Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 1138 de 2026
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-01138-01
Demandante: ABEL ROJAS LÓPEZ
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU
Tercero: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 9 de junio de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
Las pretensiones
1. El señor Abel Rojas López en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones:
“[…] PRIMERO: Que se declare la nulidad y restablecimiento del derecho de la resolución 10949 del 14 de Diciembre de 2016, por la cual se ordenó la expropiación administrativa del inmueble ubicado en la AC 132 N.º 94 C 03 de Bogotá, por haber sido expedido (sic) con infracción de las normas en que deberían fundarse, respecto a la vigencia y desconocimiento de derechos reales que generó el avalúo comercial realizado por peritos de Catastro.
SEGUNDO: Se restablezca el derecho de mis poderdantes (sic) en el sentido de reajustar el precio pagado por el inmueble expropiado y pagar los perjuicios materiales causados con el acto acusado y se tenga en cuenta el área de terreno del predio que es de SESENTA Y SEIS PUNTO TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO
METROS CUADRADOS (66.375 M2), como consta en las escrituras Pública (sic) No. 4614 de 18 de diciembre de 1986 de la notaría 14 de Bogotá y Escritura Pública No. 03437 de 08 de octubre de 2014 de la notaría 07 de Bogotá, legalmente registradas en la oficina de instrumentos públicos zona norte, y ratificada en el certificado de libertad y tradición con Matrícula Inmobiliaria 50N-1034287, Cédula Catastral 090207430300000000 (sic) CHIP AAA0238JNTD, sin que en estos documentos se evidencie que exista aclaración alguna con respecto de las áreas del terreno y/o aclaración de linderos. Teniendo presente la resolución 070 del IGAC la cual indica que “La inscripción en catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios que tenga una titulación o una posesión…”
TERCERO: Que se REPARE EL DAÑO causado por la resolución 10949 del 14 de Diciembre de 2016, por la cual se ordenó la expropiación administrativa del inmueble ubicado en la AC 132 N.º 94 C 03 de Bogotá, respecto al valor del precio
1 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”.
indemnizatorio, reajustando el mismo y ordenando como pago adicional la suma de
OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CIENTO
NOVENTA PESOS ($80.352.190), correspondiente a la diferencia que no fueron tenidas en cuenta en la resolución mencionada, pues el avalúo realizado por catastro se encuentra vencido, presenta errores al desconocer los metros adquiridos en los títulos de dominio y no está actualizado al momento de la expropiación, teniendo como base el avalúo comercial actualizado a 21 de Abril del 2017, realizado por perito de la lista de auxiliares de la justicia y afiliado a la lonja de Bogotá, que se anexa.
TERCERO (sic): Que dentro antes indicada, a la tasa máxima legal, desde el 23 de Diciembre de 2016 y hasta que se verifique su pago.
CUARTO (sic): Que reconozca como perjuicios morales al señor ABEL ROJAS LÓPEZ, correspondientes al sufrimiento originado por la expropiación administrativa del inmueble, en el cual había vivido desde el año 1986, perjuicio que se tasa a la suma equivalente a SESENTA (60) SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES VIGENTES.
QUINTO (sic): Solicito se tenga en cuenta el avalúo presentado mediante perito avaluador afiliado a la lonja de propiedad raíz de Bogotá e inscrito ante las entidades judiciales y gubernamentales del Estado y/o se revise el realizado por CATASTRO DISTRITAL. Cumpliéndose lo (sic) lineamientos del DECRETO 1420 DE 1998 (julio 24).
“Capítulo segundo
De las personas naturales o jurídicas que realizan avalúos y de las lonjas de propiedad raíz.
Artículo 8°.- Las personas naturales o jurídicas de carácter privado que realicen avalúos en desarrollo del presente Decreto, deberán estar registradas y autorizadas por una lonja de propiedad raíz domiciliada en el municipio o distrito donde se encuentren (sic) el bien objeto de la valoración.
Artículo 9°.- Se entiende por lonja de propiedad raíz las asociaciones o colegios que agrupan a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles.
Artículo 10°.- Las lonjas de propiedad raíz interesadas en que los avaluadores que tiene afiliados realicen los avalúos a los que se refiere el presente Decreto, elaborarán un sistema de registro y de acreditación de los avaluadores.
El registro que llevará cada lonja de sus avaluadores deberá tener un reglamento que incluirá, entre otros, los mecanismos de admisión de los avaluadores, los derechos y deberes de éstos, el sistema de reparto de las solicitudes de avalúo, el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y prohibiciones de los avaluadores, las instancias de control y el régimen sancionatorio.
Artículo 11°.- La entidad privada a la cual se le solicite el avalúo y la persona que lo adelante, serán solidariamente responsables por el avalúo realizado de conformidad con la ley” […]” (negrilla del texto).
Los hechos
2. El demandante señaló que era propietario del inmueble ubicado en la AC 132 # 94C-03 identificado con la cédula catastral 090207430300000000 CHIP AAA0238JNTD y matrícula inmobiliaria 50N-1034287 de Bogotá D.C.
3. Mencionó que el 2 de septiembre de 2014 la sociedad Sertfin Ltda. elaboró a solicitud suya el avalúo comercial núm. 15125-20152, en el cual se determinó una cabida superficial de 66,375 m2, con un precio de $288.651.750.
2 Explicó que no presentó el avaluó durante la actuación administrativa porque, para la fecha de la oferta, había transcurrido más de un año desde su elaboración.
4. Planteó que el 10 de diciembre de 2015 la UAECD elaboró el avalúo comercial núm. 2015-1173 de su predio reconociendo un área de terreno de 50,40 m² y un precio indemnizatorio de $220.532.810, sin reconocer el lucro cesante y daño emergente causado.
5. Sostuvo que el 29 de enero de 2016 la UAECD le entregó una propuesta de cabidas y linderos de las áreas de terreno producto de la visita de verificación realizada el 16 de diciembre de 2015. Dicha propuesta desconoció lo indicado en la escritura pública núm. 4614 de 18 de diciembre de 1986 de la Notaría 14 de Bogotá
D.C. y la escritura pública núm. 03437 de 8 de octubre de 2014 de la Notaría 7 de Bogotá D.C. en las que consta que el metraje de terreno corresponde a 66,375 m2.
6. Indicó que el IDU formuló mediante la Resolución núm. 1754 de 3 de febrero de 20163 una oferta de compra que tuvo como fundamento el avalúo comercial núm. 20151173 RT 45193 que determinó un área de terreno de (50,40 m2) y un precio indemnizatorio de $220.532.810, sin incluir el respectivo lucro cesante y el daño emergente.
7. Señaló que el 5 de abril de 2016 manifestó su inconformidad frente al registro topográfico RT 45193 de 10 de diciembre de 2015 realizado por la UAECD con área de 50,40 m².
8. Puso de presente que el 20 de abril de 2016 el IDU le comunicó que la verificación de las áreas reveló una diferencia de cabidas y, por ello, solicitó a la UAECD que efectuara una certificación de las cabidas y linderos.
9. Mencionó que el IDU modificó mediante la Resolución núm. 5541 de 16 de mayo de 20164 el valor del precio indemnizatorio por $245.019.309, incluyendo el concepto de lucro cesante por $19.795.302 y de daño emergente por $4.690.197.
10. Cuestionó el término otorgado para aceptar o rechazar la oferta de compra, porque este no se debía contar desde la expedición de la Resolución 5541 de 16 de mayo de 2016, sino desde la notificación personal de la oferta de compra al propietario.
11. Argumentó que el IDU mediante la Resolución 010949 de 14 de diciembre de 20165 ordenó la expropiación por vía administrativa con un valor por precio indemnizatorio de $242.960.319 que comprende: i) terreno y construcción por
$220.532.810; ii) lucro cesante por $19.795.302; y iii) daño emergente por
$2.632.207.
12. Complementó que la Resolución 010949 se notificó mediante oficio RT 39946 contra el cual procedía el recurso de reposición. Sin embargo, presentó queja el 8 de febrero de 2017 para cuestionar esa notificación6.
3 “[…] POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE POR EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA […]”.
4 “[…] POR LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCIÓN 1754 DEL 3 DE FEBRERO DE 2016 POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE POR EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA […]".
5 “[…] POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA […]".
6 Señaló que el IDU pretende tener por acreditada la notificación de la Resolución 010949 de 2016 con una citación recibida por el señor Pedro López el 22 de diciembre de 2016, sin que se hubiera incorporado prueba de dicha actuación en la respuesta de la entidad. Además, señaló que, pese a que el IDU manifestó haber citado al señor Abel Rojas López, no explicó si dicha citación se realizó por escrito o mediante llamada telefónica, lo que desconoció las reglas de notificación previstas en el artículo 68 de la Ley 1437 de 2011.
13. Agregó que el IDU dio orden de pago del precio indemnizatorio el 24 de febrero de 2017 por la suma de $233.487.939.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación
14. El demandante sostuvo que la resolución cuestionada vulneró los artículos 90 y 116 de la Constitución Política; 61, 67, 70 y 71 de la Ley 388 de 1997; 20, 21, 22 y
25 del Decreto 1420 de 24 de julio de 19987; 16 de la Ley 446 de 7 de julio de 19988;
229 y 230 de la Ley 222 de 20 de diciembre de 19959; 23 de la Ley 640 de 5 de
enero de 200110; 68 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111; la Ley 23 de 21 de marzo de 199112; el Decreto 1069 de 26 de mayo de 201513 y el Decreto 1716 de 14 de mayo de 200914.
15. Indicó que el IDU vulneró el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 y los artículos 20 y 25 del Decreto 1420 de 1998 al no reconocer el valor del predio expropiado conforme al valor comercial del inmueble vigente al momento de la expedición del acto administrativo. A su juicio, la resolución demandada tomó como base un avalúo comercial vencido porque había transcurrido más de un año desde su expedición.
16. Señaló que la Ley 388 de 1997 exige que al expropiado se le indemnice el costo íntegro del daño material causado con ocasión de la expropiación. Por lo tanto, la administración debe: i) aplicar un método de cálculo que cuantifique el valor del predio expropiado; ii) realizar nuevamente el avalúo si esta vencido; y iii) suspender la adquisición del inmueble por la controversia sobre su cabida y linderos.
17. Consideró que las expropiaciones judiciales y administrativas se someten a la regla general de reparación integral de las indemnizaciones, prevista en el artículo
16 de la Ley 446 de 1998, en concordancia con la cláusula general de responsabilidad del Estado por daños frente a particulares.
18. Afirmó que el IDU y la UAECD desconocieron la cabida acreditada mediante las escrituras públicas y el certificado de tradición al fijar el precio sobre un área de 50,40 m², en lugar de los 66,375 m² que integraban el inmueble adquirido legalmente. Concretamente, no se valoró la Escritura Pública núm. 4614 de 18 de diciembre de 1986, la Escritura Pública núm. 03437 de 8 de octubre de 2014 y el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria 50N-1034287.
19. Sostuvo que la información catastral y el registro topográfico no podían prevalecer sobre los títulos de dominio porque la inscripción catastral no sanea los vicios de una titulación o posesión.
7 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]".
8 “[…] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia […]”.
9 “[…] Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones […]”.
10 “[…] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones […]”.
11 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.
12 “[…] Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones […]”.
13 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”.
14 “[…] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001 […]”. Compilado por el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015.
20. Argumentó que el IDU desconoció los artículos 71 de la Ley 388 de 1997, 21 y
22 del Decreto 1420 de 1998 al no indemnizar al demandante todos los componentes económicos que determina la ley con ocasión de una expropiación administrativa.
21. Agregó que la oferta inicial contenida en la Resolución núm. 1754 de 3 de febrero de 2016 no incluyó los conceptos de daño emergente y lucro cesante exigidos por la Ley 1682 de 2013. Esa omisión impidió alcanzar un acuerdo voluntario sobre la adquisición del inmueble.
22. Planteó que el avalúo particular de 21 de abril de 2017 estimó el valor del inmueble en $300.885.500.
23. Mencionó que la forma en que se realizó la notificación de la Resolución 010949 de 14 de diciembre de 2016 vulneró el artículo 68 de la Ley 1437 y le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción.
24. Agregó que el 24 de febrero de 2017 el IDU canceló tardíamente el monto indemnizatorio; demora que contravino los artículos 70 y 71 de la Ley 388 de 1997.
25. Por último, no desarrolló expresamente el concepto de violación de los artículos 116 de la Constitución Política; 229 y 230 de la Ley 222 de 1995; 23 de la Ley 640
de 2001; el Decreto 1069 de 2015; el Decreto Reglamentario 1716 de 2009 y la Ley
23 de 1991.
Contestaciones de la demanda
Instituto de Desarrollo Urbano15
26. El IDU se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones de: “[…] FALTA DE ELEMENTOS QUE DESVIRTUEN LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO […]”, “[…] AUSENCIA TOTAL DE IMPUTABILIDAD DEL PERJUICIO AL IDU […]” y “[…] EXCEPCIONES OFICIOSAS […]”.
27. Consideró que el acto administrativo demandado tiene plena eficacia jurídica porque fue expedido por autoridad competente, con el cumplimiento de todos los requisitos legales y de conformidad con el Decreto Ley 1421 de 21 de julio de 199316. Adicionalmente, las actuaciones fueron adelantadas por funcionarios competentes y se cumplió con el artículo 58 de la Constitución Política que exige la existencia de motivos de utilidad pública o de interés social.
28. Manifestó que la resolución de expropiación tiene como fundamento el beneficio de los intereses de la comunidad, la primacía del interés público sobre el interés particular y que se respetó el derecho a la indemnización que le asiste al propietario.
29. Alegó que el avalúo cumplió con todos los requisitos legales para el efecto, acató el marco jurídico de la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008.
15 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO CONTESTACION DEMANDA FOLIOS 1 AL 280(.pdf) NroActua 2”, página 2 y siguientes.
16 “[…] Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá […]”.
30. Respecto de la cabida del inmueble, indicó que la escritura pública núm. 4614 de 18 de diciembre de 1986 y los títulos posteriores consignaban un área de 66,375 m², mientras que la verificación efectuada por el IDU en el terreno arrojó un área de 50,40 m², con medidas aproximadas de 5,17 metros por el norte, 5,30 metros por el sur, 9,70 metros por el oriente y 9,56 metros por el occidente. Esos resultados quedaron incorporados en el registro topográfico núm. 45193 y fueron utilizados para solicitar el correspondiente avalúo comercial.
31. Añadió que, ante la diferencia entre los títulos y la realidad física del bien, solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital la actualización de cabida y linderos. Esa entidad practicó una visita técnica y formuló una propuesta coincidente con el área de 50,40 m², pero el propietario no la aceptó.
32. Señaló que de las pruebas allegadas por la parte demandante no demostraban que se haya causado un perjuicio al propietario del inmueble. Del informe técnico no se observa la aplicación de ninguno de los métodos valuatorios mencionados en la Resolución 620 de 2008. Por el contrario, el cuadro de ofertas de mercado no analiza por separado los valores de terreno y construcción, ni aplicó el análisis estadístico para determinar el valor comercial para el terreno. En cuanto al método de costo de reposición no tuvo en cuenta el procedimiento indicado en la norma.
33. Expuso que el avalúo privado se elaboró en una fecha posterior al avalúo oficial y tomó como base el área de 66,375 m² consignada en los títulos, pese a que la medición física y el registro topográfico habían determinado una extensión de 50,40 m².
34. Sostuvo que la indemnización no siempre equivale al pago total de todos los perjuicios reclamados, sino que debe fijarse conforme a los criterios del artículo 58 de la Constitución Política, ponderando los intereses del afectado y de la comunidad.
35. Agregó que las actuaciones administrativas deben presumirse bajo el principio de la buena fe y en este asunto se cumplió con el artículo 83 de la Constitución Política, pues el trámite administrativo se adelantó bajo las reglas establecidas en la Ley 388 de 1997.
36. Frente al cuestionamiento relacionado con la vigencia del avalúo, sostuvo que el procedimiento de adquisición comenzó con la notificación de la oferta de compra y que el informe técnico se encontraba vigente en ese momento. Señaló que la actuación administrativa debía entenderse como un trámite continuo y que las gestiones posteriores, incluida la modificación de la oferta y la expedición de la resolución de expropiación, no exigían un nuevo avalúo.
37. Indicó que canceló al demandante el valor indemnizatorio dentro de los términos legalmente establecidos. Adicionalmente, el término “inmediato” mencionado en el artículo 70 de la Ley 388 de 1997 debe entenderse sin perjuicio de los trámites presupuestales necesarios para el desembolso del valor indemnizatorio.
38. Finalmente, agregó que notificó al demandante personalmente la Resolución núm. 010949 de 14 de diciembre de 2016 quien manifestó renunciar a los términos legales y a interponer el recurso de reposición.
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital17
39. La UAECD se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones de: “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, “[…] Falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado […]”, y “[…] Excepciones oficiosas […]”.
40. Sostuvo que tanto la actuación administrativa de certificación de cabida y linderos efectuada por la UAECD como el registro topográfico levantado por el IDU concluyeron que el predio de interés físicamente contaba con (50,40 m2) de área de terreno y fue sobre esta información física que se adelantaron las actuaciones por parte de ambas entidades.
41. Sostuvo que el llamamiento en garantía es improcedente en los procesos relacionados con actos de expropiación administrativa. El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece un procedimiento contencioso especial, de carácter expedito, para controvertir esta clase de decisiones, el cual prescinde de varias etapas propias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
42. Añadió que dicha regulación no contempla la participación de terceros, porque la controversia se circunscribe a la entidad que adoptó la decisión de expropiación y a la persona destinataria de esta.
43. Indicó que la cláusula de indemnidad incluida en el contrato interadministrativo 1321 de 2015 obliga a mantener indemne a la entidad contratante únicamente frente a reclamaciones de terceros derivadas de las actuaciones del contratista durante la ejecución contractual.
44. Señaló que el avalúo 2015-1173 no fue objetado ni recurrido por la parte demandante y tampoco se aportó con la demanda algún medio de prueba que desvirtúe su presunción de legalidad.
Trámite del proceso en primera instancia
45. Por auto de 5 de abril de 201818, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó la notificación a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
46. En providencia de 28 de noviembre de 201919 vinculó como llamado en garantía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.
47. En auto de 1.º de julio de 202120 negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UAECD.
48. Mediante auto de 22 de julio de 202121 decretó las pruebas del proceso.
17 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO LLAMADO EN GARANTIA FOLIOS 1 AL 71(.pdf) NroActua 2”, página 44 y siguientes.
18 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 215 y siguientes.
19 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO LLAMADO EN GARANTIA FOLIOS 1 AL 71(.pdf) NroActua 2”, página 32 y siguientes.
20 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 239 y siguientes.
21 Ibidem, página 244 y siguientes.
49. Por medio del auto de 4 de mayo de 202222 fijó fecha para la audiencia de pruebas.
50. El 24 de mayo de 202223 se llevó a cabo la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto de considerarlo pertinente.
51. La parte demandante24, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distritaly el Instituto de Desarrollo Urbano26 presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
52. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 9 de junio de 202227, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al demandante.
53. Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la UAECD, sostuvo que el IDU la llamó en garantía por el vínculo contractual existente entre ambas entidades y la intervención de aquella en la elaboración del avalúo cuestionado. En todo caso, advirtió que esa excepción se declaró no probada mediante providencia de 2 de julio de 2021.
54. Explicó que el avalúo comercial núm. 2015-1173 se elaboró el 10 de diciembre de 2015 y la oferta de compra se formuló mediante la Resolución núm. 1754 de 3 de febrero de 2016. Por lo tanto, cuando comenzó el procedimiento de adquisición y se formuló la oferta, el avalúo se encontraba vigente de conformidad con el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998.
55. Indicó que el avalúo oficial aplicó el método de comparación o de mercado, según lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 23 de septiembre de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Dicho estudio contenía la identificación del inmueble, sus características físicas y urbanísticas, el método utilizado y los valores correspondientes al terreno y a la construcción. Aunado a ello, se consideraron 4 ofertas de bienes inmuebles semejantes que contaban con los elementos para su identificación y verificación.
56. Destacó que el dictamen aportado por la parte demandante utilizó inmuebles de referencia sin cumplir lo señalado en el artículo 10 de la Resolución 620 de 2008, porque no identificó las fuentes de las ofertas utilizadas, las fechas de publicación ni otros datos que permitieran verificar la información de mercado. Además, el estudio presentaba diferencias con el valor unitario obtenido del análisis de mercado y el valor aplicado en la liquidación del inmueble.
57. Agregó que el acto demandado incluyó el valor comercial del terreno y la construcción, así como el lucro cesante y el daño emergente. Particularmente, en la complementación del avalúo comercial 2015-01173 de 28 de enero de 2016 se
22 Ibidem, página 251 y siguientes.
23 Ibidem, página 292 y siguientes.
24 Ibidem, página 350 y siguientes.
25 Ibidem, página 307 y siguientes.
26 Ibidem, página 330 y siguientes.
27 Cfr. Índice 65 expediente digital de primera instancia.
incluyó el daño emergente y el lucro cesante, conforme a los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998.
58. Sobre la diferencia entre los 66,375 m² consignados en los títulos y los 50,40 m² utilizados por el IDU, indicó que la UAECD elaboró el registro topográfico a partir de la medición física del predio. En todo caso, al presentarse esa diferencia resultaba aplicable el procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201328, en cuyo marco se obtuvo una extensión coincidente con la utilizada por el IDU.
59. Argumentó que el tercer inciso de esa norma señala que, cuando no exista acuerdo con el metraje definido “[…] se agotarán las instancias judiciales a que haya lugar por parte de los titulares de derecho de dominio. […]”, carga que no cumplió el demandante.
60. Enfatizó que en el proceso de expropiación no se pueden tomar medidas de linderos que no existen en terreno, porque deben coincidir con el área que realmente va a ser destinada para el interés general y su pago se efectúa con recursos públicos. Además, en el proceso no se demostró que el terreno tuviera una extensión física superior a 50,40 m².
61. Por último, aclaró que el perito y los testigos técnicos explicaron en la audiencia de pruebas la diferencia entre el área de terreno documentada en la escritura pública y la constatada por la UAECD, quienes coincidieron en que parte del bien se construyó sobre el andén peatonal y al ser espacio público no podría ser objeto de indemnización.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN29
62. El demandante solicitó la nulidad de la Resolución núm. 010949 de 2016 para que, en su lugar, se reconozca el valor indemnizatorio del área de terreno expropiada que no ha sido cancelada con su respectiva indexación y se condene en costas a la parte demandada.
63. Sostuvo que el IDU desconoció mediante la resolución demandada las áreas que se encontraban en la escritura pública y el certificado de tradición y libertad porque pagó un área de terreno de (50,40 m2) y los títulos de dominio registraban un área de (66,375 m2) correspondiente al lote 1-A.
64. Sobre el argumento del tribunal relacionado con que el demandante no cuestionó en sede judicial la decisión adoptada por la UAECD en el procedimiento de actualización de cabida y linderos, señaló lo siguiente:
“[…] 4. Se aclara que en ningún momento el señor ABEL ROJAS LOPEZ, solicito (sic) a catastro o al I.D.U., algún cambio con respecto a las áreas que reposaban en el certificado de libertad y tradición con número de matrícula 50N-1034287 y de la escritura pública #4614 del 18 de diciembre de 1986 de la Notaria 14 de Bogotá D.C y de la escritura pública #3437 del 08 de octubre de 2014 de la Notaria 7 de Bogotá D.C.
28 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]”.
29 Cfr. 68 expediente digital de primera instancia.
Este trámite fue encaminado por la entidad que pretendía la expropiación administrativa y esto se puede evidenciar en el certificado de libertad y tradición con número de matrícula 50N-1034287, en su anotación #7 mediante oficio 3251151101 del 29 de noviembre de 2018.
Así mismo se puede evidenciar en el certificado de libertad y tradición que sin mutuo consentimiento esta actuó de forma indebida pues en la anotación #8 de la matrícula 50N-1034287, está (sic) procedió a la corrección de linderos y áreas desconociendo la resolución 0193 del 20 de Febrero de 2014 IGAC, vigente para ese momento en la parte RESOLUTIVA numeral 1.13, que en caso de que las partes no estén de acuerdo "se hará saber que deberá agotarse el proceso judicial correspondiente".
7- Es claro por lo antes citado que en dicha resolución 0193 del 20 de Febrero de 2014 IGAC, vigente para ese momento en la parte RESOLUTIVA numeral 1.13, se informaría a la entidad responsable al proyecto de infraestructura de transporte, para el caso que nos atañe sería el I.D.U., entidad que solicito (sic) o tramito (sic) mencionada corrección.
8. Siendo la entidad del I.D.U., la encargada de hacer este trámite era la entidad solicitante quien tendría que agotar la instancia judicial correspondiente, no así como se afirma por parte del tribunal que era la parte afectada quien debía agotarla, pues claramente esta entidad era la que pretendía del bien inmueble. […]”.
65. Argumentó que el IDU vulneró el derecho a la propiedad privada porque: i) el avalúo comercial no es un documento público que pueda modificar la información de un certificado de libertad y tradición o de la escritura pública; y ii) la entidad que pretende la expropiación es quien proporcionó la información contraria a los títulos de dominio.
66. Advirtió que la entidad corrigió los linderos y áreas tal y como se evidencia en la anotación núm. 8 del certificado de libertad y tradición del predio con matrícula 50N-1034287 de 27 de mayo de 2022.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
67. Mediante auto de 13 de julio de 202230, el magistrado sustanciador en primera instancia concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado por la parte demandante.
68. Esta autoridad judicial, a través de auto de 29 de agosto de 202231, admitió el recurso de apelación, notificó a las partes y les advirtió que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. Igualmente, se notificó al Ministerio Público para que presentara concepto.
69. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distritaly el IDU33 se pronunciaron frente al recurso de apelación34, reiterando los argumentos de defensa planteados en las contestaciones de la demanda.
70. El Ministerio Público guardó silencio.
30Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 390 y siguientes.
31 Cfr. Índice 4 expediente digital de segunda instancia.
32 Cfr. Índice 8 expediente digital de segunda instancia.
33 Cfr. Índice 9 expediente digital de segunda instancia.
34 De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, los escritos no serán tenidos en cuenta, toda vez que fueron radicados con posterioridad a que se concediera la apelación y a la ejecutoria del auto que la admitió en segunda instancia, providencia que fue notificada electrónicamente el 29 de agosto de 2022 (índice 8 expediente digital de segunda instancia) y por estado de 31 del mismo mes y año (índice 9 expediente digital de segunda instancia).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
71. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) el acto administrativo demandado; y iii) el análisis del caso concreto.
Competencia
72. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 y en el artículo 1335 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201936, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
El acto administrativo demandado
73. En la demanda se solicitó la nulidad de la Resolución núm. 010949 de 14 de diciembre de 201637, cuya parte resolutiva señala:
“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la expropiación por vía administrativa en favor del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU NIT 899.999.081-6, del inmueble ubicado en la AC 132 N.º 94 C 03 de la ciudad de Bogotá D.C., con cédula catastral 090207403000000, CHIP AAA0238JNTD y matrícula inmobiliaria 50N-1034287, cuyo titular del derecho de dominio inscrito objeto de expropiación, es el señor ABEL ROJAS LÓPEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.132.743, conforme al registro topográfico número 45193, elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de diciembre de 2014, donde aparece debidamente delimitado y alinderado, con un área de terreno de 50,40m2, construcción 1 (3 pisos placa, 4 pisos placa, 2 pisos voladizos, 1 piso voladizo) de 182,02m2, otras construcciones 1 (placa volada) de 4,65m2, otras construcciones 2 (Antepecho en reja) de 14,87m2, cuyos linderos específicos son: POR EL NORTE: Del punto A al punto B en línea recta en distancia de cinco punto diecisiete metros (5.17 metros), linda con la AC 132. POR EL ORIENTE: Del punto B al punto C en línea recta en distancia de nueve punto setenta (9.70) metros, linda con la KR. 94 C. POR EL SUR: Del punto C al punto D en línea recta en distancia de cinco punto treinta y un (5.31) metros, linda con predio privado. POR EL OCCIDENTE: Del punto D al punto A en línea recta en distancia de nueve punto cincuenta y seis (9.56) metros, linda con predio privado y cierra.
ARTÍCULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del
precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS ($242.960.319,00) MONEDA CORRIENTE, el
citado valor comprende: A) La suma de DOSCIENTOS VEINTE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS DIEZ PESOS
($220.532.810,00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de avalúo comercial terreno y construcción, la suma de DIECINUEVE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS DOS PESOS ($19.795.302,00) MONEDA CORRIENTE,
por concepto de Lucro Cesante, C) la suma de DOS MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($2.632.207,00) MONEDA
CORRIENTE, por concepto de Daño Emergente, de conformidad al avalúo comercial del inmueble 2015-1173 del 10 de diciembre de 2015, complementado bajo el radicado IDU 20165260092292 del 8 de febrero de 2016 y el informe de reconocimientos económicos elaborado por la Dirección Técnica de Predios de fecha 27 de julio de 2016.
35 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”.
36 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
37 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 144 y siguientes.
PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: “En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio”, teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos al señor ABEL ROJAS LÓPEZ, en calidad de titular de derecho de dominio identificado con la cédula de ciudadanía N° 19.132.743.
ARTÍCULO TERCERO.- FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así en único contado: La cantidad de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS
($242.960.319,00) MONEDA CORRIENTE, la cual será puesta a disposición por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, una vez ejecutoriada la presente resolución al señor ABEL ROJAS LÓPEZ, en calidad de titular de derecho de dominio identificado con la cédula de ciudadanía N°.19.132.743, una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.
PARÁGRAFO PRIMERO.- Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición del señor ABEL ROJAS LÓPEZ, identificado con la cédula de ciudadanía 19.132.743, por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, se consignará en el Banco Agrario de Colombia en la cuenta de pagos por expropiación administrativa de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.
PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano.
ARTÍCULO CUARTO.- APROPIACIONES PRESUPUESTALES.- El valor total de la
adquisición se ampara en el presupuesto del IDU según los Certificados de Registro Presupuestal No. 226 del 18 de febrero de 2016, 1933 del 25 de mayo de 2016, expedidos por la Dirección Técnica Administrativa y Financiera, Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad del IDU.
ARTÍCULO QUINTO. - DESTINACIÓN. - El inmueble referido, será destinado para la construcción de la obra: AVENIDA EL RINCON (sic) (AK 91 Y AC 131) A DESDE LA CARRERA 91 HASTA LA AVENIDA LA CONEJERA (TRANSVERSAL 97), de
acuerdo con la Resolución No. 0811 del 15 de Julio de 2014, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación.
ARTÍCULO SEXTO.- SOLICITUD CANCELACIÓN OFERTA, GRAVÁMENES Y
LIMITACIONES AL DOMINIO.- Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, se ordena cancelar la Anotación número 5 de fecha 9 de marzo de 2016, Radicación: 2016-15555 del Folio de Matrícula Inmobiliaria 50N-1034287, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, donde se encuentra registrada la Resolución No. 1754 del 3 de febrero de 2016, “POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN
INMUEBLE, POR EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA”.
ARTÍCULO SÉPTIMO.- ORDEN DE INSCRIPCIÓN.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, ORDENASE (sic) al (a) señor (a) Registrador (a) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, inscribir la presente Resolución en el folio de matrícula inmobiliaria 50N-1034287, con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio, en cabeza del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, identificada con Nit: 899.999.081-6. […] (negrilla del texto).
Análisis del caso concreto
74. De conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201238, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 9 de junio de 2022, por las razones expuestas en el recurso de apelación presentado por el demandante.
75. Para ello, la Sala establecerá: i) si el área de 50,40 m² utilizada para fijar el precio indemnizatorio corresponde o no a la superficie privada efectivamente expropiada; y ii) si los demás cuestionamientos formulados en la apelación constituyen nuevos cargos.
La determinación de la cabida y linderos del inmueble objeto de expropiación
76. El demandante sostuvo que el IDU desconoció los títulos de dominio del inmueble al fijar el precio indemnizatorio respecto de un área de terreno de 50,40 m², pese a que la escritura pública núm. 4614 de 18 de diciembre de 1986, la escritura pública núm. 3437 de 8 de octubre de 2014 y el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria núm. 50N-1034287 registraban una extensión de 66,375 m².
77. Afirmó que la administración no podía modificar unilateralmente la extensión consignada en sus títulos al no haber aceptado la propuesta formulada dentro del trámite de actualización de cabida y linderos. También señaló que al IDU le correspondía agotar las instancias judiciales respectivas ante la falta de acuerdo sobre la modificación de la cabida y linderos, una vez finalizado el procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 1682 de 2013, al ser la entidad interesada en la adquisición y posterior expropiación del inmueble.
78. Para resolver los cuestionamientos, la Sala pone de presente que la definición de la cabida y los linderos de los inmuebles requeridos para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte es uno de los elementos que permiten la cuantificación del precio indemnizatorio.
79. El numeral 1.º del artículo 68 de la Ley 388 de 1997 exige que el acto administrativo de expropiación contenga “[…] La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación […]”.
38 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.
80. El artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 6 de la Ley 1742 de 26 de diciembre de 201439, dispuso que la indemnización en la adquisición o expropiación de inmuebles requeridos para proyectos de infraestructura de transporte comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. Asimismo, precisó que el daño emergente incluirá el valor del inmueble en cuya cuantificación “[…] solo se tendrá en cuenta el daño cierto y consolidado […]”.
81. La determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico que se fundamenta en los procedimientos y parámetros previstos en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
82. De conformidad con el artículo 13 del Decreto 1420, la solicitud de avalúo debe estar acompañada de la identificación del inmueble por su dirección y descripción de linderos, el certificado de tradición, la cédula catastral y el “[…] plano del predio o predios, con indicación de las áreas del terreno, de las construcciones o mejoras del inmueble o motivo de avalúo, según el caso […]”.
83. Por su parte, los artículos 20, 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998 exigen que el informe de avalúo contenga, entre otros aspectos, la identificación física y jurídica del inmueble y que al determinar el valor del terreno se considere su área, ubicación, topografía y forma.
84. El artículo 7.º de la Resolución IGAC 620 de 2008 dispone que la identificación física del inmueble comprende su localización, dirección clara y suficiente, los linderos y colindancias y, para su mejor identificación, el número catastral.
85. El artículo 26 de la Ley 1682 de 2013 establece un procedimiento especial cuando, durante la adquisición o expropiación de inmuebles requeridos para proyectos de infraestructura de transporte, resulta necesario actualizar su cabida o sus linderos.
86. Dicho procedimiento es del siguiente tenor:
“[…] ARTÍCULO 26. Actualización de cabida y linderos. En caso que en el proceso de adquisición o expropiación de inmuebles necesarios para la realización de proyectos de infraestructura de transporte, se requiera la actualización de cabida y/o linderos, la entidad pública, o quien haga sus veces, procederá a solicitar dicho trámite ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente comparará la información contenida en los títulos registrados con la que tiene incorporada en sus bases de datos, disponiendo y practicando una inspección técnica para determinar su coincidencia. Si la información de los títulos registrados coincide en un todo con la de sus bases de datos, procederá a expedir la certificación de cabida y/o linderos.
Si la información de catastro no coincide con la de los títulos registrados, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente convocará a los titulares de derechos de dominio y demás interesados, directamente o a través de un medio de comunicación idóneo, para buscar un acuerdo a partir de una propuesta que sobre cabida y/o linderos el
39 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieran expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras disposiciones. […]”.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o quien haga sus veces realice. Si se llega a un acuerdo, se expedirá la certificación de cabida y/o lindero; en caso contrario, se agotarán las instancias judiciales a que haya lugar por parte de los titulares de derecho de dominio.
El término para tramitar y expedir la certificación de cabida y/o linderos es de dos (2) meses improrrogables contados a partir de la recepción de la solicitud, cuando la información de los títulos registrados coincida plenamente con la de catastro. Si no coincide y es necesaria convocar a los titulares de dominio y demás interesados, el término para agotar el trámite será de cuatro (4) meses, que se contabilizarán desde la recepción de la solicitud.
Una vez se expida la certificación de cabida y/o linderos, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la autoridad catastral correspondiente dará traslado a la entidad u organismo encargado del registro de instrumentos públicos de la respectiva jurisdicción, dentro de los 5 días siguientes, con el fin de que proceda a hacer las anotaciones del caso. La anotación en el registro deberá realizarse dentro de los 10 días calendario a partir del recibo de la certificación. […]” (negrilla fuera del texto).
87. En desarrollo de esa disposición, el IGAC estableció en la Resolución 193 de 20 de febrero de 201440 que la entidad responsable del proyecto debe solicitar la actualización y aportar los títulos, certificados registrales, la descripción del área y los linderos y el levantamiento topográfico (artículo primero, numeral 2). Recibida la solicitud, la autoridad catastral abre el expediente, coteja la información registral con la catastral y, si encuentra diferencias, practica una inspección técnica, cuyas verificaciones deben consignarse en un acta (artículo primero, numerales 3 a 7).
88. Si la inspección confirma las discrepancias, la autoridad debe elaborar una propuesta georreferenciada, convocar a los titulares e interesados y presentarla en el inmueble, donde se identifican los linderos y se deja constancia de la conformidad o inconformidad de los asistentes (artículo primero, numerales 8 a 10).
89. Si se alcanza un acuerdo se consignará en el acta y se actualizará la base catastral con fundamento en el certificado plano predial catastral (artículo primero, numerales 11 y 12). Si no existe acuerdo, la inconformidad se registra en el acta, se informa que deberá agotarse el proceso judicial correspondiente y se comunica el resultado a la entidad responsable del proyecto (artículo primero, numeral 13).
90. En línea con lo anterior, en la Instrucción Administrativa núm. 16 de 14 de septiembre de 2016, la Superintendencia de Notariado y Registro precisó que el certificado plano predial catastral expedido en el escenario de acuerdo es inscribible y que la anotación registral corresponde a una “[…] corrección del título respecto a los linderos y área […]”.
91. Esta Sección explicó en la sentencia de 5 de marzo de 202641, sobre el trámite de la discrepancia con el área consignada en el título adquisitivo a través del procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 1682 de 2013, lo siguiente:
“[…] Cabe mencionar que, de conformidad con el citado artículo 26 de la Ley 1682, si no se llegare a un acuerdo sobre la actualización de cabida y linderos, como ocurrió en este caso, “se agotarán las instancias judiciales a que haya lugar por parte de los titulares de derecho de dominio”.
40 “[…] Por la cual se establece el procedimiento para desarrollar el trámite de actualización de cabida y/o linderos de que trata el artículo 26 de la Ley 1682 de 2013 […]”.
41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-41-000-2016-01718-03, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
Por lo anterior, ante la ausencia de acuerdo respecto de la cabida y sin que el titular del derecho de dominio acreditara haber promovido la acción judicial prevista para dirimir la controversia sobre el metraje del predio, la administración prosiguió el trámite con fundamento en la medición técnica practicada en campo, actuación que no puede reputarse arbitraria, en tanto estuvo precedida del agotamiento del procedimiento legal orientado a esclarecer la discrepancia advertida y del intento formal de concertación técnica ante la autoridad catastral competente.
[…]
La sala reitera que la discrepancia con el área consignada en el título adquisitivo fue advertida y tramitada conforme al procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 1682 de 2013, sin que se lograra acuerdo ni se acreditara decisión judicial que fijara un metraje distinto y, en consecuencia, la administración actuó con sujeción al marco normativo aplicable y con fundamento a la realidad física verificada del bien, por lo que la fijación del área para efectos del avalúo oficial y de la indemnización se ajustó a derecho y no configura vulneración del debido proceso. […]” (negrilla del texto).
92. Del marco normativo y jurisprudencial citado se desprende que: i) la cabida y linderos de los inmuebles delimitan el derecho de propiedad; ii) la individualización del inmueble objeto de expropiación exige establecer técnicamente esa cabida y linderos; iii) cuando existe una discrepancia entre los títulos y la información catastral, la propuesta formulada por la autoridad no modifica por sí sola la cabida registrada; iv) la controversia queda sometida a las instancias judiciales correspondientes si no se alcanza un acuerdo sobre la actualización de la base catastral; y v) el acta en la que se consigna la falta de acuerdo acredita la terminación del procedimiento de actualización sin consenso y se debe comunicar a la entidad responsable del proyecto para que conozca su resultado y adopte las decisiones que correspondan dentro del procedimiento expropiatorio.
93. Obra en el plenario el informe técnico de avalúo comercial núm. 2015-1173 RT 45193 de 10 de diciembre de 201542 elaborado por la UAECD, el cual determinó como área de terreno del inmueble expropiado el siguiente metraje:
“[…]
[…]”.
94. Mediante el registro topográfico núm. 4519343 de diciembre de 2014 el IDU practicó el levantamiento topográfico del inmueble, mediante el cual se determinó que el área del terreno. En dicho documento se identifica el polígono conformado por los puntos A, B, C y D, y se consignan las dimensiones de sus linderos, así: 5,17 metros por el norte, 9,70 metros por el oriente, 5,31 metros por el sur y 9,56 metros por el occidente.
95. Ese plano delimitó gráficamente el área de terreno considerada por la entidad para efectos de la adquisición, así:
“[…]
42 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO CONTESTACION DEMANDA FOLIOS 1 AL 280(.pdf) NroActua 2”, página 97 y siguientes.
43 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 72 y siguientes.
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[…]”.
96. Se encuentra igualmente la certificación catastral expedida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital el 3 de octubre de 201444, correspondiente al inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 50N-1034287 y ubicado en la AC 132 No. 94 C-03 de Bogotá. En dicho documento se registra un área total de terreno de (50,40 m²) y un área total construida de (169,62 m²).
97. Además, en el Boletín Catastral la UAECD el 12 de agosto de 201545 se registró un área de terreno de (50,40 m²), correspondiente a las vigencias 2011 a 2015. Ese documento precisó que la inscripción catastral no constituye título de dominio ni sanea los vicios que tenga una titulación o posesión.
98. Mediante oficio 20153242017801 de 9 de noviembre de 201546 el IDU solicitó a la UAECD la actualización de áreas y linderos del predio identificado con el Registro Topográfico 45193 y nomenclatura AC 132 # 94C-03.
99. Por medio del oficio 2015EE63341 de 10 de diciembre de 201547 la UAECD informó al demandante sobre la visita para la actualización de cabida y linderos, por cuanto, luego de analizar la documentación aportada por el IDU, encontró que la información de linderos y área de títulos registrados del inmueble y sus colindantes no coinciden con la información catastral.
100. La visita se realizó el 16 de diciembre de 201548, respecto de la cual se levantó el acta en la que se indicaron los siguientes compromisos:
“[…]
[…]”.
44 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO CONTESTACION DEMANDA FOLIOS 1 AL 280(.pdf) NroActua 2”, página 329 y siguientes.
45 Ibidem, página 328 y siguientes.
46 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO LLAMADO EN GARANTIA FOLIOS 1 AL 71(.pdf) NroActua 2”, página 44 y siguientes.
47 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 170 y siguientes.
48 Ibidem, página 171 y siguientes.
101. El día 29 de enero de 201649 se realizó la visita para presentar la propuesta técnica de actualización de cabida y linderos del predio objeto de expropiación en la que se determinó:
“[…]
[…]”.
102. En el acta de la reunión se dejó consignada la inconformidad del señor Abel Rojas López a la propuesta técnica presentada por “[…] tener diferentes linderos y área a la que se encuentra descrita en la escritura pública […]”.
103. Por lo anterior, mediante auto de 7 de abril de 201650 el IDU, previo a adoptar la decisión de fondo y, con ocasión de la diferencia de áreas existentes entre el registro topográfico 45193 elaborado en el mes de diciembre de 2014 y el título adquisitivo de dominio, decretó la práctica de una prueba de oficio en los siguientes términos:
“[…]
[…]”.
104. El 20 de abril de 2016 mediante el oficio 2016325026976151 el IDU informó que continuaría “[…] la adquisición con las áreas que se encontraron en terreno y que son idénticas a la propuesta presentada por los funcionarios de catastro, ya que las áreas de los títulos no cuentan con el soporte técnico que evidencie su existencia […]”.
105. En la audiencia de pruebas realizada el 24 de mayo de 202252 se recibió el testimonio técnico del señor Juan Carlos Alvarado Sánchez53, ingeniero catastral y geodesta, entonces funcionario de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital quien precisó que participó en el procedimiento de actualización de cabida y linderos debido a la diferencia entre las áreas registral y catastral.
106. Explicó que, durante la visita al inmueble, se constató que el área descrita en las escrituras comprendía parte del andén y que la construcción se extendía sobre la vía pública.
49 Ibidem, página 174 y siguientes.
50 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO CONTESTACION DEMANDA FOLIOS 1 AL 280(.pdf) NroActua 2”, página 52 y siguientes.
51 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO CONTESTACION DEMANDA FOLIOS 1 AL 280(.pdf) NroActua 2”, página 52 y siguientes.
52 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 292 y siguientes.
53 Minuto 1:45:48.
107. Con fundamento en lo anterior el avalúo comercial 2015-1173 del 10 de diciembre de 2015 se elaboró con base en la información entregada por el IDU a la UAECD en el Registro Topográfico 45193, en donde se reportó un área de terreno de 50,40 m2 y de 182,02 m2 de construcción.
108. Ese avalúo se incorporó en la Resolución 010949 de 14 de diciembre de 2016 para fijar el precio indemnizatorio del bien cuestionado.
109. Del material probatorio supra, la Sala destaca que el área de terreno utilizada en el avalúo oficial de 10 de diciembre de 2015 e incorporada en la Resolución 010949 coincide con la registrada en la certificación catastral de 3 de octubre de 2014 y en el boletín catastral de 12 de agosto de 2015, así como con la identificada por la UAECD durante las visitas practicadas el 16 de diciembre de 2015 y el 29 de enero de 2016 dentro del trámite de actualización de cabida y linderos.
110. Frente a dicho metraje, el demandante en la alzada afirmó que, de conformidad con la Resolución 193 de 2014, correspondía al IDU en su condición de entidad responsable del proyecto “[…] agotar la instancia judicial correspondiente […]”, ante la falta de acuerdo sobre la propuesta de actualización de la cabida y los linderos del inmueble.
111. La Sala prohíja el criterio jurisprudencial de esta Sección, conforme al cual, en ese escenario correspondía al titular del derecho de dominio “[…] haber promovido la acción judicial prevista para dirimir la controversia sobre el metraje del predio […]”54.
112. Con fundamento en ese criterio la Sección Primera en las sentencias de 23 de julio de 201555, 29 de enero de 202656, 12 de febrero de 202657 y 5 de marzo de 202658, examinó controversias en las que se cuestionaba el área empleada para determinar el precio indemnizatorio.
113. Nótese que la falta de acuerdo dentro del trámite de actualización no impedía que el demandante controvirtiera en este proceso judicial el área utilizada para determinar el precio indemnizatorio.
114. Al proceso se allegó la escritura pública núm. 4614 del 18 de diciembre de 198659, mediante la cual se efectuó la división material de un inmueble de mayor extensión, dando lugar a los lotes 1-A y 1-B. En dicho instrumento se individualizó el lote 1-B, adjudicado al demandante con una extensión superficial de 66,375 m².
115. También se probó, mediante escritura pública núm. 3437 de 8 de octubre de 201460, otorgada en la Notaría 7 del Círculo de Bogotá D.C., que se perfeccionó un contrato de permuta del referido bien con la misma extensión geográfica.
54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-41-000-2016-01718-03, actor: William Ortiz Rodríguez, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de julio de 2015, radicación número: 25000-23-24-000-2005-00350-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de enero de 2026, radicación número: 05001-23-33-000-2014-01932-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-41-000-2016-02151-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-41-000-2016-01718-03, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
59 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento denominado: “CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 315(.pdf) NroActua 2”, página 23 y siguientes.
60 Ibidem, página 33 y siguientes.
116. A su vez, se encuentra el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria núm. 50N-1034287, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Norte el 17 de octubre de 201461, en cuya descripción de cabida y linderos se identifica el inmueble como lote 1-A, con un área de 66,375 m².
117. Con la demanda se anexó el dictamen realizado el 21 de abril de 201762 por el perito René Macías Montoya, el cual señaló que “[…] como quiera que existe discrepancia entre el área señalada en el certificado de libertad y el certificado catastral y con el fin de evitar suspicacias se avaluará por el área que aparece en el certificado de libertad y la construcción con base en la Inspección (sic) […]”.
118. Esto significa que el demandante demostró que los títulos de dominio atribuían al inmueble una cabida de 66,375 m², pero no acreditó técnicamente que dicha extensión correspondiera a la realidad física del terreno privado objeto de expropiación.
119. Nótese que el objeto material de la expropiación es el derecho de dominio del particular sobre el bien que ingresa al patrimonio público y, por tanto, no era posible valorar como terreno privado una superficie respecto de la cual no se acreditó que estuviera comprendida dentro de los linderos del inmueble y que, según la verificación técnica, correspondía parcialmente al andén y a la vía pública.
120. Esta Sección en sentencia de 5 de marzo de 202663 advirtió que la información catastral, si bien no constituye título de dominio, es un instrumento técnico de identificación física del predio que refleja su realidad material. En consecuencia, esa información no modificaba por sí sola la cabida registrada, pero podía valorarse con el registro topográfico, la inspección del inmueble y las demás pruebas técnicas.
121. En todo caso el precio indemnizatorio previsto en el avalúo oficial, al incorporarse en el acto administrativo que dispone la expropiación, se encuentra amparado por la presunción de legalidad propia de las decisiones administrativas64. Por ello, correspondía al demandante demostrar, mediante pruebas técnicas suficientes, los errores fácticos o metodológicos que hubiera cometido la administración al determinar el área indemnizable.
122. Esa carga probatoria no se cumplió con los títulos en los que figuraba una cabida de 66,375 m² pues era necesario identificar y ubicar físicamente los 15,975 m² adicionales, así como demostrar que no estaban comprendidos en áreas públicas.
123. Tampoco se demostró que al momento de la expedición de la Resolución 010949 de 14 de diciembre de 2016 el IDU modificará unilateralmente la extensión consignada en sus títulos.
61 Ibidem, página 53 y siguientes.
62 Ibidem, página 187 y siguientes.
63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-41-000-2016-01718-03, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de febrero de 2026, radicación número: 25000-23-41-000-2016-01133-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
124. Cabe resaltar que el juicio de legalidad del acto acusado se realiza teniendo en cuenta las circunstancias existentes al momento de su expedición65. Por lo tanto, los planteamientos relacionados con las anotaciones 7 y 8 realizadas por la UAECD en el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria núm. 50N-1034287, expedido el 27 de mayo de 2022, exceden el objeto del medio de control ejercido.
125. Por lo tanto, los argumentos aquí estudiados no prosperan.
Los nuevos planteamientos de contradicción propuestos en la segunda instancia
126. El demandante afirmó que la entidad demandada vulneró su derecho a la propiedad privada porque: i) el avalúo comercial 2015-1173 RT realizado por la UAECD no es un documento público “[…] que modifique lo que reposa en un certificado de libertad y tradición y en una escritura pública, claramente la entidad
I.D.U. […]”; y ii) la fuente con la “[…] que se basó dichas áreas fue dada por la misma entidad que pretendía la compra u expropiación administrativa en este caso I.D.U. […]”.
127. Para la Sala esos cuestionamientos debieron ser formulados desde la demanda como parte de los cargos de nulidad, con el fin de permitir el correspondiente debate probatorio y de contradicción en la primera instancia.
128. Frente a la posibilidad de plantear argumentos distintos a los identificados en la demanda, en la sentencia de 5 de julio de 2007, la Sección Primera aclaró que: “[…] en el recurso de apelación […] la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia […]”66.
129. En ese sentido, no resulta procedente introducir en sede de apelación unos planteamientos que no fueron oportunamente propuestos ni objeto de pronunciamiento por el juez de primera instancia, pues ello desbordaría el marco del recurso y vulneraría los principios de congruencia y debido proceso.
130. Finalmente, se pone de presente que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, sobre condena en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2024, radicación número 11001-03-24-000-2014-00682-00, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
66 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2007; C.P. Jaime Moreno García; número único de radicación 97082005 […]”
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de junio de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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