CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026).
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00979-01 (4145-2023)
Demandante: Humberto Alfonso Granados
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
Temas: Indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación
Decisión: Confirma la decisión que accede a las pretensiones de la demanda. Condena en costas de segunda instancia.
Ley 1437 de 2011 – Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
ASUNTO
La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia de 10 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E1, que accedió a las súplicas de la demanda que instauró el señor Humberto Alfonso Granados en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
ANTECEDENTES
- La demanda2
- Pretensiones
- Hechos
- Normas violadas y concepto de la violación
- Contestación de la demanda
- La sentencia apelada4
- Recurso de apelación
- Alegatos de segunda instancia
- La parte demandante6 se pronunció en esta oportunidad en la que recalcó que la demandada no logró probar que efectivamente le reconoció y pagó la pensión de jubilación por medio de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, teniendo todos los medios para presentar las pruebas de las cotizaciones que presuntamente la Contraloría de la República realizó a nombre del demandante; así mismo la UGPP no ha efectuado ninguna actuación administrativa para verificar si ello fue una actuación fraudulenta. En consecuencia, dado que el actor cumple con los requisitos señalados en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 se le debe reconocer la indemnización sustitutiva reclamada.
- Tanto la UGPP como el señor procurador delegado ante esta Corporación guardaron silencio.
El señor Humberto Alfonso Granados, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 488 de 12 de enero de 2016, RDP 8622 de 25 febrero de
2016, RDP 14630 de 6 de abril de 2016, 41733 de 3 de noviembre de 2017, RDP
1 Con ponencia del magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón.
2Expediente digitalizado primera instancia. Sistema SAMAI. Archivo:
«10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
40110 del 4 de octubre de 2018, RDP 057 de 3 de enero de 2019 y RDP 26271 de 3 de septiembre de 2019, a través de la cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la indemnización sustitutiva por los períodos laborados del 22 de abril de 1970 al 30 de agosto de 1972, y del 1.° de septiembre de 1972 al 23 de agosto de 1977, para un total de 7 años, 4 meses y un día.
Adicionalmente solicitó que las sumas reconocidas sean indexadas de acuerdo con el IPC y que se reconozcan y paguen los intereses moratorios causados.
Como fundamentos fácticos relevantes se señalaron los siguientes:
El señor Humberto Alfonso Granados nació el 22 de noviembre de 1938 y laboró para el Fondo Nacional Hospitalario como jefe de sección de ingeniería, desde el 22 de abril de 1970 hasta el 23 de agosto de 1977.
El 5 de agosto de 2014 el demandante presentó una petición a la UGPP solicitando que se verificara la existencia de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998, por medio de la cual presuntamente se le reconoció la pensión de jubilación.
El 20 de agosto de 2014 la UGPP le informó que una vez revisados los aplicativos de la UGPP, no se encontró registro alguno de la documentación requerida.
Para la fecha del supuesto reconocimiento pensional realizado a través de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998, el señor Humberto Alfonso Granados no se encontraba residiendo en el país.
El 17 de septiembre de 2014 presentó una petición, en la que informó a la UGPP que fue suplantado respecto a su pensión de jubilación y solicitó que se iniciaran las investigaciones correspondientes, así mismo solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
El 28 de enero de 2015 el demandante presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación por la suplantación de sus documentos ante Cajanal para obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación, asunto ajeno a su conocimiento y sin tener los requisitos para ello.
Según indicó, no cobró una sola mesada pensional, no se encuentra pensionado ni ha recibido indemnización sustitutiva.
El 24 de septiembre de 2015 el demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva con todos los documentos exigidos por la entidad, empero a través de la Resolución RDP 0488 de 12 de
enero de 2016 se le negó su petición con base en que se encontraba pensionado actualmente por la entidad.
Contra la anterior decisión el demandante interpuso recursos de reposición y apelación, que fueron decididos a través de las Resoluciones RDP 08622 de 25 de febrero de 2016 y RDP 14630 de 6 de abril de 2016, con los cuales se confirmó la decisión inicial.
Posteriormente, el 18 de mayo de 2016 el señor Humberto Alfonso Granados solicitó la revocatoria directa de la Resolución RDP 14630 de 6 de abril de 2016 y mediante Resolución ADP 007320 de 31 de mayo de 2016 la UGPP rechazó su petición.
El 29 de julio de 2016 se llevó a cabo inspección judicial en las instalaciones de la UGPP respecto de la carpeta del demandante y el 2 de agosto de ese mismo año, rindió “descargos” respecto de la situación denunciada frente al reconocimiento pensional.
El 22 de febrero de 2017 la Unidad de Fiscalía Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en cabeza del Fiscal 35, se inhibió de abrir investigación pensional por los delitos de fraude procesal, falsedad material y estafa agravada al determinar que ocurrió la prescripción de la acción penal.
El 26 de julio de 2017 el accionante solicitó la indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación ante la UGPP, que fue resuelta a través de la Resolución RDP 41733 de 3 de noviembre de 2017 por el subdirector de determinación de derechos pensionales quien nuevamente le señaló que se encontraba pensionado desde el mes de febrero de 1999 a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998 y que la decisión de la Fiscalía General de la Nación no lograba probar que ese reconocimiento había sido fruto de una suplantación.
A través de la Resolución RDP 40110 de 4 octubre de 2018 la UGPP señaló que el demandante ya había solicitado en varias oportunidades el reconocimiento de la indemnización sustitutiva y le solicitó a la Subdirección de Defensa de la entidad pronunciarse sobre la solicitud de reactivación de la pensión o dar solución a su situación pensional señalando razones de fondo para ello.
El 31 de octubre de 2018 el demandante presento recurso de reposición y apelación contra la anterior determinación; mediante las Resoluciones RDP 0057 de 3 de enero de 2019 y RDP 26271 de 3 de septiembre de 2019 se le indicó al demandante que debía aportar los certificados de tiempos de servicio y factores salariales, con el fin de verificar el reconocimiento de la pensión.
Como normas vulneradas citó los artículos 1.°, 2.°, y 48 de la Constitución Política y los artículos 6.°, 17 y 37 de la Ley 100 de 1993.
En el concepto de violación sostuvo, en síntesis, que los actos acusados incurrieron en falsa motivación y en indebida aplicación de la norma.
Al efecto señaló que los actos demandados se limitaron a describir los diferentes regímenes pensionales y con base en ello, se concluyó que de acuerdo con la historia laboral del señor Humberto Alfonso Granados éste no cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación, poniendo en evidencia una contradicción, con la cual se ha negado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, pues el mismo demandante puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación que fue suplantado para obtener el reconocimiento de la pensión.
De igual forma, precisó que no le fue posible efectuar más cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones dado que solo laboró y efectuó cotizaciones entre el 22 de abril de 1970 y hasta el 30 de agosto de 1972 y del
1.° de septiembre de 1972 hasta el 23 de agosto de 1977 para un total de 7 años, 4 meses y 1 día, como jefe de la Sección de Ingeniería del Fondo Nacional Hospitalario.
Igualmente señaló que él siempre actuó de buena fe siendo inclusive quien formuló el 28 de enero de 2015 ante la Fiscalía General de la Nación la denuncia penal por las actuaciones de suplantación para obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación y pese a ello la entidad mantuvo su negativa en el reconocimiento de la indemnización sustitutiva sin más razones y sin realizar alguna actuación administrativa para aclarar la situación.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3 dio contestación, en oposición a las pretensiones de la demanda.
Al efecto hizo referencia al reconocimiento pensional efectuado a favor del demandante a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, efectiva partir del 22 de noviembre de 1993 y por la cual se canceló un retroactivo de
$22´832.440, sin embargo, fue suspendida desde el mes de enero de 1999 por no cobro de las mesadas pensionales desde septiembre de 1998.
Si bien el demandante señaló que fue suplantado y que no ha realizado ningún cobro de los dineros reconocidos de la pensión, no se allegó su expediente pensional. Empero en algunas oportunidades solicitó que se le reactivara en nómina para el pago de la pensión por lo que la entidad desvirtúa que se estuviera tratando de una suplantación.
3 Expediente digitalizado, visible en el sistema SAMAI, correspondiente al a primera instancia, archivo:
«19_ED_11CONTESTACIONDEM.pdf ».
Además, en la decisión de la Fiscalía General de la Nación se señaló que había ocurrido la prescripción de la acción penal y por tanto no había sido desvirtuado que el peticionario haya sido suplantado para el reconocimiento pensional. En consecuencia, dado el artículo 6.° del Decreto 1730 de 27 de agosto de 2001 señala que la indemnización sustitutiva es incompatible con la pensión de jubilación no era posible efectuar el reconocimiento pensional.
Propuso las excepciones de “falta de causa e inexistencia de la obligación”, “buena fe”, “legalidad de los actos administrativos demandados”, “prescripción de las mesadas pensionales” y “compensación”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia de 10 de marzo de 2023 accedió las pretensiones de la demanda.
Para ello, estableció que, el actor cumple con las exigencias establecidas en la normatividad para ser acreedor de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, como quiera que cuenta con la edad para tener derecho a la pensión de jubilación, pero no con el mínimo de semanas exigidas para el efecto, y se encuentra en imposibilidad de continuar cotizando. Lo anterior, al encontrar demostrado que el actor laboró 7 años, 4 meses y 2 días al servicio del Estado, y cotizó a Cajanal, hoy UGPP, lo que significa que no cumple con el requisito de tiempo de servicios para acceder a la pensión de vejez.
Igualmente, si bien la UGPP aseguró que por medio de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998 el actor fue pensionado, por servicios a la Contraloría General de la República desde el 22 de abril de 1968 al 30 de junio de 1991, sin embargo, no aportó copia del extracto de cotizaciones realizadas para controvertir o desconocer dicha afirmación. Tampoco aportó copia de la petición que presuntamente elevó el actor y que dio lugar a la expedición de la resolución de reconocimiento pensional para verificar los anexos que se aportaron, tales como constancia laboral, certificación bancaria y copia de la cédula de ciudadanía. Tampoco aportó constancia de la notificación personal al demandante de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998.
Destacó el Tribunal que la UGPP tuvo la oportunidad probatoria de demostrar de manera inequívoca que, el demandante fue pensionado y recibió las mesadas, esto con los comprobantes de pago, certificaciones bancarias, la constancia de recibido de la mesada pensional o con la prueba que acreditara tales hechos, sin embargo, omitió asumir esa carga probatoria, estando en la mejor posibilidad de hacerlo. Lo anterior, teniendo en cuenta que tenía la obligación de probar que en
4 ibidem. Archivo “42_SENTENCIA.pdf”.
efecto le reconoció y pagó al demandante la pensión de jubilación, como lo manifestó en su defensa al contestar la demanda.
Luego de lo anterior concluyó que el señor Humberto Alfonso Granados tenía derecho a la indemnización sustitutiva dado que aportó las pruebas que permiten evidenciar que no tenía derecho a la pensión, pues únicamente cotizó 7 años, 4 meses y 2 días, y que por ello, al enterarse de que se le había reconocido la pensión, informó a la UGPP la presunta suplantación de que había sido objeto, para que realizara las investigaciones correspondientes, dado que no contaba con las cotizaciones suficientes para el reconocimiento de la prestación económica.
Estimó que el demandante contaba con 84 años, siendo sujeto de especial protección constitucional que desde el año 2015 viene solicitando el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, por lo cual ha elevado múltiples peticiones a la UGPP para que investigue internamente lo sucedido; además, interpuso la queja por los hechos que le puso de presente a la demandada; también, aportó las pruebas suficientes que permitían establecer que no laboró en la Contraloría General de la República y que no tenía el tiempo requerido para el reconocimiento pensional.
Por ende, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, con excepción de la Resolución 41733 de 3 de noviembre de 2017 que no fue aportada con la demanda ni con la contestación de la demanda y tampoco se encontró en el expediente administrativo. Ordenó a la UGPP el reconocimiento de la indemnización sustitutiva teniendo en cuenta para ello los tiempos cotizados, desde el 22 de abril de 1970 hasta el 30 de agosto de 1972, y desde el 1.° de septiembre de 1972 hasta el 23 de agosto de 1977; esto en los términos del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1730 de 2001, artículo 3.° con aplicación de formula allí señalada.
Finalmente precisó que en el evento de que con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, debía aplicarse “la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso 1.° del artículo 20 de la Ley 100 de 1993 (10%) y las cotizaciones para el riesgo de salud señaladas en el artículo 204 de la misma ley (12%), es decir, se tomarán como cotizaciones para el riesgo de vejez el equivalente al 45.45% de total de la cotización efectuada y sobre este resultado se calculará la indemnización sustitutiva. Y, a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993.”
Finalmente ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA e impuso condena en costas a cargo de la entidad.
La apoderada de la UGPP5 presentó recurso de apelación, en el que, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda.
Precisó que no compartía la postura del a quo, al ordenar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, pues esta prestación es jurídicamente incompatible con la pensión de vejez.
Igualmente señaló que el Decreto 1730 de 2001, artículo 6.°, señala expresamente que las indemnizaciones sustitutivas son incompatibles con las pensiones de vejez e invalidez y en este caso el señor Humberto Alfonso Granados ya tiene reconocida una pensión de jubilación reconocida a través de Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998, cuyo pago fue efectivo a partir del 22 de noviembre de 1998 hasta el mes de septiembre de 1998 y que fue suspendida desde el mes de enero de 1999. Asimismo, en el mes de diciembre de 1996 se canceló al actor un retroactivo por valor de $22´823.440.74, sumas que dijo, fueron efectivamente recibidas por él, pese a las manifestaciones de suplantación aseveradas por la parte actora.
Según lo indicó, durante el trámite probatorio de la litis ha sido reiterada la posición de la parte actora en indicar que existió una suplantación de su identidad dentro del trámite de notificación y efectivo cobro de la pensión de jubilación reconocida a través de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998, y que en razón a dicha aseveración el demandante nunca ha adquirido el estatus pensional, sin embargo no obra dentro del libelo probatorio, material alguno que permita verificar dicha aseveración; al contrario la Fiscalía Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, resolvió inhibirse de abrir investigación por prescripción de la acción penal.
Así mismo, la simple denuncia penal del actor no podía tenerse como prueba de la suplantación, entonces, como indica el Decreto 1730 del 27 de agosto de 2001 se configura la incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva de vejez y la pensión de jubilación reconocida al accionante, toda vez que realizó el cobro de dichos dineros y al no desvirtuarse la supuesta suplantación, se entienden efectivamente cobrados por él.
Además, en el expediente aparece que el actor percibió sumas por concepto de pensión y retroactivo, lo que confirma la adquisición del estatus pensional, en conclusión, no es viable reconocer la indemnización sustitutiva porque el demandante ya fue beneficiario de una pensión, lo que configura la incompatibilidad prevista en la norma.
5 Ibidem. Archivo «44_Recurso apelación UGPP .pdf».
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1507 de la Ley 1437 de 2011.
De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
Problema jurídico
De acuerdo con el argumento expuesto en el recurso de apelación, los problemas jurídicos se contraen a determinar:
- ¿Es procedente el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a favor del actor a la luz del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y los
6 Índice 9. Aplicativo SAMAI.
7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Decretos 1730 de 2001 y 4640 de 2005, por los aportes efectuados a CAJANAL, hoy UGPP, mientras se desempeñó en cargos públicos, pese a que mediante la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998 CAJANAL reconoció una pensión de jubilación a nombre de «Humberto Alfonso Granados»?
- De igual manera deberá determinarse si ¿correspondía al actor acreditar que su identidad fue suplantada en el trámite de expedición de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998 dictada por CAJANAL?
Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico:
(i) naturaleza jurídica de la indemnización sustitutiva (ii) marco normativo y jurisprudencial de la indemnización sustitutiva y iii) análisis del caso concreto.
Primer problema jurídico.
3. 3.1. Marco normativo y jurisprudencial. La naturaleza jurídica de la
«indemnización sustitutiva».
La indemnización sustitutiva se refiere a la compensación económica que perciben las personas que a pesar de que en algún momento cotizaron y cumplieron con la edad para obtener la pensión de vejez, no alcanzaron el mínimo de semanas necesarias para obtener dicha prestación social, motivo por el cual se les otorga una suma de dinero para cubrir dicha contingencia8. Así lo ha definido el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 cuando consagró la indemnización sustitutiva de la pensión, como una prestación a la que tiene derecho una persona afiliada al régimen de prima media con prestación definida, cuando se presenta una situación que impide consolidar el derecho a la pensión, el artículo es del siguiente tenor:
«Artículo 37.- Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.»
De lo anterior se colige, que la indemnización sustitutiva está dirigida a compensar o restituir el capital aportado en los términos dispuestos por la ley, o recuperar los aportes efectuados durante el período laboral, ante la imposibilidad de obtener la pensión 9.
8 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de febrero de 2017. Consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00089-00(AC).
9 Sentencia T-853 de 28 de octubre de 2010, M.P. Dr. Humberto Sierra Porto
A través del Decreto 1730 de 200110 se reglamentó el artículo 37 en mención, en los siguientes términos:
«Artículo 1º. Causación del derecho. (Modificado por el Decreto 4640 de 2005. Artículo 1.°) Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando los afiliados al Sistema General de Pensiones estén en una de las siguientes situaciones:
Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando;
Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993;
Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993;
Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 199411, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-ley 1295 de 1994».
Artículo 2.- Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la Administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.
En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.”
Como se aprecia, la norma en mención estableció el reconocimiento de la indemnización en el régimen de prima media con prestación definida por tres situaciones: i) como sustitutiva de la pensión de vejez o, ii) de la pensión de invalidez o, iii) de la pensión de sobrevivientes, de la Ley 100 de 1993.
10 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida.»
11 NOTA: El texto subrayado fue declaro NULO por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, sentencia del 24 de julio de 2017, Rad. No. 11001-03-25-000-2010-00279-00(2292-10).
Es importante señalar que antes de la modificación introducida por el artículo
1.° del Decreto 4640 de 2005, el artículo 1.º del Decreto 1730 de 2001, exigía que los eventos antes mencionados debían ocurrir «con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones.». Sin embargo, dicha exigencia, fue declarada nula por el Consejo de Estado a través de sentencia de 14 de abril de 200512, por las siguientes razones:
«[…] En efecto, el hecho de que haya limitado la norma reglamentaria la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez sólo al hecho de que con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplan la totalidad de los requisitos enlistados en el precitado literal (edad, retiro del servicio y manifestación de la imposibilidad de seguir cotizando al sistema) no permitiría que tal prestación se reconozca a los afiliados al sistema de prima media con prestación definida afiliados a una administradora de este régimen, que habiendo cumplido la edad bajo el régimen anterior se retiren del servicio bajo su vigencia, sin el número de semanas exigidas para tener derecho a la prestación y declaren su imposibilidad de seguir cotizando al sistema.
[…]
Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma Ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba.
[…]
Es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador. […]»
En este mismo sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia T – 849 A de 24 de noviembre de 2009 señaló que es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin causa de la entidad a
12 Sección Segunda. Expediente: 0477-03. Consejera ponente: Ana Margarita Olaya.
la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto en el artículo 53 superior13:
«[…] en relación con la aplicación de las normas contenidas en la Ley 100 de 1993, a fin de hacer efectiva la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en aquellos casos en que los aportes al sistema se dieron con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha Ley, la Corte Constitucional ha reiterado que esta normatividad es aplicable a todos los habitantes del territorio nacional y a todas aquellas situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado. Así lo sostuvo en sentencia T-850 de 2008, al indicar:
“El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa”.
Así pues, es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto en el artículo 53 superior. […]».
El escenario descrito impone colegir que no se requiere como requisito para tener derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión, que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con el requisito de la edad con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones14.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.º del Decreto 1730 de 200115, la indemnización sustitutiva procede cuando el cotizante ha cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, sin alcanzar el mínimo de semanas exigidas para acceder a la prestación de vejez, invalidez o de sobrevivientes, antes o después de la entrada en vigor
13 sentencia T-849 A de 24 de noviembre de 2009.
14 Sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, rad. 2013-00462-
15 Modificado por el artículo 1.° del Decreto 4640 de 2005
del Sistema General de Pensiones y manifiesta su imposibilidad de seguir cotizando.
De otra parte, el artículo 6.° del precitado Decreto 1730 de 2001 estableció que salvo lo previsto en el artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, las indemnizaciones sustitutivas de vejez y de invalidez, son incompatibles con las pensiones de vejez y de invalidez y, que las cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto.
Análisis del caso concreto
Como ya se vio, en primera instancia, el Tribunal Administrativo accedió al reconocimiento de la indemnización sustitutiva reclamada por el accionante al señalar que acreditó la edad para tener derecho a la pensión de jubilación, pero no con el mínimo de semanas exigidas para el efecto y se encontraba en imposibilidad de continuar cotizando. Así mismo, que la UGPP no desplegó alguna actividad probatoria para demostrar que el actor sí solicitó el reconocimiento pensional, aportando los documentos para ello y que cobró las mesadas pensionales en virtud de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998. En cambio, sí se probó que el señor Humberto Alfonso Granados sí acudió ante la jurisdicción ordinaria a efectos de que se investigaran las posibles conductas punibles cometidas por una presunta suplantación para obtener el reconocimiento prestacional.
Ahora bien, en el recurso de apelación la entidad insiste en que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva dado que CAJANAL profirió un acto de reconocimiento de la pensión de jubilación a su favor del señor Humberto Alfonso Granados, a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, con base en tiempos laborados ante la Contraloría General de la República, por servicios prestaos desde el 22 de abril de 1968 hasta el 30 de junio de 1991, cuyas mesadas fueron cobradas hasta el mes de septiembre de 1998 y cuyo pago se suspendió por no cobro desde el año 1999. Por tanto, al asistirle la carga de la prueba y no demostrarse que hubo suplantación, era evidente que ya contaba con un reconocimiento pensional y por ello no se podía acceder al reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes:
Hechos probados
Edad y tiempo de servicios. De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible en el folio 205 del archivo
“10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf”, se tiene que el demandante nació el 22 de noviembre de 1938. De acuerdo con ello actualmente cuenta con 87 años de edad. Allí aparece identificado con la cédula de ciudadanía 3´796.741 expedida en la ciudad de Cartagena.
A folios 179 ibidem se observa copia de la certificación laboral expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social el 28 de octubre de 2014, en la que se indica que el actor laboró desde el 22 de abril de 1970 hasta el 30 de agosto de 1972, como jefe de Sección VI- 26 en la Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social, y que sus aportes en pensión fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Social.
A folio 182 idem, obra copia de la certificación de 28 de enero de 2018 en la que se indica que laboró en el Fondo Nacional Hospitalario como jefe de la Sección de Ingeniería, desde el 1.° de septiembre de 1972 hasta el 23 de agosto de 1977 y que sus aportes fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Social.
De acuerdo con ello se tiene que acreditó 7 años y 4 meses de servicios laborados en la Corporación Proveedora de Instituciones de Asistencia Social y en el Fondo Nacional Hospitalario.
Actuación administrativa.
Al proceso se allegó copia de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 199816 a través de la cual CAJANAL reconoció la pensión de jubilación a favor del señor Humberto Alfonso Granados, de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, por tiempos laborados en la Contraloría General de la Nación.
Es pertinente aclarar que pese a que en algunas intervenciones del accionante y de la UGPP se identifica el acto “90006” y dictado en el año “1996”, se constata que su número correcto es 9000 y que se profirió en el año 1998:
16 Expediente digitalizado correspondiente a la primera instancia. Aplicativo SAMAI. Archivo:
«31_ED_CD_EXPEDIENTEADMINI.pdf». Folios 348 y s.s.
En la citada actuación se tuvieron en cuenta los siguientes requisitos que se encontraron acreditados:
A través de escrito de 5 de agosto de 201417 el señor Humberto Alfonso Granados le solicitó a la UGPP confirmar si en su sistema aparecía algún acto de reconocimiento pensional en atención a que, al acercarse a reclamar la indemnización sustitutiva ante el FOPEP, allí se le informó que ya figuraba como pensionado. Sin embargo, el demandante indicó que solo había laborado en el Fondo Nacional Hospitalario, desde el 22 de abril de 1970 hasta el año 1978.
Mediante memorial de 17 de septiembre de 201418 el demandante solicitó a la UGPP iniciar la investigación correspondiente por el reconocimiento pensional mencionado, para lo cual señaló que para esa época se encontraba residiendo fuera del país. Así mismo indicó que no había recibido suma alguna por cuenta de ese reconocimiento y que se pusiera esa situación en conocimiento de las autoridades pertinentes, dado que se había empleado su nombre y cédula para ese reconocimiento pensional.
A folios 169 a 171 se aportó copia de la Resolución 488 de 12 de enero de 2016 en la que se resuelve la solicitud del demandante de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Allí se le indicó que no era procedente acceder a su solicitud dado que ya contaba con un reconocimiento pensional,
17 Ibidem. Folios 203 a 204 Archivo «10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf»
18 Ibidem Folio 199.
que además había sido suspendido por falta de cobro a partir del año 1999.
Contra la anterior determinación el señor Humberto Alfonso Granados interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron decididos a través de las Resoluciones RDP 8622 de 25 febrero de 201619 y RDP 14630 de 6 de abril de 201620, donde se confirmó la Resolución 488 de 12 de enero de 2016. Allí se le indicó que no existía prueba suficiente que diera por demostrado que el demandante había sido suplantado para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Y por tanto ante la incompatibilidad de la misma con la indemnización sustitutiva no era posible ordenar el pago de la indemnización.
Mediante memorial de 28 de junio de 201821 ante la UGPP, el señor Alfonso Granados solicitó que se le reactivara la pensión de jubilación dado que la entidad se había negado a pagarle la indemnización sustitutiva dado que ya contaba con un reconocimiento pensional.
A través de la Resolución RDP 040110 del 4 de octubre de 201822, la UGPP denegó su solicitud al indicarle que, dado que solo acreditaba 7 años, 4 meses y 2 días, no se le podía reconocer la pensión solicitada. Por ello podía reconocerse el derecho a la indemnización sustitutiva «[…] siempre y cuando sea legalizada la procedencia o no de la pensión de vejez que fue reconocida».
El señor Alfonso Granados interpuso los recursos de reposición y apelación. Esos fueron desatados a través de las Resoluciones RDP 057 de 3 de enero de 201923 y RDP 26271 de 3 de septiembre de 201924, en las cuales se le indicó al demandante que ya se encontraba pensionado. Además, para reingresar a nómina debía adjuntar los certificados de tiempos de servicio y factores salariales.
Actuación ante la Fiscalía General de la Nación.
El señor Humberto Alfonso Granados presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación el 30 de enero de 201525 por la presunta suplantación de que fue objeto por parte de terceros, para obtener un reconocimiento pensional con su nombre y número de identificación, sin que tuviera conocimiento de ello.
A través de proveído 22 de febrero de 2017 la Unidad de Fiscalía Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que obra a folios 130 y
s.s. Archivo ««10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf». Para tales efectos
19 Folios 158 a 161 Ibidem Archivo «10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf»..
20 Folios 155 a 157 Ibidem.
21 Folios 117 y s.s. Ibidem.
22 Folios 83 y s.s. Ibidem.
23 Folios 65 a 67 ibidem.
24 Folios 71 a 73 ibidem.
25 Así se indicó en la providencia de 22 de febrero de 2017 dictada por la Unidad de Fiscalía Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que obra a folios 130 y s.s. Archivo
«10_ED_02DEMANDA_YANEXOS.pdf».
se consideró que en este caso había ocurrido la prescripción de la acción penal frente a los delitos de fraude procesal, falsedad material de particular en documento público agravada por el uso y estafa agravada por la cuantía.
Finalmente es de indicar que, mediante auto de mejor proveer de 27 de febrero de 2025, esta Subsección ordenó oficiar a la UGPP y COLPENSIONES, para que, allegara certificación en la que se indique si el señor Humberto Alfonso Granados, contaba con algún tipo de reconocimiento pensional por parte de dichas entidades. Lo anterior remitiendo los actos administrativos, los antecedentes administrativos que dieron origen a ellos, así como certificación acerca de si el demandante se encuentra activo en la nómina de pensionados de la entidad y los pagos realizados.
La UGPP remitió el expediente administrativo26 correspondiente la solicitud de indemnización sustitutiva, donde se advierte nuevamente la Resolución 9000 de 2 de agosto de 199827 a través de la cual CAJANAL reconoció la pensión de jubilación a favor del señor Humberto Alfonso Granados, pero además remitió certificación28 en la que señala lo siguiente:
“Que revisados los registros de los sistemas de información con los que cuenta la Subdirección de Gestión Documental de las transferencias documentales efectuadas del fondo CAJANAL, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales no se encuentra información relacionada con el expediente pensional correspondiente a los siguientes datos.
NÚMERO DE CÉDULA NOMBRE
3796741 ALFONSO GRANADOS HUMBERTO
Se desconoce si los datos consignados anteriormente hagan parte integral de un expediente pensional como sustituto o beneficiario. Se aclara que las piezas documentales remitidas corresponden al expediente pensional suministrado una vez fue asumida la competencia pensional de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales. La presente constancia se expide a los 30 días del mes de Abril de 2025”.
Igualmente se remitió Oficio de 7 de mayo de 2025, suscrito por el subdirector de Defensa Judicial Pensional (E) de la UGPP donde se indicó que al verificar el histórico de pagos correspondiente al señor Humberto Alfonso Granados «tiene estado de suspendido por no cobro y tiene pagos desde diciembre de 1996 hasta junio de 1998». Además, que:
«Revisado el expediente se evidencia que CAJANAL en su momento efectuó reconocimiento de pensión de jubilación mediante resolución No. 9000 de 02 de agosto de 1996 (sic), efectiva a partir del 22 de noviembre de 1993,- condicionado a
26 Índice 28 de la segunda instancia. Aplicativo SAMAI.
27 Expediente digitalizado correspondiente a la primera instancia. Aplicativo SAMAI. Archivo:
«31_ED_CD_EXPEDIENTEADMINI.pdf». Folios 348 y s.s.
28 Archivo “38_MemorialWeb_Otro-3796741CAJANAL(.pdf) NroActua 28”.
demostrar retiro definitivo del servicio. Verificado el sistema de BONOS PENSIONALES del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se evidencia que se registra como beneficiario de pensión de vejez así:
[…]
Verificado el expediente no se encuentra certificados laborales expedidos por la CONTRALOR/A GENERAL DE LA REPUBLICA, con la cual se pueda verificar los tiempos laborados en dicha entidad y por ende el soporte del reconocimiento efectuado a favor del señor HUMBERTO ALFONSO GRANADOS; sin embargo, si se encuentra certificados de tiempos de servicio así.
CORPORACIÓN PROVEEDORA DE INSTITUCIONES DE ASISTENCIA SOCIAL
"CORPAL" desde 22/04/1970 hasta 30/08/1792.
[…]
FONDO NACIONAL HOSPITALARIO "FNH- - desde 01-09-1972 hasta 23/08/1977.
[…]
Es importante indicar que dentro del expediente se encuentra oficio de FOPEP en donde se indica que el señor HUMBERTO ALFONSO GRANADOS, fue incluido en nómina de diciembre de 1996, en los siguientes términos.
[…]
Teniendo en cuenta tal situación esta entidad (UGPP) negó solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por incompatibilidad, conforme a resoluciones POP 488 de 12 de enero de 2016, POP 47733 de 03 de noviembre de 2017, actos administrativos contra los cuales también se resolvieron los recursos de vía gubernativa confirmado la decisión.»
Por su parte la directora de Nómina de Pensionados de COLPENSIONES remitió oficio de 6 de junio de 2025, visible en el índice 33 del aplicativo SAMAI, segunda instancia, en el que indicó:
«Verificado el aplicativo de Nómina de Pensionados de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, se determinó que el señor HUMBERTO ALFONSO GRANADOS, quien se identifica con la Cédula de Ciudadanía No. 3796741, no registra.
Así las cosas, con corte al período de mayo de 2025, no han ingresado prestaciones dentro del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, a la Nómina de Pensionados de esta Administradora, bajo dichos datos de identificación.
Es importante indicar, que la búsqueda en la base de datos de la Dirección de Nómina de Pensionados se realiza por medio del número de documento de identidad, nombres y apellidos y no se evidencia registro alguno de acuerdo con los datos suministrados en su requerimiento. »
Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado.
Análisis sustancial
De acuerdo con el anterior contexto normativo y probatorio se encuentra demostrado que CAJANAL a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 199829 reconoció una pensión de jubilación donde aparece como beneficiario el
29 Expediente digitalizado correspondiente a la primera instancia. Aplicativo SAMAI. Archivo:
«31_ED_CD_EXPEDIENTEADMINI.pdf». Folios 348 y s.s.
señor el señor Humberto Alfonso Granados, por tiempos laborados en la Contraloría General de la República.
De igual manera se indicó que el pago de la pensión se mantuvo hasta enero de 1999 cuando fue suspendido su pago, por falta de cobro.
Ahora bien, es evidente que dicho reconocimiento pensional fue puesto en conocimiento de las autoridades judiciales por el mismo señor Humberto Alfonso Granados, quien presentó la denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, en el año 2014, autoridad que con posterioridad decidió inhibirse de iniciar investigación pensional por los hechos denunciados, dada la ocurrencia de la prescripción penal para los delitos de delitos de fraude procesal, falsedad material de particular en documento público agravada por el uso y estafa agravada por la cuantía.
No pasa por alto la Corporación que pese a que fue el demandante quien puso en conocimiento de la UGPP el reconocimiento pensional que aparecía a su nombre realizado por parte de CAJANAL realizado a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, ésta no realizó ninguna actuación para aclarar esa situación a efectos de verificar si ocurrió la suplantación del señor Humberto Alfonso Granados, si se había incurrido en una conducta punible por parte de particulares y/o servidores de la entidad.
La entidad simplemente mantuvo su decisión de no reconocimiento de la indemnización sustitutiva al señalar que el actor ya gozaba de un reconocimiento pensional, donde además señalaba que los pagos habían sido suspendidos por falta de cobro desde el año 1999, sin adelantar ningún tipo de actuación adicional.
Ahora bien, en el recurso de apelación aduce la entidad que en este caso no es procedente el reconocimiento de la indemnización sustitutiva dado que este derecho resulta incompatible con la pensión reconocida a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998 y además, que no se probó que el demandado fue objeto de suplantación, correspondiéndole al demandante la carga de la prueba.
La Sala no desconoce que efectivamente resulta incompatible el reconocimiento de la pensión de vejez y la indemnización sustitutiva, sin embargo, en el asunto analizado el actor ha manifestado y acreditado que nunca solicitó el reconocimiento pensional concedido en la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, afirmación que por parte de la UGPP no fue desvirtuada.
Además, es importante señalar, que la misma entidad precisó que los efectos de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998 fueron suspendidos y por ende no se continuó realizando el pago de las mesadas reconocidas a través del acto administrativo mencionado, tal como lo se lo indicó al accionante
en el Oficio de 24 de septiembre de 2014 AN PEN 3006-14 RDO 426416 que obra a folio 496 del archivo «31_ED_CD_EXPEDIENTEADMINI.pdf»30 .
En esa medida, no es posible que el derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva se mantenga en una espera indefinida por una situación plasmada en un acto administrativo que se encuentra suspendido y frente al cual, el accionante señala que, fue suplantado, tal como él mismo accionante lo advirtió ante la entidad, siendo ésta la que ha omitido investigar y definir su situación.
Es menester recordar que la indemnización sustitutiva es un mecanismo subsidiario en beneficio de aquellas personas que no lograron cumplir los requisitos para pensionarse y que resulta vital para garantizar sus derechos fundamentales, tales como el mínimo vital y la seguridad social, y más tratándose de un adulto mayor de 84 años. De acuerdo con ello estima la Sala que no se encuentra configurada la incompatibilidad pues el actor señaló que no solicitó el reconocimiento pensional plasmado en la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, acto administrativo que se encuentra actualmente suspendido, como también que existen posibles irregularidades en los tiempos de servicios allí plasmados, escenario del que se colige que no disfrutó de la citada prestación periódica.
Segundo problema jurídico.
Estima la Sala que la respuesta a este interrogante es negativa, correspondiéndole a la entidad asumir la carga probatoria.
30 Expediente digitalizado primera instacia. Aplicativo SAMAI.
En efecto, es evidente que accionado ha actuado de forma correcta dado que ha insistido en el reclamo de su derecho a la indemnización sustitutiva, en lugar de aprovecharse del reconocimiento pensional ya concedido. Veamos:
Una vez examinado el expediente administrativo, así como las pruebas allegadas, en especial las que se aportaron en virtud del auto de mejor proveer se advierte que quien desplegó su actividad para poner en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación la presunta suplantación fue el demandante quien presentó la denuncia penal advirtiendo que, cuando se acercó a reclamar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva ante el FOPEP allí se le advirtió que ya contaba con un reconocimiento pensional a su favor por parte de CAJANAL. Empero el actor manifestó que debió ser objeto de suplantación pues él se encontraba fuera de país en ese momento y además solo acreditaba poco más de 7 años de servicios.
Adicionalmente, si bien la Fiscalía General de la Nación culminó su actuación mediante providencia del 22 de febrero de 2017, en la cual declaró la prescripción de la acción penal, lo que imposibilitó continuar con la investigación, resulta evidente que el actor carece de medios adicionales para acreditar la ocurrencia de la presunta suplantación. Ello obedece a que, por una parte, la UGPP ha manifestado no contar con los documentos que integraban el expediente administrativo relacionado con la expedición de la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998; y, por otra, la autoridad competente para adelantar la investigación penal indicó que jurídicamente no era posible proseguir con las actuaciones debido al fenómeno de la prescripción.
En ese contexto, la UGPP, no debía exigirle probar la suplantación, sino atender a su manifestación de nunca haber solicitado la pensión reconocida e iniciar las investigaciones administrativas encaminadas a revocar la resolución 9000 de 2 de agosto de 1998, por no tener soportes de los tiempos de servicios de la Contraloría, pues su postura de no reconocer la indemnización sustitutiva y mantener suspendido el pago de la pensión de vejez, lo único que ha causado es vulnerar los derechos de un adulto mayor a contar con una prestación periódica o unitaria que me ayude en su subsistencia.
Correspondía a la UGPP iniciar las acciones pertinentes encaminadas a controvertir la legalidad del acto de reconocimiento teniendo en cuenta que no contaba con soportes los tiempos de servicios laborados en la Contraloría y que fueron computados para conceder el derecho.
En ese sentido, como su interés en este proceso era mantener la legalidad de los actos demandados, le correspondía a la entidad demostrar que no se produjo la suplantación y que efectivamente fue el señor Humberto Alfonso Granados quien solicitó el reconocimiento pensional, percibió las mesadas y
cobró el retroactivo pensional, máxime cuando dicha entidad recibió los expedientes administrativos de las pensiones reconocidas en su momento por CAJANAL.
De acuerdo con lo anterior, si bien existe un acto administrativo –la Resolución 9000 del 2 de agosto de 1998– mediante el cual se reconoció la pensión de jubilación a nombre del señor Humberto Alfonso Granados, no puede la Sala desconocer la realidad procesal evidenciada en el expediente: (i) que los efectos de la citada resolución de encuentran suspendidos tal como lo señaló la misma entidad; (ii) que el accionante desplegó gestiones desde el año 2015 para que las autoridades competentes investigaran la presunta suplantación; (iii) se trata de una persona de avanzada edad, actualmente con 87 años, quien ha manifestado no tener posibilidad de continuar laborando ni cotizando al sistema pensional; y (iv) la UGPP no ha adelantado actuación administrativa alguna tendiente a verificar las circunstancias que rodearon dicho reconocimiento, ni ha promovido acción judicial para obtener la declaratoria de nulidad del referido acto administrativo mediante los medios de control pertinentes.
Ahora bien, no pasa desapercibido por la Sala que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez tiene como finalidad otorgar protección a las personas que no hayan cumplido con los requisitos establecidos por la ley, es decir, edad, o tiempo, para adquirir el estatus de pensionado, lo cual significa que es supletoria, si no se alcanza el derecho a la pensión de vejez, se tendrá derecho a la mencionada indemnización. Así, pues, es claro que correspondía ordenar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva como lo ordenó el Tribunal dado que el actor acreditó que no se reunió el mínimo de semanas exigidas para acceder al reconocimiento de la pensión de vejez y se encontraba en imposibilidad de continuar realizando las cotizaciones en pensión, motivo por el cual, en el presente caso, al ser el demandante beneficiario de tal prestación, tiene derecho al reconocimiento de la indemnización solicitada, pues el mentado reconocimiento pensional fue una situación ajena a su voluntad, que no tiene porque menguar su derecho de acceso al reconocimiento del a indemnización sustitutiva.
Bajo ese entendido y dado que no fueron objeto de apelación los términos en que el Tribunal ordenó el reconocimiento y cálculo del valor de la indemnización sustitutiva, la Sala confirmará la sentencia apelada en sus precisos términos.
Finalmente, se exhorta a la UGPP para que inicie las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes a efectos de verificar si particulares o servidores de esa entidad (CAJANAL) incurrieron en actuaciones ilegales para lograr el reconocimiento pensional realizado a través de la Resolución 9000 de 2 de agosto de 1998.
3.5. De la condena en costas en segunda instancia
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas a la UGPP, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Humberto Alfonso Granados en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Se condena en costas en esta instancia a la UGPP y a favor del demandante. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del
CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. Estas se liquidarán por las Secretaría del Tribunal.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Consejero de Estado Consejero de Estado
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado
Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
