Providencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 2107ACU de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia:	ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Radicación:	25000-23-41-000-2025-02107-01
Demandante:	CLAUDIA ESCOBAR GARCÍA
Demandado:	DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Tema:	Concepto del Departamento Nacional de Planeación en las operaciones de crédito público interno. Revoca decisión de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

OBJETO DE LA DECISIÓN

La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 10 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C.

ANTECEDENTES

Demanda

La ciudadana Claudia Escobar García, actuando en nombre propio, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado en la Ley 393 de 1997, promovió demanda¹ en ejercicio de la acción de cumplimiento en contra del Departamento Nacional de Planeación, en lo sucesivo DNP, en la que solicitó el acatamiento del mandato establecido en el parágrafo 2. º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, reglamentado en el inciso 3. º del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

Que mediante sentencia se ordene al Departamento Nacional de Planeación a que cumpla sin más dilación el deber legal consagrado en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y en el inciso 3° del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015 y en consecuencia, emita los conceptos previos favorables que exigen dichas normas, acerca de la justificación técnica de los proyectos y su alineación con los planes de

¹ Ver índice 2, cuaderno de primera instancia.

1

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desarrollo, para viabilizar que los concejos municipales puedan autorizar a los alcaldes la celebración de operaciones de crédito público interno².

Hechos

La accionante indicó que las normas sobre las cuales recaen sus pretensiones de la demanda establecen que la celebración de operaciones de crédito público interno por parte de las entidades territoriales exige que, de manera preliminar, el DNP deba expedir un concepto previo.

En criterio de la demandante, dicho concepto se erige en un requisito de legalidad que debe ser previo a la autorización que conceden los concejos municipales, a efectos que los alcaldes puedan celebrar el respectivo negocio jurídico.

Por lo anterior, informó que 2 de diciembre de 2025 radicó ante el DNP escrito por medio del cual se exigió el cumplimiento del parágrafo 2. º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, reglamentado en el inciso 3. º del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de

2015.

A su turno, la autoridad convocada, mediante oficio SCCI No. 20256631091132 del 15 de diciembre de 2025, el DNP explicó la anterior solicitud en donde precisó que dicho concepto no es necesario en tratándose de entidades territoriales.

Por lo anterior, en sentir de la accionante, la autoridad convocada está omitiendo el deber legal que le impone la ley, lo cual hace procedente la presente acción.

Actuaciones procesales relevantes

El magistrado sustanciador de la primera instancia, por auto del 23 de enero de 2026³ admitió la demanda, ordenó la notificación de las autoridad demandada, y vinculó al trámite al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, requirió a la accionante para que aportara la respuesta que en su momento le suministró la autoridad demandada.

Realizadas las notificaciones⁴ correspondientes se presentaron las siguientes intervenciones:

La Procuraduría General de la Nación⁵, por conducto del agente del Ministerio Público designado, indicó que no era procedente acceder a las pretensiones de la

² Transcripción original con posibles errores

³ Ver índice 4, cuaderno de primera instancia

⁴ Ver índice 9, cuaderno de primera instancia. Notificadas mediate correo electrónico remitido a los siguientes buzones: notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co y notificacionesjudiciales@dnp.gov.co

⁵ Ver índice 11, cuaderno de primera instancia

demanda. Lo anterior, por cuanto la normatividad que rige la materia no estableció ni condicionó las operaciones de crédito público a dicho concepto.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público⁶, explicó que, desde el punto de vista constitucional y legal, no tiene competencia alguna en el objeto del presente asunto, dado que se reconoce la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses.

Reprochó que no obra prueba alguna que permita establecer que fue destinataria del escrito de constitución en renuencia, lo cual conlleva necesariamente que no sea posible dirigir pretensión alguna contra la cartera ministerial.

Explicó que no goza de legitimación en la causa por pasiva, dado que, de las disposiciones legales alegadas como incumplidas, no se advierte deber alguno exigible, sino que, por el contrario, se debe atender que sus funciones y competencias se encuentran vertidas en el Decreto 4712 de 2008.

Como conclusión solicitó que se declare la improcedencia de la acción, atendiendo los argumentos anteriormente expuestos.

El DNP⁷, luego de hacer un pronunciamiento sobre los hechos que sustentan la acción constitucional, refirió que la interpretación sistemática de las disposiciones legales que regulan la materia permite concluir que las operaciones de crédito público interno que realizan las entidades territoriales y sus descentralizadas no requieren del concepto previo de la entidad.

En ese sentido, acotó que los Decretos 1222 y 1333 de 1986 corresponden a los marcos normativos que regulan la materia, frente a los cuales realizó las siguientes precisiones:

El Decreto 1222 de 1986 fue derogado por el artículo 154 de la Ley 2200 de 2022. En todo caso, la norma derogada no contemplaba el procedimiento o gestiones para las operaciones por parte del DNP.

El Decreto 1333 de 1986 no contiene disposiciones relacionadas con autorizaciones o gestiones ante el DNP en materia de operaciones de crédito público de las entidades territoriales y sus descentralizadas.

Acto seguido, precisó que la normativa vigente sobre la materia, esto es el Decreto 1068 de 2015, modificado por los Decretos 473 de 2020 y 1575 de 2022, no se consignó que las entidades territoriales y sus descentralizadas, requerían concepto alguno para las operaciones de crédito público.

⁶ Ver índice 12, cuaderno de primera instancia

⁷ Ver índice 13, cuaderno de primera instancia

En ese sentido, la interpretación armónica de los artículos 2.2.1.2.1.2., 2.2.1.2.1.3, 2.2.1.2.1.4., 2.2.1.2.1.5., y 2.2.1.2.1.6., del Decreto 1068 de 2015, la Ley 358 de

1997 y el Decreto 610 de 2002, no es posible concluir que las entidades territoriales requieran concepto del DNP para celebrar operaciones de crédito público interno.

El ciudadano Juan José Rengifo Cuervo presentó escrito de coadyuvancia⁸, en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. En ese sentido, explicó el régimen legal de las operaciones de crédito de los municipios, estableciendo que solamente aquellas externas requieren aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y concepto previo favorable del DNP; mientras que en el caso de las internas no existe norma alguna que lo ordene.

Por otro lado, explicó cual, en su sentir, es la correcta interpretación del inciso 4. º del artículo 2.2.1.6 del Decreto 1068 de 2015, la cual en ningún escenario contempló la exigencia echada de menos por la actora, pues, «[…] el criterio legal para definir cuando se requiere concepto del DNP en casos como el estudiado, no es el fin de los recursos, sino si se trata de un crédito interno o externo.»

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, clausuró la primera instancia en decisión del 10 de abril de 2026⁹, en la que declaró improcedente las pretensiones de la demanda. En concreto, entre otros argumentos, indicó lo siguiente:

El parágrafo 2 del artículo 41 establece que, para la celebración de operaciones de crédito público externo o asimiladas, así como para las operaciones de crédito público interno de la Nación y sus entidades descentralizadas, se requiere la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con los conceptos favorables del CONPES y del DNP.

En el caso bajo estudio, Claudia Escobar pretende hacer valer un deber relacionado con operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales, solicitando que el DNP emita un concepto previo para que los concejos municipales autoricen a los alcaldes a celebrar operaciones de crédito público interno, mismo que, en criterio de la actora, debe contener la justificación técnica del proyecto, alineación con el Plan de Desarrollo y situación financiera de la entidad territorial.

En ese contexto y analizado el parágrafo 2 del artículo en cita, no se advierte una mención expresa a las entidades territoriales, pues la norma se refiere a la Nación y sus entidades descentralizadas, lo que indica que el deber jurídico invocado por la actora no está claramente consagrado en la ley aplicable a las entidades territoriales. Por ello, el mandato no tiene la fuerza material de ley en relación con estas entidades específicas.

⁸ Ver índice 15, cuaderno de primera instancia. La solicitud fue admitida por el magistrado ponente en auto del 23 de febrero de 2026, visible a índice 18 del cuaderno de primera instancia.

⁹ Ver índice 24, cuaderno de primera instancia

En consecuencia, no existe un mandato imperativo e inobjetable dirigido al DNP respecto de las entidades territoriales, y por tanto la acción de cumplimiento no puede sustentarse en la norma invocada, porque el deber no está radicado legalmente en esa autoridad.

La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 13 de abril de 2026¹⁰.

Impugnación¹¹

La accionante, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, formuló escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia. En sustento de su alzada, reiteró que no existe distinción alguna entre las operaciones de crédito público interno y externo, siendo necesario para ambas el concepto favorable que expide el DNP.

En ese sentido, acotó que la finalidad de estos conceptos es la de determinar la capacidad financiera de las entidades previo a la celebración de estos contratos, y así lograr un seguimiento responsable de las finanzas.

Precisó que los contratos de empréstito son una operación de crédito, lo cual significa que los concejos municipales requieren para su autorización que suministre el visto bueno proveniente del DNP.

CONSIDERACIONES

Competencia

Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia del 10 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos:

¹⁰ Ver índice 27, cuaderno de primera instancia

¹¹ Ver índice 28, cuaderno de primera instancia. El escrito fue presentado el 16 de abril de 2026.

1. ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida?
2. ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento?

En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento:

¿El parágrafo 2. º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, reglamentado en el inciso 3. º del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015, establece un deber a cargo del DNP traducido en la expedición de un concepto favorable en tratándose de operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales?

Razones jurídicas de la decisión

A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y

iii) el caso concreto.

Naturaleza de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante

el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley

393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)¹²

Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º).

El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último

¹² Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda.

De la renuencia

El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento

Al respecto, esta Sección ha señalado que:

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

[¹³] (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda.

¹³ [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»¹⁴, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»¹⁵.

Mediante comunicado del 2 de diciembre de 2025, la ciudadana Claudia Escobar García remitió al DNP escrito de constitución en renuencia.

Asimismo, se tiene que en dicha oportunidad, la accionante formuló de manera expresa la siguiente solicitud:

¹⁴ Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

¹⁵ Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Finalmente, la autoridad convocada emitió respuesta el 15 de diciembre de 2025, en la que contestó lo siguiente:

En lo que concierne al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autoridad que alegó que no fue constituida en renuencia por la demandante, se debe precisar que dicho requisito no era necesario en el presente asunto. Lo anterior, por cuanto su intervención encontró sustento en la vinculación que hizo el juez de primera instancia al momento de admitir la demanda, amparado en el artículo 5. º de la Ley 393 de 1997.

Con base en lo anterior, para la Sala emerge claramente que en el presente asunto se encuentra agotado el requisito de constitución en renuencia y, en consecuencia, corresponde realizar el estudio de los presupuestos de procedencia de la acción, y, en el evento de ser superados, emitir un pronunciamiento de fondo respecto a las pretensiones de la demanda.

Caso concreto

Como punto de partida, conviene recordar que la pretensión incoada por la accionante tiene como objeto obtener el cumplimiento del deber que, en su criterio, se desprende del parágrafo 2. º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, reglamentado en el inciso 3. º del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015, los cuales disponen lo siguiente:

LEY 80 DE 1993

(Octubre 28)

Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración PÚBLICA

ARTÍCULO 41.- Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

PARÁGRAFO 2.- Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el

otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.

Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales.

Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación.

Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación.

El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.

Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirán autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso.

Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva.

En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares.

Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la este requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en las entidades descentralizadas del orden nacional en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad contratante. Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida cualquier estipulación que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en materia de precios, tarifas y en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud de su carácter público. Así mismo, en los contratos de garantía la Nación sólo podrá garantizar obligaciones de pago

Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren para ser ejecutadas en el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte en los contratos.

DECRETO 1068 DE 2015

(Mayo 26)

“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”

ARTÍCULO 2.2.1.6. Emisión de Conceptos. Para emitir los conceptos que les corresponden, el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES, el Departamento Nacional de Planeación - DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tendrán en cuenta, entre otros, la adecuación de las respectivas operaciones a la política del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en materia de crédito público y su conformidad con el Programa Macroeconómico y el Plan Financiero aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social- CONPES, y el Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS.

Para las operaciones de crédito público y asimiladas de la Nación se requerirá concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES. Los conceptos del Consejo Nacional de Política Económica y Social- CONPES , así como los montos máximos de endeudamiento aprobados, se entenderán vigentes hasta tanto el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES emita concepto en sentido contrario, y se expedirán sobre la justificación técnica, económica, financiera y social del proyecto o gastos a financiar en el Presupuesto General de la Nación o de las Entidades Estatales que puedan ser beneficiarias de la garantía de la Nación a través de operaciones de crédito público.

En caso en que el concepto se refiera al otorgamiento de la garantía de la Nación, también deberá contemplar la evaluación sobre la capacidad de pago de la entidad estatal garantizada y que su endeudamiento se encuentre en el nivel adecuado teniendo en cuenta su situación financiera, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de gastos anuales.

Para las operaciones de crédito público y asimiladas internas de la Nación y de las entidades descentralizadas del orden Nacional, las entidades territoriales y sus descentralizadas, incluidos los patrimonios autónomos que éstas constituyan, que comprendan el financiamiento de gastos de inversión se

requerirá concepto del Departamento Nacional de Planeación - DNP. Los conceptos del Departamento Nacional de Planeación - DNP se expedirán sobre la justificación técnica del proyecto y la alineación con el respectivo Plan de Desarrollo y las políticas sectoriales aplicables. Así mismo, deberán verificar que el endeudamiento de las Entidades Estatales se encuentra en el nivel adecuado teniendo en cuenta su situación financiera y su proyección financiera. Los conceptos emitidos por el Departamento Nacional de Planeación

- DNP deberán establecer como mínimo la vigencia de estos y, en caso de ser procedente, el monto máximo a que se refiere dicho concepto.

Los conceptos emitidos por el Departamento Nacional de Planeación - DNP que no se refieran a planes de inversión plurianuales tendrán una vigencia de hasta por un

(1) año. Para aquellos conceptos emitidos en relación con la adquisición de endeudamiento para financiar planes de inversión plurianuales, estos tendrán una vigencia igual a la del periodo del plan de inversión a financiar. Sin perjuicio de lo anterior, las Entidades Estatales deberán presentar anualmente ante el Departamento Nacional de Planeación - DNP la calificación de riesgo actualizada para cada vigencia, cuando la normatividad vigente lo requiera y, certificación del representante legal que acredite: (i) que no se ha modificado el objeto del proyecto de inversión a financiarse con esos recursos; y (ii) que no se ha presentado un cambio adverso, entendiendo por tal, todo hecho que tenga un efecto significativamente adverso sobre la situación jurídica, administrativa o financiera de la entidad estatal solicitante, que afecte o pueda afectar el cumplimiento de las obligaciones de pago contraídas. Con base en esta documentación, el Departamento Nacional de Planeación - DNP definirá de forma escrita si el concepto debe ser refrendado.

Para las operaciones de crédito público y asimiladas de las Entidades Estatales diferentes a la Nación que comprendan el financiamiento de gastos diferentes a inversión, el concepto será emitido por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dicho concepto tendrá en cuenta los estados financieros actualizados y la consistencia de las proyecciones financieras de la entidad estatal, con el fin de determinar si ésta cuenta con niveles adecuados de liquidez, solvencia y capacidad de pago para asumir un nuevo endeudamiento. Los conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrán una vigencia hasta por un (1) año.

PARÁGRAFO 1. Los conceptos mencionados en este artículo se podrán solicitar por las Entidades Estatales ara una o varias operaciones de crédito. Para el efecto la entidad estatal deberá proveer la información requerida por la entidad o instancia competente de la emisión del concepto, según corresponda.

PARÁGRAFO 2. La entidad estatal beneficiaria de los conceptos de que trata este artículo deberá hacerle seguimiento periódico al monto máximo de endeudamiento aprobado en estos hasta su utilización total, deberá certificar su afectación, el saldo disponible y que no se ha presentado un cambio adverso en su situación financiera previo a cada solicitud de afectación.

Con base en lo anterior, se tiene que las disposiciones legales en comento se encuentran actualmente vigentes, pues, no existe otra disposición legal o decisión judicial que las haya removido del ordenamiento jurídico.

Asimismo, la parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial de defensa que permita el acatamiento del citado artículo. Del mismo modo, el debate que se

plantea en esta instancia no es susceptible de ser ventilado a través de la acción de tutela, toda vez que no se ven involucrados derechos fundamentales.

Finalmente, la solicitud de cumplimiento de la norma no conlleva para la parte demandada incurrir en un gasto no presupuestado.

Expuesto lo anterior, se remembra que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.

Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera¹⁶:

[E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»¹⁷.

Con base en lo anterior, la Sala advierte que, para las operaciones de crédito público interno que celebran las entidades territoriales, no existe un deber imperativo e inobjetable a cargo del DNP, traducido en que preliminarmente emita un concepto favorable para su celebración.

¹⁶Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.

¹⁷ Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125.

Al respecto, cabe la pena destacar que las normas base de la acción hacen distinciones entre cuáles operaciones requieren y cuáles no requieren el citado concepto, pues dicha obligación quedó supeditada de manera única a los casos en que la operación sea considerada como externo, no siendo plausible colegir que dicha situación se predica respecto a aquellos de carácter interno.

En ese sentido, se tiene que el Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, en sus artículos 276 y siguientes, establecen lo siguiente:

Artículo 276º.- Los contratos de empréstito que celebren los Municipios y sus entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial, comisarial, departamental o Nacional.

Artículo 277º.- Son créditos internos los pactados en moneda Nacional o extranjera que se reciban y paguen en pesos colombianos, sin que se afecte la balanza de pagos.

Artículo 278º.- Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los Municipios serán tramitados por el Alcalde. Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos.

Artículo 279º.- Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben estar acompañadas de los siguientes documentos:

Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer.

Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal.

Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto.

Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente.

Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente autorizadas.

Lo anterior quiere decir, en otros términos, que la celebración de este tipo de operaciones se cumple el requisito únicamente con el concepto que para tal efecto emite la oficina de planeación municipal, sin que se haga referencia alguna al DNP.

En igual sentido, se debe tener en cuenta que el Decreto 1068 de 2015, en su artículo 2.2.1.2.1.6 expone lo siguiente:

ARTÍCULO 2.2.1.2.1.6. Celebración de operaciones de crédito público internas y sus asimiladas de entidades territoriales y sus descentralizadas. La celebración de operaciones de crédito público internas y sus asimiladas por las entidades territoriales y sus descentralizadas se regirá por lo señalado en los Decretos Ley 1222 y 1333 de 1986, la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y demás normas que le adicionen, complementen y modifiquen según el caso.

Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de registro de las operaciones en la Base Única de Datos administrada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 185 de 1995 modificado por el artículo 13 de la Ley 533 de 1999 y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Dicho registro se hará con fines únicamente estadísticos y no implicará un control de legalidad frente a los trámites y demás requisitos necesarios para la celebración de la operación. Las entidades territoriales y sus descentralizadas serán las únicas responsables del cumplimiento de tales trámites y requisitos, así como por la veracidad, legalidad, completitud de la información y certificaciones que remitan a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para efectos del registro.

PARÁGRAFO: En el caso en que la entidad territorial pretenda celebrar operaciones de crédito público y asimiladas que excedan su capacidad de pago, cuando sea aplicable deberá contar con la autorización impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con los términos del artículo 6 de la Ley 358 de 1997, modificado por el artículo 30 de la Ley 2155 de 2021, y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Para la emisión de dicha autorización, se deberá contar con el concepto favorable sobre el plan de desempeño expedido por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la aprobación de las minutas definitivas por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional.

De la lectura de la anterior disposición, prontamente se colige que la reglamentación expedida por el Gobierno nacional no estableció obligación alguna frente al DNP en los casos que una entidad territorial y sus descentralizada vaya a celebrar una operación de crédito público interno.

En suma, en el presente caso no se evidencia la existencia de un mandato imperativo e inobjetable a cargo del DNP, lo que impone la negativa de las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, se revocará el fallo de primera instancia, el cual, declaró improcedente la acción, situación que solo es viable cuando no se superan los requisitos de procedencia expuestos en precedencia.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 10 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.