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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D. C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 25000-23-42-000-2017-05977-01 (0892-2024)
Demandante: Omar Enrique Beltran Hernández
Demandado: Banco Agrario de Colombia
Tema: Inepta demanda. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES
El señor Omar Enrique Beltran Hernández instauró demanda en contra del Banco Agrario de Colombia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes:
PRETENSIONES
Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 31 de julio de 2013 por el Banco Agrario de Colombia, mediante la cual fue sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general por once (11) años; y del acto administrativo que la confirmó, expedido el 10 de marzo de 2014.
HECHOS
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:
Que se desempeñaba como cajero principal en el Centro de Pagos, Recaudos y Depósitos Judiciales de la sucursal Chapinero del Banco Agrario y el 17 de septiembre de 2012, el director encargado puso en conocimiento de la Oficina de Control Interno Disciplinario posibles irregularidades relacionadas con la expedición y registro de títulos judiciales. En consecuencia, se abrió indagación
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preliminar y el 19 de septiembre de 2012, inició formalmente la investigación disciplinaria.
Afirmó que el 20 de septiembre de 2012 se dispuso su suspensión provisional, medida que fue confirmada y prorrogada en decisiones posteriores. El 17 de octubre de 2012 presentó renuncia a su cargo como cajero principal en el Banco Agrario.
Que el 30 de noviembre de 2012 se formuló pliego de cargos por la presunta comisión de falta gravísima prevista en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, al atribuírsele la conducta de falsedad ideológica en documento público, a título de dolo, por la supuesta expedición de títulos judiciales consignando información contraria a la realidad.
Informó que, por decisión del 31 de julio de 2013, la Oficina de Control Interno Disciplinario lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años. La decisión fue confirmada en segunda instancia el 10 de marzo de 2014.
7. Que para la fecha de ejecutoria de la sanción, no estaba vinculado, pues había presentado renuncia el 17 de octubre de 2012, la cual fue aceptada en la misma fecha.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Constitución Política, artículos 29 y 229; Convención Americana sobre Derechos Humanos artículo 8 numeral 2 literales b) y c); Ley 734 de 2002 artículos 150, 154 y 155 y; Ley 1437 de 2011 artículo 137.
El demandante expresó que procedía el medio de control de nulidad simple, porque el caso concreto se enmarca en la excepción prevista en el artículo 137 del CPACA, es decir, que no persigue el restablecimiento automático del derecho, pues al adoptar la decisión ya no estaba vinculado a la entidad, lo que limitaba su pretensión al control abstracto de legalidad de los actos demandados.
Adicionalmente, sostuvo que los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación, en tanto los hechos que sirvieron de fundamento para imponer la sanción no habrían sido debidamente demostrados dentro de la actuación disciplinaria. Señaló que no se acreditó la existencia de documentos públicos que consignaran información contraria a la realidad, por lo que la Administración habría construido la decisión sancionatoria sobre supuestos fácticos no probados o apreciados de manera equivocada.
También indicó que los actos se expidieron con desconocimiento del debido proceso, del derecho de defensa y contradicción, porque hubo una indebida notificación del auto de apertura de investigación, sin información clara sobre los hechos objeto de imputación y sin traslado oportuno de las pruebas existentes en su contra antes de rendir versión libre.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA
El 19 de junio de 2018 se admitió la demanda1. El Banco Agrario de Colombia sostuvo que el demandante incurrió en la falta gravísima prevista en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en realizar objetivamente una descripción típica sancionable a título de dolo, por expedir títulos judiciales sin recibir previamente el dinero correspondiente, conducta que se enmarca en la falsedad ideológica en documento público y en abuso de la función.
Se afirmó que durante la investigación disciplinaria se demostró que el demandante, en su condición de cajero principal del centro de pagos, recaudos y depósitos judiciales de la sucursal Chapinero, timbró depósitos judiciales en favor de determinados «rematadores», sin el respaldo efectivo en caja, lo que generó descuadres y puso en riesgo patrimonial a la entidad.
Resaltó que las pruebas documentales y testimoniales –incluidos informes internos, declaraciones de otros funcionarios y de clientes denominados
«rematadores»– fueron legalmente recaudadas y apreciadas conforme a las reglas de la sana crítica, y así se tuvo certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado, en los términos de los artículos 141 y 142 de la Ley 734 de 2002.
Por otro lado, argumentó que el demandante también transgredió las prohibiciones previstas en el artículo 35 de la Ley 734 de 2002, por incumplir sus deberes funcionales, extralimitar sus funciones y desconocer los manuales de procedimientos del Banco. Sostuvo que, dada la naturaleza del cargo de cajero principal –encargado de certificar el ingreso efectivo de recursos–, la conducta resultaba particularmente grave y evidenciaba actuación «a conciencia», lo que justificaba la calificación a título de dolo.
Frente a la alegada vulneración del debido proceso, la entidad afirmó que el disciplinado tuvo pleno conocimiento de la investigación, acceso al expediente, asistencia de apoderado y oportunidad para controvertir las pruebas. Indicó que la inconformidad planteada por el actor corresponde a un desacuerdo con la valoración probatoria, pero no demuestra irregularidad sustancial en el procedimiento.
SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
«A» mediante sentencia del 20 de septiembre de 2023, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, y en consecuencia, se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la legalidad de los actos administrativos disciplinarios.
El Tribunal precisó que la demanda se presentó en el medio de control de nulidad simple, y manifestó expresamente que no se pretendía el restablecimiento del derecho, sino únicamente el control abstracto de legalidad de los actos que le impusieron sanción de destitución e inhabilidad general por once (11) años. No
1 Ver folio 269 del cuaderno principal.
obstante, consideró que, por la naturaleza particular y concreta de los actos disciplinarios, una eventual declaratoria de nulidad generaría automáticamente el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor del demandante, circunstancia que hacía improcedente la simple nulidad.
La Sala explicó que el artículo 137 del CPACA solo permite demandar actos particulares mediante nulidad simple cuando no se derive restablecimiento automático, hipótesis que no se configuraba en el caso, pues la anulación de la sanción disciplinaria tendría efectos jurídicos directos en la situación del actor. Señaló además que la afirmación del demandante de no perseguir restablecimiento no es suficiente para modificar la naturaleza del medio de control, y advirtió, incluso, que la solicitud previa de conciliación prejudicial evidenciaba su interés en un efecto restitutorio.
Concluyó que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, sujeto al término de caducidad de cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA, el cual no fue observado, razón por la cual declaró de oficio la ineptitud de la demanda. Decidió no imponer condena en costas al considerar que la actuación del demandante no evidenció mala fe ni temeridad.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandante2 interpuso recurso de apelación por considerar que se violó el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de contradicción, pues estima que la excepción de ineptitud de la demanda fue declarada extemporáneamente, ya que no fue propuesta por la entidad demandada en la contestación ni discutida en la etapa de saneamiento dentro de la audiencia inicial. Sostuvo que el proceso avanzó hasta la práctica de pruebas y alegatos de conclusión sin que se hubiera advertido dicha excepción, y que solo fue conocida por la parte actora al notificarse la sentencia, con lo cual se desconocieron los artículos 171, 175 y 180 del CPACA y 100 y 101 del CGP, así como el principio de preclusión procesal.
Por otro lado, cuestionó el fundamento de la decisión según el cual existiría constancia de conciliación prejudicial agotada en 2014. Señaló que en el expediente no se allegó solicitud ni certificación de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, y que el proceso fue radicado en 2017, por lo que resulta imposible que se hubiese aportado una constancia de 2014 dentro de esta actuación. En consecuencia, sostuvo que la conclusión del a quo parte de un supuesto fáctico inexistente.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, proferir decisión de fondo donde se acceda a las pretensiones de nulidad parcial de los actos administrativos expedidos dentro del procedimiento disciplinario.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
El 11 de marzo de 20243 se admitió el recurso de apelación.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
Se resolverá previas las siguientes,
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala deberá determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción previa de ineptitud de la demanda y terminó el proceso, vulneró el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de preclusión procesal al haber declarado dicha excepción en la sentencia y no en la oportunidad procesal prevista en el CPACA y el CGP.
Con este propósito, la sentencia empezará refiriéndose a la inepta demanda y a los requisitos generales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y posteriormente se centrará en estudiar el caso concreto, enfocándose en los asuntos procesales reprochados en el recurso de apelación.
Excepción de inepta demanda
La excepción de inepta demanda es el instrumento procesal dirigido a garantizar que el ejercicio del derecho de acción se ajuste a las exigencias previstas por el legislador para habilitar un pronunciamiento de fondo. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esta excepción se fundamenta en el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, conforme al cual procede la «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o indebida acumulación de pretensiones».
Para la jurisprudencia de la Corporación es claro que la finalidad de esta excepción es permitirle al juez verificar si la demanda reúne los presupuestos mínimos para estructurar válidamente el debate judicial.
El Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud se configura, en primer lugar, cuando no se cumplen los requisitos formales exigidos por el artículo 162 del CPACA, esto es, cuando la demanda no contiene una formulación clara de las pretensiones, la exposición de los hechos que las sustentan, la indicación de las normas violadas y el concepto de su violación, o, en segundo lugar, cuando se presenta indebida acumulación de pretensiones5.
Estas exigencias delimitan el objeto del proceso y garantizan el derecho de defensa de la parte demandada, razón por la cual su inobservancia impide un
3 Véase índice 00056 de SAMAI.
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 14 de diciembre de 2021. Rad. 11001-03-24-000-2021-00130-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
- Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 14 de diciembre de 2021. Rad. 11001-03-24-000-2021-
00130-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
pronunciamiento de fondo.
En consecuencia, la excepción de inepta demanda no está prevista para sancionar simples irregularidades subsanables, sino para impedir que el órgano judicial emita decisiones de fondo en ausencia de los presupuestos definidos por el ordenamiento jurídico. Cuando el defecto advertido compromete la competencia, la procedibilidad o la idoneidad del acto acusado para ser sometido a control judicial, procede la declaratoria de ineptitud y la correspondiente decisión inhibitoria, en aplicación de la línea jurisprudencial reiterada por esta Corporación6.
El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
El artículo 138 del CPACA establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo por un acto administrativo podrá solicitar su nulidad y el restablecimiento del derecho. Esta disposición evidencia que dicho medio de control tiene una doble dimensión: i) la anulación del acto particular y ii) la reparación o restitución concreta de la situación jurídica individual afectada. No se trata, por tanto, de un control abstracto de legalidad, sino de una acción de carácter subjetivo, orientada a la protección de derechos individuales.
A su vez, el artículo 162 del CPACA regula los requisitos formales de la demanda y exige, entre otros aspectos, la indicación precisa de las pretensiones, los hechos, las normas violadas y el concepto de la violación. En el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tales exigencias deben armonizarse con la estructura propia de esta acción, lo que implica que las pretensiones deben estar dirigidas no solo a la declaratoria de nulidad, sino al restablecimiento jurídico correspondiente.
Por otro lado, el artículo 164 del CPACA establece un término de caducidad especial de cuatro (4) meses para este medio de control, lo que convierte la oportunidad en un presupuesto procesal ineludible. Adicionalmente, el artículo 161 del CPACA establece como requisito de procedibilidad, en los casos allí previstos, el agotamiento de la conciliación prejudicial.
Estos requisitos son inherentes al medio de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende la reparación de un derecho individual, lo que refuerza su carácter subjetivo y la necesidad de verificar su cumplimiento antes de emitir un pronunciamiento de fondo.
Desde esta perspectiva, la indebida escogencia del medio de control no constituye un defecto meramente formal, sino un vicio que compromete la estructura del proceso. En efecto, cuando se acude al medio de nulidad simple previsto en el artículo 137 del CPACA –que, como regla general, procede contra actos de carácter general y, excepcionalmente, contra actos particulares siempre que no se genere restablecimiento automático de un derecho subjetivo– para cuestionar un acto
6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Rad. 25000-23-42-000-2015-05526-01 (4342-19). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter; Consejo de Estado. Sección Cuarta.
Sentencia del 15 de octubre de 2021. Rad. 25000-23-37-000-2014-01216-02 (Exp. 25.099).
particular cuya eventual anulación produciría directamente efectos restitutorios, se altera el régimen jurídico aplicable, especialmente en lo relativo a caducidad y procedibilidad.
En ese sentido, es claro que el medio de control determina el marco jurídico del proceso y el juez debe verificar su idoneidad antes de abordar el estudio de legalidad del acto acusado. Igualmente, con fundamento en el artículo 187 del CPACA, ha sostenido que en la sentencia el juez debe decidir no solo sobre las excepciones propuestas sino sobre cualquiera otra que encuentre probada, lo que incluye la ineptitud derivada de la indebida elección de la acción.
En consecuencia, la verificación de los requisitos propios del medio de nulidad y restablecimiento del derecho –incluida la adecuada escogencia de la acción, la oportunidad en su ejercicio y el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad– constituye un presupuesto indispensable del control judicial, cuya ausencia impide el examen material de la legalidad del acto demandado.
Del caso concreto
El demandante sostiene que el Tribunal vulneró el debido proceso al declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda, aunque las etapas procesales habían precluido. Considera que esto desconoce el principio de preclusión y la perentoriedad de los términos. Afirma que las excepciones previas debían decidirse antes de la audiencia inicial y que, al no formularse o advertirse oportunamente, no podían reconocerse en la sentencia sin afectar el derecho de defensa y contradicción.
En primer lugar, la Sala advierte que aunque es cierto que el proceso contencioso administrativo se estructura sobre la base de etapas sucesivas y preclusivas, de manera que agotada cada una de ellas no es posible retrotraer el trámite para replantear actuaciones ya superadas, esto no equivale a la convalidación automática de cualquier irregularidad, ni implica que el juez quede despojado de su deber de verificar la existencia de presupuestos procesales indispensables para adoptar una decisión de fondo.
En este sentido, el artículo 207 del CPACA dispuso que el juez debe ejercer un control de legalidad para sanear los vicios que se presenten en cada etapa:
«Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes».
Esta norma, reproduce integralmente el artículo 25 de la Ley 1285 de 2009, e impone al juez un deber permanente de control de legalidad, cuyo propósito es precisamente evitar que el proceso avance con vicios que comprometan su validez.
La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad de esta disposición y explicó que no toda irregularidad procesal genera nulidad ni toda irregularidad se entiende saneada por el simple avance del trámite. La sentencia C-713 de 2008
explicó que en los procesos se presentan situaciones de grave irregularidad que atentan contra los derechos de las partes, por lo cual no pueden ignorarse en virtud de la preclusión:
«A pesar de lo anterior, la Corte es consciente de que en el desarrollo de los diferentes procesos judiciales pueden presentarse situaciones de extrema irregularidad que atentan de manera significativa contra los derechos fundamentales de los sujetos procesales. En estos eventos no resultaría proporcionado ignorarlos so pretexto de la preclusión de determinada oportunidad procesal dentro de la cual han debido ponerse en conocimiento de quien dirige el correspondiente proceso».
Conforme a lo anterior, el análisis no puede reducirse a la mera verificación temporal de la actuación, sino que debe establecer si el defecto incide en un presupuesto procesal indispensable para decidir de fondo.
La ineptitud de la demanda constituye precisamente uno de esos defectos estructurales. Se configura cuando la demanda carece de los requisitos esenciales que permitan un pronunciamiento de mérito, entre ellos la adecuada escogencia del medio de control.
En la jurisdicción contencioso administrativa la elección del medio de control no es una cuestión meramente formal, pues determina el término de caducidad, los requisitos de procedibilidad y el alcance de la decisión judicial. Una indebida selección del mismo puede impedir el examen de presupuestos como la caducidad o la conciliación prejudicial y afectar la competencia funcional del juez.
De otra parte, para la Sala es preciso señalar que la competencia para resolver esta excepción no está limitada a que la demandada la proponga, ni siquiera a que el juez de primera instancia se pronuncie sobre ella. Concretamente, el artículo 187 del CPACA, al regular el contenido de la sentencia, establece en el inciso segundo:
«En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Lo previsto en esta disposición implica que el juez no se encuentra limitado exclusivamente a las excepciones formuladas por las partes, sino que puede –e incluso, debe– pronunciarse sobre aquellas que advierta probadas en el expediente, aun cuando no hayan sido alegadas oportunamente.
En consecuencia, aunque las etapas procesales son preclusivas, ello no significa que cualquier actuación quede convalidada por el solo avance del trámite. Cuando se advierte la ausencia de un presupuesto procesal indispensable –como ocurre con la indebida escogencia del medio de control–, el juez debe reconocerlo, incluso en la sentencia, pues de lo contrario emitiría una decisión de fondo carente de soporte procesal. Por tanto, no se configura la vulneración del debido proceso alegada por la parte apelante y la decisión adoptada por el Tribunal habrá de
confirmarse.
De la condena en costas
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se entiende que la reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas al señor Omar Enrique Beltran, por cuanto se confirma la sentencia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,
FALLA
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección A.
Segundo. CONDENAR en costas señor Omar Enrique Beltran. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Tercero. RECONOCER personería al abogado César Huberto González Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía nro. 80.039.849 y portador de la tarjeta profesional nro. 151.867 del C.S. de la J. para representar los intereses del
Banco Agrario de Colombia, conforme al poder que obra en el índice 00009 de SAMAI.
Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente
Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
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