente el ejercicio del poder disciplinario preferente, por reconocer la imprecisión y ambigüedad de los cargos formulados.

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Refirió que, en el auto de formulación de cargos, la Inspección General de la Policía Nacional adujo que, el señor Luis Enrique Pérez Páez, al parecer no cumplió cabalmente con el ejercicio de los deberes funcionales, encomendados a través de la Resolución No. 03256 del Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil cuatro (2004), por la cual se reglamenta la actividad de los interventores, supervisores y coordinadores de los contratos y/o convenios en la Policía Nacional; porque se presentó un posible incumplimiento de las finalidades del contrato para el cual fue designado como supervisor, razón por la cual, el despacho disciplinario, censura la posible omisión, respecto al deber de informar los hechos a la entidad contratante, cuando se presente el incumplimiento del contrato.

Arguyó que, de tal análisis, se reprochó el presunto incumplimiento de deberes contenidos en un reglamento, conducta que, en vigencia de la Ley 734 del 2002, podría constituir una falta grave o leve, pero, igualmente se endilgó una omisión al deber de informar a la entidad contratante los hechos constitutivos de incumplimiento del contrato de interventoría, que constituía una falta gravísima, a la luz del artículo 48 numeral 34, enfatizando en que, ambas conductas fueron descritas en un único cargo.

Adujo que, en la imputación se señaló que el demandante debió asumir el control y seguimiento de la ejecución de un contrato estatal, en el que al parecer dejó de hacer lo necesario, para evitar que se ejecutara una obra sin el lleno de los requisitos técnicos y legales previos a su ejecución, dando a entender, que intervino en la ejecución del contrato estatal, con omisión de los estudios técnicos y jurídicos previos requeridos, conducta que constituía una falta disciplinaria completamente diferente (artículo 48 numeral 30 de la Ley 734 del 2002).

Sin embargo, al describir la forma de culpabilidad, el auto de cargos resultó contradictorio, en lo que refiere a la modalidad de realización de la conducta, pues no se precisó si se ejecutó por acción u omisión, lo cual dificultó en

exceso, el correcto ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, consagrados en el artículo 29 Superior, como garantías del debido proceso.

Manifestó que, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, conceptuó favorablemente el ejercicio del poder disciplinario preferente, al evidenciar que concurrían los defectos anotados, lo que acredita la vulneración del derecho a la defensa, situación que, a juicio del A quo, tan solo constituyó un análisis superficial del auto de formulación de cargos, siendo que, desde el mismo momento en el cual se conceptuó favorablemente el ejercicio del poder preferente, el ente de control advirtió irregularidades en el proveído, que obviamente influyeron en el correcto ejercicio de la defensa, durante el trámite de la primera instancia.

En relación con la ilicitud sustancial, el apelante afirmó que, los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación, pues la conducta atribuida carecía de antijuridicidad material.

Señaló que, tanto el contrato de obra, como el contrato de interventoría, fueron ejecutados en su totalidad, se obtuvo la licencia de construcción requerida y, las irregularidades surgidas con ocasión del cambio de ubicación de la obra, fueron subsanadas, circunstancias que motivaron el archivo de las actuaciones sancionatorias contractuales, adelantadas contra el contratista y la interventora. En ese contexto, sostuvo que, no podía predicarse incumplimiento relevante, ni afectación sustancial de los deberes funcionales a su cargo.

Además expresó que, no resultaba posible, atribuirle al demandante conducta omisiva en el período comprendido entre el 28 de junio de 2013 y el 7 de enero de 2014, pues la administración nunca declaró el siniestro de incumplimiento de las obligaciones incorporadas en los contratos de obra e interventoría, comoquiera que, el objeto sí se cumplió, dejando sin sustento el dicho de la Inspección General de la Policía, de un posible incumplimiento de las

finalidades del contrato, para el cual, el demandante fue designado como supervisor.

También indicó que, el señor Luis Enrique Pérez Páez, solicitó al Director de la Escuela de Posgrados de la Policía Nacional, requerir tanto a la empresa contratista de obra, como a la interventora, pues dentro de sus obligaciones se encontraba el trámite de licencias y permisos, estudio de suelos y diseños estructurales, prestaciones que al parecer no se habían cumplido a cabalidad, dejando en evidencia que el demandante, contrario a lo argüido en el fallo apelado, sí informó a la entidad, los presuntos actos constitutivos de incumplimiento; situación que es corroborada en los testimonios acopiados dentro del proceso, que dan cuenta la advertencia verbal efectuada por el supervisor.

Bajo estos argumentos, concluyó en la acreditación del cumplimiento diligente, con las labores de control y seguimiento al contrato de interventoría, para el cual fue designado como supervisor, al punto que, durante el tiempo que señala el cargo imputado, contrario a lo manifestado por las entidades demandadas, no hubo incumplimiento del interventor, con ocasión de las obligaciones contractuales.

Finalmente, el apelante solicitó el restablecimiento integral de sus derechos, al estimar acreditados los perjuicios materiales derivados del lucro cesante ocasionado por la suspensión y el aplazamiento de su ascenso al grado de Mayor, así como los perjuicios morales sufridos, con ocasión de la sanción disciplinaria, conforme al dictamen pericial obrante en el proceso.

Trámite del recurso de apelación

Con auto del Dieciocho (18) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024)10, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021,

Expediente digital - Índice 00004 – Samai.

que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, prescindió de la etapa de alegaciones.

Encontrándose el proceso a Despacho para fallo, la Procuraduría General de la Nación, presentó escrito de “alegatos”, señalando que, los fallos derivados de la investigación, confirman los cargos endilgados, ante la ausencia de prueba que los desvirtúe.

Frente a la violación al derecho de defensa alegado, indicó que, la Procuraduría General de la Nación, al ejercer el poder preferente, luego de proferirse el fallo de primera instancia, acogió la tesis del demandante, modificó la valoración de la conducta y la sanción, corrigiendo de esta manera, los errores de la Policía Nacional.

Recordó que, la conducta como supervisor, consistió en omitir comunicar a la Policía Nacional, las irregularidades en que estaba incurriendo la interventoría en la ejecución del contrato de obra, la cual fue reprochada y sancionada en la actuación disciplinaria, sin que el demandante demostrara, de qué manera comunicó las irregularidades; de qué forma cumplió con su deber y con ello desvirtuar el cargo.

Exaltó que, el operador disciplinario al ejercer el poder preferente, nunca dudó que la omisión se presentó, y lo que condujo a ejercer el poder preferente fue la falta de claridad en la presentación de los cargos y por ello corrigió el error presentado en estos y en el fallo de primera instancia, modificando la valoración de la conducta, junto con la respectiva sanción.

Concluyó que, los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, estuvieron acordes con la disposición legal de sustentar de manera objetiva y con los correspondientes argumentos jurídicos, que el demandante cometió una falta disciplinaria, castigada por la Ley 734 de 2002, demostrando, que no hay causal para declarar la nulidad de los fallos demandados, careciendo de fundamentos lo pretendido por la parte actora.

Por auto de Once (11) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025), se requirió al Tribunal de origen, a efectos que se remitiera el expediente digital que contuviera unos folios del expediente disciplinario, frente a los cuales se imposibilitaba su lectura.

El Catorce (14) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025), la apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, atendió la orden dispuesta, regresando el proceso para fallo de segunda instancia, el veintitrés de octubre siguiente.

CONSIDERACIONES

2.1 Competencia

La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)¹¹, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

2.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar, si la sentencia del Seis (06) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023)¹², proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Luis Enrique Pérez Páez, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa –

«ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.»

Expediente digital – Samai – Gestión de otros despachos – índice 75.

Policía Nacional y la Procuraduría General de la Nación, debe revocarse, para en su lugar, declarar la ilegalidad de los fallos disciplinarios por medio de los cuales, se lo sancionó con suspensión e inhabilidad, por el término de nueve meses.

A efectos de resolver el problema jurídico planteado, deberá absolverse:

¿En la actuación disciplinaria, se afectaron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, ante las imputaciones ambiguas y contradictorias, contenidas en el pliego de cargos?

¿Las decisiones disciplinarias adolecen de falsa motivación, en cuanto a la ilicitud sustancial, debido a que la conducta atribuida, carecía de antijuridicidad material, dada la ausencia de afectación sustancial de los deberes funcionales del demandante?

De concretarse la nulidad de los actos administrativos demandados

¿Hay lugar al reconocimiento de perjuicios materiales y morales, solicitados por la parte demandante?

Con el propósito de resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. La actuación disciplinaria; 2.5. Caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial.

La responsabilidad del supervisor en el control técnico, administrativo, financiero y jurídico en la contratación estatal.

La Constitución Política, en el artículo 6 precisa que: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.»

En efecto, para dar cumplimiento al principio de legalidad y la responsabilidad de los servidores públicos, para el ingreso a la función pública, el artículo 122

ídem, diseña que, no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y ningún empleado entrará a ejercer el cargo, sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Bajo estos parámetros, la Corte Constitucional, en la sentencia T-682 de 2015, señaló que, «la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. (...) En consecuencia, según este principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley».

Ahora bien, la contratación estatal, es un tema de alta relevancia en nuestro Estado social de derecho, puesto que, a través de ella, las entidades públicas cubren las necesidades insatisfechas y logran la construcción de tejido social y un orden justo.

En ese sentido, el contrato estatal debe siempre corresponder a los negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demande el interés público, que no puede ser resultado de improvisación; para tal efecto, la entidad contratante debe planear la contratación con los estudios, diseños, los riesgos y demás factores que permitan establecer la viabilidad del proyecto.

Así las cosas, a efectos de buscar que la contratación del Estado cumpla su objetivo, el legislador creó dos figuras para la vigilancia y control de la actividad contractual, denominados supervisor o interventor, cuya función es el seguimiento de control técnico, administrativo, financiero y jurídico del contrato, siendo un papel importante dentro de la función pública.

La Ley 1474 de 2011, al regular la supervisión e interventoría en los contratos estatales, previó lo siguiente:

«ARTÍCULO 83. SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA

CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia

de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría.

Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.

El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal.

PARÁGRAFO 1o. En adición a la obligación de contar con interventoría, teniendo en cuenta la capacidad de la entidad para asumir o no la respectiva supervisión en los contratos de obra a que se refiere el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los estudios previos de los contratos cuyo valor supere la menor cuantía de la entidad, con independencia de la modalidad de selección, se pronunciarán sobre la necesidad de contar con interventoría.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Por su parte, en el régimen especial de la Policía Nacional, para el momento de los supuestos fácticos que dan sustento a la presente litis, lo atinente a la interventoría y supervisión de los contratos celebrados por la entidad, estaba consagrado en la Resolución 3256 de 2004, disponiendo:

«Artículo 4° FINALIDADES DE LA SUPERVISION / INTERVENTORIA: Tiene como

finalidades:

Garantizar la eficiente y oportuna inversión de los recursos asignados al contrato.

Asegurar que el contratista se ciña a los plazos, términos, condiciones técnicas y demás previsiones pactadas en el contrato o convenio.

Mantener permanente comunicación con el contratista y las dependencias de la Institución involucradas en la ejecución del contrato.

Velar porque la ejecución del contrato o convenio no sufra interrupciones Injustificadas.

Buscar en la medida de lo posible, que no se generen conflictos entre las partes y adoptar las medidas necesarias para solucionar eventuales controversias.

Artículo 5 CALIDADES DEL SUPERVISOR / INTERVENTOR. En el correspondiente estudio de conveniencia y oportunidad se establecerá para cada caso y atendiendo a lo particular de cada contrato, el perfil con que debe contar el funcionario que desempeñará las funciones de supervisor. En el texto de los contratos se indicará el CARGO del funcionario de planta que ejercerá la supervisión, quien deberá tener relación directa con el bien, servicio y obra contratado, al igual que la formación técnica o profesional en el área respectiva y la experiencia necesaria para cumplir adecuadamente con sus funciones.

La interventoría a través de un tercero contratado, será procedente únicamente en aquellos casos en que la complejidad del objeto del contrato así lo amerite, ya sea por las condiciones técnicas del objeto como tal o, de la ejecución del mismo o, por la exigencia de pericia o destreza especifica en un área determinada, que no pueda ser cubierta con personal de planta por no disponer de este Y cuando se trate del evento contemplado en el inciso 2ª del numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. En el respectivo estudio de conveniencia y oportunidad se establecerá en los casos de requerirse la contratación de un interventor, el perfil profesional o empresarial que debe satisfacer la persona natural o jurídica que desempeñará las funciones de interventoría, exigiéndose en todo caso, que ésta sea atendida por personal con formación profesional en el área respectiva y con la acreditación de necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones.

(…)

Artículo 7 RESPONSABILIDAD: El funcionario que sea designado como Supervisor de un contrato o convenio, así como el tercero contratado para el ejercicio de interventoría, tendrán la responsabilidad de ejercer en forma oportuna, eficiente y eficaz el control que garantice a la Administración el apropiado desarrollo y ejecución del objeto contractual al igual que el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones convencionales. Responderá por sus actuaciones y omisiones en los términos señalados en la Leyes 80 de 1993 y 734 de 2000.

Artículo 8 FACULTADES DEL SUPERVISOR/ INTERVENTOR Corresponde al supervisor - Interventor:

7. Exigir al contratista el cumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato. 2 Impartir instrucciones al contratista sobre el cumplimiento de las obligaciones.

Exigir la información que considere necesaria con el fin de abordar las obligaciones que su actividad le demanda, con pleno conocimiento de los distintos aspectos contractuales.

Dejar constancia escrita de todas sus actuaciones. Las órdenes o instrucciones que imparta son de obligatorio cumplimiento siempre y cuando estén en concordancia con la ley y lo pactado en el correspondiente acuerdo contractual o convencional.

Sugerir las medidas y efectuar las recomendaciones que considere necesarias para la mejor ejecución del acuerdo.

Como se observa de las normas que preceden, el supervisor e interventor del contrato estatal, cumple una función importante para proteger el principio de la moralidad administrativa, prevenir los actos de corrupción con la vigilancia permanente para la ejecución debida del contrato, para ello, la ley lo faculta del seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato, con la potestad de solicitar informes al contratista y verificar la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad.

La actuación disciplinaria.

De conformidad con la actuación disciplinaria aportada por la parte demandante¹³, se tiene que, el Trece (13) de marzo de Dos Mil Catorce (2014)¹⁴, la brigadier general, Luz Marina Bustos Castañeda, en calidad de subdirectora general de la Policía Nacional, solicitó averiguar, las posibles faltas cometidas en la ejecución del contrato de obra No. PN ESPOL 45-6-11-118-13, celebrado entre la Escuela de Posgrados de la policía y la firma Construcam Construcciones SAS, cuyo objeto fue la construcción del bloque de aulas complejo ESPOL, respecto del cual, el hoy demandante fungió como supervisor del contrato de interventoría a cargo de la ingeniera Adriana Duque Millán.

El Veintiséis (26) marzo de Dos Mil Catorce (2014), se profirió auto de indagación preliminar¹⁵, en contra de responsables por establecer, bajo las siguientes circunstancias fácticas:

«Conocida con el oficio No. S-2014-835411 SUDIR - JEFAT del 13 de marzo de 2014, firmado por la señora Mayor General LUZ MARINA BUSTOS CASTAÑEDA - Subdirectora General, indicando que en verificación a la ejecución del contrato de obra No. PN ESPOL 45-6-11-118-13, celebrado entre la Escuela de Posgrados de Policía y la firma Construcam construcciones S.A.S, siendo el objeto: "Construcción bloque de aulas complejo ESPOL a precios unitarios sin formula de reajuste (I Fase estructura y cimentación), incluye permisos y licencias de acuerdo a la normatividad vigente, incluye

¹³ Índice 00063 expediente Samai primera instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

14 Índice 00063 expediente Samai primera instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 92_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141411(.pdf) NroActua 63. Folios 1 y 2.

15 Índice 00063 expediente Samai primera instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 92_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141411(.pdf) NroActua 63. Folios 51 a 53.

pago de impuestos y demás tributos a que haya lugar; por valor de $1.850.000.000.00 millones de pesos; encontró como observaciones: i. El contrato principal, el adicional, el modificatorio y la prórroga fueron publicados en el SECOP el 160114, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 2.2.5 del Dto 734/12 vigente al momento de suscribir cada documento; ii. El plazo de ejecución establecido en el contrato no está acorde con la forma de ejecución, en esta se establece un plazo máximo de 160 días calendario y en el primero 152 días calendario, del 020713 al 301113; iii. No se evidencia el cumplimiento en la primera fase del contrato la revisión de los estudios y diseños y las licencias y/o permisos, no aportándose la licencia de construcción para el proyecto, transgrediendo lo establecido en el Dto. 019/12, artículos 182 y 192 numeral 3ro.; que el 301213, se suscribió acta de recibo final de obra, suscrita por el contratista, la interventoría, y el supervisor, a pesar de no evidenciarse el cumplimiento de las acciones antes citadas; iv: Que se canceló la totalidad del contrato, sin comprobar el cumplimiento de la primera fase estipulada en el contrato - clausula octava - forma de ejecución, al no reposar informe de revisión de estudios y diseños, ni licencia de construcción del proyecto; y v. que en el modificatorio del contrato suscrito el 280813, erróneamente se refirió como objeto del mismo el anexo No. 2, siendo el corrector el anexo No. 3, al estar incluyéndose ítems no previstos.»

El Diez (10) de septiembre de Dos Mil Catorce (2014)¹⁶, se profirió auto ordenando investigación disciplinaria, entre otros, contra el teniente Luis Enrique Pérez Páez, en su calidad de supervisor del contrato de interventoría No. PN ESPOL No. 45-3-11117-13.

El Cuatro (4) de marzo de Dos Mil Quince (2015) ¹⁷, se profirió auto dentro de la investigación disciplinaria, vinculando formalmente nuevos funcionarios, relacionados con el proceso contractual. El 21 de abril de 2015, culminado el acopio de pruebas, se dispuso el cierre de la investigación¹⁸.

El Veintinueve (29) de marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), se profirió pliego de cargos, frente al cual, se propuso nulidad, misma que fue resuelta, el 29 de abril subsiguiente, declarándola¹⁹.

El Treinta (30) de junio de Dos Mil Dieciséis (2016) se dictó pliego de cargos²⁰, estableciendo, para el caso del hoy demandante, como norma presuntamente violada, la contenida en el artículo 48, numeral 34 de la Ley 734 de 2002, [ante

16 Índice 00063 expediente Samai primera instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 95_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014143PD(.pdf) NroActua 63. Folios 95 a 97.

17 Índice 00063 expediente Samai primera instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 96_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014144PD(.pdf) NroActua 63. Folios 356 a 361.

18 97_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014145PD(.pdf) NroActua 63. Folio 229.

19 97_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014145PD(.pdf) NroActua 63. Folio 229.

20 80_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141472(.pdf)  NroActua 63. Folios 4  a 126  y

81_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141481(.pdf) NroActua 63. Folios 1 a 72.

la falta de regulación expresa, en la Ley 1015 de 2006, la presunta modalidad de la conducta fue por omisión, la forma de culpabilidad, se estableció preliminarmente como dolosa.

El Veintiséis (26) de Julio de Dos Mil Dieciséis (2016)²¹, el apoderado del señor Pérez Páez, presentó recusación contra el mayor general Carlos Ramiro Mena Bravo, en su calidad de inspector general de la Policía Nacional, quien profirió pliego de cargos. En la misma fecha, el abogado de confianza del demandante, presentó escrito de descargos²².

La recusación fue desatada de forma negativa, el Dos (2) de agosto de Dos Mil Dieciséis (2016)²³ y confirmada el 24 de agosto de la misma anualidad²⁴.

A partir del Ocho (8) de Septiembre de Dos mil Dieciséis (2016)²⁵, se aperturó la etapa probatoria, recopilándose las pruebas de cargo y descargo²⁶.

El Catorce (14) de marzo de Dos Mil Diecisiete (2017) ²⁷, se corrió traslado a alegatos, los cuales fueron presentados por el apoderado del señor Luis Enrique Pérez Páez, el 28 de marzo siguiente²⁸.

El Nueve de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017) ²⁹, se profirió fallo disciplinario de primera instancia, en el cual, respecto del demandante, se estableció:

«ARTICULO TERCERO: Responsabilizar disciplinariamente al señor Capitán LUÍS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.516.508 de Bucaramanga - Santander, al establecerse su responsabilidad respecto de la falta disciplinaria contenida en la Ley 734 de 2002, artículo 48 FALTAS GRAVÍSIMAS,

21 81_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141481(.pdf) NroActua 63. Folios 112 a 116.

22 81_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141481(.pdf) NroActua 63. Folios 117 a 125.

23 81_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE20141481(.pdf) NroActua 63. Folios 126 a 134.

24 Aplicativo Samai.17_250002342000202001087012MemorialWeb2025101621631%20(3).pdf. Folios 1 a

7.

25 Aplicativo Samai.17_250002342000202001087012MemorialWeb2025101621631%20(3).pdf. Folios 12 a

29.

26 Samai - Otros despachos, Índice 0063, archivos:83, 84, 85 y 86 hasta el folio 78.

27 86_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414101(.pdf) NroActua 63. Folio 79.

28 86_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414101(.pdf) NroActua 63. Folios 91 a 97.

29 86_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414101(.pdf) NroActua 63. Folios 151 a 156,

87_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414102(.pdf) NroActua 63. Folios 1 a 113 y

88_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414111(.pdf) NroActua 63. Folios 1 a 75.

numeral 34, la cual fue adecuada a su comportamiento irregular conforme a la calidad de SUPERVISOR DE CONTRATO, "omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos cuando se presente el incumplimiento del contrato", calificada en su culpabilidad a título de DOLO; y en consecuencia, imponer al disciplinado como sanción, la DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL PARA EJERCER FUNCIONES PÚBLICAS EN CUALQUIER CARGO O FUNCIÓN, POR EL PERIODO DE ONCE (11)

AÑOS, conforme a lo expresado en la parte motiva del presente fallo.»

El Primero (1°) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017)³⁰, la defensa del demandante en la actuación disciplinaria, presentó escrito de apelación.

El Veintitrés (23) de noviembre de Dos Mil Diecisiete (2017)³¹, la Procuraduría General de la Nación, conceptuó positivamente la solicitud de ejercer el poder preferente.

El Seis (6) de septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019) ³², se profirió decisión disciplinaria de segunda instancia, mediante la cual, respecto del señor Luis Enrique Pérez Páez, resolvió:

«CUARTO: Modificar el artículo tercero del fallo de primera instancia, de fecha 9 de mayo de 2017, proferido por la Inspección General de la Policía Nacional, en el sentido de confirmar la declaratoria de responsabilidad disciplinaria y modificar la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas en cualquier cargo o función por el término de once (11) años impuesta al prenombrado teniente hoy capitán LUIS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ, en su condición de supervisor del contrato de interventoría n.° PN ESPOL 45-6-11-117-13 suscrito entre la Escuela de Postgrados de la Policía Nacional - ESPOL y la ingeniera ADRIANA DUQUE MILLAN, para imponerle la sanción de suspensión e inhabilidad especial para ejercer funciones públicas en cualquier cargo o función por el término de nueve (9) meses, sin derecho a remuneración.»

Mediante Resolución 6869 de Veintiséis de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019) ³³, se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante.

2.5. Caso concreto

En el presente asunto, la parte demandante alega en primer lugar, la vulneración al derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, aduciendo que, el

30 89_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414112(.pdf) NroActua 63. Folios 116 a 145.

31 90_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414121(.pdf) NroActua 63. Folios 114 a 125.

32 91_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414122(.pdf) NroActua 63. Folios 12 a 65.

33 91_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE201414122(.pdf) NroActua 63. Folios 94 y95.

pliego de cargos contenía imputaciones ambiguas y contradictorias, que fueron reconocidas por la Procuraduría General de la Nación, al momento de ejercer el poder preferente, lo que da paso a la anulación de las decisiones disciplinarias.

De cara a este argumento, aduce que, aunque en la formulación del cargo se estableció que, ante la posible omisión del contrato, respecto del cual, fue designado supervisor, se omitió el deber de informar los hechos a la entidad contratante, cuando quiera que, se presentara un posible incumplimiento del contrato de interventoría, falta gravísima, a la luz del artículo 48 numeral 34; dicha omisión se sustentó, en la falta de cumplimiento de los deberes funcionales establecidos en la Resolución No. 03256 del Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil cuatro (2004), por la cual, se reglamenta la actividad de los interventores, supervisores y coordinadores de los contratos y/o convenios en la Policía Nacional, conducta que, constituye una falta grave o leve, por el presunto incumplimiento de los deberes contenido en un reglamento; siendo descritas ambas conductas en un mismo cargo.

Adicionalmente, consideró que, se le atribuyó la conducta descrita en el numeral 30, del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, porque al parecer, dejó de hacer lo necesario para evitar que se ejecutara una obra sin el lleno de requisitos, lo que implicaría que, intervino en la ejecución del contrato estatal, con omisión de los estudios técnicos y jurídicos previos requeridos.

Verificado el pliego de cargos de 30 de junio de 2016, se encuentra que, al indicar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, de la conducta atribuida al demandante, anunció:

«Esta instancia disciplinaria reprende la presunta conducta que asumió el señor Capitán LUIS ENRIQUE PEREZ PAEZ, quien actuando en calidad de Supervisor del Contrato de Prestación de Servicios PN ESPOL 45-6-11-117-13, cuyo objeto era interventoría técnica, administrativa, legal financiera, ambiental y social para el Contrato de Obra PN ESPOL 45-6-11-118-13; al parecer no cumplió cabalmente con el ejercicio de los deberes funcionales encomendados, a través de la Resolución No. 03256 del 16/12/2004 Por la cual se reglamenta la actividad de los interventores, Supervisores y Coordinadores de los contratos y convenios en la Policía Nacional, debido a que al parecer se presentó un posible incumplimiento de las finalidades del contrato para el cual fue designado como supervisor, razón por la cual el despacho censura la posible omisión, respecto al deber

de informar a la entidad contratante los hechos, cuando se presente el incumplimiento del contrato.

TIEMPO: La presunta conducta que se investiga y sobre la cual se hace el presente reproche, al parecer fue desplegada de manera continuada durante el periodo comprendido entre el 28 de junio 2013 al 07 de enero de 2014, tiempo en el que el señor investigado actuando en su condición de Supervisor del Contrato de Interventoría PN ESPOL 45:6-11-117-13, debía informar periódicamente a la entidad contratante los hechos relacionados al cumplimiento de obligaciones contractuales asumidas por la ingeniera ADRIANA DUQUE MILLAN, y de esa manera hasta finalizar el objeto del contrato, conforme al 100%.

MODO: En el devenir de las acciones encomendadas como Supervisor del Contrato de Prestación de Servicios PN CSPOL 45-6-11 117-13, debía asegurar el cumplimiento del objeto contractual para el cual fue encargado, es decir, que la Ingeniera ADRIANA DUQUE MILLÁN, quien para la fecha de los hechos investigados fungía como Interventora técnica, administrativa, legal, financiera, ambiental y social para, el Contrato de Obra PN ESPOL 15-6-11-118-13, cumpliera debidamente con las finalidades contractuales que se buscaban a través del provecto "Construcción del bloque de aulas complejo ESPOL asegurando consecuentemente la interventoría que, el contratista de obra se ciñera a los plazos, términos, condiciones técnicas y demás previsiones pactadas en el contrato de obra.

Hecho del que según los medios probatorios allegados a la presente investigación, se configuran cuando al parecen existió incumplimiento en el objeto contratado para la construcción de la obra, relacionado con: el presunto cambio de la zona establecida para la Construcción del bloque de aulas complejo ESPOL así como la posible falta de la licencia y permisos de construcción para desarrollar la edificación contratada, siendo esos presuntos hechos, clasificados por este este juez disciplinario, como incumplimiento de las obligaciones contractuales establecidas en la minuta del contralo de obra y con los que se funda la hipótesis de que posiblemente la Ingeniera ADRIANA DUQUE MILLAN, no hizo o dijo nada trente a esos presuntos incumplimientos, desprendiéndose de esa posible falta de acción de la interventora los hechos en las cuales al parecer, el Supervisor del Contrato de Interventoría, desplegó un comportamiento omisivo frente a su deber funcional, el cual se encuentra tipificado en la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único", como conducta disciplinaria para los funcionarios públicos, ya que los medios probatorios así lo indican y señalan la posible omisión de informar los hechos que generaban los incumplimientos a las cláusulas allanadas mediante acuerdo de voluntades en el contrato de interventoria PN ESPOL 45-6:11 117-13.

(…)

LUGAR: El contrato de interventoría técnica, administrativa, legal, financiera, ambiental y social, sobre el cual se investiga el presunto comportamiento desplegado por el señor investigado, fue ejecutado en la Escuela de Posgrados de la Policía "Miguel Antonio Lieras Pizarro", en la ciudad de Bogotá D.C»

Por su parte, al momento de definir las normas violadas, el operador disciplinario, destacó que, la conducta en que presuntamente incurría el hoy demandante, no se encontraba de manera taxativa en el plexo de la Ley 1015 de 2006, y, por lo tanto, acudía al régimen general de la Ley 734 de 2002, en virtud del principio de integración normativa en materia disciplinaria.

Bajo este presupuesto, estableció que, la conducta correspondería, a la descrita en el artículo 48, numeral 34 de la referida norma, explicando de manera concreta que, el reproche provisional, lo constituía la omisión del deber de informar a la entidad contratante, los hechos cuando se presente el incumplimiento del contrato.

De la sola lectura del pliego de cargos, se tiene que, contrario a lo aducido por la parte demandante, el mismo no contiene imputaciones ambiguas o contradictorias, que hayan coartado el derecho de defensa del demandante, comoquiera que, tanto la norma presuntamente violada y el concepto de violación, son diáfanas en señalar el cargo al demandante; adicionalmente fue explicado bajo el verbo rector “omitir”, conteniendo las definiciones suficientes de la falta atribuida.

Cosa distinta es que, a efectos de dilucidar el alcance del deber funcional, se haya relacionado en el pliego de cargos, la norma que rige la labor de los supervisores el interior de la Policía Nacional, pero sin que de ello se desprenda, una imputación distinta a la referenciada en el documento.

Adicionalmente, verificado el escrito de descargos, es claro para la Sala que, la parte demandante pudo estructurar en debida forma su defensa, al punto que, su intervención estuvo encaminada a desvirtuar la omisión referenciada, aduciendo que, no era responsable el supervisor por los presuntos incumplimientos de la interventoría, indicando además, que tales incumplimientos no fueron declarados al interior del contrato y, por lo tanto, el cargo partiría de una situación inexistente.

Así las cosas, el pliego de cargos no contiene las ambigüedades, ni contradicciones aducidas por la parte demandante y no existe vulneración al derecho de defensa.

La Sala resalta que, el disciplinado parte de los supuestos relacionados en el pliego de cargos, para advertir el compromiso del deber funcional, y pretender

una variación en la falta atribuida, indicando que, si lo que se omitió fue dar cumplimiento a la Resolución No. 03256 del Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil cuatro (2004), la conducta atribuida debió ser el incumplimiento de los deberes contenido en un reglamento; y si lo que se le atribuyó fue la participación en la ejecución del contrato, debió reprochársele que se hizo con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos, requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente licencia ambiental.

En criterio de la Sala, tales cuestionamientos no se corresponden con el pliego de cargos estructurado por el operador disciplinario, puesto que, como bien se advirtió, la concreción de la falta, se circunscribió a aquella dispuesta de manera específica para quien tiene la calidad de supervisor del contrato, y por lo tanto, aunque también pudo atribuirse el incumplimiento del reglamento, lo que dilucidó el operador disciplinario es que, dicha omisión se circunscribía cabalmente en la norma especial para el sujeto calificado.

Asimismo, de la lectura detallada del pliego de cargos, en ningún momento se le atribuyen al demandante, los incumplimientos al interior del contrato de obra, dado que, es claro que, el pliego de cargos hace alusión al deber del supervisor, de conocer los pormenores de la obra, así como, el conocimiento del contrato de interventoría, para realizar a cabalidad la labor encomendada y verificar los cumplimientos o incumplimientos arriba señalados, tal como lo indicó el operador disciplinario:

«Sea lo primero indicar que, conforme a la notificación realizada por la entidad contratante al señor Capitán LUÍS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ, para que ejerciera la Supervisión del Contrato de Prestación de Servicios PN ESPOL 45-6-11-117-13, sus deberes funcionales le exigían conocer anticipadamente el objeto del Contrato de Obra PN ESPOL 45-6-11- 118-13, y así desarrollar de forma oportuna, eficiente y eficaz las actividades que garantizaban a la administración, el apropiado desarrollo y ejecución del objeto contractual de la interventoría, de lo contrario, al no tener conocimiento del objeto del contrato de obra, posiblemente tampoco se podía ejercer debidamente la supervisión sobre la "Interventoría técnica, administrativa, legal, financiera, ambiental y social para el Contrato de Obra PN ESPOL 45-6-11-118-13, a partir de esta analogía es, en la que el despacho se basa para realizar el presente y presunto reproche disciplinario.»

Descendiendo al último planteamiento de la parte demandante, sobre la justificación de la Procuraduría General de la Nación, para asumir el poder preferente, sustentado en la aparente ambigüedad del pliego de cargos; que, en su criterio, permite edificar el cargo de nulidad; la Sala encuentra que, si bien es cierto, dicha situación fue advertida por la entidad de control externo para ejercer esta prerrogativa, tampoco es menos cierto que, la presunta ambigüedad fue descrita de manera general, sin especificar, de manera concreta, frente al cargo del demandante, cuáles fueron las falencias encontradas, que impidieran el derecho de defensa, por cuanto señala:

«Por tanto, la Sala vislumbra que no fue claro, preciso y concreto el contenido y alcance de los cargos imputados a los señores coronel® MANUEL GEOVANNI MEDINA GÓMEZ; teniente coronel OSCAR JAVIER VELASCO RODRiGUEZ y capitán LUIS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ, mediante auto del 30 de junio de 2016, proferido por la Inspección General de la Policia Nacional, lo cual posiblemente impidió a los investigados dilucidar el fundamento cabal de los cargos formulados, limitando sus posibilidades de defensa.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que probablemente en primera instancia se conculcaron las garantías legales y procesales de los investigados, razón por la cual en aras de garantizar los principios que rigen la actuación disciplinaria, se considera viable aplicar el poder disciplinario preferente y, en consecuencia, asumir el conocimiento para decidir en segunda instancia el proceso disciplinario adelantado con el radicado n.° SIJUR GRUTE-2014-14, toda vez que en el presente asunto confluyen los presupuestos previstos en el artículo 8° de la Resolución n°. 456 del 14 de septiembre de 2017, pues del estudio de la solicitud incoada por el señor capitán LUIS ENRIQUE PÉREZ PÁEZ y por los apoderados de los señores coronel® MANUEL GEOVANNI MEDINA GÓMEZ y teniente coronel ÓSCAR JAVIER VELASCO RODRiGUEZ, se advierte que nos encontremos frente a hechos que ponen en serías dudas la garantía del derecho de defensa de los disciplinados y, por ende, del debido proceso.»

Dado que el concepto favorable del ejercicio del poder preferente, no constituye, un control de legalidad o constitucionalidad de las actuaciones, sino, un estudio preliminar para ejercer dicho control, no puede partirse de la conclusión esbozada de manera preliminar por la Procuraduría General de la Nación, para tener por acreditada la alegada ambigüedad, máxime si se tiene en cuenta que, en la decisión disciplinaria de segundo grado, la entidad avaló el criterio plasmado desde el pliego de cargos, al concluir:

“Así las cosas, coincide la Sala en la conclusión a la que arribó el a quo, en relación con la responsabilidad que le asiste al TTE. LUIS ENRIQUE PÉREZ PAEZ como supervisor del contrato de interventoria n.* PN ESPOL 45-3-11-117-13, por haber omitido su deber

de informar a la entidad contratante los hechos relacionados con los incumplimientos

derivados del referido contrato.”

En este orden de ideas, en el contexto del control integral a las decisiones disciplinarias, se recuerda que, el requisito de la tipicidad ha sido estudiado en diversas oportunidades por esta Corporación, entre ellas, en sentencia del 21 de octubre de 2021, donde se dijo «el principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica). Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio³⁷».

De cara a la noción sobre la tipicidad en materia disciplinaria, la Sala comparte el criterio de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según el cual, en el pliego de cargos estuvo debidamente definida la falta respecto del señor Pérez Páez y por lo tanto, no se afectó ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, razón suficiente para descartar el cargo de apelación.

El segundo argumento de apelación, está encaminado a demostrar la falsa motivación contenida en las decisiones disciplinarias, al considerar que, no se configuró ilicitud sustancial que ameritara la imposición de la sanción disciplinaria, ante la ausencia de antijuridicidad material, porque los contratos de obra e interventoría fueron ejecutados en su totalidad, las irregularidades fueron subsanadas y la administración nunca declaró el siniestro por incumplimiento de los contratos de obra o interventoría.

En criterio de la Sala, el planteamiento del demandante, parte de una interpretación errónea del derecho disciplinario, en tanto considera que, el resquebrajamiento del deber funcional en materia de supervisión de un contrato, pende del resultado final del objeto contratado.

Al respecto, de manera general, la Corporación ha señalado de manera reiterada que

:« (…) a diferencia del derecho penal, para que se configure una infracción disciplinaria

no es necesario un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, sino que se exige el quebrantamiento sustancial injustificado de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten los valores o principios de la función pública, y la consecución de los fines de la organización política34.

Lo anterior, desde la doctrina, se ha sintetizado en la realización de dos análisis: uno deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con la verificación de la observancia de los principios de la función pública35.»

Bajo este presupuesto, en el presente asunto, ni la entrega final de la obra, ni la culminación del contrato de interventoría, y tampoco la falta de declaratoria de siniestro de los aludidos contratos, tienen la entidad para enervar el juicio disciplinario efectuado al demandante, máxime, tal como bien lo aduce el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, justamente las omisiones en la supervisión, pudieron influir en la falta de actuación de la entidad, que el demandante pretende a su favor.

Por su parte, la ausencia de ilicitud sustancial, derivada de la acreditación del cumplimiento diligente, de las labores de control y seguimiento al contrato de interventoría, tal como lo señaló el juez de primera instancia, esta circunstancia no se advierte dentro del plenario.

Lo anterior por cuanto, de acuerdo con el Contrato de Consultoría No. 45 – 3

a:

– 11- 117-12³⁶, el objeto de la interventoría y la supervisión, se encaminaban

34 Cfr. C.E. Sec. Segunda. Subsec. B. Sent. 11001-03-25-000-2012-0352-00 (1353-2012),

abr. 16/2015.

35 La Corte Constitucional ha señalado que «[E]l Derecho Disciplinario se encamina al juzgamiento de servidores públicos cuando “dichos sujetos desconocen, sin justificación, dichos principios (de la función pública) y las normas que rigen las formas de su comportamiento” (C.Const. Sent. C-430, sep. 4/1997). Esto es, el Derecho Disciplinario demanda sendos juicios acumulativos:

1. Cuando se contradicen las normas que rigen las formas del comportamiento de los servidores públicos, caso en el cual se da cuenta del juicio deontológico; y
2. Cuando se desconocen los principios de la función pública, caso en el cual se da cuenta del juicio axiológico. Si ello fundamenta el ilícito disciplinario, lo contrario fundamenta su exclusión […]». Carlos Arturo GÓMEZ PAVAJEAU, Fundamentos del Derecho Disciplinario colombiano, 2.ª ed. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2018, pp. 134-135.

36 94_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014142PD(.pdf) NroActua 63. Folio 152.

Por su parte, la supervisión, quedó establecida en el Oficio No. S-201300580³⁷, que, de manera clara, dispuso:



37 94_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014142PD(.pdf) NroActua 63. Folios 166 a 167.



De acuerdo con la Resolución 3256 de 2004, las funciones del supervisor se dividen en aquellas de carácter administrativo, las de carácter técnico, financiero y las de carácter legal.

Entre las primeras, el artículo 9, establece:

«Artículo 9º FUNCIONES: Las funciones del supervisor o interventor de un contrato o convenio involucran actividades de carácter administrativo, técnico, financiero y legal, encaminadas a verificar el cumplimiento de los compromisos contractuales y la satisfacción de los intereses estatales, de conformidad con lo señalado en el artículo 3° del estatuto contractual. Por lo anterior, el Supervisor/Interventor ejercerá las siguientes funciones:

A. De carácter Administrativo:

Acopiar la documentación producida en la etapa previa al contrato, con el propósito de contar con la mayor información sobre el origen del mismo.

1. Efectuar el acompañamiento del contratista, colaborándole en todos aquellos aspectos que dependan de la entidad, sirviéndole de canal de comunicación con las dependencias, evitando que sus decisiones interfieran injustificadamente en las acciones y actividades del contratista
2. Exigir al contratista la ejecución oportuna e idónea del objeto contratado
3. Verificar que existan los permisos y licencias necesarios para la ejecución del contrato.
4. Llevar control sobre la correspondencia que se produzca con el contratista, durante la ejecución del contrato con el fin de que la administración intervenga oportunamente frente a las solicitudes presentadas.
5. Organizar la documentación que se genere durante la ejecución del contrato, manteniéndola a disposición de los interesados y remitir copia de la misma al grupo de contratos o a la dependencia que haga sus veces
6. Programar y coordinar según corresponda reuniones periódicas para analizar el estado de ejecución y avance del contrato o convenio.
7. Exigir el cumplimiento de las normas de seguridad, higiene, salud ocupacional y ambientales que sean aplicables
8. Llevar control sobre la ejecución y cumplimiento cabal de las obligaciones asumidas por razón del contrato o convenio celebrado, informando en forma periódica a la dependencia encargada de contratos, la forma en que las prestaciones originadas en el contrato se vienen cumpliendo.
9. Expedir las certificaciones que se requieran para efectos de trámites administrativos, sobre la ejecución del contrato o convenio a su cargo.
10. Requerir por escrito al contratista cuando quiera que éste no ejecute, o ejecute indebida o tardíamente las obligaciones surgidas del acuerdo negocial o convencional.
11. Informar en forma inmediata y por escrito a la dependencia encargada de contratos, cualquier anomalía en la ejecución del contrato indicando la actividad desplegada en materia del control de ejecución del contrato, con el fin de poner a consideración la procedencia de la aplicación de las sanciones previstas en el acuerdo.

(…)»

Teniendo como base, tanto las funciones de la interventoría, como las de la supervisión a la interventoría, no es factible predicar el cumplimiento de tales postulados.

La Sala a manera de conclusión, parte del hecho que, desde el primer informe de interventoría³⁸, el cual es suscrito por el entonces supervisor, se dio por sentado el cambio de lugar de ejecución de la obra contratada, sin que aquella informara de manera formal, la situación constitutiva de incumplimiento, así se puede verificar en el primer informe de interventoría, al momento de efectuar las observaciones de carácter técnico, en las cuales de manera pura y simple se aduce:

38 94_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014142PD(.pdf) NroActua 63. Folios 3 a 8.

Por su parte, el informe de supervisión No. 1. que debió informar sobre los requerimientos a la interventoría, frente al incumplimiento del contrato de obra, ante el cambio de lugar de construcción, de manera pura y simple, consigna:

De conformidad con estos ítems, el informe de supervisión concluyó:

A su vez, se puede verificar en los siguientes informes de interventoría que, en ninguna de ellas se manifiestan las situaciones administrativas que supondrían incumplimiento del contrato de obra, y por el contrario, se verifica una convalidación de dicho cambio.

Así, uno a uno, tanto los informes de interventoría, como de la supervisión³⁹ a la interventoría, parten del cambio de lugar de la ejecución de la obra, como una situación normal al interior del contrato, sin advertir que, esto constituía una falta al principio de planeación y que no podía motu proprio, el director de la Escuela de Postgrados (quien también fue sancionado disciplinariamente), disponer de manera fáctica, dicha modificación contractual, a la vista de la interventoría y la supervisión a esta, sin que hubiera algún pronunciamiento al respecto, más allá de la manifestación del cambio de lugar.

A esta conclusión arriba la Sala por cuanto y en tanto, justamente el contrato de interventoría tenía por finalidad, la verificación del cumplimiento de los requisitos legales, técnicos, administrativos y financieros del contrato de obra, a efectos que, se cumpliera conforme los parámetros establecidos en el acuerdo suscrito por la entidad, en ausencia de lo cual, evidentemente existía una omisión de la interventoría, que redundaba en la supervisión, cuando quiera que se informaba sobre el cumplimiento del contrato, sin observar, desde el primer informe, la irregularidad relativa al cambio de lugar de ejecución del contrato, que por supuesto constituía una modificación al contrato estatal.

En ese punto, llama la atención de la Sala, el hecho que, el supervisor designado al contrato de interventoría, es profesional en ingeniería civil, de conformidad con el oficio que le asignó la labor, razón adicional para que, pudiera advertir desde el primer momento, los incumplimientos y situaciones irregulares que se gestaban con el silencio de la interventora.

Es más, los informes de interventoría anunciaban, los adelantos mensuales de obra, sin la respectiva licencia de construcción, actuar que tampoco obtuvo reparo o requerimiento del supervisor, quien se limitaba a establecer que, el requisito se encontraba en trámite.

39 94_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014142PD(.pdf) NroActua 63. Folios 172 a 200 y

95_RECIBEMEMORIALES_RECIBEMEM_GRUTE2014143PD(.pdf) NroActua 63. Folios 1 a 67.

Dada la suficiencia probatoria que existió al interior del proceso disciplinario, la Sala no observa dentro del análisis hecho en el presente juicio, la presunta falsa motivación aludida por el recurrente, porque, aun cuando la parte aduce haber informado la situación, tal cuestión no se vislumbra a través de las consignas mensuales de su labor, y aquellos requerimientos verbales que se aducen por la propia interventora, se diluyen al confrontarlo con los respectivos informes de la supervisión al contrato de interventoría.

De esta manera, comprometido como se encuentra el deber funcional frente a la labor de supervisión, donde justamente, la figura es adoptada en nuestro ordenamiento jurídico, a efectos que la ejecución contractual se supedite a los términos dispuestos en el negocio jurídico, no puede admitirse que, quien ejerce la labor de supervisión, no satisfaga los requerimientos propios de esta actividad.

Siendo así las cosas, la falsa motivación alegada por la parte demandante, no tiene vocación de prosperidad, y por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia denegatoria de las pretensiones.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala se abstendrá de resolver el tercer problema jurídico planteado, en tanto que, la legalidad de los actos disciplinarios enjuiciados, impide el resarcimiento de perjuicios pretendida.

2.6 Condena en costas.

Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, no se condenará en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. - CONFIRMAR Integralmente la sentencia del Seis (06) de Junio de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Con aclaración de voto

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA