Demandante: Fundación para el Estado de Derecho
Demandados: Ministerio del Interior y otro
Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026)
| Referencia: | Acción de cumplimiento |
| Radicación: | 25000-23-41-000-2025-01401-01 |
| Demandante: Demandados: | Fundación para el Estado de Derecho Ministerio del Interior y otro |
| Tema: | Revoca la sentencia impugnada |
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 5 de febrero de 2026, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho, por medio de su representante legal, demandó al Ministerio del Interior, por el presunto incumplimiento del literal d) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, el artículo 7 de la Ley 962 de 2005, el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 4, numeral 1, del Decreto 103 de 2015, así como los lineamientos y directrices previstos en el Anexo No. 2 de la Resolución 1519 de 2020, en particular el numeral 2.4.2; y a la Imprenta Nacional de Colombia, por el presunto incumplimiento del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 109 de 1994, el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 y el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011. En el escrito, solicitó lo siguiente:
Ordenar al MINISTERIO DEL INTERIOR cumplir con su deber legal, establecido en el literal d) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, en el artículo 7 de la Ley 962 de 2005, en el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021, en el artículo 4 numeral 1 del Decreto 103 de 2015 compilado en el Decreto 1081 de 2015 y en los lineamientos y directrices establecidas en el Anexo No. 2 de la Resolución 1519 de 2020, particularmente en el numeral 2.4.2, y en consecuencia, proceder a publicar los actos administrativos de nombramiento de funcionarios públicos en la sección correspondiente, dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición, tanto en su página web como en el Diario Oficial.
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Ordenar a la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA cumplir con su deber legal, establecido en el numeral 5 del artículo 4 de la Ley 109 de 1994, modificado por el artículo 2 del Decreto 960 de 2013, en el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 y en el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021 y en consecuencia, publicar dentro del término legal en el Diario Oficial los actos administrativos remitidos por el Ministerio del Interior, en particular los actos de nombramiento de funcionarios público
En resumen, la parte actora señaló que los actos administrativos de nombramiento son de interés general y, por tanto, deben ser divulgados y publicados de manera oportuna y accesible en el portal institucional del Ministerio del Interior y, cuando corresponda, en el Diario Oficial.
Alegó que diversas resoluciones de nombramiento no están publicadas en el Diario Oficial y que en la web del Ministerio la publicación de dichos actos es parcial y extemporánea, afectando el acceso ciudadano a la información y el principio de transparencia.
Sostuvo que el Ministerio del Interior habría incumplido los deberes de publicación, porque en su portal web no se encontrarían los nombramientos de forma completa, actualizada y visible dentro del menú de transparencia y acceso a la información pública, y porque existirían enlaces sin contenido o que no permiten el acceso, lo que haría la consulta dependiente del buscador y evidenciaría una publicación fragmentaria.
Señaló que la Imprenta Nacional tiene el deber de publicar en el Diario Oficial los actos de nombramiento efectuados por el Ministerio, y que dicho deber se conecta con la exigencia de publicidad para la vigencia y oponibilidad.
Indicó que, el 23 de julio de 2025, elevó escrito con el fin de constituir en renuencia a las accionadas. El 24 de julio siguiente, el Ministerio trasladó el asunto a la Imprenta sin respuesta de fondo sobre sus deberes; y la Imprenta manifestó haber publicado en el Diario Oficial los nombramientos que el Ministerio solicitó.
En auto de 15 de septiembre de 2025, el ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, tuvo como pruebas los documentos aportados y ordenó la notificación de lo decidido a la actora y a las accionadas.
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La Imprenta Nacional sostuvo, en lo esencial, que su actuación está regida por el principio de legalidad y que solo puede cumplir las funciones expresamente asignadas; aunque reconoció el carácter público de la información en poder de los sujetos obligados, advirtió que la Ley 1712 de 2014 no alude de forma directa a los actos de nombramiento. Aceptó que la Resolución 1519 de 2020 fija lineamientos técnicos de transparencia y acceso a la información pública, pero precisó que su deber de publicación en el Diario Oficial depende de que la entidad que expide el acto lo remita previamente para publicación; por ello negó un incumplimiento sistemático y señaló que la publicación exige como presupuesto indispensable esa remisión.
Adicionalmente, precisó que en su contestación indicó haber dado trámite a todas las solicitudes de publicación recibidas del Ministerio. Aclaró que no puede afirmarse que haya publicado todos los actos del Ministerio, sino únicamente los que le hayan sido formalmente enviados, reiterando que su capacidad de promover, publicar o divulgar está condicionada a la remisión que le realice la cartera accionada.
El Ministerio del Interior negó haber incumplido la obligación de publicación de los actos de nombramiento, afirmando que estos se encuentran en su portal web institucional y que la falta de visualización de registros anteriores a 2025 obedecía a razones técnicas detectadas en el trámite, las cuales se encontraban en proceso de corrección desde la admisión de la demanda. En esa línea, sostuvo que la indisponibilidad temporal de algunos registros históricos no implicaba omisión, sino una contingencia técnica en vías de solución.
En cuanto al Diario Oficial, alegó que no existe obligación legal de remitir la totalidad de los actos de nombramiento a la Imprenta Nacional porque, por regla general, esos actos no tendrían naturaleza de actos administrativos de carácter general; por ello, no todos deben publicarse allí. Admitió parcialmente que algunos nombramientos sí deben publicarse en el Diario Oficial, como por ejemplo los actos de nombramiento de cargos directivos y afirmó que en esos eventos sí realizó la remisión a la Imprenta Nacional; con base en ello, reiteró que ha cumplido sus deberes de publicidad tanto en web como, cuando era exigible, mediante remisión a la Imprenta, descartando un incumplimiento generalizado o sistemático.
Sentencia de primera instancia
En fallo de 5 de febrero de 2026, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones tras considerar, en síntesis, que no se configuraba el incumplimiento de las normas invocadas.
El Tribunal llegó a esa conclusión, pues, al verificar el portal web del Ministerio en el repositorio de nombramientos, constató la existencia de actos de nombramiento del año 2025.
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Señaló que, si bien el Ministerio informó que los registros de vigencias anteriores a 2025 no son visibles al público por razones técnicas y que esa situación estaba en corrección; para el Tribunal se desvirtuó el supuesto de hecho del incumplimiento porque sí habían actos disponibles al público en el portal institucional, por tanto, no había omisión actual en el sentido estricto que habilitaría la orden de cumplimiento.
A su vez, concluyó que los actos de nombramiento tenían contenido particular, de modo que no surgía para el Ministerio el deber de remitirlos para publicación en el Diario Oficial, como si fueran actos de carácter general ni podía predicarse falta de publicidad por esa vía. Adicionalmente, señaló, en cuanto a la Imprenta Nacional que, su deber de publicación en Diario Oficial depende de la remisión del acto por la entidad emisora.
Asimismo, la Sala interpretó que el Anexo 2 (numeral 2.4.2) de la Resolución 1519 de 2020 se orienta al acceso a la normativa del sujeto obligado en el menú de transparencia, y no impone, en los términos planteados, la publicación allí de cada acto de nombramiento expedido; por ello consideró suficiente el acceso público verificado a través del repositorio institucional de nombramientos.
La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia y solicitó revocarla. Cuestionó la conclusión del Tribunal sobre el Ministerio del Interior, sostuvo que el cumplimiento no se satisface con que eventualmente exista un enlace con algunos actos, sino con una publicación oportuna, completa, ordenada y verificable, dentro del estándar de divulgación electrónica, en un plazo de cinco días; afirmó que, al 13 de febrero de 2026, el enlace solo mostraba como última la Resolución 1813 de 2025 (4 de noviembre de 2025), sin actos de 2026, lo que evidenciaría publicación tardía e incompleta. Además, resaltó que el propio Ministerio habría admitido problemas técnicos que impedían ver registros anteriores a 2025, lo cual, a su juicio, prueba el incumplimiento.
También atacó la interpretación del Tribunal sobre la Resolución 1519 de 2020 (Anexo 2): indicó que la Sala hizo una lectura restrictiva y errónea pues se exige publicar ítems como actos administrativos en formatos accesibles; reiteró que la accesibilidad no se cumple con un repositorio aislado o dependiente de búsquedas, y que el debate no podía limitarse a un cuadro con algunas resoluciones de 2025 porque la solicitud era integral e histórica, incluyendo anualidades con enlaces sin documentos.
Frente a la Imprenta Nacional controvirtió que se negara el incumplimiento por tratarse de actos particulares y por aplicar solo la regla del artículo 119 de la Ley 489 de 1998: sostuvo que se omitió el parágrafo del artículo 65 del CPACA, que ordena de manera categórica que también deberán publicarse los actos de nombramiento, sin distinguir por cargo o naturaleza. Añadió que (i) el Ministerio reconoció que al
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menos algunos nombramientos (directivos) deben remitirse; (ii) la Imprenta certificó
que no recibió remisión formal de actos de nombramientos; y, (iii) bajo la tesis del
propio Ministerio, persistirían actos de 2025 pendientes de publicación.
Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 5 de febrero de 2026 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997 , 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».
Problemas jurídicos a resolver
Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 5 de febrero de 2026. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes:
¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de las disposiciones invocadas en las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997?
¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción?
¿En el presente caso se debe revocar o confirmar la negativa de las pretensiones al advertir la existencia e incumplimiento de un mandato imperativo, expreso e inobjetable?
Razones jurídicas de la decisión
La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto.
La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanism
para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial
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para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló:
[E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico just
Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes:
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento.
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Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.
Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.
Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º]. Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido.
Normas contra las que procede la acción
Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Polític
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de
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cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce
funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñad
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastosa menos que estén apropiadoso cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constituciona
El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de esty que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento Igualmente, esta Seccióha dicho que:
Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a
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formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14](Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano
En el caso concreto, la accionante acompañó con la demanda escrito de 23 de julio de 2025, en donde requirió al Ministerio del Interior el cumplimiento del literal d) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, el artículo 7 de la Ley 962 de 2005, el parágrafo
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del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 4, numeral 1, del Decreto 103 de 2015, así como los lineamientos y directrices previstos en el Anexo No. 2 de la Resolución 1519 de 2020, en particular el numeral 2.4.2; y a la Imprenta Nacional de Colombia el obedecimiento del numeral 5 del artículo 4 de la Ley 109 de 1994, el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 y el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, para que se publicaran en la página web de la mencionada cartera y en el Diario Oficial los actos de nombramiento efectuados por el Ministerio.
El 24 de julio siguiente, el Ministerio trasladó el asunto a la Imprenta sin respuesta de fondo; y la Imprenta manifestó al actor haber publicado en el Diario Oficial los nombramientos que el Ministerio solicitó. Por tanto, tal circunstancia resulta suficiente para la Sala para encontrar agotado el requisito de procedibilidad de este medio de control.
Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción.
La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente. La parte demandante invocó como disposiciones incumplidas las siguientes:
Ley 109 de 1994
[…]
Artículo 4o. Funciones. De acuerdo con su objeto, son funciones de la Imprenta Nacional de Colombia, las siguientes: […]
Dirigir, divulgar e imprimir el “Diario Oficial”, publicando las normas y actos administrativos de las entidades estatales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
[…]
Ley 489 de 1998
[…]
Artículo 119. Publicación en el diario oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: […]
Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.
[…]
Ley 962 de 2005
[…]
Artículo 7. Publicidad electrónica de normas y actos generales emitidos por la administración pública. La Administración Pública deberá poner a disposición del público, a través de medios electrónicos, las leyes, decretos y actos administrativos de carácter general o documentos de interés público relativos a cada uno de ellos, dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial. […]
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Ley 1437 de 2011
Artículo 65. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
Cuando se trate de actos administrativos electrónicos a que se refiere el artículo 57 de esta Ley, se deberán publicar en el Diario Oficial o gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y disponibilidad.
Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica, o cualquier canal digital habilitado por la entidad, o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación.
Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.
Parágrafo. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular.
Ley 1712 de 2014
Artículo 11. Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva: […]
El contenido de toda decisión y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas;
Decreto 103 de 2015
Artículo 4. Publicación de información en sección particular del sitio web oficial. Los sujetos obligados, de conformidad con las condiciones establecidas en el artículo 5° de la Ley 1712 de 2014, deben publicar en la página principal de su sitio web oficial, en una sección particular identificada con el nombre de “Transparencia y acceso a información pública”, la siguiente información:
) La información mínima requerida a publicar de que tratan los artículos 9°, 10 y 11 de la Ley 1712 de 2014. Cuando la información se encuentre publicada en otra sección del sitio web o en un sistema de información del Estado, los sujetos obligados deben identificar la información que reposa en estos y habilitar los enlaces para permitir el acceso a la misma.
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Anexo 2
2.4.2 Menú de Transparencia y acceso a la información pública:
| 2. Normativa Esta sección encontrará el acceso a las normas correspondientes al sujeto obligado. | Reauisitos mínimos obliaatorios: |
| Normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos o manuales. Estandarización de contenidos: | |
| Los sujetos obligados deberán publicar la información que le corresponda, así: 2.1. Normativa de la entidad o autoridad: | |
| Leyes. De acuerdo con las leyes que le apliquen. Decreto Único Reglamentario. De acuerdo con el decreto único reglamentario (si aplica) Normativa aplicable: decretos, resoluciones, circulares, directivas presidenciales, actos administrativos, autos o fallos judiciales que le apliquen (siempre que sea obligación su publicación) y que no se encuentren compilados, y demás normativa, incluyendo para entes territoriales las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales. | |
| Vinculo al Diario o Gaceta Oficial. Todas las entidades de los niveles nacional, territorial y autónomos, deberán incluir el vínculo al Diario Oficial, y para el caso de entidades territoriales, se deberá incluir un link para consultar las gacetas oficiales que les aplique. Políticas, lineamientos y manuales. Cada sujeto obligado deberá publicar sus políticas, lineamientos y manuales, tales como, según le aplique: (a) Políticas y lineamientos sectoriales; (b) Manuales; (c) otros lineamientos y manuales que le aplique. | |
De acuerdo con lo anterior, el primer requisito para la procedencia de la acción, esto es, que se busque el cumplimiento de normas vigentes, se satisface en este caso, dado que las disposiciones transcritas no han sido derogadas o declaras nulas o inexequibles por parte de autoridad judicial.
En cuanto a la subsidiariedad, la Sala no advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial, para que las demandadas publiquen los actos de nombramiento en la página web del Ministerio o en el Diario Oficial, lo que, en principio, torna procedente el ejercicio de la acción. Tampoco se evidencia que lo pretendido pueda ser discutido vía acción de tutela, ni que el cumplimiento de la norma que se pide acatar implique un gasto no presupuestado. En consecuencia, se procederá al estudio del fondo del asunto.
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De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables
La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como debere
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no prosperarán las pretensiones de la demanda.
Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los mandatos imperativos, expresos e inobjetables que son susceptibles de ser materializados por medio de este mecanismo judicial. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente maner
[E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar
De la lectura de las disposiciones invocadas, la Sala precisa los siguientes deberes y alcances:
La Ley 109 de 1994, art. 4 núm. 5, impone a la Imprenta el deber funcional de dirigir, divulgar e imprimir el Diario Oficial, mediante la publicación de normas y actos administrativos de las entidades estatales, conforme a las disposiciones legales vigentes.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho
Demandados: Ministerio del Interior y otro
Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
La Ley 489 de 1998, art. 119.c, establece el deber de publicar en el Diario Oficial los decretos con fuerza de ley, decretos y resoluciones ejecutivas del Gobierno, y los demás actos administrativos de carácter general del orden nacional.
La Ley 962 de 2005, art. 7, ordena que la Administración que ponga a disposición del público, por medios electrónicos, leyes, decretos y actos generales o documentos de interés público asociados, dentro de los 5 días siguientes a su publicación, sin perjuicio de la obligación legal de publicarlos en el Diario Oficial, es decir, se refiere a actos de carácter general.
La Ley 1437 de 2011, art. 65, prevé (i) que los actos generales no son obligatorios mientras no se publiquen en Diario Oficial o gacetas territoriales; (ii) que si son electrónicos, la publicación debe preservar autenticidad, integridad y disponibilidad; (iii) cuando no exista órgano oficial de publicidad, pueden divulgarse por otros medios que aseguren amplia divulgación; y (iv) el parágrafo añade que deberán publicarse los actos de nombramiento y de elección distintos al voto popular, es decir, fija reglas de publicidad para actos generales y agrega un mandato expreso para actos de nombramientos y elecciones no populares que son de carácter particular.
Al respecto, resulta oportuno aclarar el alcance del listado de medios para dar a conocer los actos administrativos de carácter general, así como los de nombramiento y elección, distintos a los de voto popular, que consagra tal disposición, de la siguiente manera: (i) el inciso primero señala el deber de la Administración central y descentralizada de publicar tales actos a través del Diario Oficial o las gacetas territoriales, como medios principales; (ii) por su parte, el inciso segundo autoriza su divulgación mediante fijación de avisos, distribución de volantes, inserción en otros medios o publicación en la página electrónica o por bando, como mecanismos subsidiarios, bajo la condición de que no exista un órgano oficial para su publicidad; (iii) estos últimos no fueron relacionados por el legislador en orden de prioridad o importancia.
No se trata, entonces, de un listado taxativo que debe agotar la Administración local de forma progresiva sino meramente indicativo. Esta es la interpretación que impone la misma redacción de la norma en cuestión, al usar la conjunción disyuntiva o más no la copulativa y, la cual en el sentido gramatical de la oración no resulta excluyente sino que expresa simultáneamente adición o alternativa, pero no implica que se desconozca que sí existe un deber de publicación de tales tipos de actos administrativos.
La Ley 1712 de 2014, art. 11. D, impone el deber de publicar proactivamente el contenido de toda decisión y/o política que afecte al público, con sus fundamentos e interpretación autorizada, es decir, se refiere a actos de carácter general.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho
Demandados: Ministerio del Interior y otro
Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
El Decreto 103 de 2015, art. 4 núm. 1, obliga a publicar en la página principal una sección transparencia y acceso a información pública con la información mínima de la Ley 1712 (arts. 9, 10 y 11); y si está en otra sección o sistema estatal, exige identificarla y habilitar enlaces para su acceso.
Resolución 1519 de 2020, Anexo 2, núm. 2.4.2, exige que la sección normativa del menú permita el acceso a las normas del sujeto obligado y, como mínimo, incluya: leyes aplicables, decretos únicos reglamentarios, normativa aplicable, vínculo al Diario o Gaceta Oficial, y políticas, lineamientos o manuales, es decir, estandariza contenidos y forma de exposición para asegurar acceso y trazabilidad normativa de carácter general.
En el asunto bajo examen, la parte actora pretende que se ordene al Ministerio del Interior y a la Imprenta Nacional de Colombia el cumplimiento del deber de publicidad respecto de los actos administrativos de nombramiento expedidos por esa cartera.
La Sala advierte que, para efectos de la acción de cumplimiento, no toda disposición que aluda en términos amplios a la publicidad, transparencia, difusión o acceso a la información pública contiene, por esa sola circunstancia, un mandato imperativo, expreso e inobjetable referido específicamente a la publicación de actos administrativos de nombramiento. En consecuencia, corresponde determinar, entre las normas invocadas, cuál de ellas consagra de manera directa el deber concreto cuya efectividad se reclama en esta oportunidad.
Bajo esa premisa, la Sala encuentra que el único mandato específico y expreso relativo a la publicación de los actos administrativos de nombramiento se halla contenido en el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 . Esta disposición, a diferencia de las demás invocadas en la demanda, sí se refiere de manera textual, directa y específica a la categoría de actos administrativos cuyo conocimiento público se echa de menos en este caso. Por ello, es sobre este precepto que la Sala edifica el análisis relativo a la existencia del mandato exigible por vía de acción de cumplimiento.
En efecto, si bien las demás normas citadas por la parte actora desarrollan principios y deberes de publicidad de la actuación administrativa, acceso a la información pública, divulgación proactiva, transparencia activa o publicación de determinados contenidos estatales, lo cierto es que, se refieren de forma general a la información mínima obligatoria en los sitios web de las entidades públicas en cuanto a sus procedimientos; otras, a la difusión de actos administrativos o documentos oficiales; y otras, de manera más precisa, a la publicación oficial de actos de carácter general. Sin embargo, ninguna de ellas contiene, con la misma precisión del parágrafo del artículo 65 del CPACA, un mandato singularizado respecto de los actos de nombramiento.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho
Demandados: Ministerio del Interior y otro
Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
Así las cosas, la Sala estima que, aunque las demás disposiciones invocadas
resultan relevantes en materia de publicidad, no consagran de forma autónoma el deber específico cuya observancia se persigue. Por tanto, la Sala abordará el análisis bajo la disposición que sí contempla de manera expresa la obligación de publicar los actos de nombramiento, esto es, el parágrafo del artículo 65 del CPACA.
Ahora bien, del citado parágrafo del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 se desprende, con claridad suficiente para efectos de la acción de cumplimiento, un mandato imperativo, expreso e inobjetable. En efecto, el legislador no utilizó una fórmula potestativa, programática o abierta, sino una expresión de carácter obligatorio: deberán publicarse. Tal enunciado impone a la administración un verdadero deber jurídico de divulgación respecto de los actos de nombramiento, sin que resulte admisible sostener que su cumplimiento queda librado a la mera discrecionalidad de la autoridad que los expide.
Sin embargo, la Sala considera necesario precisar el alcance de ese mandato. El hecho de que el parágrafo del artículo 65 del CPACA establezca que los actos de nombramiento deben publicarse no conduce, por sí solo, a concluir que dicha publicación deba surtirse necesaria y exclusivamente en el Diario Oficial. Esa interpretación rígida no se impone del tenor literal del parágrafo y, además, no necesariamente debe consignarse en el Diario Oficial, pues el deber puede satisfacerse mediante otros mecanismos de divulgación oficial, tales como la publicación en el sitio web de la entidad el cual es aceptado que ha realizado para esos efectos.
En ese orden, el deber específico que emana del artículo 65 del CPACA consiste en publicar los actos de nombramiento en un medio oficial de difusión accesible al público, de manera que se garantice su conocimiento general, la transparencia de la actuación administrativa y la posibilidad de control ciudadano. Lo jurídicamente exigible, entonces, no es la utilización forzosa de un único canal de divulgación, sino la satisfacción efectiva del deber de publicidad por un medio oficial idóneo.
Esta conclusión permite, a su vez, depurar el alcance de las pretensiones frente a las entidades demandadas. En relación con el Ministerio del Interior, la Sala encuentra que sí le es exigible el cumplimiento del deber de publicación previsto en el parágrafo del artículo 65 del CPACA, pues es la autoridad que expide los actos administrativos de nombramiento de cuya publicidad se trata. En cambio, respecto de la Imprenta Nacional de Colombia, no se advierte a su cargo un mandato imperativo, expreso e inobjetable que permita ordenar, con el alcance general pretendido. Ello, por cuanto el mandato específico del artículo 65 del CPACA recae, en primer término, sobre la autoridad que expide el acto, y no puede transformarse automáticamente, por vía interpretativa, en un deber autónomo a cargo de la Imprenta, sin tener en cuenta las reglas y procedimientos que condicionan su intervención.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Ministerio del Interior y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
De otra parte, aunque las demás disposiciones invocadas no constituyen la fuente directa del deber específico de publicación de los actos de nombramiento, sí sirven para corroborar que el cumplimiento de esa obligación no puede entenderse satisfecho mediante esquemas de divulgación meramente aparentes, fragmentarios o de acceso restringido. En otras palabras, una vez identificado que el deber específico nace del parágrafo del artículo 65 del CPACA, el marco normativo general de transparencia y acceso a la información pública permite afirmar que la publicación debe ser real, accesible, verificable y suficientemente abierta al público, pero no sustituye ni desplaza la fuente concreta del mandato exigido en esta acción.
De las piezas procesales, se advierte que la solicitud de cumplimiento no estuvo circunscrita a un listado cerrado de resoluciones del año 2025, sino que cuestionó un incumplimiento continuado y general del deber de publicidad electrónica de los actos de nombramiento, tal y como se observa del acápite de pretensiones y del escrito de constitución en renuencia, esto es, la inexistencia de una divulgación integral, verificable y permanentemente accesible, incluida la disponibilidad de vigencias anteriores y la actualización con los actos más recientes.
En tal medida, la verificación efectuada en primera instancia, limitada a constatar la visibilidad de algunos actos en el repositorio de nombramientos del año 2025 resulta insuficiente para tener por satisfecho el deber cuyo cumplimiento se reclamó, pues no desvirtúa los vacíos advertidos respecto de anualidades completas ni la falta de actualización.
En efecto, obra en el expediente que, el propio Ministerio informó que los registros de vigencias anteriores a 2025 no eran visibles por razones técnicas y que esa situación estaba en corrección; y, adicionalmente, la impugnante sostiene que solo se evidencian actos de 2025, persistiendo la indisponibilidad de vigencias como 2024 y sin advertirse actos del año 2026.
Al respecto, consultada la página web del Ministerio demandado, https://www.mininterior.gov.co/nombramientos/ la Sala evidencia que se han publicado algunos actos administrativos de nombramiento de la vigencia 2025, pero no existe publicación de las vigencias anteriores ni de lo corrido en el 2026, tal y como se observa en las siguientes imágenes:
Bajo la lógica propia del medio de control de cumplimiento, el deber se cumple o no se cumpl la disponibilidad parcial por vigencias o la promesa de corrección técnica no satisface la exigencia de una publicación completa, accesible, actualizada y verificable, de modo que la persistencia de vacíos relevantes comporta incumplimiento del mandato de publicidad en los términos en que fue reclamado.
Desde esa perspectiva, asiste razón a la parte actora y a las observaciones formuladas en su impugnación en cuanto a que el deber de publicidad de los actos de nombramiento no puede tenerse por satisfecho con un enlace que contenga algunos actos administrativos de nombramiento. En efecto, si el propio Ministerio reconoció problemas técnicos que impedían visualizar anualidades anteriores y si como se verificó no aparece una secuencia completa y verificable de nombramientos, no puede concluirse sin más que el deber de publicidad se encontraba plenamente cumplido. El estándar exigible no es la existencia meramente formal de un repositorio, sino la disponibilidad real, organizada, accesible y suficientemente completa de la información, de forma tal que permita su conocimiento por parte del público y el correspondiente control ciudadano.
Por tanto, verificado el incumplimiento del Ministerio del Interior, se revocará la decisión de primera instancia y se ordenará al Ministerio accionado que, en el término de 6 meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, publique los actos administrativos de nombramiento que se hubieren expedido y cuya publicación no se hubiere efectuado en su portal institucional, con mecanismos de acceso efectivos desde enlaces plenamente funcionales, para lo cual deberá adoptar las medidas
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho
Demandados: Ministerio del Interior y otro
Radicación: 25000-23-41-000-2025-01401-01
necesarias para dar cumplimiento del parágrafo del artículo 65 del CPACA. A su vez,
se le ordenará que los actos administrativos de nombramiento que expida sean publicados tan pronto sean proferidos, a través de los medios previstos en el artículo 65 del CPACA.
De otro lado, no se impartirán ordenes de cumplimiento derivados del artículo 65 del CPACA a cargo de la Imprenta Nacional de Colombia, habida cuenta que los actos administrativos cuya publicidad se depreca fueron expedidos por el Ministerio del Interior, en cuya cabeza se radica el deber de cumplimiento. De igual manera, como quedó explicado, se precisa que la publicación de los actos administrativos de nombramiento en el Diario Oficial no es de obligatorio cumplimiento dado que existen otros medios de difusión que corresponde adoptar al organismo censurado, en tanto sean remitidos para dicho propósito a la imprenta nacional. Respecto de las demás normas invocadas en la demanda, se negará lo pretendido porque no contienen el deber reclamado por el accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
PRIMERO. Revocará la sentencia de 5 de febrero de 2026 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone lo siguiente:
Declarar que el Ministerio del Interior ha incumplido el parágrafo del artículo 65 del CPACA, relacionado con el deber que tienen las autoridades de hacer la publicación de los actos administrativos de nombramiento, a tráves de los medios previstos para tal efecto.
Ordenar al Ministerio del Interior que, en el término de 6 meses siguientes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, proceda a publicar los actos administrativos de nombramiento que hubiere expedido y cuya publicación se haya omitido en el portal institucional
https://www.mininterior.gov.co/nombramientos/, con mecanismos de acceso efectivos desde enlaces plenamente funcionales, para lo cual deberá adoptar las medidas necesarias con el fin de garantizar la publicidad del parágrafo del artículo 65 del CPACA.
Ordenar al Ministerio del Interior que, a partir de la ejecutoria de esta sentencia, publique los actos administrativos de nombramiento que en lo sucesivo deba expedir en ejercicio de sus competencias legales, a través de los medios o formas previstas en el artículo 65 del CPACA.
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Negar las demás pretensiones orientadas a ordenar el cumplimiento del literal d) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014; el artículo 7 de la Ley 962 de 2005; el artículo 4, numeral 1, del Decreto 103 de 2015; los lineamientos y directrices previstos en el Anexo No. 2 de la Resolución 1519 de 2020, en particular el numeral 2.4.2; el numeral 5 del artículo 4 de la Ley 109 de 1994; el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, por cuanto no contienen los deberes imperativos, expresos e inobjetables pretendidos a cargo de las demandadas.
Negar las pretensiones dirigidas a ordenar el cumplimiento del parágrafo del artículo 65 del CPACA, respecto de la Imprenta Nacional de Colombia, por cuanto, el deber de publicidad antes aludido se predica del Ministerio demandado en relación con los actos administrativos de nombramiento proferidos por esa cartera ministerial, ni que el mandato exclusivamente se asegure a través de la publicación en el Diario Oficial.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
Salva parcialmente el voto
Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de
radicación en el siguiente enlace:
https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx
14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla».
