CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00487-01 (1863-2024)
Demandante: Gonzalo Antonio Araújo Muñoz
Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación1
Tema: Sanción disciplinaria
Sentencia de segunda instancia
Asunto
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
La demanda2
Pretensiones
Gonzalo Antonio Araújo Muñoz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Acto sancionatorio de primera instancia del 30 de junio de 2017, proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante el cual se le impuso una multa equivalente a $14.890.612.
Acto sancionatorio de segunda instancia del 31 de julio de 2018, expedido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y que modificó la anterior decisión al haber cuantificado la multa en la suma de $7.445.306.
A título de restablecimiento del derecho pidió: (i) la declaratoria de que no está obligado a pagar las sumas a las que se referían los actos acusados; (ii) el pago de
2 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 29, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL».
la indemnización por los daños causados y de los intereses a los que haya lugar;
(iii) el reembolso de los dineros que «se viera forzado a pagar»; y (iv) la condena en costas a la entidad demandada.
Fundamentos fácticos
En la demanda se narraron los siguientes hechos:
El 27 de febrero de 2014 Gonzalo Antonio Araújo Muñoz solicitó al abogado Andrés Flórez Villegas un concepto jurídico sobre la existencia de alguna
«incompatibilidad o inhabilidad» para aceptar la gerencia general de la Asociación Nacional de Productores de Leche4, en consideración a que había ejercido el cargo de secretario general del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hasta el 1 de noviembre de 2013, respecto del cual recibió respuesta negativa.
El 28 de mayo de 2014, un miembro de la junta directiva del Fondo Nacional del Ganado5 presentó ante la PGN una «denuncia» contra Gonzalo Antonio Araújo Muñoz por presunta vulneración del Estatuto Anticorrupción [Ley 1474 de 2011]. Como consecuencia, el 4 de julio de 2014 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de indagación preliminar bajo el radicado 2014-177811. El investigado rindió versión libre el 25 de septiembre de 2014.
A través de auto proferido el 23 de enero de 2015, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la terminación del proceso IUS 2014-1778811 y dispuso el archivo definitivo del proceso, decisión respecto de la cual el denunciante presentó recurso de apelación.
El 7 de mayo de 2015, la Sala Disciplinaria de la PGN revocó la anterior decisión y dio continuidad a la investigación disciplinaria. En consecuencia, el 5 de junio de 2015 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de la investigación en contra del actor y, el 10 de marzo de 2016, le formuló pliego de cargos en su calidad de exfuncionario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por la presunta comisión de una falta grave a título de culpa grave, derivada de la infracción de la prohibición prevista en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, que dispuso lo siguiente:
«Artículo 3o. Prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses privados. El numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado.
Esta prohibición será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el ejercicio de sus funciones y de los cuales existe <sic> sujetos claramente determinados».
El 30 de junio de 2017 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa dictó la decisión sancionatoria de primera instancia en los siguientes términos:
«PRIMERO: Declarar probado y no desvirtuado el cargo PRIMERO imputado al señor Gonzalo Araújo Muñoz […], en auto del 10 de marzo de 2016.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, declarar disciplinariamente responsable al señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ […], en calidad de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR, por la conducta y falta relacionada en la imputación que se le formuló en el CARGO PRIMERO del auto de cargos del 10 de marzo de 2016 conforme a la parte motiva de este provisto.
TERCERO: Consecuentemente, SANCIONAR AL SEÑOR GONZALO ARAÚJO
MUÑOZ […], en calidad de ex servidor público del ministerio de agricultura y desarrollo rural -MADR, CON SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO
POR EL TÉRMINO DE DOS (2) MESES, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Por ser procedente, dar cumplimiento al inciso 3 del artículo 46 del CDU, sobre la conversión de la sanción de suspensión.
CUARTO: Declarar desvirtuado el cargo SEGUNDO imputado al señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ […], en el auto de cargos del 10 de marzo de 2016 y en consecuencia ABSOLVERLO de toda responsabilidad disciplinaria en razón de dicho concepto de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
[…]» [sic].
Inconforme con lo resuelto, el 31 de julio de 2017 el actor interpuso recurso de apelación para que se revocara y declarara la nulidad de la providencia, lo exonerara y, de manera subsidiaria, se disminuyera la sanción impuesta en el numeral 3 de la sentencia.
El 31 de julio de 2018 la Sala Disciplinaria de la PGN resolvió el recurso de apelación y resolvió lo siguiente:
«PRIMERO: NEGAR por improcedente la solicitud de nulidad deprecada por el apoderado de la defensa de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero del fallo proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, el 30 de junio de 2017, contra el doctor GONZALO ANTONIO ARAÚJO MUÑOZ […], en su condición de exservidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por medio del cual lo declaró disciplinariamente responsable del cargo primero formulado, en el sentido de imponerle sanción disciplinaria consistente en SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, conforme a la parte motiva de
esta providencia.
[…]» [sic].
Normas violadas y concepto de violación
Se citaron como tales los artículos 35, 138, 143 y 169A de la Ley 734 de 2002; y 137 del CPACA; en su concepto, porque:
Los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debieron fundarse, en forma irregular por vulneración del debido proceso y con falsa motivación.
La PGN interpretó de manera errada la prohibición del numeral 22 del artículo
35 de la Ley 734 de 2002, pues esa regla solo podía aplicarse a asuntos relacionados con las funciones efectivas que el investigado hubiese ejercido en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, criterio precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-257 de 2013.
A pesar de ello, la PGN concluyó que el investigado prestó asesoría o representación a Analac en asuntos vinculados con las funciones del ministerio dentro de los 2 años siguientes a su retiro, con apoyo en una comunicación de marzo de 2014. Sin embargo, el expediente no acreditaba la prestación de tales servicios ni el vínculo funcional entre la actividad desplegada y las funciones ejercidas en la entidad. Tampoco existía prueba de aceptación o desempeño de un cargo en Analac que generara la prohibición.
La autoridad disciplinaria también imputó el uso de información conocida en el ministerio para favorecer intereses particulares. Ninguno de los cargos ocupados [secretario general y viceministro encargado] incluía funciones relacionadas con el manejo de la información citada y los periodos en los que ejerció como viceministro encargado fueron breves, sin evidencia de acceso a esos datos.
En consecuencia, la PGN atribuyó hechos no demostrados, amplió de forma indebida el alcance de la prohibición y adjudicó funciones y conocimientos inexistentes, lo que afectó la tipicidad de la falta y la validez de los actos sancionatorios.
La entidad disciplinaria valoró de manera incorrecta el acervo probatorio. De haber realizado un examen adecuado, habría concluido que el primer cargo estaba desvirtuado, ya que la información mencionada por el actor en la comunicación del 14 de marzo de 2014 era plenamente pública y no tenía carácter reservado.
La Procuraduría atribuyó el uso de información privilegiada relativa a denuncias sobre «FEDEGAN», al informe de auditoría de la Contraloría y a las órdenes impartidas por el ministerio en 2013. No obstante, todos esos hechos ya se encontraban divulgados en debates de control político, documentos oficiales y pronunciamientos públicos, lo que descartaba la existencia de información confidencial.
Aunque la finalidad del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 ha sido
evitar que un exservidor utilice conocimientos técnicos o datos reservados en beneficio de terceros, la entidad demandada consideró irrelevante la naturaleza pública de la información. Con ello desconoció el alcance de la prohibición y sancionó una conducta que no podía configurar uso indebido de información privilegiada, más aún cuando la comunicación del 14 de marzo de 2014 se basó en hechos ampliamente difundidos.
El expediente demostraba que toda la información referida en dicha comunicación había sido divulgada desde 2012 y 2013 en publicaciones, debates del Congreso y documentos oficiales. Al valorar defectuosamente las pruebas, la entidad disciplinaria vulneró de manera directa el debido proceso.
A ello se sumó el incumplimiento del término para fallar previsto en el artículo 169A de la Ley 734 de 2002, pues la decisión de primera instancia se profirió aproximadamente 160 días hábiles después del plazo máximo. El fallo disciplinario quedó, por tanto, afectado por la violación de las garantías procesales y de los numerales 2 y 3 del artículo 143 ibidem.
Los motivos empleados para sancionar carecían de sustento, ya que el actor nunca aceptó el cargo de gerente general de Analac. Al no haber desempeñado un cargo relacionado con las funciones ejercidas en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no podía haber incurrido en la falta imputada.
Actuó bajo el convencimiento errado e invencible de que la conducta no constituía falta disciplinaria.
Contestación de la demanda6
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en lo siguiente:
Los actos acusados fueron expedidos de conformidad con la Constitución y la ley, y el investigado contó con la oportunidad de ejercer su defensa en todas las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio.
Los hechos constitutivos de la infracción quedaron demostrados, pues el demandante prestó servicios de asistencia, representación y asesoría en asuntos vinculados con las funciones que había desempeñado en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en beneficio de la Analac, dentro de los 2 años siguientes a su retiro. Ello se evidenció con la firma y radicación, el 25 de marzo de 2014, de una comunicación dirigida al presidente de la República en nombre de los ganaderos del sector lácteo del país, en la cual expuso la posición del gremio sobre el manejo de los recursos de la parafiscalidad ganadera y formuló solicitudes específicas en torno a esa materia, lo que resultaba consistente con los cargos imputados.
En el análisis del caso concreto no solo debían considerarse las funciones desempeñadas como secretario general del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, también era necesario tener en cuenta que el investigado había ejercido los
6 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 29, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL».
cargos de asesor código 1020, grado 12, en el despacho del viceministro, asesor código 1020, grado 12, en el despacho del ministro, e incluso el de viceministro.
Las competencias específicas y concretas relacionadas con la prohibición no se limitaban al ejercicio del cargo de secretario general. Era indispensable extender el estudio de tipicidad a los cargos desempeñados en los 2 años anteriores. El investigado suscribió un documento el 25 de marzo de 2014 dirigido al ministerio en papelería con membrete de Analac, en el cual expresó la posición del gremio frente a la propuesta de dividir la parafiscalidad ganadera, y que recibió $1.232.000 como honorarios por su participación en la sesión de Fedegan del 26 de marzo de 2014 en representación de la asociación.
La información divulgada por el demandante no había sido pública, sino que contenía un nivel de detalle y precisión que no había sido anunciado por el ejecutivo ni por el ministro.
Propuso como excepción la innominada o genérica.
La sentencia apelada7
Mediante sentencia proferida el 27 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente:
No se configuró la causal de expedición irregular de los actos acusados. La PGN aplicó de manera adecuada el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por la Ley 1474 de 2011, pues el demandante infringió la prohibición de prestar servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones que ejerció en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dentro de los 2 años posteriores a su retiro.
Las pruebas del proceso disciplinario daban cuenta que el actor prestó servicios en esa entidad entre septiembre de 2010 y octubre de 2013, periodo en el que ocupó cargos como asesor, secretario general y viceministro encargado, lo que le dio acceso a información estratégica del sector, incluso de carácter reservado.
La actuación posterior del demandante reflejó la prestación de asesoría en representación de Analac dentro del periodo de prohibición. Entre los elementos valorados se encontraban: (i) comunicaciones en las que el presidente de la junta directiva de Analac lo presentó ante Fedegan como gerente general desde marzo de 2014; (ii) su participación, el 26 de marzo de 2014, en la sesión del Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus Derivados8 como representante de la asociación; (iii) la retribución económica recibida por dicha actuación; y (iv) el documento radicado el 25 de marzo de 2014 en el ministerio, mediante el cual elevó propuestas al presidente de la
7 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 50, actuación «SENTENCIA», documento
«74_SENTENCIA(.pdf) NroActua 50».
República en nombre del sector lácteo sobre temas relacionados con los parafiscales ganaderos y materias respecto de las cuales había tenido responsabilidades funcionales.
La falta de posesión formal en el cargo de gerente general de Analac no modificó la conclusión sobre la conducta, ya que la prohibición se refería a la prestación efectiva de servicios de asesoría o representación en el sector en el que se ejercieron funciones públicas. Tampoco tuvo incidencia la duración limitada de los encargos como viceministro, pues estos cargos implicaban acceso inmediato a información sensible para la planificación sectorial.
El acervo probatorio permitió establecer que el demandante actuó en representación de Analac y del sector ganadero dentro de los 2 años posteriores a su retiro del ministerio, en asuntos vinculados directamente con las funciones que desempeñó. Con ello se configuró la falta disciplinaria y la adecuación jurídica de los actos sancionatorios.
No se presentó expedición irregular ni violación del debido proceso. El carácter público o reservado de la información resultaba irrelevante, porque la falta disciplinaria surgió cuando el demandante decidió asesorar al sector ganadero dentro de los 2 años siguientes a su desvinculación del ministerio, pese al conocimiento que había adquirido sobre políticas y estrategias de dicho sector. Este hecho quedó demostrado en la comunicación presentada el 25 de marzo de 2014 ante la Presidencia de la República y en la intervención del 26 de marzo de ese año ante el comité directivo del Fep, en representación de Analac.
La alegada nulidad por la expedición extemporánea del fallo de primera instancia no tenía vocación de prosperidad. Aunque la decisión no se emitió dentro del término legal, el trámite disciplinario se surtió plenamente, el investigado recibió notificación de todas las actuaciones y dispuso de los recursos pertinentes. La extemporaneidad, por sí sola, no generó afectación del derecho de defensa ni justificó la anulación del proceso.
Tampoco surgió la causal de falsa motivación. La aceptación formal del cargo carecía de relevancia, pues lo determinante fue la prestación efectiva de servicios de asesoría y representación en el sector ganadero dentro del periodo de prohibición, acreditada mediante la comunicación del 25 de marzo de 2014 y la actuación del 26 de marzo en representación de Analac.
El concepto jurídico solicitado el 27 de febrero de 2014 no ofrecía respaldo a la alegación del demandante porque se limitó a examinar una eventual prohibición derivada del cargo de secretario general, sin tener en cuenta los encargos como asesor y viceministro, datos que resultaban esenciales para un análisis completo. La consulta incompleta impedía invocar una creencia válida sobre la licitud de la actuación.
Las pruebas recaudadas permitieron establecer que el demandante infringió la prohibición legal de prestar servicios de asesoría y representación dentro de los 2 años posteriores a su desvinculación del ministerio, con fundamento en el conocimiento institucional obtenido en los cargos ejercidos. En este escenario no
surgió falsa motivación.
La jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la tipicidad disciplinaria exige una adecuación razonada entre la conducta y la norma aplicable, incluso en la presencia de conceptos jurídicos indeterminados o tipos abiertos, siempre que existiera un referente normativo claro. En este caso, tal adecuación se cumplió9.
Los actos demandados se ajustaron al ordenamiento jurídico. La conducta se tipificó de manera correcta, se acreditó la ilicitud sustancial y se determinó la responsabilidad a título de culpa grave. La sanción aplicada correspondió a la prevista en la norma y se realizó la conmutación del artículo 46 por la desvinculación previa del disciplinado. No surgieron causales de exclusión de responsabilidad del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
Con base en lo anterior, los argumentos de la demanda no tenían sustento y las pretensiones debían negarse.
Acorde con lo previsto en los artículos 188 del CPACA, 361 y 366 del Código General del Proceso10, había lugar a condenar en costas a la parte demandante, pues las pretensiones de la demanda se resolvieron de manera desfavorable.
El recurso de apelación11
Gonzalo Antonio Araújo Muñoz interpuso recurso de apelación y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia de primera instancia los siguientes:
Los fallos disciplinarios del 30 de junio de 2017 y del 31 de julio de 2018 eran nulos, por haberse expedido con vulneración de las normas en que debieron fundarse y con falsa motivación. Dichas decisiones afirmaron que el demandante asesoró a Analac dentro de los 2 años posteriores a su retiro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en asuntos ligados a funciones que habría ejercido como viceministro y asesor. Esa interpretación fue acogida por el juez de primera instancia, que confirmó la sanción.
Sin embargo, las decisiones disciplinarias omitieron verificar el cumplimiento de los requisitos fijados por la sentencia C-257 de 2013 para aplicar la prohibición del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 3 de la Ley 1474 de 2011. El a quo desestimó este cargo con el argumento de que dicha jurisprudencia únicamente resultaba aplicable frente a uno de los reproches formulados al disciplinado, respecto del cual había sido absuelto, motivo por el cual no era procedente su estudio. No obstante, tal apreciación desconoció que el precedente constitucional era vinculante para las 2 primeras manifestaciones de la prohibición prevista en la citada disposición, por lo que su análisis resultaba ineludible en sede de control de legalidad.
9 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicación 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13), M.P. William Hernández Gómez.
11 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 54, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «76_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 54».
La Corte Constitucional precisó que las restricciones impuestas a los ex servidores públicos para asistir, representar o asesorar a terceros durante los 2 años siguientes a su retiro solo podían aplicarse cuando dichas actividades se refirieran a asuntos concretos y específicos que guardaran relación directa con las funciones efectivamente desempeñadas por el servidor en la entidad, y no con aquellas potencialmente asignadas en el manual de funciones. Por ende, era necesario verificar si la conducta atribuida al actor se relacionaba con competencias que hubiera ejercido materialmente durante su vinculación.
No obstante, la PGN fundamentó la sanción en una interpretación extensiva de la prohibición, al considerar que la comunicación suscrita por el disciplinado en representación de Analac versaba sobre asuntos vinculados con sus antiguos cargos en el ministerio, sin demostrar que este hubiera desempeñado funciones relativas al manejo de fondos parafiscales o a la orientación de las comisiones directivas encargadas de administrarlos. La autoridad disciplinaria se limitó a afirmar que, por razón de los cargos ocupados, algunos en encargo y por corto tiempo, el investigado tenía la potencialidad de conocer dichos asuntos, lo cual contraviene la interpretación restrictiva exigida por la sentencia C-257 de 2013.
Tal razonamiento desconoció que la jurisprudencia constitucional solo ha permitido aplicar la prohibición cuando existía una correspondencia verificable entre la asesoría o representación prestada y las funciones específicas que el exservidor desempeñó de manera real y efectiva. Al no haberse acreditado esa relación funcional, la Procuraduría incurrió en una aplicación indebida del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
En ese contexto, los fallos disciplinarios del 30 de junio de 2017 y del 31 de julio de 2018 eran nulos por haber sido proferidos con desconocimiento del precedente vinculante fijado por la Corte Constitucional y por haber incurrido en una interpretación contraria a los límites que esta estableció para la configuración de la falta disciplinaria imputada.
La providencia de primera instancia incurrió en un yerro al afirmar la existencia de ilicitud sustancial. De conformidad con el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y la jurisprudencia del Consejo de Estado12, la antijuridicidad disciplinaria exigía demostrar una afectación real y relevante al deber funcional y a los principios que regían la función administrativa. No obstante, en el caso concreto no se acreditó que la conducta hubiera vulnerado la moralidad, la imparcialidad o el adecuado funcionamiento de la administración. La comunicación remitida en favor de Analac no contenía información reservada, no derivaba del ejercicio previo del cargo de viceministro (e) y se limitaba a exponer criterios que ya eran de dominio público.
En consecuencia, la actuación tampoco generó ventajas indebidas ni integró un trámite administrativo capaz de producir beneficios para el gremio o para el disciplinado. Aun en un escenario de adecuación formal al tipo del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, la conducta carecía de entidad para comprometer la función pública. Por ello, los actos sancionatorios se sustentaron en una apreciación equivocada de los hechos y de su relevancia disciplinaria,
12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de abril de 2019, radicado interno 0741-11, M.P. William Hernández Gómez.
configurándose la causal de falsa motivación.
En este contexto, los fallos disciplinarios presentaban violación de normas en que debieron fundarse, una interpretación errónea de la prohibición y falsa motivación, ya que la conducta atribuida carecía de fundamento fáctico y jurídico y no reunía los elementos necesarios para derivar responsabilidad.
La condena en costas resultaba improcedente, pues no se evidenció una actuación dilatoria o de mala fe. Además, se acudió a la jurisdicción en ejercicio del derecho de contradicción, sin que aparecieran acreditados los supuestos del numeral 8 del artículo 365 del CGP.
Trámite de la segunda instancia
En auto del 22 de abril de 202413 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en los términos de la Ley 2080 de 2021 y se otorgó el término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA para que las partes intervinieran. En esta etapa ninguna se pronunció.
Concepto del Ministerio Público
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto.
Consideraciones
Competencia
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».
Problemas jurídicos
Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes:
¿Están ajustados al ordenamiento jurídico los actos disciplinarios que sancionaron al actor por incurrir en la prohibición prevista en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, al asesorar a Analac dentro de los 2 años siguientes a su retiro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o deben anularse por errores de interpretación y aplicación de esa norma y por la ausencia de los elementos fácticos y jurídicos necesarios para estructurar la falta?
¿Era procedente la condena en costas de primera instancia?
13 Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «5Auto que admite_18632024Admiterecurs(.pdf) NroActua 4».
Para resolver los anteriores cuestionamientos, se abordará el marco normativo y jurisprudencial y el caso concreto en cada tema.
Marco normativo y jurisprudencial
Principios constitucionales del derecho disciplinario y el principio de legalidad
Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional. Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso.
En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.
Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que
«encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»15, así como en el de reserva de ley. Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que establezca qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»16
Esa conjunción ocurre, en suma, para garantizar que aquel servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, de ahí que corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio17»18
Es decir que este principio comprende dos garantías19: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»20.
En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta
14 Sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016.
15 Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00
(2388-2010).
17 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
18 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
19 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016.
corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público. Al respecto se dijo lo siguiente21:
«El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.
El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta22; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley».
En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurarles», lo cual tiene asidero en que permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior.
De otro lado, respecto de la formulación de los tipos abiertos y en blanco, también explicó está Sección24:
«Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 200525, entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria».
En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su
21 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
22 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad»22, posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012.
23 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C- 393 de 2006.
24 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
25 En este aparte cita la Sentencia C-401 de 2001.
sentido26 bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco» exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.
No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance27, mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: “la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos”28, afirma Hans Welzel»29 Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido31».
En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien porque está determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación entre la conducta y la sanción.
Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios
El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 [11001- 03-25-000-2011-00316-00(SU)] estudió la legalidad de las sanciones disciplinarias proferidas por la PGN en contra de Piedad Esneda Córdoba, proceso que fijó la postura respecto de los actos proferidos por el ente de control disciplinario, en el sentido que corresponde al juez de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo efectuar un control integral de los actos sancionatorios, respecto a lo cual se precisó:
«Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva».
Con estos fundamentos, la Sala Plena de lo Contencioso de este órgano colegiado, estableció las siguientes reglas:
26 Ver la sentencia 404 de 2001.
27 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445.
28 Claus Roxin. Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6.
29 Gómez Pavajeau. Op. Cit., p. 431.
30 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115.
«Primero: Se unifica el alcance del control judicial de los actos administrativos proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos:
La jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce el control judicial integral32 de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la ley 734, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.
El control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1.º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos».
Conforme con lo expuesto, corresponde a los jueces ejercer un control integral de los actos administrativos disciplinarios para garantizar la tutela judicial de la persona sancionada, siendo un postulado de la Constitución Política el respeto de la dignidad humana, el trabajo, asegurando dentro los fines la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Caso concreto
En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente33:
Por medio de escrito del 27 de febrero de 2014, el demandante solicitó al abogado Andrés Flórez Villegas la elaboración de «un concepto jurídico para conocer si existe alguna inhabilidad o incompatibilidad para aceptar la Gerencia General de la Asociación Nacional de Productores de Leche ANALAC, toda vez que fu[e] Secretario General del Ministerio de Agricultura hasta noviembre 1 de 2013» [sic].
En virtud de lo anterior, dicho abogado a través de comunicación del 12 de marzo de 2014 le manifestó al actor que «de aceptar Usted el cargo de Gerente General de ANALAC que le ha sido ofrecido, no incurriría en ninguno de los tres eventos contemplados en la prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses de privados contenidos en el numeral 22 de la Ley 734 de 2002, ni en violación de ninguna otra norma que establezca incompatibilidades o inhabilidades» [sic].
Con documento del 19 de marzo de 2014, dirigido al presidente de la República y radicado en el Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural el 25 de marzo ese mes y año, el demandante indicó lo siguiente:
«Respetado señor Presidente. Permítame expresarle en nombre de los ganaderos del sector lácteo del país, nuestra satisfacción por los anuncios hechos por su señoría en la pasada Asamblea General de Colanta, relacionados con la construcción y puesta en funcionamiento de una planta procesadora de leche... Es también para el sector lácteo satisfactorio registrar la voluntad del Gobierno Nacional de dividir la parafiscalidad ganadera en dos instrumentos, uno cárnico y uno lácteo vía una ley de la República que será de iniciativa gubernamental. En relación con esta iniciativa, sea lo primero manifestarle el respaldo y apoyo de parte de ANALAC y de los productores lácteos en todo lo que sea necesario para impulsar el Proyecto de Ley. Aprovechando la coyuntura de la formulación del proyecto de ley que presentará el Gobierno Nacional ante el Congreso de la república con el propósito de separar los recursos parafiscales que hoy en día componen el Fondo Nacional del Ganado en dos fondos separados e
32 «El concepto de “control judicial integral” se entiende de conformidad con los parámetros
señalados en la parte motiva de la providencia»
33 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice 29, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL».
independientes uno destinado al sector cárnico y otro al sector lácteo, le solicitamos muy respetuosamente Señor Presidente, evaluar la siguiente propuesta: El contrato de administración del Fondo Nacional del Ganado celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y FEDEGAN vence el próximo 15 de abril de 2014, es decir en 22 días calendario. Como será imposible tramitar el proyecto de ley al que hemos hecho referencia dentro de ese mismo período, muy respetuosamente le solicitamos al Gobierno Nacional congelar los recursos del Fondo Nacional del Ganado en un encargo fiduciario una vez se venza el contrato de administración hasta tanto el proyecto de ley sea Ley de la República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pueda firmar dos nuevos contratos de administración de los recursos parafiscales, uno para la administración de los recursos destinados al sector cárnico y otro para la administración de los recursos destinados al sector lácteo con ejecutores idóneos, transparentes y que propendan por la democratización de cada uno de estos...Así mismo, la anterior solicitud tiene sustento en las graves denuncias que hiciera en su momento el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Juan Camilo Restrepo Salazar, sobre el manejo indelicado y abusivo de los recurso del Fondo Nacional del Ganado, denuncias hoy reafirmadas mediante un informe especial presentado por la Señora Contralora General de la República sobre la parafiscalidad en el sector Agropecuario. Como si fuera poco, en mayo de 2013, hace casi un año, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante comunicación ordenó a FEDEGAN en un término de seis meses adecuar sus estatutos a estándares de democracia y transparencia como lo señaló la Corte Constitucional, FEDEGAN hizo caso omiso a la orden impartida por el Ministerio mediante la comunicación mencionada y hoy, esa orden duerme el sueño de los justos...» [sic].
De conformidad con el acta 096 del 26 de marzo de 2014, «en Bogotá siendo las 5:10 p.m., del día 16 de marzo de 2014, se reunieron en la Sala de Juntas del edificio José Raimundo Sojo Zambrano de Fedegan, los miembros del Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus Derivados, con la siguiente asistencia: […] GONZALO ANTONIO ARAÚJO MUÑOS Representante Analac» [sic]. En esta reunión se trataron acuerdos presupuestales y estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2013.
Según comprobante de pago, certificado de disponibilidad presupuestal, consulta de pagos, certificado de pago, comprobante de egreso y formato de orden de pago, entre otros, el demandante recibió honorarios por concepto de «miembros del Comité Directivo del FEP – 26 de marzo/14».
Mediante escrito del 26 de marzo de 2014, el presidente de la Junta Directiva de Analac comunicó a Fedegan lo siguiente:
«Nos permitimos informarle que a partir del 17 de Marzo del 2014, el Doctor Diego Marulanda Pabón dejo de ejercer el cargo como Gerente General de ANALAC, la Junta Directiva nombró en su remplazo al Doctor Gonzalo Muñoz, quien es desde ahora el representante legal de ANALAC, queda autorizado para actuar en Convenios, Contratos, Proyectos y Gestiones Legales, Administrativas y Financieras a nombre de la Asociación» [sic].
A través de Oficio FEP-0163 del 21 de abril de 2014, el secretario del Comité Directivo del Fep certificó lo siguiente:
«1. El doctor Javier Ardila Mateus, presidente de la Junta Directiva de ANALAC, envió una comunicación fechada en 26 de marzo de 2014 en la que informa que a partir del 17 de marzo del mismo año la Junta Directiva de esa entidad nombró como Gerente General de ANALAC al doctor Gonzalo Araújo Muñoz, " quien es desde ahora el representante legal de ANALAC, queda autorizado para actuar en
Convenios, Contratos, Proyectos y Gestiones Legales, Administrativas y Financieras a nombre de la Asociación.
2. El doctor Gonzalo Araújo Muñoz participó como miembro activo del Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus Derivados, en la sesión del Comité que se llevó a cabo el pasado 26 de marzo de 2014» [sic].
Por medio del Oficio AI 000499 del 21 de abril de 2014, el auditor interno de Fedegan – Fep certificó lo siguiente:
«El señor Gonzalo Araújo Muñoz, identificado con la C.C. 79.917.455, recibió la suma neta de $1.091.798, por concepto de Honorarios de Comité Directivo; según comprobante de egreso No. 5755 de Abril 3 de 2014.
Esto debido, a la participación que el señor Araújo, tuvo en la sesión del Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios para el Fomento de Exportació1 de Carne, Leche y sus derivados, como miembro activo del mismO, que se llevó a cabo el pasado 26 de marzo de 2014» [sic].
El 28 de mayo de 2014, José Félix Lafaurie Rivera, en su calidad de presidente ejecutivo de Fedegan, denunció al actor por presuntas irregularidades, pues este último se desempeñó como secretario general del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural entre noviembre de 2012 y noviembre de 2013, y desde el 26 de marzo de 2014 asumió el cargo de gerente general de Analac. En esa condición actuó como miembro del Comité Directivo del Fep, con lo cual vulneró el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, al haber aceptado el cargo de gerente general de Analac pese a su condición de ex secretario general del ministerio.
En consideración de lo anterior, mediante auto del 4 de julio de 2014, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de la indagación preliminar en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002.
El 25 de septiembre de 2014, el demandante rindió versión libre en los siguientes términos:
«Me llamo e identifico tal y como quedó escrito al inicio de la presente diligencia: natural de Bogotá, estado civil casado, de profesión politólogo, actualmente estoy trabajando como Gerente de una empresa privada en el sector de las tecnologías, se llama UBER. PREGUNTADO: Diga al Despacho si sabe o presume el motivo por el cual está rindiendo esta diligencia de versión libre. CONTESTO: Pues por la ofrecimiento de la Gerencia General y yo les pido unos días para entender y ver las distintas actividades de la Asociación, en los distintos escenarios en los que esta participa. Conocer las personas que trabajan en ANALAC, qué actividades adelantaban ellas, cómo estaban compuestos los equipos de trabajo, mirar actividades como la Junta del Fondo Nacional del Ganado y empaparme de los distintos temas relativos a la Entidad. Valga la pena recalcar que nunca existió durante esos días un contrato laboral con ANALAC, ni de asesoría, ni de ninguna naturaleza, durante esos días que yo estaba viendo las actividades de la Asociación, que fue posterior al 13 de marzo de 2014. Y que yo nunca recibí remuneración alguna durante esos días. También es importante aclarar que yo nunca me posesioné como representante legal de ANALAC, porque quería conocer en detalle el funcionamiento, antes de tomar una decisión definitiva. Ante la reacción del Presidente Ejecutivo de FEDEGAN con mi presencia en la Junta de Fondo Nacional de Ganado, como representante de ANALAC, esa Junta tuvo
desarrollo el 26 de marzo de 2014, y en aras de proteger la institucionalidad de la agremiación que me estaba invitando a ser Gerente, al término de esa Junta, tal vez al día siguiente, yo le dije al Presidente de la Junta Directiva de ANALAC, prefería no aceptar el ofrecimiento, como Gerente General de ANALAC. Teniendo la tranquilidad de los conceptos jurídicos que había solicitado y que mi decisión se basaba en no generar dificultades interinstitucionales entre las entidades. PREGUNTADO: Diga al Despacho durante cuánto tiempo estuvo Ud. asistiendo a las oficinas de ANALAC para conocer su funcionamiento y estructura, antes de decidir sobre su posesión o no en el cargo de Gerente General CONTESTO: Debieron transcurrir unos 13 o 14 días calendario, más o menos. CONTESTO: Se afirma en la queja que Ud. asistió el 26 de marzo de 2014 al Comité Directivo del Fondo de Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus derivados, como miembro activo del mismo, y que por tal razón recibió Honorarios en cuantía de
$1.091.798. Qué tiene que decir al respecto. CONTESTO: No, que en la junta a la que se asistió como parte del conocimiento, de las actividades que se adelantan en ANALAC, esta era una de las actividades que debía conocer, saber cómo era su funcionamiento, su operación; en ese orden de ideas. sobre el millón de pesos por la asistencia, creo que sí me los cancelaron. PREGUNTADO: A folio 6 del expediente aparece copia de una Dirección de Cadenas depende del Viceministerio, PREGUNTADO: Diga al despacho si tiene algo más que agregar, corregir o suprimir a la presente diligencia. CONTESTO: No señor, quedo atento de este Despacho» [sic].
A través de auto del 23 de enero de 2015, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la terminación de la actuación y en consecuencia dispuso el archivo definitivo del proceso en aplicación del artículo 73 de la Ley 734 de 2002.
Contra la decisión anterior el quejoso interpuso recurso de apelación, al considerar que se había hecho una indebida valoración probatoria, el cual fue resuelto por la Sala Disciplinaria de la PGN mediante auto del 7 de mayo de 2015, en el cual ordenó revocar la providencia del 23 de enero de 2015 por medio de la cual se había dispuesto la terminación de las diligencias en contra de Gonzalo Antonio Araújo Muñoz y, en su lugar, se ordenó a la oficina de origen dar apertura de la investigación disciplinaria.
En cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Disciplinaria de la PGN, por medio de auto del 5 de junio de 2015 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó dar apertura a la investigación disciplinaria en contra de Gonzalo Antonio Araújo Muñoz.
De conformidad con el Oficio 223342-2015 del 26 de junio de 2015, expedido por el coordinador del Grupo de Talento Humano del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el actor reportaba la siguiente información:
«GONZALO ARAÚJO MUÑOZ
Fecha de vinculación: 13 de diciembre de 2012 Fecha de retiro: 31 de octubre de 2013
[…]
Cargo desempeñado:
Secretario General Código 0035 – Grado 23 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Funciones:
Asesorar al Ministro en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos, físicos, económicos y financieros de la entidad.
Coordinar la realización de estudios sobre planta de personal y mantener actualizado el manual específico de funciones y requisitos del Ministerio.
Dirigir la elaboración de los manuales de procedimientos, en coordinación con las diferentes dependencias de la entidad, con el fin de racionalizar la gestión y los recursos de la institución.
Dirigir y controlar los procesos administrativos y financieros de la Institución en todos los niveles.
Programar en coordinación con la Oficina Jurídica, los procesos de licitación, contratación, adquisición, almacenamiento, custodia y adquisición de bienes y materiales.
Proponer y ejecutar las políticas, planes, programas y demás acciones relacionadas con la gestión financiera y presupuestal de la Institución.
Dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad, efectuar su seguimiento y proponer los correctivos necesarios.
Proponer al Ministro los cambios que se consideren pertinentes para mejorar la gestión presupuestal y financiera de la entidad.
Velar por la debida aplicación del sistema de desarrollo administrativo, relacionado con las políticas, estrategias, metodología, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizaciones para la gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros del Ministerio, orientado a fortalecer la capacidad administrada y el desempeño institucional, de conformidad con las normas legales vigentes
Coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo de conformidad con el artículo 19 de la Ley 489 de 1998, efectuar el seguimiento de los planes de desarrollo administrativo de las entidades adscritas y vinculadas y presentar el plan de acción respectivo.
Asistir al Ministro en la creación, organización y conformación de grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes y programas trazados por el Ministerio.
Investigar y fomentar la utilización de nuevas metodologías de informática, así como velar por la mejor utilización de los recursos informáticos, de la entidad.
Dirigir y supervisar la ejecución de las funciones de sistematización de la entidad.
14, Asesorar al Ministro en la definición de la política referida a la organización, métodos y procedimientos relacionados con el procesamiento de la Información y los análisis estadísticos, con el fin de que el Ministerio pueda desarrollar adecuadamente su función.
Coordinar el sistema de quejas y reclamos y velar por el buen funcionamiento del mismo.
Coordinar y dar cumplimiento a las disposiciones consagradas en la Ley 200 del 23 de julio de 1995 "Código Unico Disciplinario", y demás preceptos vigentes que regulen la materia disciplinaria.
Informar oportunamente al Ministro sobre las anomalías encontradas en las indagaciones preliminares y las investigaciones disciplinarias y recomendar las sanciones que se deban adoptar.
Coordinar, dirigir y orientar las Investigaciones administrativas especiales y las que requiera el Ministerio e informar oportunamente al Ministro sobre las anomalías en la aplicación de las normas, sistemas, procedimientos y recomendar las acciones que deban adoptarse.
Las demás inherentes a su naturaleza y las que les sean asignadas por las normas legales.
Asignación Básica Mensual del año 2010 al 2013:
Asignación Básica año 2012 $7.197.704
Prima Técnica Factor Salarial año 2012 $3.598.852.oo Asignación Básica año 2013 $7.445.306
Prima Técnica Factor Salarial año 2013 $3.722.653.oo
[…]» [sic].
El 24 de julio de 2015, Javier Ardila Mateus en calidad de presidente de la Junta Directiva de Analac, en respuesta a un requerimiento de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, manifestó lo siguiente:
«1. Razones y fundamento legal con base en los cuales el señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ asistió, en calidad de representante legal de ANALAC al Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la exportación de carne, leche y sus derivados del 26 de marzo de 2014, cuando en Oficio fechado el 13 de agosto de 2014, el Representante legal de ANALAC certificó que "ni existe ni existió relación laboral o contractual con el Sr. GONZALO ARAÚJO MUÑOZ".
A comienzos del año 2014 el señor Gonzalo Araújo Muñoz fue invitado por la Junta Directiva de la Asociación Nacional de Productores de Leche -Analac- a participar en el proceso de selección del Gerente General de la Asociación.
El señor Araújo Muñoz manifestó su interés de participar en dicho proceso el cual finalizó con el nombramiento que le hiciere la Junta Directiva como Gerente General de la entidad.
Una vez el señor Araújo conoció de su designación, reveló a la Junta Directiva que durante el tiempo que trabajó en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tuvo algunas diferencias con el presidente ejecutivo de la Federación Nacional de Ganaderos -Fedegan- razón por la cual, en aras de no perjudicar los intereses de Analac y antes de tomar alguna decisión respecto a si aceptar o no el cargo de Gerente General, solicitó a la Junta Directiva que le concediera algunos días para conocer el funcionamiento ordinario de la entidad. Fue así que durante algunas semanas del mes de marzo de 2014 el señor Araújo asistió a la instalaciones de Analac, participó en algunas reuniones de la Asociación dentro de las que se encontró el Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la exportación de carne, leche y sus derivados llevada a cabo el 26 de marzo de 2014.
Con posterioridad a la realización de dicho Comité, el señor Araújo manifestó a la Junta Directiva su decisión de no aceptar el cargo para el cual había sido designado. Manifestó que su decisión se debía a que su participación en el Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus Derivados había generado una reacción muy negativa del presidente ejecutivo de Fedegan, el señor, José Felix Lafourie, lo cual, en su parecer, podía poner en riesgo las relaciones entre las dos agremiaciones en perjuicio de Analac.
En razón a lo anterior, se reitera que entre Analac y el señor Gonzalo Araújo Muñoz nunca existió una relación laboral o contractual.
"Razones y fundamento legal con base en los cuales el señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ asistió, en calidad de representante legal de ANALAC, a la sesión de la JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO NACIONAL DEL GANADO del 26
de marzo de 2014, cuando en Oficio fechado el 13 de agosto de 2014, el Representante Legal de ANALAC certificó que "ni existe ni existió relación laboral o contractual con el Sr. GONZALO ARAÚJO MUÑOZ".
En el mismo sentido de lo manifestado en el numeral inmediatamente anterior, el señor Araújo asistió a la sesión de la Junta Directiva del Fondo Nacional Del Ganado llevada a cabo el 26 de marzo de 2014 en aras de conocer el alcance de las funciones propias del cargo.
Con posterioridad a la realización de dicha Junta, el señor Araújo manifestó a la Junta Directiva su decisión de no aceptar el cargo para el cual había sido designado. Manifestó que su decisión se debía a que su participación en la Junta
Directiva del Fondo Nacional Del Ganado del 26 de marzo de 2014 había generado una reacción muy negativa del presidente ejecutivo de Fedegan, el señor, José Felix Lafourie, lo cual, en su parecer, podía poner en riesgo las relaciones entre las dos agremiaciones en perjuicio de Analac.
En razón a lo anterior, se reitera que entre Analac y el señor Gonzalo Araújo Muñoz nunca existió una relación laboral o contractual.
Razones y fundamento legal para que el señor JAVIER ARDILA MATEUS, Presidente de la Junta Directiva de ANALAC haya emitido un oficio fechado el 26 de marzo de 2014, dirigido a FEDEGAN, en el que señala que "el Doctor Diego Marulanda Pabón dejó de ejercer el cargo de Gerente General de ANALAC, la Junta Directiva nombró en su reemplazo al Doctor Gonzalo Araújo Muñoz, quien es desde ahora el representante legal de ANALAC, queda autorizado para actuar en Convenios, Contratos, Proyectos y Gestiones Legales, Administrativas y Financieras a nombre de la Asociación".
Teniendo presente que la Junta Directiva de Analac había designado al señor Gonzalo Araújo Muñoz como Gerente General de la entidad, el presidente de la Junta Directiva envió la comunicación a la que se hace referencia debido a un mal entendimiento respecto de la decisión adoptada por el señor Araújo respecto de su nombramiento como Gerente General. Al momento de enviar la comunicación, el suscrito asumió que el señor Araújo ya había aceptado su designación para fungir como Gerente General, mas sin embargo, fue después de una conversación telefónica sostenida con el señor Araújo que supo que éste había decidido no aceptar el nombramiento.
Razones y fundamento legal para que el señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ haya suscrito un Oficio dirigido al señor Presidente de la República, fecha 19 de marzo, de 2014 y radicado en el Ministerio de Agricultura con el No. 20143130071802 del 25 de marzo de 2014, sobre la "división de la parafiscalidad ganadera en dos instrumentos", lo que efectuó en calidad de Gerente General de ANALAC.
Durante los días que el señor Araújo asistió a las instalaciones de Analac, sugirió enviar una comunicación del tenor de la que se hace referencia la cual fue proyectada y dejada lista para radicar ante los correspondientes destinatarios una vez éste aceptara su designación si es que así lo hacía. Por un error involuntario de la secretaria de la entidad, dicha comunicación fue radicada antes de que el señor Araújo diera una respuesta afirmativa o negativa respecto a su designación.
"Relación de las actuaciones y/o intervenciones que haya efectuado el señor ARAÚJO MUÑOZ en calidad de Representante Legal de ANALAC, durante el mes de marzo de 2014, anexando copia de las mismas y explicación del fundamento legal para ello".
Se reitera que el señor Gonzalo Araújo Muñoz nunca actuó en calidad de representante legal de Analac en tanto éste nunca aceptó la designación que le hiciere la Junta Directiva para fungir como Gerente General de la entidad y por ende nunca ostentó la calidad de representante legal de la entidad. En este sentido no hay actuaciones o intervenciones en los que el señor Araújo haya actuado en tal calidad.
El señor Araújo únicamente participó de la sesión de la Junta Directiva del Fondo Nacional Del Ganado llevada a cabo el 26 de marzo de 2014 y del Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la exportación de Carne, Leche y sus Derivados llevada a cabo el mismo día en tanto la Junta le solicitó participar en estas instancias en representación de los intereses de Analac» [sic].
El 10 de marzo de 2016 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa formuló pliego de cargos a aquel en los siguientes términos:
«4.1. Primer cargo:
Este Despacho considera que el disciplinado, señor Gonzalo Araújo Muñoz identificado con la C.C. No. 79.917.455, en su condición de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural, calidad que ostentó hasta el 31 de octubre de 2013, pudo incurrir en la prohibición tipificada como falta disciplinaria en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el numeral 3° de la Ley 1474 de 2011, al prestar a título personal servicios de asistencia, representación y asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias de los cargos que desempeñó en el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, con respecto del mismo ministerio al cual prestó sus servicios, en nombre de la Asociación Nacional de productores de Leche -Analac-, dentro de los dos (2) años siguientes a la dejación del cargo; asistencia, representación y asesoría que se expresó, entre otras formas, con la firma y radicación ante el mismo ministerio el 25 de marzo de 2014, de una comunicación en nombre de “los ganaderos del sector lácteo del país”, en la que fijó la posición de dicho gremio en relación con el manejo de los recursos del Fondo Nacional del Ganado y formuló solicitudes respecto de la división de la parafiscalidad ganadera en dos instrumentos, uno cárnico y otro lácteo vía una ley de la República de iniciativa gubernamental.
Así las cosas, la conducta desplegada por el disciplinado se encuadra en el supuesto previsto en los artículos 23 y 35-22 de la Ley 734 de 2002.
[…]
4.2. Segundo cargo:
Este despacho considera que el disciplinado, señor Gonzalo Araújo Muñoz identificado con la C.C. No. 79.917.455, en su condición de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural, calidad que ostentó hasta el 31 de octubre de 2013, pudo incurrir en la prohibición tipificada como falta disciplinaria en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el numeral 3° de la Ley 1474 de 2011, al prestar servicios de asistencia, representación y asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad a la que estuvo vinculado, en este caso la Asociación Nacional de productores de leche -Analac-, gremio que de conformidad con las pruebas que obran en el proceso, está bajo la inspección y vigilancia del Ministerio al cual prestó sus servicios, dentro de los dos (2 años siguientes a la dejación del cargo; asistencia, representación y asesoría que expresó, entre otras formas, con la asistencia en calidad de representante legal (Gerente General) de Analac, a la reunión del comité directivo del fondo de estabilización para el fomento de la exportación carne, leche y sus derivados, del 26 de marzo de 2014.
Así las cosas, la conducta desplegada por el disciplinado se encuadra en el supuesto previsto en los artículos 23 y 35-22 de la Ley 734 de 2002» [sic].
A través del Oficio SG-0247 del 24 de mayo de 2016, el representante legal de la Federación Colombiana de Ganaderos34, en atención a una solicitud de la PGN dentro de la investigación disciplinaria 2014-177811, sostuvo lo siguiente:
«En atención a su comunicación con referencia INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA No. 2014-177811, con recibo fechado el día 20 de mayo de 2015, en documento adjunto a la presente y conforme su solicitud, me permito remitirle copia autenticada del Acta de la Reunión del Comité Directivo del Fondo de Estabilización para el Fomento de la Exportación de Carne, Leche y sus Derivados celebrada el día 26 de marzo de 2014.
En la mencionada Acta se evidencia la participación del señor Gonzalo Araújo Muñoz, quien actuó en nombre y representación de la Asociación Nacional de Productores de Leche -ANALAC, siendo reconocido por los demás miembros del
Comité Directivo como tal, en virtud de una comunicación fechada el 26 de marzo de 2014, que me fue dirigida de parte del señor Javier Ardila Mateus, Presidente de la Junta Directiva de la mencionada Asociación, mediante la cual se informa respecto al cambio de Gerente General de la Asociación, cargo que fue asumido por el señor Gonzalo Araújo Muñoz, indicando textualmente que el señor Araújo “queda autorizado para actuar en Convenios, Contratos, Proyectos y Gestiones Legales, Administrativas y Financieras a nombre de la Asociación." Adjunto copia de la citada comunicación.
De Igual forma, y dado que la asistencia del señor Araújo en su condición de representante de la Asociación Nacional de productores de leche - ANALAC generó el respectivo pago de honorarios, me permito adjuntar a la presente comunicación copia tanto de la certificación de pago emitida por el auditor interno del fondo de estabilización como copia de los correspondientes soportes de pago de honorarios realizado oportunamente al señor Gonzalo Araújo Muñoz, y la certificación del pago mencionado por parte de Bancolombia» [sic].
Según el Oficio 194397-2016 del 31 de mayo de 2016, expedido por la secretaria general del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el demandante desempeñó en la entidad los siguientes cargos:
«• EN PROPIEDAD
ASESOR, Código 1020 Grado 12 del Despacho del Viceministro, desde el 14 de septiembre de 2010 hasta el 31 de mayo de 2012.
ASESOR, Código 1020 Grado 14 del Despacho del Ministro, desde el 01 de junio de 2012 hasta el 12 de diciembre de 2012.
SECRETARIO GENERAL, Código 0035 Grado 23 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el 13 de diciembre de 2012 hasta el 31 de octubre de 2013.
ENCARGOS: Sin perjuicio de las funciones propias de su cargo titular
ASESOR, Código 1020 Grado 18 del Despacho del Ministro, desde el 28 de noviembre de 2011 hasta el 31 de mayo de 2012.
SECRETARIO GENERAL, Código 0035 Grado 23 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el 03 de diciembre de 2012 hasta el 12 de diciembre de 2012.
VICEMINISTRO, Código 0020, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en los siguientes periodos:
Del 11 al 23 de enero de 2013
Del 28 al 30 de enero de 2013
Del 27 al 29 de mayo de 2013
Del 18 al 22 de junio de 2013» [sic].
El 30 de junio de 2017, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió fallo de primera instancia, en el cual se consideró y decidió lo siguiente:
«La conducta desplegada pro el señor ARAÚJO MUÑOZ constituye falta disciplinaria GRAVE a título de CULPA GRAVE, en la forma en que ha quedado expuesto en el capítulo anterior, al incurrir en infracción de la prohibición prevista en el artículo 35-22 del CDU, en armonía con los artículos 23 y 50 de la misma codificación.
Falta que se considera cometida a título de culpa grave, por cuanto el ex servidor público investigado no observo el cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, en este caso no fue diligentes para verificar que estaba incurso en una restricción para gestionar intereses privados ante el Ministerio al cual había servido, dentro de los dos años siguientes a la dejación del cargo, en asuntos relacionados con las funciones propias de los cargos ejercidos, en propiedad o en encargo.
Dispone el artículo 44, numeral 3° del CDU:
«El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
[…]
Suspensión, para las faltas graves culposas».
De lo que deviene que la sanción a imponer al señor GONZALO ARAÚJO MUÑOZ, es la de SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO, por
procederse por una falta grave culposa.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 46 ibidem, «La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses».
Para efectos de determinar el quantum de la sanción a imponer, el artículo 47 de la misma obra establece los criterios a tener en cuenta por parte de operador disciplinario.
Así, el legislador incluyó dentro de los factores para la graduación de la sanción, algunos agravantes, entre ellos:
Haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado.
La diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo o de la función.
Haber devuelto, restituido o reparado, según el caso, el bien afectado con la conducta, etc.
En el presente caso, en relación con el disciplinado GONZALO ARAÚJO MUÑOZ,
el término de duración de la SUSPENSIÓN debe partir del mínimo previsto de UN
(1) MES, aumentado en UN (1) mes más, por razón de presentarse el criterio agravante previsto en el literal j) del artículo 47 de la Ley 734 de 2002 (pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad) y por no presentarse al mismo tiempo factores atenuantes.
En cuanto a la causal del literal j), es evidente que el disciplinado perteneció al más alto nivel directivo del MADR, en la medida en que ejerció los cargos de Secretario General y de Viceministro encargado.
En consecuencia, al mínimo de UN (1) MES de suspensión previsto en la ley, se adiciona UN (1) MES más, en la forma señalada anteriormente, por lo cual se impondrá al disciplinado GONZALO ARAÚJO MUÑOZ, en su calidad de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR, la sanción de SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TÉRMINO DE DOS
(2) MESES.
Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 46 del CDU y teniendo en cuenta que el señor ARAÚJO MUNOZ ha cesado en sus funciones en el MADR, se convertirá el término de suspensión en el equivalente de los salarios devengados al momento de la comisión de la falta, en este caso al momento de su desvinculación del Ministerio (año 2013, asignación básica mensual de $7.445.306,co, conforme consta en certificación visible a folio 152 del expediente), por cada mes de sanción, para un total de $14.890.612,00. En este caso, deberá cancelar el respectivo valor a favor de la entidad oficial a la cual estuvo vinculado, en un plazo máximo de 30 días contados a partir de la ejecutoria
de la decisión. De no hacerlo, el nominador promoverá el cobro coactivo dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del plazo para cancelar la multa, incluyendo el monto de los intereses comerciales causados por la mora, de acuerdo a lo previsto en el artículo 173 de la Ley 734 de 2002.
IX. DECISIÓN
Una vez agotada la ritualidad del proceso disciplinario, se determina que el investigado, a lo largo de esta investigación no logró desvirtuar el cargo primero endilgado, por lo que se estima que ha incurrido en la conducta irregular, de carácter disciplinario que se le enrostró, pues está establecido que la misma encuadra en los preceptos de tipicidad, culpabilidad e ilicitud sustancial que consagra el CDU. En consecuencia, se impondrá la correspondiente sanción Disciplinaria.
En consecuencia, el Procurador Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa, en uso de las facultades legales conferidas en el Decreto 262 de 2002,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar probado y no desvirtuado el cargo primero imputado al señor Gonzalo Araújo Muñoz identificado con la C.C. 79.917.455 de Bogotá, en auto del 10 de marzo de 2016.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, declarar disciplinariamente responsable al señor Gonzalo Araújo Muñoz, identificado con la C.C. 79.917.455 de Bogotá, en calidad de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR, por la conducta y falta relacionada en la imputación que se le formuló en el cargo primero del auto de cargos del 10 de marzo de 2016, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Consecuencialmente, sancionar al señor Gonzalo Araújo Muñoz, identificado con la C.C. 79.917.455 de Bogotá, en calidad de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – MADR, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos (2) meses, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Por ser procedente, dar cumplimiento al inciso 3 del artículo 46 del CDU, sobre la conversión de la sanción de suspensión. Cuarto: Declarar desvirtuado el cargo segundo imputado al señor Gonzalo Araújo Muñoz con C.C. 79.917.455 de Bogotá, en el auto de cargos del 10 de marzo de 2016, y en consecuencia absolverlo de toda responsabilidad disciplinaria en razón de dicho concepto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
[…]» [sic].
Contra la decisión anterior, Gonzalo Antonio Araújo Muñoz presentó recurso de apelación, el cual fue decidido a través de fallo del 31 de julio de 2018 por la Sala Disciplinaria de la PGN que resolvió (i) negar por improcedente la solicitud de nulidad; y (ii) modificar el ordinal tercero para imponer la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 1 mes.
En cumplimiento a lo anterior, a través de auto del 5 de septiembre de 2018 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa señaló:
«[…] el señor Araújo Muñoz devengó parea el año 2013, año en el que se desvinculó de la entidad, una asignación mensual de $7.445.306,00.
En armonía con lo anterior, en la parte resolutiva del fallo de primera instancia
se indicó: “Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 46 del CDU y teniendo en cuenta que el señor Araújo Muñoz ha cesado en sus funciones en el MADR, se convertirá el término de suspensión en el equivalente de los salarios devengados al momento de su desvinculación del Ministerio (año 2013, asignación básica mensual de $7.445.306,00. (…) En este caso, deberá cancelar el respectivo valor a favor de la entidad a la cual estuvo vinculado, en un plazo máximo de 30 días contados a partir de la ejecutoria de la decisión. De no hacerlo, el nominador promoverá el cobro coactivo dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del plazo para cancelar la multa, incluyendo el monto de los intereses comerciales causados por mora, de acuerdo a lo previsto en el artículo 173 de la ley 734 de 2002.”
En consecuencia, al convertir la sanción de SUSPENSIÓN POR EL TÉRMINO DE 1 MES impuesta en el fallo de segunda instancia, a salarios de acuerdo al monto devengado por el disciplinado Araújo Muñoz para la época de la desvinculación de la entidad (año 2013), se obtiene un guarismo de $7.445.306.00 por lo que el valor de la sanción asciende a la suma de SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE (7.445.306.00).
[…]
RESUELVE
PRIMERO. LIQUIDAR en la suma de SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE
($7.445.306.00), el valor de la sanción que deberá cancelar el señor GONZALO ANTONIO ARAÚJO MUÑOZ identificado con la C.C. 79.917.455, en calidad de ex servidor público del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en los términos definidos en la ley y en el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Disciplinaria el 31 de julio de 2018» [sic].
De conformidad con el manual específico de funciones y de competencias laborales, los empleos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de asesor código 1020, grados 12, 14 y 18, secretario general código 0035, grado 23, presentaban la siguiente información:
«[…]
| I. Identificación | |
| Nivel: Asesor Denominación del Empleo: Asesor Código: 1020 Grado: 12 No. de cargos: 1 Dependencia: Despacho del Ministro Carao del Jefe Inmediato: Ministro | |
| II. Propósito principal | |
| Asesorar y asistir a Ministro en la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes programas y proyectos del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| III. Descripción de funciones esenciales | |
| Asesorar a las directivas en la formulación, coordinación y la ejecución de las políticas y los planes generales de la entidad. Absolver consultas, prestar asistencia técnica y emitir conceptos en los asuntos encomendados por la administración. Aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas propios del organismo. Dirigir, coordinar y participar en las investigaciones y en los estudios confiados por la administración. | |
| Asistir y participar, en representación del organismo, en reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial, cuando sea convocado o delegado por la autoridad competente. Celebrar las audiencias y las reuniones a que haya lugar, conforme con las disposiciones o instrucciones correspondientes. Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas, con la oportunidad y periodicidad requeridas. Asesorar en la formulación de planes, programas y proyectos que deba desarrollar la dependencia. Aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas y proyectos de la dependencia. Coordinar y participar en las investigaciones y en los estudios del área que le sean asignados por el jefe. Organizar y preparar documentos y elementos necesarios para realizar. Conferencias, viajes, reuniones y demás actividades que deba atender el superior inmediato. Absolver consultas, Prestar asistencia técnica y emitir conceptos sobre los asuntos que le encomiende el jefe inmediato. Asistir y participar en representación del jefe en reuniones, consejos, juntas, comités de carácter oficial cuando sea delegado por el jefe inmediato. Las demás que le sean asignadas por el Viceministro y que correspondan a la naturaleza del cargo. | |
| IV. Contribuciones individuales (criterios de desempeño) | |
| La asesoría que se presta al Ministro contribuye a una adecuada formulación de las políticas del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| I. Identificación | |
| Nivel: Asesor Denominación del Empleo: Asesor Código: 1020 Grado: 14 No. de cargos: 2 Dependencia: Despacho del Ministro Carao del Jefe Inmediato: Ministro | |
| II. Propósito principal | |
| Asesorar y asistir a Ministro en la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes programas y proyectos del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| III. Descripción de funciones esenciales | |
| Asistir al Ministro en la orientación y coordinación de los planes y programas de las dependencias y entidades adscritas y vinculadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Organizar el trabajo diario del Ministro. Organizar los documentos y elementos que sean necesarios para conferencias, viajes y demás actividades que deba realizar el Ministro. Proyectar documentos, resoluciones y demás actos administrativos que deban ser firmados por el Ministro. Asesorar a las directivas en la formulación, la coordinación de políticas generales para el desarrollo del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural adoptados por el Ministerio. Absolver consultas, prestar asistencia técnica y emitir conceptos en los asuntos encomendados por el Ministro. Aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionados con la adopción, la ejecución y el control de los programas del Ministerio. Coordinar y participar en las investigaciones y en los estudios confiados por el Ministro. Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas, con la oportunidad y la periodicidad requeridas. Las demás que le san asignadas por el Ministro, acordes con la naturaleza del cargo. | |
| IV. Contribuciones individuales (criterios de desempeño) | |
| La asesoría que se presta al Ministro contribuye a una adecuada formulación de las políticas del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| I. Identificación | |
| Nivel: Asesor Denominación del Empleo: Asesor Código: 1020 Grado: 18 No. de cargos: 1 Dependencia: Despacho del Ministro Carao del Jefe Inmediato: Ministro | |
| II. Propósito principal | |
| Asesorar y asistir a Ministro en la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes programas y proyectos del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| III. Descripción de funciones esenciales | |
| Asistir y asesorar al Ministro en la coordinación y la ejecución de las políticas y los planes generales para el desarrollo del Sector Agropecuario, pesquero y de desarrollo rural del Ministerio. Adelantar estudios que permitan la definición de políticas, proyectos, planes y programas en materia agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural, tanto del Ministerio como de las entidades del sector. Prestar asistencia técnica o administrativa en juntas o comités y realizar estudios con el fin de presentar elementos de juicio para la toma de decisiones en la implantación, ejecución y control de programas del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. Seleccionar los asuntos que deben llevarse al conocimiento directo del Ministro. Recibir las personas que lleguen al Despacho y según el caso concertar y coordinar las entrevistas entre los interesados y el Ministro. Absolver consultas, prestar asistencia técnica y emitir conceptos en los asuntos encomendados por el Ministro. Asistir y participar en representación del Ministerio en reuniones, consejos juntas o comités de carácter oficial cuando sea convocado o delegado por el Ministro. Celebrar audiencias y las reuniones a que haya lugar, conforme con las disposiciones o instrucciones dadas por el Ministro. Preparar y presentar informes sobre las actividades desarrolladas con la oportunidad y la periodicidad exigidas. Asistir y asesorar al jefe en el análisis y presentación de alternativas de decisión sobre el manejo de instrumentos de comercio internacional en materia de aranceles, salvaguardias de protección a los productos agropecuarios y pesqueros colombianos, fijación de incentivos para la exportación de dichos productos y otros instrumentos que beneficien la producción nacional. Colaborar con el jefe inmediato en la coordinación y ejecución de los estudios de identificación de productos agropecuarios ventajosos para Colombia que permita el fomento de su exportación y comercialización internacional. Las demás que le asigne el Ministro y que estén acordes con la naturaleza del cargo. | |
| IV. Contribuciones individuales (criterios de desempeño) | |
| La asesoría que se presta al Ministro contribuye a una adecuada formulación de las políticas del sector agropecuario pesquero y de desarrollo rural. | |
| I. Identificación | |
| Nivel: | Directivo |
| Denominación del Empleo: | Secretario General |
| Código: | 0035 |
| Grado: | 23 |
| No. de cargos: | 1 |
| Dependencia: | Secretaría General |
| Carao del Jefe Inmediato: Ministro | |
| II. Propósito principal | |
| Organizar el funcionamiento de la entidad, proponer ajustes a la organización interna y demás disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos de recursos humanos, físicos, económicos y financieros del Ministerio. | |
| III. Descripción de funciones esenciales | |
| Asesorar al Ministro en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos, físicos, económicos y financieros de la entidad. Coordinar la realización de estudios sobre planta de personal y mantener actualizado el manual específico de funciones y requisitos del Ministerio. Dirigir la elaboración de los manuales de procedimientos, en coordinación con las diferentes dependencias de la entidad, con el fin de racionalizar la gestión y los recursos de la institución. Dirigir y controlar los procesos administrativos y financieros de la Institución en todos los niveles. Programar en coordinación con la Oficina Jurídica, los procesos de licitación, contratación, adquisición, almacenamiento, custodia y adquisición de bienes y materiales. Proponer y ejecutar las políticas, planes, programas y demás acciones relacionadas con la gestión financiera y presupuestal de la Institución. Dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad, efectuar su seguimiento y proponer los correctivos necesarios. Proponer al Ministro los cambios que se consideren pertinentes para mejorar la gestión presupuestal y financiera de la entidad. Velar por la debida aplicación del sistema de desarrollo administrativo, relacionado con las políticas, estrategias, metodología, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizaciones para la gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros del Ministerio, orientado a fortalecer la capacidad administrada y el desempeño institucional, de conformidad con las normas legales vigentes. Coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo de conformidad con el artículo 19 de la Ley 489 de 1998, efectuar el seguimiento de los planes de desarrollo administrativo de las entidades adscritas y vinculadas y presentar el plan de acción respectivo. Asistir al Ministro en la creación, organización y conformación de grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes y programas trazados por el Ministerio. lnvestigar y fomentar la utilización de nuevas metodologías de informática, así como velar por la mejor utilización de los recursos informáticos, de la entidad. Dirigir y supervisar la ejecución de las funciones de sistematización de la entidad. Asesorar al Ministro en la definición de la política referida a la organización, métodos y procedimientos relacionados con el procesamiento de la Información y los análisis estadísticos, con el fin de que el Ministerio pueda desarrollar adecuadamente su función. Coordinar el sistema de quejas y reclamos y velar por el buen funcionamiento del mismo. Coordinar y dar cumplimiento a las disposiciones consagradas en la Ley 200 del 28 de julio de 1995 "Código Unico Disciplinario", y demás preceptos vigentes que regulen la materia disciplinaria. lnformar oportunamente al Ministro sobre las anomalías encontradas en las indagaciones preliminares y las investigaciones disciplinarias y recomendar las sanciones que se deban adoptar. Coordinar, dirigir y orientar las Investigaciones administrativas especiales y las que requiera el Ministerio e informar oportunamente al Ministro sobre las anomalías en la aplicación de las normas, sistemas, procedimientos y recomendar las acciones que deban adoptarse Las demás inherentes a su naturaleza y las que les sean asignadas por las normas legales. | |
Análisis sustancial del caso concreto
En el presente asunto, el demandante pretende la nulidad de los fallos sancionatorios del 30 de junio de 2017 y 31 de julio de 2018, proferidos por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y por la Sala Disciplinaria de la PGN, respectivamente, mediante los cuales se le impuso una sanción de suspensión por 1 mes, convertida en salarios conforme con el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 ante su desvinculación del ministerio, por un monto de
$7.445.306. La sanción se impuso con fundamento en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 3 de la Ley 1474 de 2011, que establece lo siguiente:
«Artículo 3o. Prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses privados. El numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado.
Esta prohibición será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el ejercicio de sus funciones y de los cuales existe <sic> sujetos claramente determinados»35.
Valga señalar que, a pesar de que al demandante se le endilgaron 2 cargos, solo se le sancionó por el primero, esto es «prestar a título personal servicios de asistencia, representación y asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias de los cargos que desempeñó en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con respecto del mismo ministerio al cual prestó sus servicios, en nombre de la Asociación Nacional de productores de Leche -Analac-, dentro de los dos (2) años siguientes a la dejación del cargo; asistencia, representación y asesoría que se expresó, entre otras formas, con la firma y radicación ante el mismo ministerio el 25 de marzo de 2014, de una comunicación en nombre de “los
35 El artículo 56 de la Ley 1952 de 2019, «[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario», prevé lo siguiente:
«Artículo 56. Faltas relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses.
[…]
4. Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de un (1) año después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismo al que haya estado vinculado.
Esta incompatibilidad será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor público conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el ejercicio de sus funciones y de los cuales existen sujetos claramente determinados.
[…]».
ganaderos del sector lácteo del país”, en la que fijó la posición de dicho gremio en relación con el manejo de los recursos del Fondo Nacional del Ganado y formuló solicitudes respecto de la división de la parafiscalidad ganadera en dos instrumentos, uno cárnico y otro lácteo vía una ley de la República de iniciativa gubernamental» [sic].
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 27 de octubre de 2023, negó las pretensiones de la demanda al concluir que los actos sancionatorios se ajustaron al ordenamiento jurídico. A juicio del a quo, no se configuraron las causales de expedición irregular, falsa motivación o violación del debido proceso, y la Procuraduría aplicó correctamente el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
El tribunal consideró acreditado que el disciplinado prestó servicios de asesoría y representación dentro de los 2 años siguientes a su retiro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en asuntos vinculados directamente con las funciones que había desempeñado, particularmente a partir de las gestiones realizadas en marzo de 2014 en representación de Analac. El acervo probatorio permitió establecer la tipicidad de la conducta, la responsabilidad a título de culpa grave y la proporcionalidad de la sanción impuesta.
El demandante apeló la decisión al considerar que la Procuraduría incurrió en diversas irregularidades que afectaban la validez de los fallos disciplinarios: (i) inaplicación de la sentencia C-257 de 2013; (ii) interpretación extensiva del tipo disciplinario; (iii) falsa motivación por ausencia de relación funcional; (iv) inexistencia de ilicitud sustancial; y (v) nulidad por violación de normas superiores.
Antes de abordar cada cargo, la Sala destaca que todas las objeciones del apelante [inaplicación del precedente constitucional, interpretación extensiva del tipo, inexistencia de relación funcional, ausencia de ilicitud sustancial y nulidad de los fallos] se articulan alrededor de igual eje argumental: la supuesta inexistencia de tipicidad material de la conducta atribuida.
En esencia, el recurrente sostiene que (i) no existió correspondencia real entre las funciones que había ejercido y la gestión privada posterior; (ii) la Procuraduría habría sustentado la imputación en apreciaciones abstractas o presunciones de conocimiento; y (iii) la actuación no poseía la entidad suficiente para comprometer los principios rectores de la función pública.
Sin embargo, del análisis integral del expediente se advierte que todos los elementos estructurales de la tipicidad material se encuentran acreditados: (i) la existencia de la conducta, demostrada mediante comunicaciones oficiales, documentos radicados y trazabilidad administrativa; (ii) su relevancia disciplinaria conforme con el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, que sanciona la intervención en asuntos previamente gestionados dentro del período de prohibición;
(iii) la afectación potencial a los principios de moralidad, imparcialidad y transparencia, configurativa de la ilicitud sustancial; y (iv) la responsabilidad subjetiva derivada del conocimiento específico y la experiencia institucional del disciplinado.
Esta verificación preliminar permite concluir que el recurso no desvirtúa la
adecuación típica realizada por la Procuraduría y que los cargos deben resolverse a la luz de dicho marco general.
Inaplicación de la sentencia C-257 de 2013.
El apelante sostuvo que la PGN desconoció los parámetros fijados por la sentencia C-257 de 2013 para aplicar la prohibición del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. Afirmó que la autoridad disciplinaria omitió verificar la exigencia de probar una correspondencia real, concreta y material entre las funciones desempeñadas por el servidor público y las gestiones adelantadas dentro de los 2 años siguientes a su retiro.
En la mencionada providencia la Corte Constitucional precisó que la prohibición prevista en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 no puede aplicarse de manera automática ni abstracta. En particular, señaló que su configuración exige acreditar una relación real, concreta y material entre las funciones efectivamente ejercidas por el servidor público y las gestiones privadas adelantadas con posterioridad a su retiro, de modo que se eviten interpretaciones extensivas basadas únicamente en la potencialidad genérica del conocimiento adquirido en el cargo.
La Sala no comparte el planteamiento de la apelación. Del estudio de los fallos sancionatorios se advierte que la Procuraduría aplicó el estándar constitucional a partir de un análisis del ámbito funcional efectivamente ejercido por el actor durante su permanencia en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para tal efecto, la autoridad disciplinaria partió del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, en el cual se describen las responsabilidades asignadas al cargo de secretario general, relacionadas con la coordinación administrativa del ministerio, la articulación institucional de programas sectoriales y la supervisión general de asuntos vinculados a la gestión de recursos parafiscales.
Esta delimitación funcional permitió identificar el tipo de decisiones, procesos y materias sobre las cuales el actor tenía competencia, responsabilidad o capacidad de incidencia institucional, sin que en esta etapa se tratara aún de valorar las actuaciones privadas realizadas con posterioridad a su retiro.
Estos elementos, valorados de manera conjunta, permitieron establecer con claridad las competencias efectivamente ejercidas por el actor durante su permanencia en el cargo y contrastarlas con las gestiones privadas realizadas pocos meses después de su retiro, en asuntos directamente vinculados con igual ámbito funcional.
La comunicación del 19 de marzo de 2014, radicada en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 25 de igual mes y año, evidencia que el disciplinado intervino en representación de Analac para solicitar al gobierno nacional decisiones relativas a la administración, orientación y eventual reconfiguración de los recursos parafiscales de Fedegan, apenas 2 meses después de su retiro. Esta actuación dentro del período de prohibición previsto por la ley demuestra continuidad de vínculos materiales con asuntos propios de la función pública desempeñada.
Asimismo, de conformidad con el acta 096 del 26 de marzo de 2014, se acredita la participación del demandante en la reunión del Comité Directivo del Fep, en la que se trataron acuerdos presupuestales y estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2013. En dicha acta consta expresamente su representación de Analac, lo que demuestra su involucramiento directo en decisiones de carácter operativo y financiero sobre recursos parafiscales vinculados a sus funciones previas.
Los comprobantes de pago, certificado de disponibilidad presupuestal, certificado de pago, consulta de pagos, comprobante de egreso y formato de orden de pago demuestran que el demandante recibió honorarios por su participación como
«miembro del Comité Directivo del FEP – 26 de marzo/14», lo cual confirma que su intervención privada dentro del período de prohibición no solo tuvo incidencia material en asuntos ligados a sus funciones previas, sino que además fue remunerada, lo que refuerza la relevancia disciplinaria de la conducta.
El contenido de estas actuaciones refleja, además, un aprovechamiento directo del conocimiento institucional adquirido durante su trayectoria como asesor del despacho ministerial y, especialmente, como secretario general. Las solicitudes formuladas, congelación de recursos en un encargo fiduciario, revisión del contrato de administración vigente y separación de los fondos parafiscales cárnico y lácteo, recaían sobre materias cuya tramitación, supervisión, orientación técnica y articulación interna se encontraban descritas en el manual de funciones del cargo. La precisión con que estructuró la solicitud, el dominio de los procedimientos internos y la identificación de instrumentos fiduciarios reflejan un uso activo de información estratégica obtenida en el ejercicio de la función pública, lo que robustece la acreditación de la relación funcional exigida por el tipo disciplinario.
Si bien el actor alegó que no había violado la prohibición del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 porque nunca había aceptado formalmente el cargo de gerente general de Analac, el acervo probatorio demuestra lo contrario. El 26 de marzo de 2014, el presidente de la junta directiva de Analac presentó al demandante ante Fedegan como nuevo gerente general de la asociación, autorizándolo para actuar en convenios, contratos, proyectos y gestiones legales, administrativas y financieras a nombre de la entidad. Asimismo, participó como miembro activo en la sesión del Comité Directivo del Fep [acta 096 de 26 de marzo de 2014] y recibió honorarios por su actuación, según certificados y comprobantes de pago de Fedegan por un monto de $1.091.798.
Por tanto, independientemente de que haya condicionado la aceptación del cargo, su actuación se realizó en calidad de representante de Analac, dentro del período de prohibición legal y utilizó información relacionada con las funciones que desempeñó en el ministerio, lo que evidencia la prestación de servicios de asesoría y representación a un tercero privado en asuntos vinculados con su cargo anterior.
La coincidencia entre las competencias que ejerció en el ministerio y los asuntos sobre los cuales intervino en representación de un tercero no se limita a una simple intervención técnica. Durante su permanencia en el ministerio, el actor ejerció funciones clave como asesor del ministro y, posteriormente, como secretario general, que comprendían la formulación y orientación de políticas sectoriales, la
coordinación y articulación institucional de programas, la participación en comités y espacios decisorios, y la gestión administrativa, financiera y presupuestal de recursos estratégicos del sector agropecuario. Dichas competencias resultaron determinantes en la solicitud y gestión que realizó a favor de Analac, pues utilizó su conocimiento sobre los procedimientos internos, los instrumentos contractuales y fiduciarios y los mecanismos de administración parafiscal, tal como se reflejó en las solicitudes formuladas, la participación en el Comité Directivo del Fep y los informes presentados.
Esta relación entre las funciones desempeñadas en el ministerio y las gestiones privadas realizadas se encuentra plenamente respaldada por los hechos probados, que evidencian una clara continuidad funcional. La precisión en la estructuración de la solicitud, el dominio de los procedimientos internos, la identificación de instrumentos contractuales y la referencia a mecanismos fiduciarios y de administración parafiscal revelan un uso activo de información estratégica obtenida en el ejercicio de la función pública, que excede la simple expresión de una opinión técnica. Este aprovechamiento del conocimiento institucional reciente confirma tanto la adecuación típica de la conducta como la relación funcional real, concreta y material exigida por la sentencia C-257 de 2013.
Adicionalmente, la Procuraduría acreditó la naturaleza, alcance y finalidad de las gestiones desarrolladas por el investigado con posterioridad a su retiro del servicio público, a partir de pruebas que dan cuenta de una intervención activa y dirigida a incidir en decisiones administrativas concretas. En particular, se valoraron:
La comunicación radicada ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en representación de Analac, mediante la cual el actor formuló solicitudes relacionadas con la orientación y administración de recursos parafiscales del sector ganadero y lácteo.
La participación acreditada en la sesión del Comité Directivo del Fep del 26 de marzo de 2014, en la que se abordaron asuntos presupuestales y financieros, lo que evidencia su intervención directa en escenarios decisorios.
Los comprobantes de pago y documentos financieros que demuestran la percepción de honorarios por dicha actuación, confirmando el carácter profesional y remunerado de la gestión privada realizada dentro del período de prohibición.
A partir de estas evidencias, valoradas de manera conjunta, la Sala advierte que la actuación privada del disciplinado incidió en materias cuya tramitación, supervisión y orientación hacían parte de sus funciones públicas recientes. La coincidencia temática, funcional y operativa satisface el estándar de correspondencia material exigido por la sentencia C-257 de 2013, y la percepción de honorarios confirma la relevancia y entidad de la gestión privada desarrollada para un tercero dentro del período de prohibición.
Por tanto, la Procuraduría no se limitó a invocar de forma abstracta la relación funcional, sino que la acreditó mediante pruebas que evidencian una conexión verificable entre las funciones previamente ejercidas y las gestiones posteriores
realizadas durante el período de prohibición. En consecuencia, no se configura la inaplicación del precedente constitucional invocada por el apelante.
Interpretación extensiva del tipo disciplinario
El recurrente adujo que la Procuraduría hizo una interpretación extensiva del tipo disciplinario, al considerar la existencia de la falta solo a partir de la «potencialidad» del conocimiento adquirido por el actor en su ejercicio público, sin demostrar una relación material verificable entre sus funciones anteriores y la intervención posterior.
La Sala descarta tal apreciación. Del estudio de los fallos disciplinarios se advierte que la Procuraduría no construyó la tipicidad con base en una noción abstracta o indeterminada de potencialidad, sino a partir de hechos concretos respaldados en pruebas, que incluyen:
El Manual Específico de Funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las certificaciones de vinculación laboral, que delimitan con precisión el ámbito funcional ejercido por el demandante.
La comunicación radicada ante el ministerio en marzo de 2014 en representación de Analac, en la que se formuló solicitudes concretas relacionadas con la orientación y administración de recursos parafiscales.
El acta 096 del 26 de marzo de 2014 del Comité Directivo del Fep, que acredita su participación directa en un espacio decisorio sobre asuntos financieros y presupuestales del sector.
Los soportes de pago de honorarios por su actuación como miembro del Comité Directivo del Fep, que demuestran la materialidad y relevancia de las gestiones realizadas para un tercero privado.
Estos elementos probatorios permiten a la Sala verificar de manera autónoma que el examen realizado por la Procuraduría se ajustó al estándar de tipicidad estricta exigido para la aplicación del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
La PGN contrastó dichas funciones con las gestiones adelantadas por el disciplinado apenas 2 meses después de su retiro, mediante comunicaciones radicadas ante el ministerio en representación de Analac. Se valoraron el contenido específico de esas solicitudes, los registros de trámite interno que muestran las dependencias involucradas y las declaraciones de funcionarios que explicaron el alcance de las actuaciones requeridas. Tales elementos demuestran que las intervenciones del actor recayeron sobre materias que había tramitado directamente durante su vinculación y cuyo curso conocía con detalle.
A partir de esos elementos, la Procuraduría concluyó que el actor trasladó a un tercero privado la experiencia práctica y el conocimiento institucional adquirido en su cargo, y que esa experiencia era lo suficientemente específica como para incidir en el resultado administrativo pretendido. Esta metodología se ajusta al principio de
tipicidad estricta y al estándar restrictivo fijado por la Corte Constitucional para la aplicación del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. La autoridad no amplió el contenido del tipo ni infirió la tipicidad por simple presunción de conocimiento derivado del paso por el servicio público.
Por el contrario, acreditó la convergencia de 4 elementos exigidos por la jurisprudencia constitucional y disciplinaria: (i) identidad temática entre las funciones desempeñadas y las gestiones posteriores; (ii) identidad institucional, al recaer ambas en el mismo organismo; (iii) identidad funcional, al involucrar asuntos cuya tramitación y supervisión habían estado bajo su responsabilidad; y (iv) inmediatez temporal, por realizarse la intervención a pocos meses de su retiro. Estas circunstancias descartan la alegada interpretación extensiva y evidencian una aplicación razonada, estricta y materialmente fundada del tipo disciplinario.
En suma, la entidad demandada no basó su imputación en apreciaciones abstractas ni en presunciones de conocimiento, sino en hechos concretos y pruebas que muestran la continuidad funcional entre su labor pública y las gestiones privadas, incluida su participación en el Comité Directivo del Fep y la percepción de honorarios, lo que confirma la relevancia disciplinaria de la actuación y la estricta adecuación al tipo.
Falsa motivación por inexistencia de relación funcional
El apelante alegó que no existía relación funcional entre las competencias que ejerció como secretario general y las gestiones realizadas posteriormente ante el ministerio, por lo que la motivación de los actos sancionatorios carecería de veracidad y sustento probatorio.
La Sala no comparte ese planteamiento. Del examen de los fallos disciplinarios se advierte que la Procuraduría estructuró la motivación con fundamento en pruebas documentales objetivas, en particular el manual específico de funciones, las certificaciones laborales, las comunicaciones oficiales radicadas por el investigado y los documentos que acreditan su participación y remuneración como miembro del Comité Directivo del Fep, así como en declaraciones recaudadas en sede disciplinaria.
El acervo probatorio demuestra que, como secretario general, el actor tenía a su cargo funciones de coordinación administrativa, orientación institucional y supervisión de asuntos financieros y parafiscales del sector agropecuario. En ese contexto, el acta 096 del 26 de marzo de 2014 registra su participación en el Comité Directivo del Fep, en el que se adoptaron acuerdos presupuestales y se revisaron estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2013, lo que confirma su conocimiento detallado de los procesos decisorios vinculados al manejo de recursos parafiscales.
Asimismo, está demostrado que la comunicación elevada en marzo de 2014, en representación de Analac, tenía por objeto incidir en decisiones administrativas relativas a esos mismos recursos parafiscales. Su contenido se corroboró mediante
(i) las copias radicadas en el Ministerio; (ii) las notas de trámite y distribución internas que identifican las dependencias a las que fue remitida; y (iii) las
declaraciones de funcionarios que explicaron el procedimiento interno que la solicitud pretendía activar. La valoración de estos elementos evidencia que la intervención privada del actor versó sobre materias cuyo circuito administrativo, evaluación técnica y trámite interno él conocía en detalle por haberlos gestionado durante su vinculación pública.
La coincidencia temática es concreta y específica, no se trata de asuntos tangenciales ni de coincidencias incidentales, sino del mismo ámbito funcional que integraba sus responsabilidades públicas previas. La Procuraduría describió esta relación funcional de manera expresa, explicó la pertinencia de cada documento y articuló la valoración probatoria con los requisitos del numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 y con el precedente constitucional fijado por la sentencia C-257 de 2013.
En este contexto, la Sala concluye que no existió falsa motivación. Los actos sancionatorios exponen de manera suficiente y razonada los fundamentos de hecho y de derecho que justifican la sanción, y su motivación se apoya en pruebas válidas, pertinentes y conducentes que desvirtúan la afirmación del apelante sobre la inexistencia de relación funcional.
Ausencia de ilicitud sustancial
El recurrente sostuvo que la conducta atribuida no alcanzaba la entidad necesaria para configurar ilicitud sustancial, por cuanto no se probó la revelación de información reservada ni la obtención de beneficios particulares o indebidos derivados de la gestión realizada a título privado.
La Sala recuerda que la falta prevista en el numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, conforme con el precedente fijado en la sentencia C-257 de 2013, no exige demostrar un daño concreto para la administración, ni la obtención de provechos indebidos, ni el suministro de información confidencial. La ilicitud sustancial en materia disciplinaria se estructura cuando la conducta pone en riesgo los principios que rigen el ejercicio de la función pública [moralidad, imparcialidad, transparencia, eficacia y responsabilidad], incluso si no se materializa un perjuicio patrimonial o un beneficio particular.
En el presente caso, la actuación del disciplinado afectó esos principios de manera directa. El acervo probatorio demuestra que intervino, apenas 2 meses después de su retiro, en asuntos cuya tramitación, supervisión y orientación institucional había ejercido como secretario general del ministerio. Las solicitudes elevadas en representación de Analac, su participación en el Comité Directivo del Fep y la percepción de honorarios evidencian una reintroducción inmediata del actor en el escenario institucional, mediante el traslado a un tercero el conocimiento especializado, los contactos internos y las rutas decisorias adquiridas en el ejercicio su cargo. Esta confluencia de factores compromete la neutralidad administrativa, afecta la igualdad de acceso de los particulares y genera un riesgo cierto de influencia indebida derivado de la experiencia funcional reciente.
Adicionalmente, la Sala considera irrelevante determinar si la información analizada por el actor era pública o reservada, pues la falta disciplinaria se configuró
en el momento mismo en que decidió asesorar al sector ganadero dentro de los 2 años siguientes a su retiro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Los cargos y funciones que había ejercido le otorgaban una ventaja evidente frente a otros particulares, al conocer de primera mano las políticas, prioridades y estrategias que el gobierno proyectaba implementar en ese sector. Ese conocimiento previo, propio de su rol institucional, fue utilizado para presentar propuestas en nombre del gremio ganadero y para intervenir, en representación de Analac, en la sesión del 26 de marzo de 2014 del Comité Directivo del Fep, instancia en la que también participaba el ministerio.
Este contexto refuerza la afectación a los principios de imparcialidad y neutralidad administrativa, pues evidencia que el actor se valió de su experiencia reciente para influir en asuntos directamente relacionados con sus antiguas funciones.
La Sala advierte que la ilicitud sustancial no depende del éxito de la gestión privada ni de la obtención de un resultado favorable para el particular representado. Lo relevante es que la actuación, realizada dentro del período de prohibición, sea idónea para afectar la confianza en la imparcialidad de la administración, lo que ocurre cuando un exservidor que ejercía funciones decisorias, de supervisión o de orientación técnica interviene inmediatamente después en los mismos asuntos por cuenta de un tercero, aprovechando la experiencia institucional adquirida durante su vínculo público. Ello, además de confirmar la adecuación típica ya demostrada en los capítulos anteriores, refuerza la configuración material de la infracción en los términos exigidos por la jurisprudencia disciplinaria.
En consecuencia, la Sala encuentra que la Procuraduría explicó de manera suficiente y razonada los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la ilicitud sustancial de la conducta. La motivación disciplinaria articuló coherentemente la finalidad preventiva de la prohibición, la valoración conjunta del material probatorio y el estándar constitucional aplicable, lo que desvirtúa la afirmación del apelante según la cual no existía afectación a los principios de la función pública.
Nulidad de los fallos disciplinarios
El apelante solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios por supuesta infracción de normas superiores, insuficiencia de motivación, errores en la imputación subjetiva y desproporción de la sanción impuesta.
Examinado integralmente el expediente, la Sala no advierte la existencia de vicios sustanciales que afecten la validez de la actuación disciplinaria. Por el contrario, las decisiones sancionatorias cumplen con los requisitos mínimos de validez y motivación exigidos por la Ley 734 de 2002. En particular, los actos acusados:
Describieron con precisión la conducta atribuida, apoyándose en pruebas documentales y testimoniales válidas y pertinentes, entre ellas las comunicaciones oficiales radicadas por el disciplinado, los documentos de
trámite interno y las declaraciones de los funcionarios que intervinieron en la gestión posterior a su retiro del servicio.
Identificaron adecuadamente los elementos normativos del tipo disciplinario y explicaron su adecuación al caso concreto, demostrando la correspondencia material entre las funciones previamente ejercidas por el actor y las gestiones privadas realizadas dentro del período de prohibición. Esta conclusión se apoyó en el manual de funciones, en los informes de gestión y en el contenido verificable de las actuaciones efectuadas en representación de Analac.
Justificaron la imputación subjetiva a título de culpa grave, en atención al nivel de responsabilidad del investigado, su conocimiento especializado sobre los asuntos tramitados y el deber objetivo de cuidado que debía observar frente al período de prohibición legal. La Procuraduría razonó por qué, dadas las competencias estratégicas que ejercía, le era exigible un estándar reforzado de diligencia.
Ofrecieron razones suficientes sobre la proporcionalidad de la sanción y explicaron su correspondencia con la naturaleza de la falta, la entidad del riesgo generado para los principios de imparcialidad y moralidad administrativa y la finalidad preventiva de la prohibición aplicable. Esta valoración se sustentó en la estructura de la conducta, en la inmediatez temporal respecto del retiro y en los criterios de graduación previstos normativamente.
Con base en lo anterior, la Sala concluye que no se configura causal alguna de nulidad, toda vez que el trámite disciplinario observó las garantías del debido proceso, la carga argumentativa de motivación y la valoración racional de las pruebas recaudadas.
Costas
La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una
aplicación razonable de la norma36.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto.
3. Conclusión
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que los cargos de apelación no desvirtúan la presunción de legalidad que ampara los fallos disciplinarios ni el análisis desarrollado por el tribunal. La PGN aplicó la normativa pertinente de manera razonada y conforme con los criterios fijados por la sentencia C-257 de 2013, y acreditó de forma suficiente la tipicidad, la ilicitud sustancial y la responsabilidad del disciplinado. En consecuencia, no se advierte motivo que justifique la revocatoria de las decisiones cuestionadas.
La condena en costas en primera y segunda instancia es improcedente, toda vez que no se evidenció actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal.
En esas condiciones, se revocará parcialmente la sentencia proferida el 27 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en cuanto a la condena en costas impuesta en contra del demandante. En lo demás será confirmada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 27 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en cuanto a la condena en costas impuesta al demandante. En su lugar se dispone: sin condena en costas en la primera instancia.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 27 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E,
36 En el igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014).
que negó las pretensiones de la demanda presentada por Gonzalo Antonio Araújo Muñoz contra la PGN.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Aclara voto
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LAVM
