CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 25000-23-41-000-2021-00296-01 (71292)
Demandante: Carlos Alberto López Cadena
Demandados: Universidad Nacional de Colombia y otro
Proceso: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos
ACCIÓN POPULAR-Agotamiento del requisito de procedibilidad. PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL-El fin de la ley procesal es la efectividad de los derechos sustanciales. DERECHO PROCESAL- Las normas procesales son de orden público y obligatorio cumplimiento. FUNCIÓN JUDICIAL-Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. RECLAMACIÓN PREVIA A LA ACCIÓN POPULAR- Requisitos mínimos de la solicitud. AUTONOMÍA DE LA ACCIÓN POPULAR-Improcedencia para estudiar asuntos propios de otros medios de control. CONGRUENCIA DEL FALLO-Las órdenes de protección de derechos colectivos deben ajustarse a los hechos probados y a la controversia jurídica planteada. COSTAS-No se imponen porque el recurso de apelación prosperó.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Universidad Nacional de Colombia en contra de la sentencia del 1 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público.
SÍNTESIS DEL CASO
El 16 de agosto de 2018, mediante Acuerdo PCSJA18-11077, el Consejo Superior de la Judicatura dio apertura a la convocatoria No. 27 del concurso de méritos para proveer cargos de la Rama Judicial. Las pruebas de aptitudes, conocimientos y psicotécnica se efectuaron el 2 de diciembre de 2018. Inicialmente, los resultados se publicaron en resoluciones CJR18-559 del 28 de diciembre de 2018, CJR19- 0632 del 29 de marzo de 2019 y CJR19-0653 del 8 de mayo de 2019. Al advertir una variación en el orden de preguntas de las pruebas de aptitudes, los resultados se corrigieron en resoluciones CJR19-0679 del 7 de junio de 2019 y CJR19-0877
del 28 de octubre de 2019.
En Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020, la Unidad de Administración de Carrera Judicial advirtió un error en la estructuración de las preguntas que afecta los resultados de todas las pruebas practicadas. Por ende, determinó corregir la actuación de la convocatoria 27 desde la citación a pruebas. La parte actora invoca la protección de los derechos colectivos de defensa al patrimonio público y a la moralidad administrativa, en vista de que la Resolución CJR20-0202 es contraria a derecho e implica un grave detrimento del erario.
ANTECEDENTES
Demanda
El 25 de marzo de 2021, Carlos Alberto López Cadena presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos –acción popular– contra la Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Unidad de Administración de Carrera Judicial y la Universidad Nacional de Colombia. Alegó la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Para proteger estos derechos, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
«PRIMERO. Se declare la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por parte del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.
SEGUNDO. Se declare la cesación de efectos jurídicos de la Resolución N° CJR20- 0202, de 27 de octubre de 2020, proferida por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL.
TERCERO. Se declare la cesación de efectos jurídicos de todo lo actuado con posterioridad a la fecha de la Resolución N° CJR20-0202, de 27 de octubre de 2020, proferida por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL.
CUARTO. Se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-UNIDAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA JUDICIAL Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL
DE COLOMBIA garantizar los derechos colectivos y adelantar el concurso de méritos de manera eficaz, manteniendo vigente el efecto de las Resoluciones N° CJR18-559, de diciembre 28 de 2018 y N° CJR19-0679, de 7 de junio de 2019, con sus respectivos anexos»1.
1 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«02Demanda», p. 25-26.
Hechos
El fundamento fáctico de la vulneración de los derechos colectivos precitados se contrae a las actuaciones adelantadas en la convocatoria a concurso de méritos No. 27 para la provisión de cargos de la Rama Judicial. La parte actora describe que dicha actuación fue iniciada en Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018 y, conforme al cronograma inicial, el 2 de diciembre siguiente se practicaron las pruebas de aptitudes, conocimientos y psicotécnica. A su turno, el Consejo Superior de la Judicatura y la Universidad Nacional de Colombia suscribieron el contrato de consultoría No. 096 de 2018, con el fin de realizar el diseño, estructuración, impresión y aplicación de las pruebas psicotécnicas, de conocimientos, competencias y aptitudes.
Los resultados de las evaluaciones fueron publicados en Resolución CJR18-559 del
28 de diciembre de 2018 y los recursos interpuestos contra ese acto fueron resueltos en las subsecuentes resoluciones CJR19-0632 del 29 de marzo de 2019 y CJR19-0653 del 8 de mayo de 2019. Acto seguido, el Consejo Superior de la Judicatura advirtió una variación en el orden de preguntas de las pruebas de aptitudes, de modo que los resultados se corrigieron en Resolución CJR19-0679 del 7 de junio de 2019 –la cual, a su turno, fue objeto de recursos resueltos mediante Resolución CJR19-0877 del 28 de octubre de 2019–.
En Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020, la Unidad de Administración de Carrera Judicial advirtió un error en la estructuración de las preguntas que afecta los resultados de todas las pruebas practicadas. Por ende, determinó corregir la actuación de la convocatoria 27 desde la citación a pruebas. La decisión advirtió que no procede recurso alguno en su contra.
La parte actora invoca la protección de los derechos colectivos de defensa al patrimonio público y a la moralidad administrativa. Manifestó que la Resolución CJR20-0202 es contraria a derecho, por cuanto carece de una motivación adecuada y desconoce los resultados legítimamente obtenidos por los concursantes, así como los actos anteriores que avalaron las pruebas practicadas. Ello se opone a la protección que el artículo 97 del CPACA consagra frente a los actos que crean, modifican o reconocen un derecho o situación particular y concreta. A su turno, cuestionó que la Universidad Nacional le diera manejo reservado a los elementos
de estructura y soporte técnico de las pruebas, por cuanto ello contraría la publicidad de la información del concurso de méritos.
Alegó que el Consejo Superior de la Judicatura incurrió en culpa in vigilando y que la Universidad Nacional pretende favorecerse a raíz de su falta de diligencia en la supervisión de las evaluaciones. Además, las medidas adoptadas desconocen la seriedad del concurso de méritos y pone en entredicho la honestidad, rectitud y credibilidad de las autoridades, así como la buena fe de los participantes que aprobaron las pruebas realizadas.
En lo relativo al patrimonio público, la parte actora manifestó que el Consejo Superior de la Judicatura tendría que asumir el valor adicional para la repetición de la prueba y estaba en curso una solicitud de adición al contrato de consultoría No. 096 de 2018, por un valor adicional de $1.161.561.4382.
Contestaciones de la demanda Nación-Rama Judicial
La Rama Judicial, a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, expresó que el demandante no agotó la reclamación administrativa prevista en el artículo 144 del CPACA, comoquiera que no hay identidad entre la peticionaria (Claudia Ximena Ardila Pérez) y el libelista.
Frente a lo actuado en la convocatoria No. 27, explicó que las inconsistencias advertidas con posterioridad a la recalificación de la prueba de aptitudes fueron encontradas en múltiples acciones de tutela que cuestionaron la calificación de los exámenes, la lectura óptica de las hojas de respuesta, la construcción de las preguntas y las claves. Manifestó que la Unidad de Administración de Carrera Judicial no conoce el contenido de las pruebas –de carácter reservado– y que los errores fueron corroborados mediante informes técnicos rendidos por la Universidad Nacional en calidad de contratista.
2 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«02Demanda». La demanda contiene solicitud de medida cautelar (p. 26-29), la cual fue denegada en auto del 18 de julio de 2022 (ibidem, documento «64AP 2021-296 Carlos López vs CSJ y otros (Resuelve medida cautelar)»).
Por demás, las resoluciones contentivas de los resultados iniciales de las pruebas de conocimiento y aptitudes constituían actos de trámite, que no generaban derechos adquiridos. Ello permitió disponer la repetición de la prueba para corregir la actuación administrativa, en procura del interés general y privilegiando la legalidad, la legitimidad, el debido proceso y el mérito. En ese sentido, manifestó que la actuación no infringió el ordenamiento jurídico, ni mucho menos transgredió los derechos colectivos invocados.
Respecto de las erogaciones presupuestales, indicó que los cuatro pagos a la Universidad Nacional por valor de $4.335.000.000 se efectuaron conforme a los requisitos del numeral 3 del Contrato 096 de 2018 y su modificación No. 1. Refirió, inclusive, que la modificación No. 5 del contrato disminuyó el valor del mismo por
$293.473.638, atendiendo la reducción del número de aspirantes convocados. En cuanto al valor adicional imputable a la repetición de la prueba, explicó que tal cargo le correspondería a la Universidad Nacional, toda vez que ello devino de irregularidades en el diseño de la prueba. Por último, adujo no haber incurrido en culpa in vigilando, toda vez que ha adoptado las medidas de control e intervención necesarias para garantizar la ejecución del contrato de consultoría3.
Universidad Nacional de Colombia
El ente universitario alegó que la parte actora no agotó la reclamación previa administrativa, según lo exigido en el artículo 144 del CPACA. Explicó que la petición fue presentada por la señora Claudia Ximena Ardila Pérez, pero el demandante no presentó tal reclamación ni acreditó ser apoderado de la señora Ardila Pérez.
Anotó que la actuación administrativa desarrollada en la convocatoria No. 27 no había culminado y, al momento de expedirse la Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020, se hallaba en una etapa intermedia y no estableció alguna situación jurídica puntual para los aspirantes, de modo que no era necesario solicitar el consentimiento de los aspirantes para adoptar las medidas correctivas del caso.
3 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «46DEAJ- CONTESTA-DDA-Y-SE-DA-RTA-PETICIÓN», p. 4-24.
Frente a la motivación del acto, expresó que el demandante no formuló cargos puntuales que permitieran desvirtuar su presunción de legalidad, sumado a que el Consejo de Estado ya ha validado la actuación del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de la facultad de corrección de la actuación administrativa (artículo 41 del CPACA).
Indicó que sus actuaciones se ajustaron al contrato No. 096 de 2018, por medio del cual se adelanta el concurso de méritos, y que la medida procuraba garantizar que la convocatoria permitiera elegir a las personas más idóneas para los cargos judiciales de carrera. Por demás, anotó que se habrían generado sobrecostos aún mayores de no adoptar la medida correctiva, por cuanto se habría requerido segregar distintos grupos de concursantes afectados por las inconsistencias y prolongar en el tiempo la duración del concurso de méritos4.
Sentencia de primera instancia
El 1 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, cuya vulneración atribuyó a la Universidad Nacional de Colombia.
De entrada, determinó que la falta de presentación de la reclamación previa administrativa no impedía al juez fallar la acción, conforme a la primacía del derecho sustancial y a la legitimación en cabeza de cualquier persona natural o jurídica para presentar la acción popular.
Al revisar lo actuado en la convocatoria No. 27, anotó que las autoridades accionadas se veían obligadas a tomar medidas correctivas, en atención al conjunto de irregularidades detectadas en la estructuración de las evaluaciones que afectaban gravemente el principio constitucional del mérito. Añadió que las medidas eran oportunas, en vista de que el concurso de méritos se encontraba en una fase inicial y no se habían configurado derechos adquiridos a favor de los aspirantes. Ello habilitaba a la Administración a corregir las irregularidades del procedimiento, en aplicación del artículo 41 del CPACA.
4 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «45UNAL- CONTESTA-DEMANDA».
Visto lo anterior, el Tribunal consideró que no había infracción del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en razón a que las medidas adoptadas no tenían el propósito de satisfacer intereses ajenos a la función pública.
En lo relativo a la defensa del patrimonio público, la decisión estudió la modificación No. 8 del contrato de consultoría No. 096 de 2018, destacando que el negocio se prorrogó por un plazo adicional de 12 meses sin generarle costo adicional a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En ese sentido, advirtió que la Universidad Nacional asumiría el costo de la repetición de la prueba por la corrección de la actuación administrativa. Estos gastos se vieron totalizados en la suma de $2.739.062.353, los cuales serían atendidos mediante excedentes de libre destinación en cabeza del ente universitario.
Por ende, el Tribunal calificó la infracción del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, en tanto la erogación presupuestal tendría origen en errores de la estructuración de la prueba endilgables a la Universidad Nacional. En consecuencia, ordenó a la Universidad Nacional adelantar las investigaciones a que haya lugar con el fin de determinar la responsabilidad de los encargados de la estructuración de las pruebas en el marco de la convocatoria No. 27 y las actuaciones de repetición correspondientes, así como compulsar copias a la Contraloría General de la República5.
Recurso de apelación
La Universidad Nacional de Colombia, accionada, formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Insistió en que la parte actora no agotó la reclamación previa administrativa exigida en el artículo 144 del CPACA, por cuanto dicho requisito de ley exige una identidad entre el peticionario y el demandante, de modo que no cualquier comunicación a la Administración puede entenderse como el agotamiento del requisito previo6.
5 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «99AP 2021- 296 Carlos López vs CSJ y otro (Fallo de primera instancia)». La parte demandante solicitó aclaración y adición de la sentencia (ibidem, documento «101ACTOR-ACLARAR-ADICIONAR»), la cual fue desestimada en auto del 21 de marzo de 2024 (ibidem, documento «106AP 2021-296 Carlos Cadena vs CSJ y otro (Resuelve aclaración y adición de sente)»).
6 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «102UNAL- Rec-Apela».
En escrito complementario, la recurrente esgrimió no haber transgredido el derecho a la defensa del patrimonio público, en tanto los recursos utilizados para reiniciar los exámenes no provienen del erario, sino de sus fondos propios generados a través de su gestión administrativa y académica. Expresó que la autonomía financiera de las universidades públicas tiene fundamento en la Constitución de 1991 y en sentencias C-089 de 1994 y T-056 de 2006. Añadió que, según la jurisprudencia, no existe un tiempo límite establecido para agotar la convocatoria de provisión de cargos. Por último, reiteró que el detrimento patrimonial habría sido aún mayor si no se adoptaba la medida de repetir la prueba escrita7.
Trámite de segunda instancia
El 18 de abril de 2024, el Tribunal concedió el recurso de apelación8. El 19 de junio de 2024, el Despacho dispuso su admisión y requirió al Tribunal para que allegara unas piezas procesales9. Cumplido lo anterior, el 9 de agosto de 2024 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público10.
La parte demandante se opuso a la prosperidad del recurso. Expresó su desacuerdo con lo atinente al requisito de procedibilidad, por cuanto el Tribunal decidió no incurrir en un exceso ritual manifiesto y evitar una decisión inhibitoria. Al respecto, estimó que la recurrente descontextualiza la jurisprudencia del Consejo de Estado, extrajo una falsa analogía de la misma y estructuró una generalización apresurada. Para respaldar la decisión de primera instancia, invocó los principios constitucionales de la función administrativa (artículo 209 de la Constitución), así como la legitimación universal por activa para presentar la acción popular. Por otra parte, afirmó que el reparo atinente a la defensa del patrimonio público carece de desarrollo, de modo que debe declararse desierto el recurso frente a ese asunto11.
La Nación-Rama Judicial solicitó que se confirme la decisión de primer grado, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda frente a la entidad. Además de
7 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«103ALCANCE-REC-APELA-UNAL». El escrito fue radicado el 16 de febrero de 2024. Será estudiado en vista de que se presentó dentro de la oportunidad para formular el recurso de apelación: la sentencia quedó ejecutoriada con posterioridad al auto del 21 de marzo de 2024, que negó una solicitud de aclaración y adición. 8 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «108AP 2021- 296 Carlos López vs CSJ y otro (Concede apelación sentencia)».
reiterar lo expuesto, alegó que ha acaecido un hecho sobreviniente, en tanto el Consejo Superior de la Judicatura ha continuado con las etapas subsiguientes del proceso de selección12.
El agente del Ministerio Público conceptuó favorable al recurso, en la medida que la demanda se presentó sin agotar el requisito de la reclamación previa en sede administrativa. Expresó que la prevalencia del derecho sustancial no permite subsanar un requisito instituido por el legislador. Agregó que los argumentos y el alcance de la solicitud de Claudia Ximena Ardila Flórez son distintos a los efectuados en el medio de control de la referencia. Además, la sola mención de los derechos colectivos objeto de estudio no era suficiente para que la Administración tuviera la oportunidad de corregir sus actuaciones.
En gracia de discusión, el concepto determinó la ausencia de vulneración de derechos colectivos, comoquiera que la repetición del examen tuvo fundamento en la potestad de la Administración de corregir las irregularidades del trámite administrativo. Añadió que, en sentencia SU-067 de 2022, la Corte Constitucional expresó que al juez constitucional no le corresponde adelantar un análisis de legalidad sobre las medidas de corrección ni contrastarlas con otras que pudieran conducir a una actuación diferente –criterio que, según el concepto, es extensivo al juez de la acción popular–, aunado al hecho de que la Resolución CJR20-0202 es un acto de trámite cuyo control judicial se supedita al eventual acto definitivo.
El agente del Ministerio Público calificó que la destinación de recursos para subsanar un error en sede administrativa no es una situación que vulnere al patrimonio público, sin perjuicio de las actuaciones que deban adelantarse para establecer la responsabilidad de los funcionarios que dieron lugar al error13.
CONSIDERACIONES
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce del medio de control de protección a los derechos colectivos (acción popular) originado en el actuar y en las omisiones de las entidades públicas, según los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP14, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Medio de control procedente
La acción popular es el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos. Tiene como objeto evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de esos derechos e intereses y restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2 de la Ley 472 de 1998). Por ello, procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9).
Agotamiento del requisito de procedibilidad
En atención al contenido del recurso de apelación, la Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si, en cumplimiento de lo normado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante formuló la reclamación en sede administrativa para que se adopten las medidas de protección de los derechos e intereses colectivos objeto del litigio.
De ser así, y comprobados los demás presupuestos procesales, corresponde a la Sala determinar si la Universidad Nacional de Colombia transgredió el derecho
14 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]».
colectivo de defensa del patrimonio público con motivo de lo actuado en la convocatoria No. 27 de provisión de cargos en la Rama Judicial.
Análisis de la Sala
La parte demandante manifestó haber atendido el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA, en vista de que la señora Claudia Ximena Ardila Pérez presentó requerimiento previo para la protección de los derechos colectivos a la protección del patrimonio público y a la moralidad administrativa. Advirtió que la petición fue denegada por la Universidad Nacional de Colombia, frente a lo cual expresó que la parte demandada no tiene intención de corregir su actuación o salvaguardar los derechos colectivos alegados en la demanda.
En la sentencia de primera instancia, el Tribunal advirtió que la petición a las autoridades fue presentada por una tercera a la controversia y no por el demandante Carlos Alberto López Cadena. No obstante, determinó que dicho documento satisfacía el requisito de procedibilidad, por cuanto (i) la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, (ii) el requisito se agotó frente a las autoridades accionadas y (iii) el juez no debe incurrir en un exceso ritual manifiesto, por cuanto el derecho sustancial prevalece y se deben evitar decisiones inhibitorias.
El recurso de apelación manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, por cuanto la prevalencia del derecho sustancial no es óbice para que la parte actora atendiera el requisito de procedibilidad. Expresó que tanto la expresión normativa como la interpretación jurisprudencial, exigen una identidad entre el peticionario y el demandante. Ello imposibilita calificar cualquier comunicación a la Administración como el agotamiento del requisito previo, por cuanto su finalidad es dar a conocer a las entidades la inconformidad y los hechos que motivan la acción.
El concepto del agente del Ministerio Público presentó argumentos similares a favor del recurso. Expresó que la prevalencia del derecho sustancial no permite subsanar un requisito previsto por el legislador y cuya finalidad es brindar a la Administración la oportunidad de adoptar las medidas del caso. A su turno, anotó que el interés, alcance y argumentos de la petición presentada por Claudia Ximena Ardila Flórez son distintos que los señalados en la demanda del actor popular.
En vista de lo anterior, la Sala deberá establecer si es viable acudir al principio de prevalencia del derecho sustancial a efectos de declarar satisfecho el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA.
El artículo 228 de la Constitución de 1991 establece que, en las actuaciones de la administración de justicia, prevalece el derecho sustancial. En concordancia, el artículo 11 del CGP dispone que la interpretación de la ley procesal debe tener en cuenta su finalidad ulterior: la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Dicha previsión, a su turno, autoriza al juez para abstenerse de exigir o cumplir con formalidades innecesarias.
Al dar alcance a este principio, la jurisprudencia constitucional ha amparado los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia frente a providencias judiciales que incurran en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Este defecto específico consiste en la aplicación intransigente o irreflexiva de las normas procedimentales, sin consideración alguna frente al derecho sustancial o los derechos fundamentales del usuario. En otros términos:
«En materia de tutela contra providencias judiciales, por lo tanto, se ha establecido que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas. En otras palabras, por la ciega obediencia al derecho procesal, el funcionario judicial abandona su rol como garante de la normatividad sustancial, para adoptar decisiones desproporcionadas y manifiestamente incompatibles con el ordenamiento jurídico. Bajo este supuesto, la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales. Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden»15.
El artículo 29 de la Constitución prevé, entre otras garantías del debido proceso, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; el artículo 230 siguiente señala que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. A su turno, el artículo 13 del CGP dispone que las normas procesales son de orden público y obligatorio cumplimiento, de modo que no podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares.
15 Corte Constitucional, sentencia SU-061 de 2018. Ver también: sentencias SU-016 de 2024 y SU-287 de 2024.
Si bien el juez debe asegurar la prevalencia del derecho sustancial, ello no conduce al desconocimiento irrestricto de las normas rectoras del juicio ni debe ejercerse por mero capricho del operador judicial, por cuanto ello desconocería su sujeción a la ley. Esta Corporación ha establecido que el cumplimiento de la ley procesal se deriva del debido proceso y permite garantizar la igualdad de las partes16. Por ende, exigir los requisitos previstos expresamente por el legislador en la norma, no constituye, por sí solo, un exceso ritual manifiesto17. Esta figura tampoco está prevista para relevar a las partes de las cargas procesales impuestas por la ley18.
A su vez, la Corte Constitucional ha reconocido el margen de configuración legislativa que la Constitución Política le otorga al legislador, lo cual le otorga amplia libertad para definir los procedimientos judiciales y las formas propias de cada juicio. Por ende, la sanción derivada del incumplimiento de una carga procesal no implica el sacrificio del derecho sustancial por privilegiar las formas19. Tales reflexiones, se insiste, comportan límites a la posibilidad de apartarse de la ley procesal:
«…el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto “no se configura ante cualquier irregularidad” ni con la aplicación de cualquier norma procedimental. Su alcance, ha dicho la Corte, “hace imprescindible el análisis casuístico que frente a un escenario de conflicto y contraposición de intereses procura brindar en cada caso un equilibro entre las formas propias del juicio y la obligación de preservar el derecho sustancial”. En este sentido, son múltiples los pronunciamientos de la Corte en los que ha reiterado que “las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”.
55. Lo anterior en modo alguno se traduce en una licencia al juez o a las partes para apartarse caprichosamente de las reglas procesales. En principio, estas son de obligatoria observancia, no solo porque se encuentran contenidas en normas de orden público que, entre otros aspectos, aseguran que el Estado, a través de sus jueces, administre justicia en forma igualitaria, y no al arbitrio de los funcionarios o de las partes. No obstante, lo que sí exige el ordenamiento constitucional es que la interpretación de las reglas procesales se lleve a cabo a la luz de los postulados superiores que aquel consagra. Esto impone al juez valorar si, frente a una situación específica, la aplicación irreflexiva de una norma procesal desencadena un escenario de afectación desproporcionada de garantías fundamentales incompatible con la Carta. En estos eventos excepcionales, a efecto de no incurrir en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el funcionario deberá armonizar dicha regla procesal con los principios constitucionales a los que aquella debe sujetarse»20
16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 21 de octubre de 2025, rad. 70833.
17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 2 de julio de 2025, rad. 71835.
18 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 20 de noviembre de 2014, rad. 88001-23-33-000-2013-00025- 02(AP).
19 Corte Constitucional, sentencia C-099 de 2022.
20 Corte Constitucional, sentencia SU-041 de 2022.
Inicialmente y en tanto se trata de un presupuesto procesal, la controversia en segunda instancia gira en torno a la aplicación del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 144 del CPACA, previsión concordante con el artículo
161.4 siguiente. Conforme a estas normas, antes de presentar la demanda de acción popular, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo que se afirma violado o amenazado. Si la autoridad no atiende la petición dentro de los quince (15) días siguientes o la niega, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente se prescindirá de este requisito si existe peligro inminente de un perjuicio irremediable, situación que se sustentará en la demanda.
De conformidad con el artículo 27 del Código Civil, cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Al no existir ambigüedades, lagunas o expresiones «oscuras» en la anterior disposición, en principio, el mandato del legislador es inequívoco: antes de presentar el medio de control, el demandante tenía el deber de formular reclamación previa ante las autoridades accionadas. No obstante, el Tribunal dispuso inaplicar este requisito en el asunto de la referencia, basado en los siguientes argumentos:
«En razón a lo anterior, si bien, el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue presentado por una persona distinta al aquí demandante, en primer lugar, se tiene que la acción popular puede ser ejercida entre otros por cualquier persona natural o jurídica de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 y en segundo lugar, el requisito fue agotado ante las accionadas, por lo tanto, la Sala considera que el juez no debe incurrir en un exceso de ritual manifiesto, contrario a que el acceso a la administración de justicia este orientado por la prevalencia del derecho sustancial con el fin de evitar decisiones inhibitorias, razón por la cual la excepción propuesta no está llamada a prosperar»21.
La aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial no puede desconocer las finalidades intrínsecas de la ley procesal [párrafo 9]. Por ende, para determinar el alcance del artículo 144 del CPACA, más allá del entendimiento gramatical o literal de la norma –frente al cual, se insiste, no hay ambigüedad por
«aclarar»–, la Sala acudirá a los otros métodos de interpretación decantados por la ley, la doctrina y la jurisprudencia: inicialmente, en cuanto al significado de las palabras y frases que lo integran; posteriormente, de ser necesario, debe
21 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «99AP 2021- 296 Carlos López vs CSJ y otro (Fallo de primera instancia)», p. 24.
observarse la finalidad que persigue la norma, e indagarse el sentido histórico de su creación; y, finalmente, debe auscultarse su conexión dentro del ordenamiento jurídico, en el entendido que este es un todo coherente22
El entendimiento histórico de la norma23 obliga al juez a consultar la forma en que el legislador intervino en el ordenamiento jurídico para regular una determinada circunstancia, así como los motivos que dieron lugar al cambio normativo.
Al revisar la regulación del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, se tiene que el legislador pretendía unificar las distintas acciones contenciosas con un único esquema procesal. Bajo esa lógica, además de regular las acciones existentes en el pretérito CCA, también se incluyeron las denominadas
«acciones constitucionales». En principio, el legislador únicamente pretendía
«recoger» esas acciones constitucionales sin modificarlas. Véase:
«El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción.
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2015, Rad 40926 [fundamento jurídico 10.3.]. Puntualmente, sobre los métodos o criterios de interpretación: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 21 de mayo de 2009, Rad 2008-00007-01 [fundamento jurídico 2].: «(…) dentro de los métodos de interpretación que sirven de fundamento para explicar los alcances de la ley o para desentrañar el espíritu del legislador están el gramatical, el lógico, el histórico y el sistemático. Aunque alguna parte de la doctrina adiciona otros como el motivo de la ley, el examen del conjunto de la legislación y el resultado de la interpretación. El Código Civil integrada la Ley 153 de 1887, en el capítulo de interpretación de la ley, incorporó cada uno de los métodos de interpretación. El gramatical al prever que cuando el sentido de la ley sea claro no podrá ser desconocido con el argumento de acudir al espíritu de la ley (art. 27). (…) Ahora bien, si el texto de la ley no es claro o contiene alguna expresión oscura porque es ininteligible o ambigua, el legislador permite recurrir a su intención o espíritu (la ratio legis), el cual puede encontrarse por dos vías: la inmediata cuando la manifestación está en la misma ley o la mediata cuando se debe acudir a la historia fidedigna de su expedición (actas de debates en comisión y plenarias). Se estará frente al sistema filológico histórico. También existe como método, la interpretación sistemática, lógico sistemática o de contexto, prevista en el artículo 30 del Código Civil, que se utiliza para los pasajes oscuros de la ley y permite al intérprete ilustrarse por medio de otras leyes, en particular, las que versan sobre el mismo asunto. Dentro de ese contexto está la armonización del ordenamiento visto como un todo (contexto externo) y la ubicación dentro del propio cuerpo de la normatividad (contexto interno). Se trata entonces de una interpretación de la ley como un todo orgánico como un sistema»
23 «(…) el elemento histórico de la interpretación tiene por objeto «la situación de la relación jurídica regulada por reglas jurídicas en el momento de la promulgación de la ley», puesto que, si la ley debía intervenir en la relación jurídica de determinada manera, entonces «el mencionado elemento ha de evidenciar el modo de aquella intervención: lo que por aquella ley se ha introducido de nuevo en el Derecho». Savigny, «Los fundamentos de la ciencia jurídica», cit., p. 83. «La interpretación filológica-histórica, para conocer la voluntad del legislador, procede así. Primero se revisa y se analiza la exposición de motivos de la ley. Esta es la explicación de las causas y motivaciones que indujeron al legislador a elaborar una ley determinada. Si esta fuese insuficiente para conocer dicha voluntad, el intérprete se aboca a conocer los debates parlamentarios, es decir, los argumentos que los diputados y senadores esbozaron en sus discursos para manifestar las causas que los indujeron a votar a favor o en contra de la iniciativa de ley. Finalmente, el intérprete puede recurrir también a los trabajos preparatorios, es decir, los estudios y proyectos realizados por los especialistas que auxilian al legislador en la elaboración de las leyes”. ALVAREZ LEDESMA, Mario I. Introducción al Derecho». Ed. McGraw-Hill. México. 1997. Pág. 282.
Con este propósito, el Título III de la Parte Segunda integra, además de los medios de control que actualmente se definen en el Código como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como la nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política; el control inmediato de legalidad conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 1994; la repetición de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 678 de 2001; la pérdida de investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protección de intereses y derechos colectivos y la reparación del daño causado a un grupo previstas en la Ley 472 de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos prevista en la Ley 393 de 1996.
En esencia, aquellas acciones a las que se han dado en calificar como constitucionales porque su nombre fue dado directamente por la Constitución, simplemente se recogen en el capítulo de medios de control, sin modificarlas, bien porque ello implicaría una reforma a la Constitución como ocurre con la pérdida de investidura, donde el término para su trámite y decisión tiene consagración constitucional, ora porque el trámite es común para procesos adelantados por jueces ordinarios y contencioso-administrativos, como sucede con las acciones populares y de grupo»24
El artículo 141 del proyecto de ley original, atinente a la protección de derechos e intereses colectivos, no contenía el requisito de procedibilidad de la reclamación previa. Este requisito tampoco obraba en el artículo 157 siguiente, relativo a los requisitos previos para demandar. Esto obedece a que la modificación fue introducida por la Cámara de Representantes en el segundo debate del proyecto de ley, por las razones planteadas en la exposición de motivos:
« En el artículo 144, relacionado con el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, a fin de que el interesado de la comunidad pueda obtener de la Administración dicha protección sin necesidad de acudir a un juicio y esta a su vez cuente con la oportunidad de analizar la situación de amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo y evitarla o conjurarla, según el caso, se adiciona con un inciso en el que se impone un requisito de procedibilidad o previo a la demanda del siguiente tenor: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicho requerimiento dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.
(…)
En el artículo 161, que establece los requisitos previos para demandar, se reubica con algunos ajustes el contenido del inciso dos del numeral 1 en un parágrafo nuevo del artículo 303 relacionado con las atribuciones del Ministerio Público y se elimina el inciso tercero. De la misma manera se introduce un nuevo numeral -4-, según el
24 Gaceta del Congreso No. 1173 del 17 de noviembre de 2009, proyecto de Ley No. 198 de 2009, exposición de motivos para la parte primera, p. 65.
cual cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar el requerimiento explicado a propósito de la modificación efectuada al artículo 144»25 (se destaca).
A raíz de lo anterior, es claro que el legislador introdujo el requisito previo del artículo 144 del CPACA con dos finalidades: (i) permitir que el interesado logre la protección efectiva del derecho colectivo reclamado, sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional, y (ii) permitir que la Administración pueda analizar y conjurar la situación de peligro. Además, aunque el legislador no lo señaló expresamente, la jurisprudencia ha anotado que este requisito pretende evitar la congestión judicial.
Conforme al artículo 30 del Código Civil, el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.
En razón a que la reclamación prevista en el artículo 144 del CPACA constituye un requisito previo para demandar, es pertinente revisar la sanción que la ley impone a quienes lo desconocen. Así, el artículo 170 siguiente dispone que se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de 10 días. Si no lo hiciere, se rechazará la demanda, al tenor de los artículos 169.2 y 170 del mismo cuerpo procesal.
También ha de atenderse que el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, norma sustantiva rectora de la acción popular, contiene otros requisitos que debe reunir la demanda:
(i) indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, (ii) indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición, (iii) enunciación de las pretensiones, (iv) indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;
(v) las pruebas que pretenda hacer valer, (vi) direcciones para notificaciones, y (vii) nombre e identificación de quien ejerce la acción. Estos requisitos dan alcance al objeto de la acción popular y permiten tener elementos de juicio suficiente para tramitar la controversia.
25 Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de 2010, proyecto de Ley No. 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, informe de ponencia para segundo debate, p. 7-8. El texto sería aprobado en conciliación, según obra en Gacetas Nos. 1072 y 1075 de 2010, ajustándose la palabra «requerimiento» por «reclamación». 26 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 20 de noviembre de 2014, rad. 88001-23-33-000-2013-00025- 02(AP).
Ahora bien, en la sentencia de primera instancia, el Tribunal refirió al artículo 12 de la Ley 472 de 1998. Esta disposición prevé que cualquier persona puede presentar la acción popular [legitimación universal], porque la defensa de los derechos colectivos compromete el interés general27.
Sin desconocer esta previsión, que tiene fundamento en el carácter público de la acción y la naturaleza de los derechos e intereses jurídicos tutelados, la Sala considera que la legitimación universal no es elemento contextual del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA.
En efecto, la habilitación para que cualquier persona interponga este medio de control no es incompatible con la exigencia de que, previamente, acuda ante la Administración. Aunque la titularidad del derecho colectivo está en cabeza de la comunidad, el proceso judicial para su protección solo es susceptible de iniciarse a petición de parte –artículos 8 del CGP y 17 de la Ley 472 de 1998–. Por ende, quien esté interesado en formular la demanda deberá agotar los requisitos de ley, sin que su ejercicio redunde en provecho o en perjuicio de los demás titulares del derecho colectivo –litisconsortes facultativos, en los términos del artículo 60 del CGP–.
El artículo 26 del Código Civil señala que los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de la ley a los asuntos particulares, la interpreta por vía de doctrina. Dicha interpretación, denominada jurisprudencia, sirve como criterio auxiliar de la actividad judicial –artículo 230 de la Constitución–. Es así que, al estudiar la apelación contra una sentencia que determinó el incumplimiento del requisito de procedibilidad del artículo 144 del CPACA, la Sección Tercera identificó las siguientes características de dicha petición:
«Para que ese escenario de interacción entre el ciudadano y la autoridad resulte eficaz, es necesario que la reclamación previa contenga unos elementos mínimos que permitan diferenciarla de otro tipo de peticiones que involucren intereses ajenos a los protegidos por la acción popular. Estos requisitos mínimos coinciden, en lo esencial, con algunas de las exigencias previstas en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, para la formulación de la demanda en ejercicio de la citada acción.
En efecto, cuando el artículo 144 ya mencionado ordena que se debe solicitar a la autoridad la adopción de “las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado”, implica que en la reclamación debe hacerse alusión a un contexto específico, que está delimitado por (i) el derecho o interés colectivo que se considera quebrantado o amenazado; (ii) los hechos, actos,
27 Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 [fundamento jurídico caducidad de las acciones populares y de grupo].
acciones u omisiones que motivan su petición; (iii) la enunciación propiamente dicha de las medidas que se consideran necesarias para la protección del derecho o interés colectivo; (iv) las pruebas que pretenda hacer valer, de ser el caso y (v) la identificación de quien ejerce la acción.
Estas exigencias no suponen una carga desmesurada para el accionante, máxime cuando no son ajenas al ordenamiento jurídico. Simplemente se trata de dotar al mecanismo de unos elementos mínimos que permitan un escenario de discusión y participación adecuado que garantice la eficacia de los derechos.
La reclamación previa y la respuesta de la administración constituyen un paso conducente en la delimitación de la discusión judicial, por cuanto se identifican las circunstancias de tiempo, modo y lugar que generan la posible violación de los derechos colectivos. Debe aclararse, eso sí, que la identidad rígida que la doctrina de esta Corporación ha exigido entre la actuación administrativa y la posterior discusión en los procesos ordinarios, no es extrapolable al requisito de procedibilidad previsto para la acción popular. En ese sentido, es posible que en sede constitucional se mejoren los argumentos expuestos en sede administrativa o incluso se expongan algunos que revistan novedad, de cara a la protección efectiva de los derechos.
En todos los casos, la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de realizarse en observancia del principio pro actione, de tal manera que se garantice la eficacia de la acción popular como mecanismo dispuesto por la Constitución para el amparo de los derechos colectivos. Esto se traduce en que el mecanismo de la reclamación dispuesta en las acciones populares no puede convertirse en un obstáculo para garantizar el acceso a la administración de justicia y por lo tanto ante peticiones dudosas, el juez debe interpretar la situación a favor del actor popular, admitiendo la demanda y profiriendo un fallo de fondo.
La administración cuenta con un plazo improrrogable de quince (15) días para dar respuesta, en la que debe pronunciarse expresamente respecto de las medidas de protección solicitadas por el accionante. Si vencido dicho lapso la autoridad guarda silencio o profiere una respuesta en la que niega la solicitud, el ciudadano puede acudir ante el juez constitucional.
Por último, la norma solo contempla un supuesto de hecho que permite demandar directamente sin agotar el requisito de procedibilidad y es el inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda»28 (se destaca).
La Sala acoge este criterio porque tiene fundamento en una interpretación histórica y sistemática del artículo 144 del CPACA, en conjunción con la voluntad del legislador y los requisitos adjetivos de la acción popular. En efecto, aunque una interpretación netamente exegética y gramatical de la norma sugiere que la solicitud de adopción de «medidas necesarias» es suficiente para presentar la demanda, lo cierto es que el legislador pretendía diseñar una oportunidad previa al litigio en la cual el interesado y la Administración pudieran deliberar sobre la posible amenaza
28 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, rad. 25000-23-41- 000-2012-00498-01.
o infracción de derechos colectivos29.
Por demás, la Sección Primera también ha indicado que no hay cumplimiento «tácito
o indirecto» del requisito de procedibilidad, comoquiera que su finalidad es brindar un escenario en sede administrativa para conjurar la amenaza de los derechos colectivos o para advertir la renuencia de la administración a adoptar las medidas solicitadas30. Además de ello, dicha Sección ha insistido en el carácter previo de la reclamación, la cual ha de efectuarse «con anterioridad a la presentación de la demanda e incluso, se le debe otorgar a la administración un término de 15 días para que dé respuesta»31. Inclusive se ha declarado la carencia de objeto de la acción popular, en caso de advertir que las autoridades accedieran a la petición preliminar o adoptaran medidas de protección con motivo de la misma32.
Por último, la Sala advierte la similitud entre la reclamación previa del artículo 144 del CPACA y el denominado «privilegio de lo previo», que exige la comparecencia previa del interesado ante la Administración y el agotamiento de la actuación administrativa. La Subsección se ha pronunciado así respecto de este presupuesto:
«(…) la posición jurisprudencial del Consejo de Estado respecto a la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía de indemnización, impone la carga de agotar previamente la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias que regulan la Administración Tributaria Territorial. Procedimiento que concluirá en un acto administrativo de carácter particular y concreto y de contenido económico que podrá ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por el de reparación de perjuicios causados a un grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2o del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad de este, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados.
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que la comparecencia previa del interesado ante la respectiva entidad como presupuesto para acudir a la jurisdicción constituye un privilegio de la Administración, derivado del principio de autotutela administrativa y por virtud del cual debe brindarse a los entes públicos la oportunidad de pronunciarse antes de que las controversias que hayan surgido en torno a ellos sean planteadas ante los tribunales.
29 Esta sentencia, por lo tanto, se aparta respetuosamente del criterio jurisprudencial expresado por la Sección Primera en algunas decisiones encaminadas a flexibilizar el contenido y alcance de la reclamación previa (p. ej. sentencia del 11 de abril de 2018, rad. 85001-23-33-000-2016-00015-01(AP)A y sentencia del 14 de marzo de 2019, rad. 50001-23-33-000-2018-00275-01(AP)A). La Sala insiste en que la aplicación del principio de prevalencia de derecho sustancial no puede vaciar el contenido y finalidades de la ley procesal, en sí misma instrumental para la consecución de los derechos subjetivos.
30 Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia del 9 de marzo de 2017, rad. 25000-23-41-000-2016-00957- 01(AP)A. Ver también: sentencia del 14 de febrero de 2019, rad. 63001-23-33-000-2018-00226-01(AP)A.
31 Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia del 13 de julio de 2017, rad. 25000-23-41-000-2016-02092- 01 (AP)A.
32 Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia del 21 de junio de 2018, rad. 17001-23-33-000-2018-00125- 01(AP)A.
En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación de perjuicios causados a un grupo, de conformidad con el artículo 138 y el inciso 2o del artículo 145 del CPACA, respectivamente.
En suma, dado que en el presente caso se debate el derecho a la devolución de las sumas pagadas por concepto de tributos que tienen su origen en actos generales anulados en sede judicial, la Sala considera que, al margen de que la parte demandante hubiera interpuesto la demanda de la referencia a través de la pretensión de grupo o la de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que sí le es exigible que previamente hubiera agotado la respectiva reclamación ante la Administración. Lo anterior, ya que el derecho objeto de controversia es la devolución del pago de lo no debido, cuestión que tiene un procedimiento administrativo previsto en las normas fiscales y, por ende, su reconocimiento o denegatoria debe ser definido en un acto administrativo de carácter particular (…)»33 (se destaca).
Agotado el ejercicio de interpretación, la Sala procede a estudiar si el asunto de la referencia presenta circunstancias que ameritan la flexibilización del requisito de procedibilidad del artículo 144 del CPACA.
Obra en el expediente petición elevada el 3 de noviembre de 2020 por Claudia Ximena Ardila Pérez, aspirante al cargo de Magistrado de Tribunal Administrativo dentro de la convocatoria No. 27, adjunta a la demanda34. El documento tenía como objeto (i) elevar una petición en interés particular, para obtener información y copias;
(ii) formular recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución No. CJR 20-0202 del 27 de octubre de 2020, y (iii) solicitar la protección de derechos colectivos, en el marco del artículo 144 del CPACA.
En su solicitud, la señora Ardila Pérez narró haberse inscrito en la convocatoria y aprobado la prueba de aptitudes, conocimientos y psicotécnica presentada el 2 de diciembre de 2018, conforme a la recalificación efectuada en Resolución CJR19- 679 del 7 de junio de 2019 y confirmada mediante resolución CJR19-0877 del 28 de octubre de 2019. A su turno, describió que varios pronunciamientos posteriores convalidaron la presunción de legalidad de lo actuado.
33 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C, auto del 23 de agosto de 2024, rad. 71252.
34 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«04ANEXO2», p. 25-26.
La interesada describió que, pese a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura y la Universidad Nacional de Colombia determinaron repetir las pruebas, según comunicado conjunto del 23 de octubre de 2020 y Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre siguiente.
En oposición a dichas actuaciones, expresó que el comunicado conjunto no determinó las inconsistencias de la evaluación ni precisó si dichos errores se presentaron para la totalidad de los cargos concursados. A su turno, señaló que la motivación de la Resolución CJR20-0202 de 2020 es ambigua, confusa e incompleta, porque (i) no determinó los errores identificados en el examen, (ii) desconoce la presunción de legalidad de los resultados publicados en Resolución CJR19-679 de 2019, y (iii) no identifica si los errores afectaron el componente de derecho administrativo, de modo que estos no afectarían las pruebas realizadas a los aspirantes a Magistrado de Tribunal Administrativo.
Además de los anteriores errores, la señora Ardila Pérez manifestó que la petición se encamina a satisfacer el requisito de procedibilidad del artículo 144 del CPACA. Al respecto, afirmó lo siguiente:
«DÉCIMO TERCERO: Para cumplir con el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 1437, pongo en conocimiento que, según documentos públicos, el Contrato de consultoría No. 096 de 2018 en virtud del cual se viene desarrollando al Convocatoria 27 tiene un porcentaje de ejecución presupuestal del 85% equivalente a la suma de $4.335.000.000 según las actividades realizadas y pagadas, quedando pendiente por ejecutar únicamente la suma de $471.526.362. Por ende, de repetirse la prueba de conocimiento existiendo una vía que lesiona en menor medida el presupuesto público, como lo es la exclusión de las preguntas que supuestamente presentan ambigüedades o inconsistencias como lo ordena la Corte Constitucional, se estarían incurriendo en un grave detrimento fiscal con la consecuente vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público.
DÉCIMO CUARTO: Con el infinito respeto que merecen la señora Directora de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, la Rectora de la Universidad Nacional de Colombia, los señores magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y los directivos y profesores de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional, quiero poner de presente que se han hecho manifestaciones en redes sociales en el sentido que fueron razones subjetivas y no jurídicas las que motivaron la decisión de repetir la prueba, concretamente, la intensión (sic) de revivir expectativas personales, de familiares y empleados del Consejo Superior de la Judicatura y de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia que no superaron el examen inicial, razón por la cual se hace imperioso conocer el nombre y la cédula de ciudadanía de cada uno de los familiares en primero, segundo y tercer grado de consanguinidad o afinidad de los citados funcionarios, que se hayan inscrito en la Convocatoria 27, así como de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura y de directivos y profesores de la
Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional que también se hayan inscrito en la mencionada convocatoria, a efectos de esclarecer si existía alguna causal de impedimento que no fue puesta en conocimiento o, en todo caso, si una motivación ajena a los intereses de la carrera judicial medió en la decisión recurrida, lo que configuraría una desviación de poder del acto así como la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa»35 (se destaca).
La Sala transcribe integralmente las pretensiones formuladas por Claudia Ximena Arcila Pérez en su petición, con el fin de contrastarlas con la demanda sub examine:
«PRIMERO: Se identifique concreta y claramente los errores advertidos en el examen practicado a los aspirantes al cargo de magistrado de Tribunal Administrativo, señalando: i) la índole del error, es decir, si fue un error de pertinencia de la pregunta, de formulación de la pregunta, de las opciones de respuesta, de las claves de respuestas correctas o del lector óptico, etc.; ii) la pregunta y las opciones de respuesta que se encuadran en cualquiera de las anteriores tipologías, acompañada de una explicación razonada del error.
SEGUNDO: Se informe: i) La persona natural o jurídica que encontró las diferencias referidas a las claves inicialmente otorgadas por el autor, en relación con las 226 preguntas relacionadas en la Resolución No. CJR 20-0202 del 27 de octubre de 2020. ii) La competencia e idoneidad que posee tal persona para realizar esta evaluación. iii) Se identifique, de esas 226 preguntas, cuántas y cuáles se encontraban en el examen practicado a los aspirantes a magistrado de Tribunal Administrativo.
TERCERO: Se explique objetiva y razonadamente por qué la solución a los errores advertidos es la realización de un nuevo examen y no otros medios menos onerosos y lesivos para mis derechos, como la recalificación del examen con la anulación de las preguntas erradas o impertinentes, como lo ha considerado la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia T-386 de 2016 y los precedentes del Consejo de Estado antes citados. Así mismo, de concluirse que existen errores que afectan de manera sustancial e insubsanable la prueba de conocimientos y aptitudes frente a los cargos de algunas especialidades y, no su totalidad, ¿por qué razón se opta por repetir el examen para todos los aspirantes?
CUARTO: De encontrarse que no existe razón suficiente para practicar nuevamente el examen presentado por los aspirantes al cargo de magistrado de Tribunal Administrativo, SE REVOQUE la Resolución No. CJR 20-0202 del 27 de octubre de 2020 en este sentido.
QUINTO: En qué porcentaje de ejecución presupuestal se encuentra el contrato de consultoría No. 096 de 2018, cuál es el valor ejecutado y pagado, cuál es el valor presupuestado para la repetición de la prueba de conocimientos y aptitudes, la calificación de esta y su exhibición; y, de qué rubro presupuestal provienen los dineros destinados para tal fin.
SEXTO: Se certifique bajo la gravedad de juramento: i) El nombre y la cédula de ciudadanía de cada uno de los familiares en primero, segundo y tercer grado de consanguinidad o afinidad de la señora directora de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, la rectora de la Universidad Nacional de Colombia y de los señores magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, que se inscribieron en la Convocatoria 27. ii) El nombre y la cédula de ciudadanía de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura que conforman los despachos, unidades o
equipos de trabajo de los funcionarios de esa entidad anteriormente señalados, que se inscribieron en la Convocatoria 27. iii) El nombre y la cédula de ciudadanía de cada los directivos y profesores de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional y de sus familiares en primero, segundo y tercer grado de consanguinidad o afinidad, que se inscribieron en la Convocatoria 27.
SÉPTIMO: Solicito copia de los siguientes documentos: - De los “varios requerimientos” realizados por la Unidad de Carrera Judicial a la Universidad Nacional de Colombia por las supuestas inconsistencias de la prueba, luego de realizada la recalificación. - Requerimiento realizado por la Unidad de Carrera Judicial a la Universidad Nacional de Colombia para que certificara la inexistencia de yerros adicionales a los evidenciados en la recalificación. - Copia de la respuesta emitida por la Universidad Nacional a la Unidad de Carrera Judicial, ofreciendo explicaciones por las supuestas fallas identificadas por los concursantes. - Copia y/o soportes de la supuesta “revisión complementaria de ítems de la prueba de conocimientos y aptitudes” realizada por la Universidad Nacional en el mes de mayo de 2020, en virtud de la cual se determinó realizar la verificación de validez de contenido de 226 preguntas. - Copia del informe de los “revisores expertos” en el que encontraron diferencias referidas a las claves inicialmente otorgadas por el autor en relación con 226 preguntas que presuntamente afectaron los componentes de derecho administrativo, civil-comercial, familia, laboral y penal, para magistrados y jueces. - Copia del acta de la sala plena del Consejo Superior de la Judicatura, en donde se determinó la realización de una nueva prueba de conocimientos, competencias generales y específicas y psicotécnica. - Oficio del 7 de junio de 2019 donde la Universidad Nacional de Colombia certificó haber realizado la verificación de los cuadernillos, hoja y claves de respuestas y haber realizado la respectiva corrección de la calificación.
OCTAVO: Con el fin de evitar una grave vulneración de mis derechos fundamentales, un daño fiscal de grandes proporciones y la vulneración de los derechos colectivos a la protección del patrimonio público y a la moralidad administrativa, solicito la suspensión de la realización del examen fijada para el 21 de marzo de 2021, mientras se resuelven de fondo las pretensiones aquí planteadas»36 (se destaca).
En materia probatoria, la petición presentada por Claudia Ximena Arcila Pérez se tiene como un documento privado emanado de tercero. Se presume auténtico, conforme al artículo 244 del CGP, porque no fue tachado de falso ni desconocido por las partes contra las que se alegó; tampoco se solicitó su ratificación en los términos del artículo 262 siguiente. La valoración del contenido y alcance de este medio de prueba se efectuará en acápite posterior.
A su turno, la demanda allegó al expediente el oficio CONV27DP-1766 del 4 de diciembre de 2020, por el cual la Universidad Nacional de Colombia brindó respuesta a la peticionaria37. En dicho documento, expresó que la Universidad es la operadora técnica de la convocatoria 27, conforme al contrato de consultoría 096
37 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«06ANEXO4».
de 2018. En ese sentido, las decisiones adoptadas se soportan directamente en los informes técnicos presentados por la Universidad frente a las pruebas realizadas, mientras que la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura no participa en actividad alguna relativa al objeto contractual.
La autoridad explicó que, en virtud de múltiples peticiones, recursos y acciones de tutela, los aspirantes identificaron deficiencias en la calificación de los exámenes que desbordaban la recalificación de las pruebas. En los informes técnicos, se advirtió haber efectuado un análisis de 226 preguntas cuestionadas por los discentes, de modo que anular las preguntas erróneas no era suficiente para corroborar la ausencia de errores adicionales. Esta situación dio lugar a la repetición de la prueba, conforme a la Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020. Expresó que el costo de dicha medida sería asumido directamente por la Universidad Nacional, en atención a las fallas de la calidad del servicio contratado.
Por otra parte, la Universidad Nacional afirmó que la repetición de la prueba está orientada a privilegiar el interés general y la calidad del concurso de méritos, más allá del interés particular de las personas que aprobaron un examen con errores en su construcción y calificación –el cual, por demás, se funda en una mera expectativa y no en un derecho adquirido o susceptible del principio de confianza legítima–. Añadió que sería inviable seguir realizando ajustes parciales y periódicos, pues ello implicaría constantes cambios en la lista de personas que aprobaron o reprobaron los exámenes.
Explicó que es inviable suspender la aplicación de la prueba, por cuanto la Resolución CJR20-0202 de 2020 se presume legal. Además, el referido acto es de trámite, de modo que no proceden recursos en su contra según lo previsto en el artículo 75 del CPACA. Por último, expresó que no procede la revocatoria de la Resolución CJR20-02020 de 2020, por cuanto no constituye un acto administrativo definitivo en los términos del artículo 43 del CPACA.
La Universidad Nacional negó la solicitud de copia de los requerimientos e informes presentada por la interesada, toda vez que correspondían a asuntos correspondientes a la estructura y soporte técnico de las pruebas. Dicha información goza de reserva conforme al parágrafo 2 del artículo 164 de la Ley 270 de 1996. A su turno, negó la información relacionada con los empleados que laboran en la
Unidad de Administración de Carrera Judicial, con fundamento en la reserva prevista en el artículo 24.3 de la Ley 1755 de 2015.
Por último, el escrito de réplica adjuntó el oficio DEAJRHO20-4674, por el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial informó lo atinente al porcentaje y rubros de ejecución del contrato de consultoría 096 de 201838. De este documento, es pertinente señalar que la Unidad de Recursos Humanos del Consejo Superior de la Judicatura expresó lo siguiente frente al valor de la repetición de las pruebas:
«OCTAVO: Conforme a lo establecido en acta de acuerdos del 22 de octubre de 2020, suscrita por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, el Director de la Unidad de Compras Públicas por parte del Consejo Superior de la Judicatura y el Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y el Director del Contrato 096 de 2018, por parte de la Universidad Nacional de Colombia, se adoptaron en entre otros el siguiente acuerdo: “2. La repetición se realizará por parte de la Universidad Nacional de Colombia, en idénticas condiciones técnicas a las pactadas originalmente en el contrato 096 de 2018 y a su costo. (…)”»39
Ambos escritos son documentos públicos, porque fueron otorgados por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones o con su intervención. También gozan de presunción de autenticidad, por cuanto provienen de las entidades accionadas y no fueron controvertidos ni tachados de falso.
Visto lo anterior, la Sala considera que el escrito presentado por Claudia Ximena Ardila Pérez no tiene vocación para satisfacer el requisito de procedibilidad previsto en los artículos 144 y 161.4 del CPACA frente al medio de control interpuesto por Carlos Alberto López Cadena.
En primer lugar, es evidente que la peticionaria en sede administrativa no guarda identidad con el demandante. Tampoco está acreditado que el señor López Cadena actúe como apoderado de Claudia Ximena Ardila Pérez o que, a lo largo del proceso, la peticionaria hubiere intervenido como litisconsorte o coadyuvante –con la salvedad que, en todo caso, su litisconsorcio habría sido facultativo y no beneficiaría directamente lo actuado por el aquí demandante–. Por último, no se tiene conocimiento de que la señora Ardila Pérez hubiese formulado otra demanda ante la jurisdicción contenciosa con fundamento en estos hechos. De ahí, se
38 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento
«05ANEXO3», p. 25-26.
concluye que la señora Ardila Pérez no tenía intención de activar el aparato jurisdiccional con posterioridad a la respuesta brindada por la Universidad Nacional.
Esta anotación es relevante porque, según lo reseñado en los antecedentes del CPACA, una de las intenciones del legislador a través de la reclamación previa era
«que el interesado de la comunidad pueda obtener de la Administración dicha protección sin necesidad de acudir a un juicio» [párrafo 9]. Para la Sala, dicho propósito se vio satisfecho frente a Claudia Ximena Ardila Pérez. Aunque se desconozca si la respuesta de las autoridades le resulta plenamente satisfactoria, se insiste, tal discordancia hipotética no fue suficiente para que la interesada hubiera alegado la presunta vulneración o amenaza de derechos colectivos en sede judicial.
Por otra parte, aun cuando se pudiera plantear que Carlos Alberto López Cadena
«retomó» la controversia planteada por la peticionaria, la Sala considera que no hay identidad entre el contenido de la petición y lo señalado en la acción popular. El demandante manifestó argumentos que no fueron abordados en la reclamación previa: (i) la reserva invocada por la Universidad Nacional resulta contraria a la publicidad de la información de los concursos de méritos, (ii) expresó que la actuación administrativa resulta contraria al artículo 97 del CPACA, que exigía el consentimiento previo del titular frente a la revocatoria de un acto de carácter particular y concreto; (iii) invocó la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional contenida en sentencias T-112A de 2014, T-180 de 2016 y T-682 de 2016, frente a la procedencia de la variación de las reglas de concurso por «factores exógenos», y (iv) planteó la culpa in vigilando del Consejo Superior de la Judicatura, así como la prohibición de alegar la propia culpa en beneficio propio.
Por otra parte, tal y como indicó el agente del Ministerio Público, el alcance de la petición podía entenderse limitado al componente de derecho administrativo de las evaluaciones formuladas y su impacto respecto de los aspirantes a Magistrado de Tribunal Administrativo, situación particular en la que se encontraba la señora Ardila Pérez. Esta delimitación no puede predicarse del escrito introductorio de la acción popular, por cuanto acusa errores estructurales en la formulación de la prueba que afectaron a la totalidad de los discentes.
Además de la falta de identidad entre la peticionaria y la parte actora –lo cual, en criterio de la Sala, es suficiente para tener por incumplido el requisito previo de los
artículos 144 y 161.4 del CPACA–, se advierte que la parte actora formuló una controversia jurídica que excede el alcance de lo planteado ante las autoridades en sede administrativa. Ello desconoce la finalidad de la ley, en tanto la reclamación previa habría permitido un escenario previo para que las autoridades estudien la posible amenaza o vulneración de derechos colectivos, con base en los argumentos que fundamentan la demanda.
En suma a que Carlos Alberto López Cadena no formuló petición preliminar a la Administración, la Sala advierte que en el asunto no fue demostrado el peligro inminente de un perjuicio irremediable. Si bien el libelo contenía una solicitud de medida cautelar, dicha petición fue denegada por el Tribunal en auto del 18 de julio de 202240, situación que permite evidenciar la ausencia de riesgo o amenaza inminente. Por ende, la Sala estima insatisfecho el requisito de procedibilidad previo a la interposición de la acción popular de la referencia.
Corolario de lo expuesto, la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial efectuada por el juez de primer grado desconoció la finalidad sustancial de los artículos 144 y 161.4 del CPACA, en detrimento de las autoridades accionadas. Ello constituye razón suficiente para que el recurso de apelación interpuesto por la Universidad Nacional de Colombia prospere. En atención a que Carlos Alberto López Cadena no agotó el requisito de procedibilidad de reclamación previa, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la terminación del proceso por ineptitud de la demanda41.
Más allá del incumplimiento de la reclamación previa, objeto de la controversia en segunda instancia, la Sala advierte que las pretensiones de la demanda se orientan a la cesación de efectos jurídicos de lo actuado por las autoridades accionadas en la convocatoria No. 27 para proveer cargos en la Rama Judicial, particularmente a partir de la Resolución CJR20-0202 del 27 de octubre de 2020, así como la «reviviscencia» de las resoluciones CJR18-559 del 28 de diciembre de 2018 y CJR19-0679 del 7 de junio de 2019.
40 Samai, índice 13 –Azure storage explorer–, carpeta «25000234100020210029600», documento «64AP 2021- 296 Carlos López vs CSJ y otros (Resuelve medida cautelar)».
41 El inciso tercero del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA contempla la terminación del proceso ante el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Por ejemplo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de enero de 2026, rad. 72915.
La controversia planteada por el accionante en el escrito introductorio escapa al objeto de la acción popular, la cual fue instituida como un mecanismo autónomo y principal para la guarda de derechos colectivos. Tal finalidad, contenida en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, constituye el margen de acción preciso del juez de la acción popular. Este trámite no está previsto, entonces, para cuestionar la validez de los actos administrativos o de los contratos estatales, por cuanto dichas controversias deben tramitarse a través de los medios de control ordinarios (v.gr. el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio de control de controversias contractuales)42.
Aunque el Tribunal dictó medidas de protección encaminadas a la protección del patrimonio público, en tanto dictaminaron que la Universidad Nacional adelante investigaciones internas para determinar los responsables del detrimento, estas órdenes escaparon al núcleo fundamental de la controversia planteada por el actor popular –centrada en su desacuerdo con la repetición de las pruebas en el concurso de méritos–.
Más allá de las amplias facultades que la Ley 472 de 1998 otorga al juez popular para la protección de derechos e intereses colectivos, estas órdenes deben ajustarse a los hechos planteados en la demanda y probados en el proceso, así como la causa y objeto puntuales del litigio, en razón a la regla de consonancia o congruencia de la decisión judicial. Por ende, el Tribunal debió hacer un análisis más estricto de la causa petendi –controversia sobre la legalidad de la actuación administrativa–, cuyo planteamiento a través del medio de control de la referencia resultaba manifiestamente improcedente.
Condena en costas
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 prescribe que las costas se impondrán conforme a las reglas del procedimiento civil y, de manera específica, dispuso que
42 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de octubre de 2005, Rad. AP 20001-23-31-000 2001- 01588-01 [fundamento jurídico 2]. En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Rad. CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704-01 [fundamento jurídico 56] con aclaraciones de voto y salvamento parcial de voto.
43 Consejo de Estado-Sección Tercera, sentencia del 15 de agosto de 2007, Rad. AP 88001-23-31-000-2005- 00004-01 [fundamento jurídico 1]. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de diciembre de 2022, Rad. AP 17001-23-33-000-2017-00859-01 [fundamento jurídico 9], y sentencia del 24 de abril de 2024, rad. 15001-23-33-000-2014-00488-01 [salvamento parcial de voto del consejero William Barrera Muñoz].
«sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe».
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP44.
En sentencia de unificación45, la Sala Especial de Decisión No. 27 analizó la procedencia de las costas procesales en la acción popular, al tenor de las normas referidas. Se cita textualmente la regla de unificación en cuanto al alcance del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones concordantes en materia de costas:
«2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
- También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem.
- Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual
- Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
- En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.
- Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas»46.
44 «Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]».
45 Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 6 de agosto de 2019, rad. 15001-33-33- 007-2017-00036-01.
también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia.
La Sala no impondrá condena en costas, en atención a que la parte recurrente prosperó y la sentencia de primera instancia será revocada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
REVOCAR la sentencia del 1 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la terminación del proceso, en atención al incumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción popular contenido en los artículos 144 y
161.4 del CPACA.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
VF
| Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. | _20260427_obj_1.gif) |
