Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 1799 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIODECONTROLDENULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO

Número único de radicación: 25000-23-41-000-2016-01799-01

Actora: JEANNETE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA

TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA RECURRIDA. LA PARTE ACTORA NO DESVIRTUÓ LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL AVALÚO OFICIAL REALIZADO POR CATASTRO, COMO TAMPOCO EL HECHO DE QUE NO SE HAYAN RESUELTO SUS INCONFORMIDADES EN EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO. LA NO DISPOSICIÓN INMEDIATA DE LOS DINEROS RECONOCIDOS NO ES CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO DEMANDADO. LOS DESCUENTOS EFECTUADOS EN LA LIQUIDACIÓN DEL PRECIO INDEMNIZATORIO TIENEN FUNDAMENTO LEGAL. EL AVALÚO SE REALIZÓ TENIENDO EN CUENTA EL ESTRATO DEL INMUEBLE VIGENTE.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 8 de febrero de 2019, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo De Cundinamarca¹, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA

I.1. La señora Jeannete Del Socorro Burgos Escamilla, a través de apoderada judicial, promovió demanda ante el Tribunal, en

1 En adelante el Tribunal.

ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 138 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones:

“[…] DECLARACIONES PRINCIPALES

1.- Que acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política; numeral segundo del Articulo 68 de la Ley 388 de 1997; Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C-476 del 2007, se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 427 del 13 de enero de 2016, "POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN" Modificando los Artículos SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO. Parte Resolutiva -en lo que concierne al' "VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.”, FORMA DE PAGO y

APROPIACIONES PRESUPUESTALES. De las mismas, ordenando pagar el Precio Justo.

2.- Que de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mi mandante se encuentra exenta de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaron a cancelar, toda vez que, si optó por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que la llevo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio injusto, así como por la falta de negociación, más no por capricho de la demandante.

3.- Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mi mandante JEANNETTE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, los valores, que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, montos que han de ser actualizados en su valor.

DAÑO EMERGENTE

La suma de DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEICIENTOS CINCUENTA Y CUATROPESOS m/cte, ($238.356.654) por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 427 del 13 enero de 2016, por concepto de terreno y construcción del inmueble ubicado en la Calle 129 No. 91 22 de Bogotá,

identificado con cédula catastral 009202213900000000, CHIP AAA0129BAKC y matrícula inmobiliaria 50N-20260436.

La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, como gastos notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así:

Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de escrituración Gastos de registro 0.5% Beneficencia 1%

Los gastos de la desconexión de los servicios públicos así:

Energía Codensa. Retiro de dos acometidas y medidores. Conexión residencial $91.472.00

Acueducto EAAB, corte de servicio de acueducto desde la red, incluye excavación, retiro de manguera, suspensión del registro o colocación de tapón. Reconstrucción de andén y levantamiento  de  escombros,  desmonte  de  medidor.

$110.850.00

Suministro de tapón macho de hg 6" 4; $60.610.00

Gas Natural: suspensión definitiva de cuatro instalaciones

$131.032,00.

El valor de CUATRO MILLONES CUATROSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL CUARENTA Y CINCO PESOS M/cte

($4.481.045.00) equivalente al 2.5% que le retuvo el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que el IDU aplica la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mi mandante debe ser exenta de la misma por ser expropiación por vía administrativa por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%.

El valor que se determine a través de perito designado por el Honorable Tribunal, donde se calcule el valor de la Plusvalía no reconocido en la indemnización y que eleva el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tienen derecho por haber cancelado la valorización.

4. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 del C.C.A. […]”.

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes:

Indicó que el 4 de agosto de 1997 adquirió el bien inmueble ubicado en la calle 124 núm. 91-14, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 50N-2026436, el cual para el momento en que inició el trámite administrativo se encontraba conformado por una estructura de tres plantas².

Manifestó que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - CATASTRO realizó el avalúo comercial núm. 2014-1909 de 22 de octubre de 2014 con la finalidad de que el Instituto De Desarrollo Urbano - IDU formulara oferta de compra sobre el inmueble, en el que se indicó, entre otros, que este se encontraba clasificado como de estrato 2.

Señaló que el 9 de diciembre de 2014 el IDU, mediante la Resolución 106536 de esa fecha, determinó la adquisición del

inmueble y formuló oferta de compra por la suma de $175.738.000

2 Relaciona que la primera planta se conformaba de un local comercial y un baño con escaleras de acceso, la segunda planta de un apartamento independiente con sala, comedor, cocina, 3 alcobas, 1 baño y cocina integral; mientas que la tercera planta constaba de una sala – comedor, dos alcobas, un baño, una cocina, terraza semicubierta, zona de lavandería y lavadero.

por concepto del terreno y su construcción; $10.726.500 por lucro cesante; y $5.002.122 por daño emergente.

Afirmó que la demandada, a través de la Resolución núm. 427 de 13 de enero de 2016, ordenó la expropiación por vía administrativa del  inmueble  y  fijó  como  precio  indemnizatorio  la  suma  de

$193.540.588, la cual incluía los conceptos de terreno y construcción, daño emergente y lucro cesante.

Expuso que renunció a interponer recurso de reposición contra la Resolución núm. 427 de 2016, con la finalidad de que se agilizara el pago del precio indemnizatorio fijado.

Adujo que, pese a lo anterior, a la fecha de radicación de la demanda el IDU no efectuó el pago ordenado en la Resolución núm. 427 de 2016.

I.3- Normas violadas y concepto de violación.

La parte actora afirmó que el IDU trasgredió el artículo 70 de la Ley

388 de 1997, toda vez que no puso a su disposición de manera inmediata los dineros ordenados en la Resolución núm. 427 de 2016.

Sostuvo que no se tuvo en cuenta lo previsto en los artículos 23 y

37 de la Ley 1682 de 2014, que establecen que la indemnización debe realizarse de manera integral.

Indicó que la demandada efectuó varios descuentos que redujeron la suma de dinero que tendría que recibir, tales como la retención del 2.5% y del 20% de lo que se otorgó a título de lucro cesante.

Señaló que, conforme con el avalúo comercial realizado por la firma Sarmiento & Osorio soluciones inmobiliarias, el justo precio del terreno y de sus construcciones era de $417.598.474.

Expuso que la demandada no llevo a cabo la etapa de negociación, habida cuenta que se limitó a formular una resolución de oferta sin darle la oportunidad para contradecir el valor ofertado.

Manifestó que la resolución demandada trasgredió los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política, toda vez que la demandada no cumplió con la carga de efectuar el pago de la suma indemnizatoria.

Afirmó que la resolución demandada está falsamente motivada por cuanto se basó en un avalúo que, a su juicio, contiene falencias

respecto de las cuales no pudo ejercer derecho de contradicción alguno.

Adujo que se trasgredió el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, ya que la indemnización otorgada debía tener en cuenta otros factores adicionales al del avalúo comercial del bien, tales como los “intereses del interesado”, en este caso los recursos que dejó de percibir con ocasión de la imposibilidad de arrendar los dos apartamentos que tenía en el inmueble y de encontrar un inmueble de las mismas características por el valor pagado.

Manifestó que la autoridad demandada confundió el avaluó que realizó con la suma que debía reconocer por indemnización, puesto que no consultó sus intereses, su estado de salud y el hecho de que es madre cabeza de hogar; omitió ponderar las circunstancias que rodean su familia, los gastos en que incurrió para construir el inmueble; no tuvo en cuenta que el valor de los inmuebles en la ciudad se incrementó en un 83%, lo que le hace imposible adquirir uno de características similares; y que se limitó a ordenar el pago reportado en el avalúo, sin tener en cuenta que su predio estuvo congelado en estrato 2 cuando en realidad debería ser 3.

Citó una providencia de 24 de marzo de 2011³, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se hace referencia a la trasgresión de la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y del pacto de San José de Costa Rica, para indicar que el acto demandado era nulo, por cuanto no se dio una indemnización previa y justa que cubra los perjuicios ocasionados por la transferencia del dominio del bien inmueble que era de su propiedad en favor del Estado.

I.4.- Contestación

I.4.1. El IDU contestó la demanda de forma extemporánea⁴.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

Mediante sentencia de 8 de febrero de 2019, el Tribunal denegó las súplicas de la demanda.

Sostuvo que, contrario a lo afirmado por la parte actora, de la revisión de los antecedentes administrativos de la resolución demandada se desprendía que sí tuvo la oportunidad de controvertir el precio señalado en la oferta de compra formulada

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 24 de marzo de 2011, proceso núm.: 25000-23-24-000-2005-91365-01; M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

4 Conforme con lo considerado por el Tribunal en auto de 28 de agosto de 2017.

por la demandada, circunstancia distinta es que no se hubiera accedido al precio pretendido en su intervención.

Agregó que la parte actora, a través de los oficios núms. 20155260130742 de 3 de febrero y 20155260430892 de 26 de marzo de 2015, solicitó la revisión técnica del avalúo comercial núm. 2014-1909 y realizó unos requerimientos los cuales fueron absueltos por la demandada mediante los oficios núms. 2015325080841 de 24 de febrero y 20153250464541 de 14 de

abril de 2015.

Posteriormente, comparó los 3 dictámenes periciales aportados al proceso y realizados respecto del inmueble objeto de litigio así:

Indicó que el avalúo presentado por la parte demandante utilizó el método de costo de reposición para la determinación del precio del terreno como de la construcción, el cual no resultaba aplicable para el caso concreto, conforme con lo previsto en el artículo 13, parágrafo, de la Resolución núm. IGAC 620 de 2008.

Resaltó que el método de costo de reposición debe usarse en caso de que el bien objeto de avalúo no cuente con bienes comparables por su naturaleza, como es el caso de colegios, hospitales y

estadios, entre otros, que no se encuentren sujetas al régimen de propiedad horizontal, circunstancia que no ocurría en el presente caso.

Sostuvo que tampoco podía darse por valido el avalúo comercial aportado al proceso, debido a que no indicó, en los términos establecidos en los artículos 4º y 14 de la Resolución IGAC 620 de 2008, en qué criterios se basó para estimar el monto total de ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente, los inmuebles comparables y semejantes al proyecto, así como las características de áreas, valores de venta y elementos del proyecto, propios del método de potencial o desarrollo residual para la determinación del costo del m2 del terreno.

Adicionalmente, mencionó que de la revisión del avalúo comercial se advertía que se habían confundido los conceptos de lucro cesante y daño emergente.

Concluyó en que comoquiera que la parte actora no logró desvirtuar que el avalúo efectuado por CATASTRO adolecía de falencia alguna, no había lugar a acceder a sus pretensiones por dicha circunstancia.

En lo que tiene que ver con la trasgresión del artículo 70 de la Ley

388 de 1997, al no haberse puesto a disposición de manera inmediata de la actora los dineros reconocidos en la resolución demandada, advirtió que a través de la Resolución núm. 7878 de 3 de agosto de 2016 se modificó el artículo 3° del acto administrativo demandado debido a que dentro del inmueble objeto de litigio se canceló una anotación concerniente al registro de una hipoteca, por lo que se ordenó poner a disposición de la actora el precio indemnizatorio reconocido.

Señaló que dentro del proceso se acreditó que el 26 de agosto de 2016 se realizó el pago correspondiente al valor indemnizatorio ordenado en la resolución demandada, mediante transferencia a la cuenta bancaria indicada por la actora, previa realización de los trámites administrativos correspondientes, toda vez que esta no reclamó el precio indemnizatorio directamente.

Indicó que respecto de la presunta trasgresión de los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política; la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789; el pacto de San José de Costa Rica y el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, por no haberle otorgado una indemnización justa ni tener en cuenta sus condiciones de salud, edad, ingresos, situación familiar, tiempo que

estuvo realizando la construcción, créditos e intereses que tuvo que pagar, no había lugar a acceder a sus pretensiones, toda vez que no acreditó dentro del proceso encontrarse en una situación de especial protección, de acuerdo con lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-750 de 2015, que ameritara el reconocimiento de una indemnización superior a la otorgada a través del acto demandado.

Sostuvo que si bien allegó prueba de padecer síndrome de manguito rotatorio en abril de 2015 ello no acreditaba que se encontrara discapacitada, que dependía de los arriendos de su inmueble de forma exclusiva para vivir, ni que su edad incidiera en ello, pues para la época de la expedición del acto demandado tenía 47 años.

Agregó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° de la Resolución núm. 898 de 2014 el avalúo debe basarse en la valoración comercial del terreno, construcciones y/o cultivos, de conformidad con la información suministrada por los beneficiarios de la indemnización, sin que deba tenerse en cuenta los demás aspectos señalados por la actora.

Expresó que en el caso concreto no era dable acudir a otros peritos diferentes para calcular el precio indemnizatorio del predio expropiado, toda vez que, conforme con lo establecido en los artículos 61 de la Ley 388 de 1997, 2° del Decreto 583 de 2011; y

3°, numeral 5, del Acuerdo 004 de 2012 y 12 de Decreto 1420 de 1998, corresponde a CATASTRO la elaboración de los avalúos comerciales de los inmuebles que requieran las entidades del distrito para el cumplimiento de sus objetivos misionales sin que sea dable a las entidades distritales solicitar otro avalúo a otra autoridad autorizada mientras que el elaborado por CATASTRO este vigente.

Respecto de los argumentos encaminados a afirmar que se trasgredieron los artículos 23 y 37 de la Ley 1682 de 2014, por cuanto fueron descontados valores inicialmente tenidos en cuenta en el avalúo comercial, disminuyendo la suma reconocida por concepto de daño emergente, puso de presente que la resolución demandada efectivamente descontó valores correspondientes a gastos de escrituración del predio, desconexión de servicios públicos por taponamiento e impuesto predial, atendiendo a los criterios previstos en los artículos 16 y 17 de la Resolución 427 de 2016 que reglamenta lo concerniente al cálculo del daño emergente.

Añadió que al no haberse realizado la enajenación voluntaria del inmueble la actora no incurrió en gastos de escrituración ni debía hacerse reconocimiento alguno por pago del impuesto predial, por lo que mal podría reconocerse dichos rubros.

Sobre lo relacionado con los servicios públicos, indicó que, conforme con lo previsto en el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, el propietario del inmueble es responsable de ellos hasta su cancelación definitiva.

Sostuvo que los artículos 23 y 37 de la Ley 1682 de 2013 establecen que el valor comercial del inmueble se determina teniendo en cuenta las indemnizaciones para afectar el patrimonio del propietario del bien expropiado, lo cual incluye el reconocimiento del valor del predio y el del daño emergente y lucro cesante.

En cuanto a la retención del 2.5% por enajenación de bienes raíces y la suma de 20% de los ingresos que se percibieron por lucro cesante, advirtió que comoquiera que la actora no se sometió al proceso de enajenación voluntaria no había lugar a otorgar los beneficios tributarios previstos en el artículo 67, parágrafo segundo, de la Ley 388 de 1997.

En relación con la presunta trasgresión del artículo 22, numeral 7, literal b), del Decreto 1420 de 1998, por haberse congelado la estratificación económica del predio, toda vez que este se tuvo como estrato 2 cuando según la secretaria de Planeación debía considerarse como 3, advirtió que si bien mediante la Resolución núm. 0039 de 5 de junio de 2015 se modificó el estrato de varios inmuebles, incluyendo el del objeto de litigio, la realidad era que conforme con lo previsto en el artículo 5°, numeral 2, parágrafo primero, de la Resolución núm. 898 de 2014, el avalúo debía realizarse con la información aportada y recopilada por el avaluador el día de la visita al predio, lo cual ocurrió el 16 de octubre de 2014, esto es, con anterioridad al cambio de estrato del predio, por lo que para efectos de determinar el precio indemnizatorio debía tenerse en cuenta que este se encontraba clasificado como estrato 2 al momento de la visita.

Indicó que el avalúo aportado por la parte actora tampoco desvirtúa la legalidad del efectuado por la demandada, toda vez que en este también se tuvo el predio como perteneciente al estrato 2.

Afirmó que el avalúo oficial realizado tuvo en consideración las características generales de la construcción del inmueble, detallándola, así como y la distribución de cada uno de sus pisos,

sin que se advierta su desconocimiento al momento de fijar el precio indemnizatorio.

Manifestó que la demandada no desconoció los contratos de arrendamiento celebrados en el inmueble, toda vez que el canon equivalente a seis meses fue reconocido como lucro cesante.

Indicó que los cuestionamientos realizados por la parte demandada sobre las calidades del perito que efectuó el avalúo decretado por el Tribunal no eran válidos, toda vez que el auxiliar de la justicia fue designado de acuerdo con lo previsto en los artículos 47 y 48, numeral 5, del CGP.

Señaló que el hecho de que el perito elaborara el avalúo sin encontrarse inscrito en el registro abierto de avaluadores no afectaba la validez de su dictamen, habida cuenta que este fue realizado dentro del plazo de transición para inscribirse en el registro establecido en el artículo 6°, parágrafo primero, de la Ley 1673 de 2013.

Respecto del avalúo de parte, expuso que el traslado para alegar de conclusión no era la oportunidad procesal para cuestionar la prueba

aportada por la actora, toda vez que ello debió cuestionarse con la contestación de la demanda.

Finalmente, condenó en costas a la parte actora.

III-. RECURSO DE APELACIÓN

La actora señaló que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, la demandada no tuvo en cuenta las inconformidades presentadas en el trámite administrativo sobre el avalúo oficial AV 2014-1909 ni las resolvió de forma concreta, precisa y de fondo.

Indicó que en la providencia recurrida no se explicaron las razones para considerar que no se quebrantó la ley al no poner a su disposición, de manera inmediata, los dineros reconocidos con el acto demandado.

Insistió en que sí se trasgredieron los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política; la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789; el pacto de San José de Costa Rica y el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, toda vez que, a su juicio, no se pagó una indemnización justa, al desconocer sus condiciones de edad, salud, ingresos, profesión, las circunstancias

que rodean su familia, el tiempo que estuvo levantando la construcción y los intereses que tuvo que pagar.

Reiteró que se trasgredieron los artículos 20, 24 y 25 del Decreto 1420 de 1998, toda vez que el precio indemnizatorio se fijó únicamente con fundamento en el avalúo realizado por CATASTRO sin realizar otra licitación pública para obtener otro avalúo y promediar los resultados obtenidos.

Expuso que el Tribunal no tuvo en cuenta que se desconocieron los artículos 23, 27, 28 y 37 de la Ley 1682 de 2013, pues no se reconoció la totalidad del daño emergente causado, indicando en especial los gastos para reemplazar el inmueble expropiado ni se explicó la razón por la que debían descontarse otros rubros, tales como la desconexión de los servicios públicos domiciliarios.

Afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 5° de la Resolución núm. 1044 de 29 de septiembre de 2014, sobre cómo debe reconocerse el pago del impuesto predial en los casos de expropiación por vía administrativa.

Insistió en que se trasgredió el artículo 22 del Decreto 1420 de 1998,  por  congelarse  la  estratificación  económica  del  bien

expropiado, toda vez que el avalúo del inmueble se efectuó teniéndolo como estrato 2 cuando según lo considerado en la Resolución 039 de 2015, debía tenerse como estrato 3.

Señaló que era contradictorio sostener que el método de reposición utilizado en el avalúo que presentó no era correcto, cuando de la revisión del que fue realizado por CATASTRO se desprendía que utilizó la misma metodología.

Finalmente, puso de presente que la demandada delegó sin justificación alguna a CATASTRO la fijación del precio indemnizatorio cuando únicamente le correspondía avaluar el bien inmueble.

IV-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV.1- La actora señaló que dentro del proceso se encuentra probado que la secretaria de Planeación Distrital mantuvo más de 10 años el estrato 2 en la zona del inmueble expropiado; y que solo hasta el año 2015, a petición de parte, se logró establecer que la zona pertenecía al estrato 3.

Indicó que también acreditó que en Bogotá para el año 2014 el valor del metro cuadrado se incrementó en un 207.7%, situación que no tuvo en cuenta la demandada.

Manifestó que el avalúo oficial no tuvo en cuenta los valores de transacción en el mercado, actualizado para la fecha de su realización.

Anotó que CATASTRO no es una entidad imparcial que entregue una valoración real de los predios a expropiar, toda vez que se desconocen los insumos con los que aplicó el método de costo de reposición para establecer el valor del inmueble expropiado.

Insistió en que se trasgredió el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, pues el dinero reconocido en la resolución demandada debió ser puesto a su disposición de manera inmediata y no un año después como ocurrió.

Indicó que el Tribunal no se pronunció sobre el hecho de que el avalúo oficial no consultó al menos tres cotizaciones para determinar el valor del metro cuadrado del terreno, conforme con lo previsto en el artículo 17 del Decreto 898 de 2014.

Resaltó que debía tenerse en cuenta que de los 3 avalúos obrantes en el proceso existía una diferencia de 100.000.000 entre cada uno, lo cual evidenciaba un detrimento en su patrimonio.

Resaltó que el Tribunal no se pronunció sobre las pruebas allegadas con la demanda que influían en el valor del avalúo, de acuerdo con lo considerado por la Corte Constitucional en sentencias C-1072 de 2002 y C-476 de 2007.

IV.2- El IDU solicitó confirmar el fallo de primera instancia, por cuanto, a su juicio, la parte actora no acreditó que la resolución demandada fuera ilegal ni que el procedimiento expropiatorio se hubiera adelantado por fuera de las reglas establecidas en la ley.

Adujo que, contrario a lo afirmado por la actora, sí contestó de manera concreta, precisa y de fondo las inconformidades presentadas respecto del avalúo mediante los oficios núms. 2015325080841 de 24 de febrero y 20153250464541 de 14 de

abril de 2015.

Indicó que la parte actora no cumplió con la carga de interponer el recurso de reposición que procedía contra la Resolución núm. 427 de 2006, perdiendo la oportunidad, en vía administrativa, de

exponer los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación.

Manifestó que el avalúo en que se fundó el acto demandado fue elaborado por profesionales especializados e independientes que realizaron su trabajo con imparcialidad y bajo los parámetros legales y constitucionales establecidos para tal efecto.

Expuso que la entrega de dineros prevista en el artículo 70 de la Ley 388 de 1997 hace referencia a un término que no es perentorio o precluyente, por cuanto debe tenerse en cuenta que para realizar dicha operación es necesario adelantar trámites presupuestales para su desembolso y radicar la orden de pago en la Subdirección Técnica de Presupuesto y Registro Contable de la Dirección Técnica Administrativa y Financiera de la entidad.

Agregó que en el caso concreto debía tenerse en cuenta que por existir un gravamen hipotecario sobre el inmueble expropiado se realizaron trámites adicionales, pues encontrándose en trámite el pago se allegó paz y salvo de la entidad financiera respecto del gravamen mencionado por lo que se expidió la Resolución núm. 7878 de 3 de agosto de 2016.

Adujo que, conforme con lo previsto en el artículo 2° del Decreto núm. 583 de 2011, se encontraba habilitado para contratar la realización del avalúo en el que se fundó la resolución demandada.

Afirmó que para la elaboración del avalúo si se tuvo en cuenta el estrato socioeconómico del inmueble, el cual correspondía al estrato 2 para el momento de su realización.

Agregó que no es de su competencia la asignación de estratos socioeconómicos de los predios, pues dicha función le corresponde a la secretaria Distrital de Planeación.

Expreso que no se logró verificar que el cambio de estrato modificara de forma significativa el valor del bien expropiado, pues al momento de elaboración del avalúo se tienen en cuenta todas las características físicas, normativas, económicas y de estrato que corresponden al sector.

Afirmó que el avalúo aportado por la parte actora incurrió en error grave al establecer el valor del inmueble, pues aplicó el método de reposición sin tener en cuenta que este no se encontraba sometido a propiedad horizontal, en los términos del artículo 13 de la Resolución 620 de 2008.

Señaló que, conforme con lo previsto en el artículo 2° del Decreto 583 de 2011, CATASTRO es competente para elaborar el avalúo de los inmuebles que requieran las entidades de nivel distrital para el cumplimiento de sus objetivos misionales, los cuales comprenden la tasación del lucro cesante y el daño emergente.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución núm. 427 de 13 de enero de 2016, “Por la cual de ordena una Expropiación por la vía Administrativa”, expedida por el IDU, mediante la cual dispuso la expropiación administrativa del inmueble de propiedad de la actora, identificado con cédula catastral 009202213900000000, CHIP AAA0129BAKC y matrícula inmobiliaria 50N-20260436, para lo cual fijó un precio indemnizatorio de $193.540.588.

El Tribunal desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que el IDU sí otorgó a la actora la posibilidad de controvertir el avalúo y contestó sus inconformidades mediante los oficios 2015325080841 de 24 de febrero y 20153250464541 de 14 de abril de 2015; con los dictámenes aportados al proceso no se logró desvirtuar la legalidad del avalúo oficial practicado por

CATASTRO; no se vulneró el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, toda vez que se acreditó que la demandada consignó los dineros reconocidos en la Resolución 427 de 2016 con anterioridad a la radicación de la demanda; no se trasgredieron los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política, la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el pacto de San José de Costa Rica y el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, debido a que no se acreditó dentro del proceso que la actora ostentara una condición especial que ameritara una indemnización diferente a la reconocida; no era dable solicitar un segundo peritaje con miras a establecer el precio del inmueble expropiado, debido a que existía uno vigente realizado por CATASTRO; era dable efectuar los descuentos respecto de gastos de escrituración del predio, desconexión de servicios públicos por taponamiento, impuesto predial, la retención del 2.5% por enajenación de bienes raíces y la suma de 20% de los ingresos que se percibieron por lucro cesante; no se trasgredió el artículo 22, numeral 7, literal b), del Decreto 1420 de 1998, en la medida en que el avalúo fue practicado teniendo en cuenta el estrato en que se encontraba el predio al momento de la visita y verificación de datos del predio; y que el avalúo oficial tuvo en cuenta las características del inmueble y la

existencia de los contratos de arrendamiento celebrados para establecer el precio indemnizatorio.

Inconforme con la decisión la demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual adujo que, contrario a lo afirmado por el a quo, la demandada no tuvo en cuenta las inconformidades manifestadas en el trámite administrativo respecto del avalúo practicado sobre el inmueble; no se motivaron las razones por las que no se trasgredió el artículo 70 de la Ley 388 de 1997 al no poner inmediatamente a su disposición la indemnización reconocida en la resolución acusada; se trasgredieron los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política; la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el pacto de San José de Costa Rica y el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 al no tener en cuenta los factores enunciados en la demanda para reconocerle una indemnización justa; se trasgredieron los artículos 20, 24 y 25 del Decreto 1420 de 1998 al fijar el valor de la indemnización con fundamento en un solo avalúo, sin realizar otro procedimiento para comparar resultados y promediar la suma de la indemnización obtenida; no se le reconoció la totalidad del daño emergente causado y no se tuvo en cuenta que no había lugar a efectuar descuentos tales como los de desconexión de servicios públicos y pago del impuesto predial; se realizó el avalúo teniendo

el inmueble clasificado como estrato 2 cuando en realidad era 3; no se dio validez al avalúo aportado con la demanda pese a que este se efectuó con el mismo método que el oficial; y que no podía delegarse en CATASTRO la fijación del precio indemnizatorio.

Precisado lo anterior, para la Sala se hace necesario traer a colación los criterios expuestos por esta Sección en relación con la acción especial contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho que procede contra la decisión de expropiación por vía administrativa, ya que servirán para el análisis del recurso interpuesto. Al respecto, se ha señalado:

“[…] Bajo las anteriores consideraciones, la Sala analizará si, como lo aduce la parte actora, el Tribunal de origen analizó indebidamente la acción incoada y valoró de forma inadecuada las normas superiores invocadas como violadas y las pruebas allegadas al proceso.

Para ello, sea lo primero precisar que, si bien el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prescribe que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, en la medida en que el valor de la indemnización es incorporado en el acto administrativo que ordena la expropiación es analizar su legalidad, aun cuando la demanda esté encaminada solo a obtener la revisión o ajuste del precio indemnizatorio ya que, como se ha sostenido, el principio de legalidad, fundamento de todo Estado de Derecho, es uno de los pilares sobre los cuales descansa el trámite de expropiación.

En ese sentido, siendo que los motivos de utilidad pública o de interés social constituyen un presupuesto para la legalidad

de la expropiación, hace bien el juez que ejerce el control de legalidad sobre la decisión de expropiación al verificar su cumplimiento, como en efecto lo hizo el a quo, lo cual no implica, como aduce el recurrente, que la acción especial contencioso administrativa se aborde como una acción ordinaria de nulidad.

[…]

En el mismo orden, es propicia la confrontación del procedimiento administrativo con las normas legales y reglamentarias que regulan y reglamentan la materia, en desarrollo del artículo 58 de la Carta.

Bajo esa lógica, resulta también acertado verificar que el avalúo técnico que da soporte legal y fáctico al acto administrativo que ordena la expropiación se ajusta a la normativa aplicable […]” ⁵ (Destacado fuera del texto).

Igualmente, cabe advertir que la Sección en la sentencia de 14 de mayo de 2009⁶, aleccionó sobre los elementos que debe contener la indemnización, como consecuencia de una expropiación administrativa, de la siguiente manera:

“[…] 3.1.- Consideraciones preliminares relacionadas con el carácter justo y pleno de las indemnizaciones expropiatorias

El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. En su inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de julio 30 de 1999, se establece sin embargo que, “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 25000 23 24 000

2011 00196 01.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de mayo de 2009, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, núm. único de radicación 05001-23-31-000- 2005-03509-01.

administrativa, sujeta a posterior acción contencioso- administrativa, incluso respecto del precio.” (negrillas ajenas al texto)

En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el

H. Consejo de Estado.

En ese mismo sentido, el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece de manera tajante y asertiva que “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización.” (negrillas ajenas al texto)

El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado «bloque de constitucionalidad», prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una indemnización previa y justa que cubra la totalidad de los perjuicios que se deriven de la transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado. Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad debe ser comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que las mismas sean objeto de una reparación integral. Por lo mismo, en la determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo.

Como bien se puede observar, el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y

previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas.

Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia de la transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral.

Partiendo de las anteriores consideraciones, La H. Corte Constitucional, mediante sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado.” (Cursivas de la Corte). (…)

En esa misma línea de pensamiento, el destacado administrativista argentino MANUEL MARÍA DÍEZ, señala que “[…] la suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irrogue al propietario, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzarse.” (negrillas ajenas al texto).

En sintonía con la anterior apreciación, el profesor RAFAEL BIELSA comenta que “La reparación integral debe ser justa y razonable” y continúa diciendo, “… «el justiprecio» es el que representa y restablece el equilibrio, no, desde luego, nominalmente, sino realmente, efectivamente.” (negrillas ajenas al texto)

Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el

daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.

Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía constitucional ya mencionada. En caso contrario, el asunto podrá ser objeto de acción contencioso-administrativa, puesto que ésta es procedente respecto del precio, cuando el expropiado considere incumplido el mandato de que la indemnización sea justa y plena. […].”

Ahora bien, para cumplir con los fines de la indemnización en los términos anotados, la autoridad cuenta con mecanismos legales que le permitan fijar el precio indemnizatorio y las condiciones para el pago de este. Así se desprende de lo consignado en el artículo 61 de la Ley 388, que es del siguiente tenor:

“[…] El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el

proyecto a desarrollar o permuta. […]” (Destacado fuera de texto).

El artículo en cita permite diferenciar el llamado precio de

adquisición del precio indemnizatorio. Mientras el primero se refiere al valor del inmueble que se establece conforme el avalúo que para dichos efectos realice la entidad correspondiente, el segundo, además de comprender aquel, contiene el daño emergente y el lucro cesante, así como los demás perjuicios que merezcan ser reparados para garantizar una indemnización plena.

En consecuencia, el avalúo determina el precio de adquisición, de manera que si este no cumple con los requisitos legales que permitan inferir que el valor otorgado fue el resultado de un estudio técnico apropiado, el precio indemnizatorio se verá necesariamente afectado⁷.

El acto acusado

La Resolución núm. 427 de 13 de enero de 2016, “por medio de la cual se ordena una expropiación administrativa”, resolvió lo siguiente:

7 Ver sentencia de 30 de mayo de 2024 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 50001-23-31-000-2011- 00564-01).

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU identificado con el NIT 899.999.081-6, del inmueble ubicado en la CL 129 91 22 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la cédula catastral 009202213900000000, CHIP AAA0129BAKC, matrícula inmobiliaria 50N-20260436 y Registro Topográfico 44164 elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de mayo de 2014 donde aparece debidamente delimitado y alinderado con un área de terreno de 67,23 M2, y un área construida: […]. Cuyo titular inscrito del derecho de dominio del inmueble objeto de expropiación es la señora JEANNETTE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, identificada con cédula de ciudadanía No. 51871946 expedida en Bogotá D.C.

ARTÍCULO   SEGUNDO.   -   VALOR   DEL   PRECIO

INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es CIENTO NOVENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS (193.540.588.00)

MONEDA CORRIENTE, el citado valor incluye:

La suma de CIENTO SETENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS VEINTE PESOS ($179.241.820,00) MONEDA CORRIENTE, por concepto

de terreno y construcción conforme los avalúos comerciales Nos. 2014-1909 del 22 de octubre de 2014, complementado mediante los informes técnicos de avalúo Comercial Nos. 2014- 1909 del 18 de junio de 2015 y 2014-1909 del 21 de septiembre de 2015, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.

La suma de DIEZ MILLONES SETECIENTOS VEINTISÉIS MIL QUINIENTOS PESOS ($10.726.500.00) MONEDA CORRIENTE,

por concepto de Lucro Cesante conforme los avalúos comerciales Nos. 2014-1909 del 22 de octubre de 2014, complementado mediante los informes técnicos de avalúo Comercial Nos. 2014-1909 del 18 de junio de 2015 y 2014- 1909 del 21 de septiembre de 2015, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.

La suma de TRES MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($3.572.268.00)

MONEDA CORRIENTE, por concepto de Daño emergente conforme los avalúos comerciales Nos. 2014-1909 del 22 de octubre de 2014, complementado mediante los informes técnicos de avalúo Comercial Nos. 2014-1909 del 18 de junio

de 15 y 2014-1909 del 21 de septiembre de 2015, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica y el informe de reconocimiento económico RT No 44164 elaborado por el grupo económico de la Dirección Técnica de Predios- Instituto de Desarrollo Urbano de fecha 12 de enero de 2016.

PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: "En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio", teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos la señora JEANNETTE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, identificada

con cédula de ciudadanía No. 51871946 expedida en Bogotá D.C.

ARTÍCULO TERCERO. - FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un Cien por Ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de CIENTO NOVENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CUARENTA  MIL  QUINIENTOS  OCHENTA  Y  OCHO  PESOS

(193.540.588.00) MONEDA CORRIENTE, el citado valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de la señora JEANNETTE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, identificada con cédula de ciudadanía No. 51871946 expedida en Bogotá D.C., y al BANCO CAJA SOCIAL, identificado con NIT 860.0ô7.335-4, una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.

PARÁGRAFO PRIMERO.- Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de la señora JEANNETTE DEL

SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, identificada con cédula de ciudadanía No. 51871946 expedida en Bogotá D.C., y al BANCO CAJA SOCIAL, identificado con NIT 860.007.335-4, no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.

PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización, en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano.

ARTÍCULO CUARTO. - APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El

valor total de la adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según Certificado de Registro Presupuestal Nos. 4914 del 11 de diciembre de 2014 Y 3941 del 2 de diciembre de 2015, emitidos por la Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad de la Dirección Técnica Financiera del IDU […]”.

Caso concreto

Precisado lo anterior, la Sala procede a resolver los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de la siguiente manera:

- Sobre las inconformidades presentadas por la actora en el trámite administrativo sobre el avalúo oficial

La recurrente estima que debe declararse la nulidad del acto demandado, habida cuenta que pese a que formuló inconformidades respecto del avalúo oficial realizado por CATASTRO dentro del trámite administrativo correspondiente estas no fueron tenidas en cuenta al momento de determinar el valor indemnizatorio por la expropiación de su inmueble.

Sobre el tema, el Tribunal consideró en primera instancia que no se trasgredía el derecho invocado por la actora por cuanto de la revisión del expediente administrativo se advertía que la demandada absolvió las inquietudes formuladas por la actora, mediante oficios núms. 2015325080841 de 24 de febrero y 20153250464541 de 14 de abril de 2015, circunstancia distinta es que no hubiera accedido a sus pretensiones.

Revisado el expediente, en especial los antecedentes administrativos de la resolución demandada, la Sala advierte que, efectivamente, la parte actora formuló varias inconformidades respecto del avalúo practicado por CATASTRO, tales como las formuladas mediante oficio núm. 20155260130742 de 3 de febrero de 2015⁸, las cuales fueron resueltas en el sentido de ratificar el avalúo comercial AV 2014-1909.

8 Cfr. 19_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOTRIBUNALANTE_6_20240805163040182, folio 45.

Al respecto, se observa que el IDU, mediante oficio núm. 20153250280841 de 24 de febrero de 2015⁹, contestó a sus observaciones así:

“[…] Al hecho en donde indica que el señor Luis Felipe Bogoya Burgos, ejerce una actividad económica, y por tanto solicita sea indemnizado, tenemos que este no tiene la calidad de propietario, razón por la cual no procede la indemnización por Lucro Cesante en los términos que establece la Resolución No. 898 de 2014.

Cabe anotar que el señor Luis Felipe Bogoya Burgos, fue identificado dentro del Censo Predial llevado a cabo por el grupo social de la Dirección Técnica de Predios del IDU, como miembro de la Unidad Social en calidad de hijo de la propietaria JEANNETE DEL SOCORRO BURGOS ESCAMILLA, ejerciendo una

actividad económica (carro de comidas) que desarrolla en el espacio público al frente del predio motivo de estudio, sin que éste se puede tener en cuenta como destinatario de compensación económica alguna.

Al hecho en donde afirma 'Además la actividad edificadora del sector no solo se presenta desarrollo de edificaciones de tipo unifamiliar como equivocadamente señala el avalúo, también presenta edificaciones tipo multifamiliares que alcanzan en ciertos casos los 5 pisos..." se aclara que el numeral 3.3 "Actividad Edificadora" establece que se presenta en una existente actividad edificadora en el sector de edificaciones de tipo de vivienda unifamiliar en lotes segregados de 50 hasta 90 metros cuadrados (M2) en casa de 1 hasta 4 pisos, pero a su vez torres de hasta 5 pisos desarrolladas por construcciones e inmobiliarios del sector, lo que quiere decir que efectivamente existe una mayor proporción en edificaciones unifamiliares, y en menor las edificaciones que alcanzan hasta 5 pisos, sin que esto quiera decir que no exista.

Al hecho en donde indica el Estado de las vías o malla vía, tenemos que el numeral 3.5 -vías de acceso": se mencionan las vías de acceso al sector y en el numeral 8 “Consideraciones Generales" en el párrafo 6 se describe la infraestructura y se mencionan las vías describiendo que en algunos casos presentan deterioro o carencia de pavimento, lo que corresponde a lo observado por el perito en el momento de la

9 Cfr. 15_EXPEDIENTEDIGI_Cuaderno2TribunalAdm_2_20240805163038495 folios 111 a 116.

visita, lo que no indica que estén en general en mal estado como menciona el solicitante. no obstante, se aclara que para llegar a la determinación del valor del terreno se tienen en cuenta diferentes variables y es por esta razón que se realiza el método de comparación de mercado con "Ofertas o transacciones recientes de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo..." por lo que el anexo "tabla de mercado asociada' muestra predios localizados en el mismo sector y con características semejantes a las del objeto de avalúo.

[…]

Al hecho en donde manifiesta que el avalúo base de la oferta de compra falta a la veracidad, es procedente señalar es que el informe técnico de avalúo No. 20141909 del 22 de Octubre de 2014 toma como fundamento normativo lo dispuesto en el decreto 1420 de 1998, así como con los parámetros para la elaboración de avalúos establecidos en la Resolución 620 de 2008 "por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la ley 388 de 1997', expedida por el Instituto Geográfico Agustin Codazzi aplicando de manera clara y precisa los métodos allí definidos para la determinación de los valores tanto de terreno como de construcción, En este sentido, éstas disposiciones determinan los criterios y metodologías para la realización de avalúos comerciales.

Como se observa en el numeral 9 "Resultado del Avalúo" se encuentran estimados tanto el valor del terreno como de la construcción y, el uso y destinación van de acuerdo con lo encontrado por el perito en terreno. No obstante, se aclara que en el numeral 3.2 "actividad predominante" se menciona la - condición del sector de uso Residencial, industrial de mediano impacto y comercial de tipo local, adicionalmente en el numeral

6.1 "Descripción" se describen en detalle los materiales constructivos y la distribución de la construcción en donde se menciona el local comercial, por lo que se entiende que si fue tenida en cuenta la condición de comercio que tiene el inmueble.

Al hecho en donde cita inconsistencias respecto al tiempo de las construcciones y diferencias con la tabla de mercado asociada, se determinó que para dar respuesta concreta sobre las inquietudes expuestas por el propietario es pertinente dar traslado a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, entidad avaluadora, mediante radicado IDU No. 20153250283491 de febrero 25 de 2015 para que se pronuncie

a este respecto y de ser procedente se incluya en el precio indemnizatorio.

Al hecho en donde menciona que existen inconsistencias sobre las características de los pisos, tenemos que si bien la distribución de cada una de las dependencia puede no corresponder en forma estricta en cuanto descripción y la distribución que se hace de los espacios, se aclara que estos están siendo tenidos en cuenta y calculados de acuerdo con los materiales constructivos y áreas correspondientes, y estas a su vez corresponden con las que se encuentran consignadas en el Registró Topográfico RT 44164, el cual a su vez está acorde con las medidas hechas en terreno. base con que fue realizado el cálculo del avalúo como se evidencia en los numerales 7.2 "para el valor de la construcción" y 9 "resultado del avalúo"

A la petición respecto a la elaboración de un nuevo avalúo, se informa que la Ley 388 de 1997 no conceptúa la contra oferta dentro de los procesos de adquisición predial.

A la petición incluir la actividad económica dentro de la indemnización de lucro cesante y daño emergente, le decimos que esta indemnización solo recae en quien detenta la calidad de propietario.

A la Petición sobre la verificación de antigüedad e inconsistencias sobre la tabla de mercado que se citarón en el avalúo 2014-1909, se dio traslado a la Gerencia Comercial y de Atención al Usuario de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, como quedo citado antes […]”.

Igualmente, CATASTRO, en oficio de 4 de mayo de 2015, manifestó:

“[…] Nos permitimos precisar como se puede apreciar en el registro fotográfico, que en la primera visita técnica para la elaboración del Avalúo comercial del predio se pudo acceder solamente al segundo y tercer piso. Efectivamente se programó una segunda visita, pero no fue posible acceder al primer piso. De acuerdo con lo informado por los acompañantes en la inspección del inmueble, el nivel de acabados del primer piso es similar al observado en los pisos superiores. Por lo anterior se realizó el ejercicio de depreciación de edificaciones partiendo de un costo de reposición a nuevo para una tipología general en toda la construcción.

La potencialidad de uso de comercio es medida en la determinación del valor unitario de terreno. debido a que este componente asume la capacidad normativa y condiciones de explotación, identificadas en la consolidación de usos comerciales; la dinámica de mercado define los diferentes rangos de valor de acuerdo con el uso actual.

De acuerdo con lo observado e informado en la visita de campo, la edad de la estructura original se remonta a 1996, y las obras posteriores obedecen a remodelaciones e implementación de una placa en el tercer piso; por lo anterior se asume una edificación de 18 años con su totalidad de acabados y estado de conservación bueno, ya que requiere reparaciones de poca importancia. En el cálculo del valor de reposición a nuevo, se define una tipología con todo el nivel de acabados, tal como se encuentra actualmente la construcción.

En cuanto a la tabla de mercado, cada una de las ofertas están debidamente soportadas con la dirección actual y número de contacto, en los cuales se obtuvo la información relacionada.

Teniendo en cuenta lo anterior nos permitimos ratificar el avalúo comercial AV 2014- 1909 de fecha 22 de octubre de 2014, realizado para el predio localizado en la calle 129 # 91-22 […]”.

Verificado lo anterior, la Sala considera que contrario a lo afirmado por la recurrente, la demandada si le dio oportunidad de cuestionar el contenido del avalúo oficial AV 2014-1909 realizado por CATASTRO y estudió sus observaciones, circunstancia distinta es que no haya accedido a sus peticiones, como lo afirmó el Tribunal en la sentencia recurrida, por lo que el argumento expuesto no tiene vocación de prosperidad.

Respecto de la vulneración del artículo 70, numeral 2, de la Ley 388 de 1997, por no poner a disposición inmediata de la actora la suma indemnizatoria reconocida

En lo que tiene que ver con los argumentos expuestos por la parte actora sobre la trasgresión del artículo 70, numeral 2, de la Ley 388 de 1997, por cuanto el IDU no puso, de manera inmediata, a su disposición la suma correspondiente a la indemnización otorgada a través de la resolución demandada, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la recurrente, el Tribunal si expuso las razones por las que no podía tenerse por trasgredida la mencionada disposición, esto es, por cuanto sostuvo que en el caso concreto se presentaron circunstancias de hecho que justificaron el tiempo que tomó a la entidad demandada realizar el pago, tales como el levantamiento de la garantía hipotecaria que afectaba el inmueble y la circunstancia de que la actora no reclamó el precio indemnizatorio pese a haber sido puesto a su disposición, por lo que se procedió a efectuar la transferencia bancaria correspondiente.

En efecto, verificado el expediente, la Sala advierte que: i) la Resolución núm. 427 de 13 de enero de 2016 quedó ejecutoriada el

4 de marzo de 2016¹⁰; ii) la parte actora, a través de oficio núm. 20165260304962 de 20 de abril de 2016¹¹, informó a la demandada que el Banco Caja Social había cancelado la hipoteca que afectaba al bien inmueble expropiado; iii) la demandada, mediante la Resolución núm. 7018 de 28 de junio de 2016, reconoció a favor de la actora la suma de $189.972.018 con ocasión de lo resuelto en el acto demandado; iv) igualmente, a través de la Resolución 7878 de 3 de agosto de 2016, modificó lo concerniente al pago de la indemnización reconocida en el acto demandado por el levantamiento de la hipoteca que afectaba el inmueble; y v) que el 26 de agosto de 2016¹² se entregó la suma reconocida a la parte actora, circunstancias de las cuales se desprende que el pago de la indemnización se realizó en un término prudencial y razonable, teniendo en cuenta los trámites administrativos surtidos al interior de la entidad demandada.

Ahora, cabe señalar que cuando el artículo 70 de la Ley 388 de 1997 hace referencia a que “en caso de que la entidad no ponga a disposición del propietario el precio indemnizatorio, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá ningún efecto y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio”,

10 Cfr. Cuaderno 15_EXPEDIENTEDIGI_Cuaderno2TribunalAdm_2_20240805163038495, folio 204.

11 Cfr. Cuaderno 15_EXPEDIENTEDIGI_Cuaderno2TribunalAdm_2_20240805163038495, folios 205 y 206.

12 Cfr. 17_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOCONTESTACION_4_20240805163039432, folio 288.

la Sala de forma reiterada, entre otras en sentencia de 27 de febrero de 2025¹³, ha sostenido que dicha disposición hace referencia a la eficacia del acto administrativo y no a una causal de nulidad así:

“[…] 75. La parte demandante manifestó, en el recurso de apelación, que una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa se produce como efecto que “[…] la entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo […]”, para el apelante, “[…] significa que no puede poner al ciudadano expropiado a que se tenga que supeditar a trámites internos de la entidad […]”.

Visto el numeral 4° del artículo 70 de la Ley 388, en caso de que la entidad no ponga a disposición del propietario el precio indemnizatorio, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá ningún efecto y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.

Para la Sala, la norma indicada supra se refiere a la eficacia del acto administrativo que declara la expropiación y no a una causal de nulidad; en tal virtud, en caso de verificarse la falta de pago, la administración no puede ejecutar esa decisión ni exigir su cumplimiento porque omitió adelantar las actuaciones indispensables para que el acto existente y válido provoque los efectos jurídicos deseados, por lo tanto, es un asunto que, en principio, debe resolverse en la vía administrativa. […]”.

Así las cosas, la Sala considera que no le asiste la razón a la recurrente.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 27 de febrero de 2025. Proceso núm. 25000234100020150240201 M.P. Hernando Sánchez Sánchez.

En cuanto a las inconformidades de la recurrente sobre el avalúo oficial AV 2014-1909

La recurrente estima que el avalúo oficial AV 2014-1909 no tuvo en cuenta todos los factores y circunstancias especiales en su caso concreto para establecer el precio indemnizatorio, en especial en lo que tiene que ver con el daño emergente reconocido.

Asimismo, sostiene que el Tribunal erró al no dar validez al avalúo aportado con la demanda, por cuanto este fue realizado con el mismo método empleado por el avalúo oficial.

Al respecto, se advierte que el Tribunal, en la sentencia de primera instancia, efectuó un análisis comparativo del avalúo oficial y del aportado por la parte actora, llegando a la conclusión de que no se había logrado desvirtuar la presunción de legalidad del primero, debido a que de la revisión del aportado por la actora se desprendía que no se aplicaron debidamente los métodos para establecer el precio indemnizatorio del terreno y de la construcción.

Cabe señalar que, conforme con la jurisprudencia reiterada de la Sección, el avalúo comercial forma parte integral del acto administrativo acusado, que decretó la expropiación, por lo que se

encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y certeza, que se predica de las decisiones definitivas de la Administración, y debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, por lo que corresponde a quien recurre, en este caso, a los demandantes, demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, acreditando precisamente sus incorreciones.

En efecto, en la citada sentencia de 14 de mayo de 2009, la Sala precisó:

“[…] Observa esta Corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “MÉTODO COMPARATIVO DE MERCADO”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección […].” (Destacado fuera de texto).

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que el avalúo oficial AV 2014-1909 aplicó el método comparativo o de mercado con la finalidad de establecer el valor del terreno conforme con lo establecido en el artículo 1° de la Resolución 620 de 2008, mientras que para fijar el valor de las construcciones acudió al método de costo de reposición previsto en el artículo 3° idem; para la determinación de la indemnización del rubro de daño emergente tuvo en cuenta los gastos en que debía incurrir la actora con ocasión de la expropiación del inmueble; y para el lucro cesante el valor de los contratos de arrendamiento de cada piso del inmueble por un lapso de 6 meses.

Ahora, de la revisión del avalúo aportado por la parte actora y elaborado por la sociedad Sarmiento y Osorio Soluciones inmobiliarias de 26 de enero de 2015, la Sala observa que este fue elaborado íntegramente utilizando el método de costo de reposición,  por  lo  que  no  resulta  cierto,  como  lo  afirmó  la

recurrente, que fue realizado en las mismas condiciones que el avalúo oficial controvertido.

Adicional a lo anterior, la Sala advierte que el avalúo aportado por la actora se limitó a señalar que el precio comercial del inmueble expropiado era superior al valor indicado en el avalúo oficial, sin que se señalara en parte alguna cuales eran los errores en que incurrió CATASTRO al avaluar el inmueble, circunstancia que no resulta suficiente para desvirtuar la legalidad del precio indemnizatorio establecido en el acto demandado.

Sobre el tema, la Sección Primera, en sentencia de 31 de julio de 2025¹⁴, sostuvo lo siguiente:

“[…] no es de recibo que los argumentos que sustentan la incorrección del avalúo oficial, que fundamentaron la expedición de los actos administrativos acusados, sean que al ser mayor el precio del avalúo comercial determinado en los avalúos contratados por el demandante, ello resulte suficiente para decretar la nulidad de los actos administrativos acusados.

Así discurrió la Sección, en la citada providencia:

“[...] 68. En esa línea, se observa que estos avalúos más allá de controvertir o desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo AV-466-07-36549-IDU realizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá sobre el cual se sustentó la expedición de los actos demandados, presentan características generales correspondientes a cualquier avalúo; razón por la cual no le asiste razón al accionante cuando indica que el a quo no tomó en cuenta estos avalúos, puesto que los mismos no controvierten ni

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 31 de julio de 2025. Proceso núm.: 08001-23-31-000-2006-02656 -02; M.P. Nubia Margoth Peña Garzón.

aportan pruebas sobre las cuales se pueda determinar que el avalúo comercial realizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá es errado y no se encuentra ajustado a las normas sobre avalúos., valga decir, no desvirtúa la presunción de legalidad que los cobija.

69. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado ha indicado que se presume la legalidad del acto administrativo que incorporó el avalúo oficial, aun cuando en el informe técnico no se precisan las operaciones o la forma como fueron calculados los valores correspondientes, por ello la parte demandante debe aportar las pruebas para demostrar los errores de este. En este contexto, esta Sección, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, expuso lo siguiente:

“[…] La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida en que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción.

En efecto, en sentencia de 14 de mayo de 2009, la Sala, sobre el particular, expresó lo siguiente:

“[…] Observa esta Corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “MÉTODO COMPARATIVO DE MERCADO”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos

recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante, lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección¹⁵ […].” (la Sala destaca) […]”¹⁶

74. Así las cosas, no es de recibo para esta Sala que los argumentos que sustentan la incorrección del avalúo realizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., y que sustentó la expedición de los actos administrativos acusados, sea que no se indicó los inmuebles con los cuales se realizó la comparación y que al ser mayor el precio del avalúo comercial determinado en los avalúos contratados por el demandante, ello resulte suficiente para decretar la nulidad parcial de estos [...].” (Destacado fuera de texto).

Por ello, la Sala considera que le asistió razón al Tribunal cuando consideró que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo oficial AV 2014-1909 con el aportado con la demanda.

15 Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009, Expediente No. 2005- 03509-01. Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación:08001233100019971225601

Ahora, en lo que tiene que ver con la inconformidad de la actora sobre la tasación del daño emergente reconocido en el acto demandado, la Sala observa que la parte actora no acreditó la existencia de un rubro adicional que no hubiera sido tenido en cuenta por la demandada al momento de fijar el precio indemnizatorio, pues de la revisión de las pruebas allegadas con la demanda se advierte que se aportó constancia de que la actora era deudora de un crédito hipotecario con el Banco Caja Social por la suma de $12.976.771 y varios recibos que acreditan la compra de materiales de construcción, elementos todos que fueron tenidos en cuenta en el avalúo oficial elaborado por CATASTRO cuya legalidad no fue desvirtuada por la actora.

Por lo anterior, no prospera el cargo.

1. En cuanto a la Trasgresión de los artículos 20, 24 y 25 del Decreto 1420 de 1998 por no practicar dos avalúos para establecer el precio indemnizatorio del inmueble

La recurrente estima que debe revocarse la providencia recurrida por cuanto la demandada fundó la indemnización reconocida a través de la Resolución 427 de 13 de enero de 2016, solamente en

el avalúo realizado por CATASTRO sin realizar otro procedimiento para obtener otro avalúo o concepto y promediarlo.

Al respecto, sea lo primero señalar que los artículos 20, 24 y 25 del Decreto 1420 de 1998 establecen el contenido que deben tener los informes de avalúo, la forma en que se calcula el daño emergente en la determinación del bien expropiado y cuáles son los métodos aplicables a ellos, sin que en ninguna de las mencionadas disposiciones se señale que para la determinación del precio indemnizatorio por la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble prevista en la Ley 388 de 1997 se requiera la elaboración de un avalúo adicional al realizado por CATASTRO.

Ahora, sobre la posibilidad de solicitar un segundo avalúo cuando se encuentra vigente el realizado por CATASTRO, la Sala en sentencia de 24 de julio de 2025¹⁷, sostuvo lo siguiente:

“[…] 133. De acuerdo con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el precio de adquisición de los inmuebles corresponde a su valor comercial, el cual debe ser determinado por el IGAC, por la entidad que cumpla sus funciones en el territorio, o por peritos privados inscritos en las respectivas lonjas o asociaciones profesionales.

Por su parte, el artículo 2 del Decreto 583 de 15 de diciembre de 2011 establece que las entidades y organismos del orden distrital deben solicitar a la UAECD la elaboración de

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 24 de julio de 2025. Proceso núm: 25000-23-41-000-2016-00605-01; M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para el cumplimiento de sus funciones misionales.

En el mismo sentido, el numeral 5 del artículo 3 del Acuerdo 004 de 2012 asigna como función de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital la elaboración de avalúos comerciales solicitados por entidades distritales y empresas privadas, siendo este el caso del avalúo requerido por el IDU en el presente proceso de expropiación.

Además, el artículo 12 del Decreto 1420 de 1998 establece que el avalúo puede ser solicitado tanto a lonjas de propiedad raíz ubicadas en el municipio o distrito del inmueble como al IGAC o a la entidad que cumpla sus funciones en la jurisdicción correspondiente. El parágrafo de esta disposición aclara que, mientras esté vigente el avalúo, no puede pedirse a otra entidad, salvo que haya vencido el término legal para su elaboración. Por su parte, el artículo 19 del mismo decreto señala que los avalúos tienen una vigencia de un año desde su expedición o desde la fecha en que se resuelva su revisión o impugnación.

En este caso, el avalúo fue elaborado el 13 de noviembre de 2014, por lo que, conforme a las normas aplicables, no procedía que se solicitara otro avalúo a una entidad diferente, pues la UAECD era competente para realizarlo dentro del término legal […]”. (Destacado de la Sala).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que no asiste razón a la recurrente cuando estima que dentro del proceso de expropiación por vía administrativa era necesario efectuar al menos dos avalúos y ponderarlos para establecer el precio indemnizatorio, por lo que tampoco prospera este cargo.

2. Sobre los descuentos efectuados en la resolución demandada

En lo que tiene que ver con la inconformidad de la actora respecto

de los descuentos efectuados sobre la suma reconocida por concepto de daño emergente, de la revisión de la resolución demandada se observa que el IDU descontó lo correspondiente a gastos de escrituración del predio expropiado, desconexión de los servicios públicos domiciliarios y pago del impuesto predial.

En cuanto a la procedencia de dichos descuentos, la Sección Primera, en sentencia de 27 de febrero de 2025¹⁸, precisó lo siguiente:

“[…] 103. En el caso concreto, en el avalúo de indemnización se establecieron las siguientes deducciones: a) gastos por notaría y registro; b) gastos por desconexión de servicios públicos y c) el impuesto predial.

En la Resolución núm. 14406 de 2015 en el parágrafo del artículo 2 se indicó que no se aplicaba el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio, teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios.

En relación con las deducciones realizadas por gastos de registro, el artículo 4 de la Ley 1579 de 2012, indica que están sujetos a registro: “[…] Todo acto, contrato, decisión contenido (sic) en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación,  limitación,  gravamen,  medida  cautelar,

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 27 de febrero de 2025. Proceso núm. 25000234100020150240201 M.P. Hernando Sánchez Sánchez.

traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles […]”. (Destacado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, el objeto del acto que se pretende registrar es la transferencia de dominio de bienes inmuebles, el cual está sujeto a registro en el folio de matrícula inmobiliaria del bien inmueble expropiado, por lo tanto, se causa el impuesto de registro como lo indica el artículo 228 de la Ley 223 de 1995.

El artículo 229 de la mencionada ley indica que “[…] [e]n los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro en los cuales participen entidades públicas y particulares, la base gravable está constituida por el 50% del valor incorporado en el documento que contiene el acto o por la proporción del capital suscrito o del capital social, según el caso, que corresponda a los particulares […]”. (Destacado fuera de texto). Igualmente, el artículo 3 del Decreto 0650 de 199643 determina que tampoco genera el impuesto de registro, el 50% del valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato, o negocio jurídico o la proporción del capital suscrito o capital social que corresponda a las entidades públicas, cuando concurran entidades públicas y particulares. La Sala considera, del análisis de las normas anteriores, que el presupuesto sobre el que recae el impuesto de registro no es otro que la naturaleza jurídica de las partes que intervienen en el acto, contrato o negocio jurídico objeto del registro. En consecuencia, la sujeción pasiva incide en los particulares, lo que excluye a las entidades públicas del pago del impuesto […]”.

Adicionalmente, la Sala observa que la recurrente mencionó los descuentos realizados por concepto de retención de 2.5% por enajenación de bienes raíces y 20% por lucro cesante, respecto de los cuales se le pone de presente que corresponde a descuentos de ley a cargo de quien recibe una suma de dinero.

En efecto, la Sección Primera, en sentencia de 27 de febrero de 2025 anteriormente mencionada, sostuvo:

“[…] 108. Adicionalmente, el demandante cuestiona los descuentos realizados por la entidad expropiante al momento del pago “[…] como una retención del 2.5% por enajenación de bienes raíces, más la suma del 20% de los ingresos que perciben por lucro cesante […]”. La Sala considera, que el asunto referido tiene que ver con deducciones realizadas al momento del pago por parte de la Subdirección Técnica de Tesorería y Recaudo en relación con la imputación contable, los cuales corresponden a descuentos de ley, a cargo de quién recibe las sumas de dinero.

Por un lado, la retención en la fuente del 2.5% se configura cuando el comprador es una persona jurídica, de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 260 de 2001 modificado por el artículo 1 del Decreto Nacional 2418 de 2013; y por el otro, la retención en la fuente del 20% lucro cesante de residentes, constituye un ingreso gravado según el artículo 401-2 del Estatuto Tributario que señala: “[…] Los pagos o abonos en cuenta por concepto de indemnizaciones diferentes a las indemnizaciones salariales y a las percibidas por los nacionales como resultado de demandas contra el Estado y contempladas en los artículos 45 y 223 del Estatuto Tributario, estará sometida a retención por concepto de renta […]. Si los beneficiarios del pago son residentes en el país, la tarifa de retención por este concepto será del veinte por ciento (20%) […]” (Destacado fuera de texto).

Para la Sala, no tienen vocación de prosperidad las solicitudes realizadas por el demandante, de acuerdo con los argumentos y las normas señaladas […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el presente caso era dable efectuar los descuentos correspondientes a gastos de escrituración del predio expropiado, desconexión de los servicios públicos domiciliarios, pago del impuesto predial y demás descuentos de ley, por lo que tampoco prospera el argumento expuesto por la recurrente.

3. Respecto de la estratificación del bien inmueble expropiado

La actora estima que el avalúo oficial realizado por CATASTRO no tuvo en cuenta que durante el trámite de expropiación el sector en el que se ubicaba el inmueble pasó del estrato socioeconómico 2 al 3, circunstancia que, a su juicio, debió incidir en el valor indemnizatorio reconocido.

Al respecto, la Sala advierte que el avalúo oficial 2014-1909 realizado por CATASTRO frente al inmueble expropiado fue efectuado el 22 de octubre de 2014 con fundamento en la visita técnica de 16 de ese mes y año, momento para el cual el predio expropiado se encontraba clasificado como estrato 2, por lo que el avalúo debía realizarse con fundamento en dicha clasificación.

Ahora, el hecho de que posteriormente, mediante la Resolución núm. 0039 de 5 de junio de 2015, se aceptara la solicitud de cambio de estrato asignado al predio expropiado clasificándolo como estrato 3 no afecta el precio indemnizatorio fijado por el acto demandado, toda vez que este se determina con el estrato vigente al momento de la realización del avalúo.

Sobre el tema, la Sección Primera, en sentencia de 24 de julio de 2025¹⁹, señaló:

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de julio de 2025, MP Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

“[…] 122. En el momento en que se realizó el informe técnico de avalúo comercial, el sector en el que se encontraba ubicado el inmueble correspondía al estrato 2. Por lo tanto, el avalúo debió realizarse conforme al estrato legalmente establecido en ese entonces, tal como se procedió en este caso concreto.

123. Es importante precisar que, aunque mediante la Resolución núm. 0053 de 9 de septiembre de 2015 el director de Estratificación de la Secretaría Distrital de Planeación modificó el estrato asignado por el Decreto Distrital de 26 de junio de 2013 a la vivienda, este hecho no constituye un argumento válido para modificar el valor de la indemnización, en consideración a que conforme al numeral 8° del artículo 22 del Decreto 1420 de 1998, el estrato vigente para el predio en el año 2014 era el estrato 2 y, en consecuencia, el avalúo debe basarse en esa estratificación […]”.

Lo anterior, descarta los argumentos expuestos por la recurrente.

4. Sobre la delegación a CATASTRO frente a la determinación del daño emergente y lucro cesante

Ahora, en cuanto a que el IDU no podía delegar a CATASTRO la función de establecer el daño emergente y el lucro cesante para determinar el precio indemnizatorio, la Sala advierte que dicho planteamiento solo fue aducido en el recurso de apelación, lo que constituye un nuevo cargo contra el acto acusado, que no fue invocado en la demanda, situación que a todas luces resulta improcedente, no solo por extemporáneo, pues, se insiste, el momento procesal oportuno era la demanda o su adición. De acogerse  su  estudio  se  violaría  el  derecho  de  defensa  y

contradicción de la parte demandada en el proceso, siendo deber del juez hacer efectiva la igualdad de estas en el mismo.

Así lo ha sostenido esta Sección en varios pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 31 de mayo de 2018²⁰, en la que se precisó:

“[…] la Sala debe puntualizar que los motivos de inconformidad de la parte apelante involucran normas que no fueron invocadas en la demanda como violadas, pues las indicadas en ésta se circunscribieron a los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y 66 de la Ley 388.

A este respecto conviene poner de presente que la invocación de nuevas normas en esta instancia significa, ni más ni menos, la formulación de nuevos cargos contra los actos acusados, lo cual resulta a todas luces improcedente, no solamente por extemporáneos, pues el momento procesal es en la demanda o su adición, sino en razón a que de acometer su estudio se estaría violando el derecho de defensa de la parte demandada en el proceso y el deber del juez de hacer efectiva la igualdad de las partes en el mismo.

Por consiguiente, la Sala solo se referirá a los cuestionamientos que formula el recurrente con base en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y 66 de la Ley 388, y no así a los artículos 187, 252 del C de PC, ni al cargo de falsa motivación. […]” (Destacado fuera de texto).

Asimismo, en sentencia de 8 de octubre de 2020²¹, la Sección consideró que el ad quem no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, que no hacen parte del concepto

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 25000-23-40-000-2008- 00074-02.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de octubre de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 85001-23-33-000-2017- 00135-01.

de violación del libelo, ni de lo que la sentencia de primera instancia estudió, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso, en los siguientes términos:

“[…] El Consejo de Estado ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, toda vez que debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar la sentencia. Sobre el particular, esta Sección precisó:

“[…] Esta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al

debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso […]”²². (Resaltado fuera de texto).

Es oportuno reiterar que el recurso de apelación tiene como finalidad controvertir las decisiones proferidas, en primera instancia, es decir, su contenido y análisis jurídico y probatorio, para que el superior funcional las revoque, modifique o adicione; en esa medida, no es un instrumento para incluir cargos nuevos en contra del acto administrativo acusado porque ello desconocería los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y congruencia que debe existir entre el recurso y la sentencia apelada. […]” (Destacado fuera de texto).

Por consiguiente, la Sala no puede hacer pronunciamiento de fondo alguno sobre el nuevo cargo, habida cuenta que solo fue invocado como argumento de defensa en el recurso de apelación. Proceder de manera contraria rompería el equilibrio procesal y la igualdad de las partes, pues la parte demandada no tendría la posibilidad de controvertir y desvirtuar los nuevos argumentos, en tanto no fue planteado en la demanda²³.

- Conclusión

Así las cosas, la Sala estima que ninguno de los cargos planteados por la parte demandante en el recurso de apelación tiene la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo acusado, toda vez que en el plenario no se

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 08001 23 31 000

2009 01122 01.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de marzo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 23001233300420160014301.

encuentran elementos probatorios que demuestren la incorrección del avalúo oficial que sirvió de sustento para la fijación del precio indemnizatorio reconocido y pagado a los actores, con ocasión de la expropiación administrativa dispuesta mediante las resoluciones acusadas.

En consecuencia, la Sala ordenará confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

COSTAS PROCESALES

Por último, en cuanto a la condena de costas, de conformidad con

lo previsto en el artículo 188²⁴ del CPACA en armonía con el numeral 8 del artículo 365 del CGP²⁵, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo²⁶, la Sala condenará a la señora Jeannete Del Socorro Burgos Escamilla en los términos de los

²⁴ “[…] ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el

siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se

establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]”

25 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”.

²⁶ Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre

probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas.

numerales 1 y 2 del artículo 365²⁷ ibidem, al pago de las costas en esta instancia.

Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso²⁸ y por las agencias en derecho²⁹”, de manera que le corresponde a esta Sala, producto de la comprobación de la gestión útil de la parte vencedora, fijar el valor de las costas en el componente de agencias en derecho al verificarse en esta instancia la intervención del IDU, parte demandada, a través de apoderado judicial. Frente a las expensas y los gastos del proceso, su fijación se sujetará a la liquidación³⁰ que realice el secretario de esta Corporación y según la comprobación de que se incurrieron en estos.

Así las cosas, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del

27 “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

[…].

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella

[…]”.

28 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”. Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

²⁹ “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”. Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

30 La liquidación de las expensas y gastos y agencias en derecho las someterá el secretario de esta Corporación, en este caso, a la aprobación que corresponda, de conformidad con el artículo 366 ibidem.

artículo 366 del CGP³¹, se fijan como agencias en derecho, la suma de 1 SMLMV a favor del IDU. Lo anterior, de conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 5°³² del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016³³, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de febrero de 2019, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

31 “[…] Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:

[…]

4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”.

32 “[…] ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. PROCESOS DECLARATIVOS

EN GENERAL. […] En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V. […]”

33 Atendiendo a que el proceso se presentó ante el Tribunal a quo el 30 de agosto de 2016 y la entidad demandada participó en esta instancia según se aprecia en el índice de SAMAI

SEGUNDO: Condenar en costas, en esta instancia, a la parte demandante y en favor del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Fijar como agencias en derecho la suma de 1 SMLMV al momento de la ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la señora Jeannete del Socorro Burgos Escamilla, parte actora.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2026.

PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente Aclara voto

Salva voto parcial

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Aclara voto

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.