CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación núm.: 25000-23-41-000-2016-00828-01 Demandante: ELVIRA PRECIADO MURILLO1
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU
Tercero: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda2
Las pretensiones
La señora Elvira Preciado3 Murillo en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho4, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas:
"[...] DECLARACIONES PRINCIPALES
1.- Que acorde con el numeral 4 del Artículo 70 de la ley 388 de 1997, se declare y deje sin efecto El proceso expropiatorio que se surtió con el inmueble ubicado en la AC 132 No. 92 - 25 de la ciudad de Bogotá, el cual inicio (sic) con la Resolución No. 114411 del 30 de Diciembre de 2014 y culmino (sic) con la Resolución No. 62852 del
22 de Octubre del 2015, "Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición" confirmado en todas sus partes la Resolución No. 48064 del 30 de Junio de 2015 "Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa", siendo la última notificada por aviso en fecha 16 de Noviembre de 2015.
2.- Que como consecuencia de la anterior declaración se Ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU Restablecer el derecho y así surtir nuevamente el proceso expropiatorio del inmueble ubicado en la AC 132 No. 92-25 de Bogotá, con Cédula
1 Sucesores procesales: Andrea Fernanda Corredor Preciado y Leidy Johana Corredor Preciado.
2 Cfr. Índice 30 expediente digital de segunda instancia. Documento denominado: "ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 4 y siguientes.
3 A través de apoderado judicial.
4 Prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997 "[...] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones [...]".
Catastral 0092047122000000000, CHIP AAA0129PWOM y matrícula inmobiliaria 50N- 20428711.
DECLARACIONES SUBSIDIARIAS
1.-Que de no acceder a lo peticionado anteriormente y acorde con el Articulo 58 de la Constitución política; numeral segundo del Artículo 68 de la Ley 388 de 1997; Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C-476 del 2007, se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 48064 del 30 de junio de 2015, "POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA" en sus
artículos SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO, en lo que concierne al "VALOR DEL
PRECIO INDEMNIZATORIO.", FORMA DE PAGO Y APROPIACIONES
PRESUPUESTALES, Ordenando pagar el Precio Justo, Resolución esta que fue confirmada en todas sus partes por la Resolución No. 62852 del 22 de Octubre de 2015 "POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICION" y de la cual
se solicita declarar la Nulidad Parcial, con respecto al Artículo Primero que decidió Confirmar en todas sus partes la anterior.
2-Que de acuerdo con el Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mi mandante se encuentra exenta de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaron a cancelar, toda vez que sí, opto (sic) por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que la llevo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio injusto, así como por la falta de negociación, mas no por capricho de la demandante.
3.-Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mi mandante ELVIRA PRECIADO MURILLO, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor.
DAÑO EMERGENTE
La suma de CUATROSCIENTOS TREINTA MILLONES SETESCIENTOS SETENTA MIL SETESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS M/cte,
($430.770.744.00), por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 48064 del 30 de junio de 2015, la cual fue confirmada en todas sus partes por la Resolución No. 62852 del 22 de octubre del 2015, por concepto de terreno y construcción del inmueble ubicado en la AC 132 No. 92 - 25 de Bogotá, identificado con cedula catastral 0092047122000000000, CHIP AAA0129PWOM y matricula inmobiliaria 50N- 20428711.
3.1.2. La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, como Gastos Notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así:
Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de Escrituración Gastos de Registro 0.5 % Beneficencia: (1. %)
2.1.3. Los Gastos de Desconexión de los Servicios Públicos así:
Energía Codensa Retiro de 1 acometida y medidor. Conexión residencial $91.472.00 Acueducto EAAB dos medidores con suministro de tapón macho de hg $221.700.00 Gas Natural: suspensión definitiva de dos medidores $262.064.00.
El valor de OCHO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL
SESENTA PESOS M/cte ($8.349.060.00) equivalente al 2.5% que le retuvo el Instituto
de Desarrollo Urbano IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que se le aplicó la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mi por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%.
El Valor de CINCO MILLONES DOSCIENTOS SEIS MIL DOSCIENTOS PESOS
M/cte ($5.206.200.00) equivalente al 20 % de Retención que les realizo el IDU de los dineros que reconocieron como Lucro Cesante, en razón a que no hay justificación legal para retener dineros por ingreso de arrendamiento.
El valor que se determine a través de perito designado por el Honorable Tribunal, donde se calcule el valor de la Plusvalía no reconocido en la indemnización y que eleva el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tienen derecho por haber cancelado la valorización.
La Suma de DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MIL PESOS
M/cte ($2.538.000.00) por concepto de devolución del impuesto predial cancelado por mi mandante, en el año 2015, y el cual fue descontado del concepto del daño emergente.
4. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 del C.C.A. [...]" (negrilla del texto).
Los hechos
La señora Elvira Preciado Murillo adquirió por prescripción adquisitiva de dominio el inmueble ubicado en la avenida calle 132 # 92-25 de la localidad de Suba, Bogotá D.C., protocolizado mediante Escritura Pública 01866 de 30 de septiembre de 2004 de la Notaría Décima del Círculo de Bogotá e inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20428711. En dicho predio construyó una edificación de cuatro plantas destinadas a locales comerciales y unidades de vivienda.
Indicó que el Instituto de Desarrollo Urbano, mediante Resolución 114411 de 30 de diciembre de 20145, dispuso la adquisición del inmueble por vía administrativa y formuló oferta de compra dentro del procedimiento de expropiación. Allí se fijó como indemnización la suma de $333.962.400 por concepto de terreno y construcción,
$9.589.601 por daño emergente y $17.066.000 por lucro cesante.
Señaló que la referida resolución se notificó personalmente el 14 de enero de 2015, con lo cual inició la etapa de negociación dentro del procedimiento de expropiación administrativa. La oferta de compra se fundamentó en el avalúo comercial 2014-1916 de 22 de octubre de 2014 elaborado por la UAECD.
Expuso que la UAECD ajustó posteriormente los valores reconocidos por concepto de daño emergente y lucro cesante, sin modificar el valor asignado al terreno y a la construcción.
Puso de presente que el avalúo comercial realizado por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias el 31 de mayo de 2015 estimó el valor del inmueble en la suma de $764.733.144.
5 Cfr. Índice 30 expediente digital de segunda instancia. Documento denominado: "ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 27 y siguientes.
Indicó que el IDU expidió la Resolución 48064 de 30 de junio de 20156, mediante la cual ordenó la expropiación del inmueble por vía administrativa, dado que la demandante no aceptó la oferta de compra.
Señaló que el 8 de octubre de 2015 interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, resuelto mediante Resolución 62852 de 22 de octubre de 20157 en el sentido de confirmar la expropiación. Este acto se notificó mediante aviso el 16 de noviembre de 2015 y quedó ejecutoriado el 17 de noviembre de 2015.
Argumentó que el IDU no pagó de forma inmediata la indemnización ordenada en la Resolución 48064, ni le indicó que se acercara para recibir ese pago.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación
La parte demandante afirmó que las Resoluciones 114411 de 30 de diciembre de 20148, 48064 de 30 de junio de 20159 y 62852 de 22 de octubre de 201510 incurren en falsa motivación y vulneran los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13.º, 58, 83 y 124 de la Constitución Política; 68 y 70 de la Ley 388 de 18 de julio de 199711; 23 y 37
de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201312; 2.º, 3.º y 22 del Decreto 1420 de 24 de julio de 199813; 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos14 y 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre, por las siguientes razones:
i) Vulneración de los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política
Señaló que las actuaciones de la entidad demandada vulneran los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política, porque la administración estaba obligada a ejercer sus funciones de manera justa, imparcial y de buena fe.
Consideró que la entidad demandada desconoció el derecho a la propiedad y el principio de indemnización previa y justa, al fijar un valor indemnizatorio que no corresponde al valor real del inmueble, lo que generó un detrimento patrimonial para la demandante. Dichas actuaciones constituyen un ejercicio irregular de la función administrativa y contrarían los fines esenciales del Estado orientados a la protección efectiva de los derechos de los particulares.
6 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 112 y siguientes.
7 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30 "52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30 ". Página 130 y siguientes.
8 "[...] Por la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento de la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra [...]".
9 "[...] Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa [...]".
10 "[...] Por la cual se resuelve un recurso de reposición [...]".
11 "[...] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. [...]".
12 "[...] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. [...]".
13 "[...] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos. [...]".
14 Pacto de San José.
Vulneración del artículo 68 de la Ley 388 de 1997
Adujo que la administración confundió el avalúo comercial realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital con el valor que debía reconocerse como indemnización dentro del acto administrativo de expropiación. El avalúo oficial constituye únicamente la base para la negociación dentro de la etapa de enajenación voluntaria, mientras que el precio indemnizatorio debe fijarse mediante un acto administrativo motivado que tenga en cuenta los intereses de la comunidad y del particular afectado.
Sostuvo que la entidad se limitó en el presente caso a reproducir el valor señalado en el avalúo comercial, sin realizar un análisis que permitiera determinar una indemnización justa y previa, lo que desconoce la finalidad del procedimiento de expropiación. En su criterio, el IDU debió considerar los siguientes aspectos:
"[...] Jamás consultó los intereses de mi poderdante, entre ellos el más importante, el de la edad, quien ya no pueden (sic) laborar y dependía de los ingresos por arrendamiento.
Desconoció por completo el grado de instrucción de mi mandante, pues no es profesional, lo que impide que acceda a un empleo digno.
Es una persona mayor de 60 años, enferma de diabetes, motivo por el cual debe siempre estar acompañada, y necesita una vivienda digna.
El IDU, jamás ponderó las circunstancias que rodean la familia de mi poderdante, el tiempo que duraron levantando una construcción.
El IDU, no tuvo en cuenta que a la fecha en Bogotá se ha venido incrementando ostensiblemente en un 83% el valor de los inmuebles, lo que impide adquirir uno de similares características en un sector estrato tres como lo era el de la expropiación.
El IDU, profirió la Resolución de Expropiación sin motivar la indemnización reconocida en ella, pues se limitó a ordenar el pago reportado en un Avalúo Comercial que realizó otra entidad del Distrito, (catastro) en el que unieron poder en contra del particular, pues nótese además que a pesar de que la Secretaría de Planeación tenía conocimiento de los predios que serían afectados para expropiación, a estos no se les modifico (sic) en más de diez años el estrato, congelándolo en dos, cuando en realidad correspondía al tres, y así determinaron los valores de adquisición. [...]".
Transgresión del artículo 70 de la Ley 388 de 1997
Señaló que la entidad demandada desconoció los numerales 2 y 4 del artículo
70 de la Ley 388 de 1997, según los cuales la administración debe poner a disposición inmediata del afectado el valor de la indemnización, para que este pueda retirarlo dentro de los diez días siguientes.
Sostuvo que el Instituto de Desarrollo Urbano expidió la orden de pago número 4775 y entregó el cheque correspondiente el 29 de diciembre de 2015. Esto ocurrió a pesar de que la reserva presupuestal ya estaba aprobada y el comprobante de pago se había expedido desde el 12 de diciembre de 2015. Por lo tanto, el pago se
realizó aproximadamente un mes después de la expedición de la Resolución 62852 del 22 de octubre de 2015, que dejó en firme la expropiación.
Manifestó que ese retraso demuestra que la entidad incumplió el procedimiento legal, sin que resulte admisible justificar esa omisión en los procedimientos internos de la administración. Además, según el numeral 4 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, si no se entregan los recursos de manera inmediata, el proceso de expropiación debe volver a realizarse.
Quebrantamiento de los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política
Consideró que las resoluciones demandadas quebrantaron los artículos 23 y 37 de la Ley 1682 de 2013, los cuales establecen que la indemnización debe ser integral, incluyendo el daño emergente y el lucro cesante. Sin embargo, la parte demandada no pagó ni ordenó cancelar la totalidad de la indemnización correspondiente al lucro cesante al que tenía derecho la demandante.
Vulneración de los artículos 2.º, 3.º y 22 del Decreto 1420 de 1998
Indicó que el avalúo comercial utilizado para fijar el valor de la indemnización desconoció lo previsto en el artículo 2.º del Decreto 1420 de 1998, al haberse adoptado el valor determinado por otra entidad del distrito sin garantizar la participación del afectado en el proceso de valoración.
Señaló que el IDU desconoció el artículo 3.º del mismo decreto, al no considerar otros conceptos técnicos de avalúo ni acudir a peritos independientes o a entidades especializadas que permitieran contrastar el valor del inmueble.
Afirmó que el avalúo incumplió lo previsto en el numeral 7 del artículo 22 del Decreto 1420 de 1998, pues no tuvo en cuenta elementos relevantes para la valoración del inmueble, como la estratificación económica del sector, la calidad de los materiales, los acabados de la construcción y la vida útil de la edificación.
Explicó que el inmueble había sido clasificado en octubre de 2014 como estrato 2 residencial y 0 comercial, aunque en el sector había propiedades de estrato 3. Esta clasificación no se actualizó durante más de diez años, lo que afectó negativamente el valor asignado al bien. Además, se presentaron inconsistencias en el área construida y la antigüedad del inmueble. Incluso el IDU disminuyó el valor inicial previsto en la resolución de expropiación, al aplicar descuentos que afectaron la indemnización y el lucro cesante.
Vulneración de instrumentos internacionales sobre derecho de propiedad
Sostuvo que las decisiones acusadas desconocen lo previsto en el artículo 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre, normas que reconocen el derecho a
recibir una indemnización previa y justa en los casos de expropiación. Esa indemnización debe comprender no solo el valor del bien expropiado, sino también los perjuicios derivados directamente de la expropiación, tales como el daño emergente y el lucro cesante.
Falsa motivación
Argumentó que los actos demandados están soportados en un avalúo oficial que contiene falencias técnicas y metodológicas.
Las contestaciones de la demanda
Instituto de Desarrollo Urbano15
La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas "[...] Falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado [...]", "[...] Legalidad de los actos administrativos demandados [...]"; "[...] Ausencia total de imputabilidad del perjuicio al IDU [...]" e "[...] Ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 114411 de 30 de diciembre de 2014 [...]".
Señaló que los actos administrativos cuestionados gozan de presunción de legalidad, fueron proferidos por la autoridad competente y con observancia de las normas constitucionales y legales aplicables. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital elaboró el avalúo comercial que sirvió de base para fijar la indemnización, entidad facultada para la prestación de dicho servicio.
Explicó que el valor cancelado por concepto de indemnización comprendió los rubros de terreno y construcción, daño emergente y lucro cesante. Además, los descuentos practicados se efectuaron conforme a las normas tributarias aplicables al caso. En el trámite administrativo se respetaron los derechos de la demandante, se le notificaron los actos correspondientes y se le permitió ejercer su derecho de defensa, incluido el recurso de reposición contra la resolución de expropiación.
Indicó que el procedimiento de expropiación administrativa se adelantó con fundamento en motivos de utilidad pública e interés social, relacionados con la ejecución de obras viales en el Distrito Capital, en desarrollo de lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 388 de 1997.
Respecto de la vulneración del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, manifestó que el pago del precio indemnizatorio se efectuó el 29 de diciembre de 2015, después de que el acto administrativo quedó en firme el 17 de noviembre de 2015, término que consideró razonable para adelantar los procedimientos financieros y presupuestales necesarios para el desembolso.
15 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado:
"ED_C03_01ContestaciónDeLaDemandaDelIDU(.pdf) NroActua 30". Página 2 y siguientes.
En relación con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, sostuvo que el valor de la indemnización se determinó conforme a los criterios establecidos en dicha norma y que la indemnización reconocida tiene carácter reparatorio, pues comprende los perjuicios derivados de la expropiación.
Señaló que el avalúo comercial utilizado para fijar el valor del inmueble fue realizado conforme a las disposiciones de la Ley 9 de 11 de enero 198916, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del IGAC, por profesionales especializados de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, razón por la cual no presenta irregularidades ni vicios que afecten su validez.
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital17
La unidad señaló que no tiene ninguna responsabilidad frente a los actos administrativos que se están cuestionando. Su participación en el proceso administrativo se limitó únicamente a realizar el avalúo comercial del inmueble, tarea que llevó a cabo conforme a las funciones asignadas dentro del contrato interadministrativo celebrado con el IDU para efectuar avalúos comerciales.
Indicó que ese avalúo se elaboró con fundamento en las disposiciones que regulan la materia, particularmente las contenidas en la Ley 9 de 198918, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, normas que establecen los procedimientos técnicos aplicables para la determinación del valor comercial de los inmuebles.
Explicó que el avalúo fue realizado por profesionales especializados, con base en metodologías técnicas de valoración y en información del mercado inmobiliario, lo que garantiza que el valor determinado corresponde al valor comercial del bien en las condiciones existentes al momento de su elaboración.
Manifestó que la fijación del precio indemnizatorio dentro del proceso de expropiación administrativa corresponde exclusivamente a la entidad expropiante, esto es, al Instituto de Desarrollo Urbano, razón por la cual la UAECD no tiene injerencia en la determinación final de la indemnización ni en las decisiones adoptadas dentro del procedimiento administrativo.
Sostuvo que el avalúo constituye únicamente un insumo técnico utilizado por la administración para fijar el valor de la indemnización dentro del proceso de adquisición predial. Por lo tanto, las inconformidades respecto del precio indemnizatorio no pueden imputarse a la UAECD. El avalúo oficial cumple con los requisitos técnicos y legales exigidos por la normativa aplicable.
16 "[...] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan
otras disposiciones [...]".
17 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado:
"ED_C02_01CuadernoLlamamientoEnGarantíaDelIDUALaUAECD(.pdf) NroActua 30". Página 35 y siguientes.
18 "[...] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones [...]".
Complementó que las inconformidades del receptor de la oferta de compra deben ser presentadas ante el IDU como entidad solicitante del avalúo, quien a su vez debe dar traslado a la entidad que elaboró el avalúo, para que la UAECD atienda dichas solicitudes y de respuesta a las mismas.
Finalmente, presentó la objeción por error grave respecto del avalúo comercial realizado por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias, debido a que no se ajustó a los parámetros establecidos en la normativa vigente y se detectaron errores sobre el objeto de la peritación, lo que llevó a conclusiones incorrectas.
Trámite del proceso en primera instancia
Mediante auto de 25 de abril de 201619, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La parte demandante desistió de las pretensiones principales del libelo petitorio mediante escrito de 10 de noviembre de 201620.
A través de auto de 16 de febrero de 201721 se aceptó el llamamiento en garantía de la UAECD.
Por medio de proveído de 15 de septiembre de 201722, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes.
Por auto de 4 de diciembre de 201723, se reconocieron a las señoras Andrea Fernanda Corredor Preciado y Leidy Johana Corredor Preciado, como sucesoras procesales de la señora Elvira Preciado Murillo, parte demandante dentro del presente proceso.
El 30 de abril de 201924 se llevó a cabo la audiencia de pruebas para la práctica de testimonios y la contradicción del dictamen pericial. Además, se corrió traslado para alegar a las partes.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
19 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 239 y siguientes.
20 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 283.
21 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". 2OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 291 y siguientes.
22 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 332 y siguientes.
23 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 366 y siguientes.
24 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 501 y siguientes.
"[...] Primero. Acéptase (sic) la renuncia y/o desistimiento de las declaraciones y/o pretensiones principales de la demanda manifestada por el apoderado judicial de la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Decláranse (sic) no probadas las excepciones denominadas "Ineptitud sustantiva de la demanda frente a la Resolución 75447 del 19 de agosto de 2014" y "Oficiosa" formuladas por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Tercero. Decláranse (sic) probadas las objeciones por error grave formuladas por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital contra el avalúo presentado por la parte actora rendido por la señora Diana Patricia Osorio Abello como perito avaluadora de la "Unión Nacional de Longas (sic) de Propiedad Raíz - UNILONJAS", por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto. Decláranse (sic) probadas las objeciones por error grave formuladas por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital contra el Dictamen Pericial rendido dentro del presente proceso por la auxiliar de la justicia Mary Sol Oggioni Mejía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, la auxiliar de la justicia Mary Sol Oggioni Mejía deberá reintegrar y/o restituir al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital la suma de $781.000 que éstos consignaron por concepto de honorarios, esto es, el valor de $390.500 a cada una de dichas entidades, dentro de los diez (10) días siguientes a la comunicación de la decisión, para el efecto, por Secretaría, comuníquesele esta decisión a la perito Mary Sol Oggioni Mejía.
De otra parte, Por Secretaría, dése (sic) cumplimiento a lo ordenado en la audiencia del 30 de abril de 2018, donde se dispuso que realizara las gestiones necesarias para que el excedente del valor cancelado por el IDU le fuera devuelto y/o reintegrado a dicho instituto.
Quinto. Deniéguanse (sic) las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Sexto. Condenase en costas a la demandante y/o parte actora. Por Secretaría, liquídense las costas a que haya lugar, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General de Proceso.
Séptimo. Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
Octavo. Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 del Código Contencioso Administrativo.
Noveno. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
[...]" (negrilla del texto).
Como cuestión previa el tribunal explicó que la parte demandante desistió de las pretensiones principales del libelo petitorio mediante escrito de 10 de noviembre de 201625. En consecuencia, expuso que la valoración judicial tendría en cuenta las pretensiones subsidiarias, de conformidad con lo solicitado.
25 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 283.
Frente a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por el IDU respecto de la Resolución 11441 de 2014, expuso que la demandante desistió de las pretensiones de la demanda relacionadas con la legalidad de dicho acto administrativo. Por lo tanto, el proceso se circunscribe el análisis judicial de los actos administrativos definitivos que culminaron el procedimiento expropiatorio y definieron la indemnización.
Argumentó que las Resoluciones 48064 y 62852 de 2015 se encontraban amparadas por la presunción de legalidad, al haber sido expedidas conforme a la Constitución Política y a la Ley 388 de 1997, y con fundamento en un avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. A su juicio, el IDU actuó dentro del marco de sus competencias legales.
Señaló que la indemnización fijada por la administración debe tener carácter reparatorio, comprender el daño emergente y el lucro cesante, y estar sustentada en criterios técnicos objetivos, sin que ello implique desconocer el avalúo comercial como base válida para su determinación.
Agregó que el avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital se ajustó a las disposiciones legales y técnicas aplicables, en particular a la Ley 9 de 1989, a la Ley 388 de 1997, al Decreto 1420 de 24 de julio de 199826 y a la Resolución 620 de 23 de septiembre 200827, al haber sido realizado por una entidad competente y con base en metodologías reconocidas de valoración.
En cuanto al avalúo aportado por la parte demandante, elaborado por la Unión Nacional de Lonjas de Propiedad Raíz - UNILONJAS, decidió desestimarlo por carecer de la solidez técnica y metodológica necesaria para desvirtuar el avalúo oficial.
Advirtió que el estudio presentado no demuestra de forma clara, objetiva y verificable los criterios utilizados para fijar el valor comercial del inmueble, ni tiene la entidad probatoria suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo oficial. La Resolución 620 de 2008 establece que el coeficiente de variación debe ser del 7.5%, mientras que el ejercicio estadístico realizado por la avaluadora refiere a un coeficiente de variación del 39,40%.
Señaló que el referido avalúo no estableció con claridad el método utilizado para la obtención del precio final del inmueble expropiado e incurrió en contradicciones, por lo que este no serviría para desvirtuar la legalidad del avalúo presentado por la Unidad Especial de Catastro Distrital. Para demostrar la inexactitud de este último se requiere que el nuevo avalúo aplique la misma técnica empleada en el avalúo cuestionado.
26 "[...] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos [...]".
27 "[...] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 [...]".
Explicó que dicho dictamen no identifica ni documenta adecuadamente los métodos de valoración utilizados, ni aporta los datos o fuentes que sustenten sus conclusiones, particularmente en relación con los inmuebles comparables empleados para el método de mercado.
Indicó que la perito no allegó las matrículas inmobiliarias de los predios objeto de comparación, las ofertas o promesas de compraventa, encuestas u otros elementos que permitan verificar la aplicación del método comparativo, por lo que sus conclusiones se reducen a apreciaciones subjetivas sin respaldo técnico.
Agregó que el dictamen tampoco acreditó las áreas del inmueble que tomó como base para la valoración, pues señaló un área de terreno de 96,60 m² y una construcción de 397,39 m², sin soporte alguno. Por el contrario, el avalúo de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital se fundamentó en el registro topográfico 44243, que estableció un área de 90 m² de terreno y 373,80 m² de construcción.
Declaró probada la objeción por error grave formulada contra el dictamen pericial rendido por la auxiliar de la justicia Mary Sol Oggioni Mejía, al evidenciar que este no cumplía con los estándares técnicos, metodológicos y normativos exigidos para la elaboración de avalúos en procesos de expropiación. Concretamente, no se aplicaron los parámetros establecidos en la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, ni se verificó la reglamentación urbanística aplicable al inmueble respecto de los usos del suelo e índices de construcción. Adicionalmente, el dictamen presenta inconsistencias técnicas sobre el área construida y el avalúo fue elaborado con referencia a valores del año 2018.
Sostuvo que ese dictamen pericial es inconsistente y carece de validez para desvirtuar el avalúo oficial porque la perito calculó el área construida de 354 m² con base en una fotografía, lo cual contradice el avalúo de la UAECD que refiere a 373,80 m², respaldado en un registro topográfico oficial.
Consideró que la administración no incurrió en falsa motivación por cuanto el precio indemnizatorio se fijó con base en un avalúo técnico válido y dentro de un procedimiento que respetó las garantías del debido proceso, incluida la notificación de los actos y la posibilidad de interponer recursos.
Indicó que el pago de la indemnización se realizó el 29 de diciembre de 2015, dentro de un término razonable para adelantar los trámites presupuestales y financieros, sin que ello implique la vulneración del artículo 70 de la Ley 388 de 1997. La e inmediatez de ese pago debe interpretarse de manera razonable y acorde con los procedimientos administrativos internos de las entidades públicas.
Señaló que el avalúo oficial se llevó a cabo siguiendo lo dispuesto por el Decreto 1420 de 24 de julio de 1998 y la Resolución 620 de 2008. El valor de indemnización del terreno se determinó mediante el método comparativo de mercado, luego de analizar las ofertas y transacciones de bienes similares en el momento del avalúo.
Para las construcciones, el precio se calculó usando el método de costo de reposición.
Aseveró que el avalúo comercial número 2014-1916, realizado por la Unidad Especial de Catastro Distrital, se basó en la estratificación socioeconómica establecida en el Decreto 291 del 26 de junio de 201328, vigente al momento de la oferta de compra y de la elaboración del avalúo. Ese decreto goza de presunción de legalidad, clasificó el inmueble en el estrato 2 y su acatamiento es obligatorio, por lo que cualquier inconformidad frente a la estratificación debía controvertirse a través del medio de control de nulidad.
Argumentó que la estratificación contenida en la Resolución 0001 de 12 de febrero de 2016 no podía ser considerada en el avalúo ni en su ajuste, por no estar vigente para la época de su elaboración. Adicionalmente, el avalúo comercial para la expropiación de inmuebles requeridos para los proyectos de infraestructura de transporte puede ser realizado por la autoridad catastral correspondiente.
FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que el tribunal de primera instancia valoró de forma inadecuada el material probatorio y no garantizó una interpretación normativa encaminada a lograr una indemnización justa.
Alegó que el tribunal se equivocó al declarar probado el error grave del avalúo aportado por la parte demandante por cuatro razones que demuestran que no valoró adecuadamente su contenido técnico. La primera es que dicho avalúo se encuentra debidamente soportado en un anexo denominado "Informe Consolidado de la Localización del Predio AC 132 92-25", en el cual se desarrolla la normativa urbanística aplicable, en particular el Acuerdo 6 de 1990, así como las reglas relativas al uso del suelo y las condiciones de edificabilidad del inmueble. La segunda es que el tribunal debió inaplicar, por vía de excepción de inconstitucionalidad, el artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, en cuanto limita al 7,5% el coeficiente de variación de los datos utilizados, lo que desconoce el derecho de propiedad consagrado en los artículos 4 y 58 de la Constitución Política. La tercera refiere a que el avalúo objetado sí empleó las metodologías reconocidas de costo de reposición y el método comparativo a efectos de obtener el valor comercial del precio. La cuarta señala que el tribunal exigió un estándar probatorio excesivo y desproporcionado a la parte demandante.
Indicó que el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital no corresponde a la realidad porque "[...] únicamente reconocieron de terreno 90 mt2 y de construcción 373,80 metros, sin que se allegara con la contestación de la demanda o con el avalúo acta que demuestre que verificaron las áreas y que esas correspondían a las reconocidas por las demandadas. [...]". Por
28 "[...] Por medio del cual se adoptan los resultados de la sexta actualización de la estratificación urbana de Bogotá D.C., para los inmuebles residenciales de la ciudad [...]".
el contrario, el área del terreno (96 m²) y de la construcción (397 m²) previstos en el avalúo anexo a la demanda se soportan en el certificado catastral y en los impuestos prediales de los años 2014 y 2015 obrantes en el plenario.
Afirmó que el precio fijado como indemnización no es justo, pues el tribunal se limitó a transcribir el avalúo de la UAECD sin realizar un análisis sustancial conforme a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007 y C-227 de 2011, según los cuales la indemnización debe fijarse atendiendo las circunstancias concretas de cada caso y consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
Cuestionó que el a quo no haya analizado los descuentos aplicados por la entidad expropiante al momento del pago relacionados con la retención del 2.5% por enajenación de bienes raíces y el descuento del 20% sobre los ingresos por concepto de lucro cesante, los cuales redujeron el monto de la indemnización.
Consideró que el tribunal vulneró su derecho al debido proceso al otorgarle valor probatorio al testimonio de la ingeniera Sandra Viviana Salgado Naranjo, quien no participó en la elaboración del avalúo y, por tanto, no cumplía con los requisitos para intervenir como testigo técnico sobre ese aspecto. Además, se desconocieron las reglas de las sana critica al valorar su declaración como si se tratara de un dictamen pericial, sin haber sido solicitada ni decretada esa prueba como tal.
Adujo que la sentencia proferida en primera instancia creaba inseguridad jurídica porque "[...] decidió dentro de este procedimiento reglado en la ley 388 de 1997, aplicar el Código contencioso administrativo en cuanto a objeciones y decreto del testimonio de los ingenieros solicitados por la parte demandada y llamamiento en garantía y para negar los testimonios solicitados por la parte demandante aplicó el Código General del proceso (sic) [...]".
Sostuvo que el avalúo oficial no cumplió con la normativa aplicable porque el método comparativo se fundamentó en una "tipología" elaborada por la misma entidad que no estaba anexa al avalúo ni se aportó con la contestación de la demanda. Dicho avalúo tampoco contó con "[...] información como el estado de conservación física, la funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido, (artículo 7 de la Resolución 620 de 2008, literal A), lo que se quiere con esta información es precisamente verificar si el inmueble es comercial, si tiene bodegas, locales, etc., que permitan realizar la comparación con otros inmuebles [...]".
Mencionó que la finalidad de la expropiación administrativa es permitir la ejecución de obras urgentes, no otorgar a las entidades la facultad de fijar precios. Asimismo, cuestionó que se haya delegado en la UAECD la determinación del daño emergente y el lucro cesante, sin un fundamento legal claro pues, aunque la Ley 1682 de 2013 exige una indemnización integral, no dispone que estos conceptos deban ser fijados por el perito avaluador.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Esta autoridad judicial, a través de auto de 18 de diciembre de 201929, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en escrito de 31 de enero de 202030 y el IDU por medio de escrito de 6 de febrero de 202031, reiteraron los argumentos planteados en las contestaciones de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; iii) el planteamiento del problema jurídico; y iv) el análisis del caso concreto.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 y en el artículo 1332 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201933, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Los actos administrativos demandados
La parte demandante solicitó la nulidad de los artículos segundo, tercero y cuarto de la Resolución 48064 de 30 de junio de 2015, que señalan:
"[...] ARTÍCULO SEGUNDO.- VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor
del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL OCHENTA Y TRES PESOS ($366.157.083.00) MONEDA CORRIENTE, el citado
valor incluye:
La suma de TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS PESOS ($333.962.400.00) / MONEDA
CORRIENTE, por concepto de avalúo comercial de terreno y construcción conforme al avalúo comercial No 2014-1916 del 22 de octubre de 2014, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
La suma de SEIS MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS ($6.163.683.00) MONEDA CORRIENTE por concepto
29 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C04_07OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 6.
30 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C04_07OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 14 y siguientes.
31 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C04_07OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 46 y siguientes.
32 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, "[...] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. [...]".
33 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
de daño emergente conforme el avalúo comercial No 2014-1916 del 22 de octubre de 2014 complementado por el informe técnico 2014-1916 del 18 de febrero de 2015, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica, y el informe de reconocimiento económico de fecha mayo 11 de 2015 elaborado por el Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios.
La suma de VEINTISEIS MILLONES TRENTA Y UN MIL PESOS
($26.031.000.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de Lucro Cesante conforme el avalúo comercial No 2014-1916 del 22 de octubre de 2014 complementado por el informe técnico 2014-1916 del 18 de febrero de 2015, elaborados por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: "En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio", teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos a la señora ELVIRA PRECIADO MURILLO, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.601.553 expedida en Bogotá D.C.
ARTÍCULO TERCERO.- FORMA DE PAGO. El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, es decir, la cantidad TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL OCHENTA Y TRES PESOS ($366.157.083.00) MONEDA CORRIENTE, el citado
valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de la señora ELVIRA PRECIADO MURILLO, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.601.553 expedida en Bogotá D.C. una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.
PARÁGRAFO PRIMERO.- Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de la señora ELVIRA PRECIADO MURILLO, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.601.553 expedida en Bogotá D.C., no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo
70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.
PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso se existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano.
ARTÍCULO CUARTO.- APROPIACIONES PRESUPUESTALES. - El valor total de la
adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según el Certificado de Registro Presupuestal No. 5736 del 31 de diciembre de 2014 y Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 2240 del 15 de abril de 2015 expedidos por la Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad. [...]"34 (negrilla del texto).
También se demandó la Resolución 62852 de 22 de octubre de 201535, a través de la cual se confirmó lo resuelto en la Resolución 48064 de 30 de junio de 2015, al resolver el recurso de reposición.
El planteamiento del problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en el recurso de apelación presentado por la parte demandante.
En la sentencia de 26 de septiembre de 2019, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al considerar que las Resoluciones 48064 y 62852 de 2015 se encontraban amparadas por la presunción de legalidad, por haber sido expedidas conforme a la Constitución y la Ley 388 de 1997, con fundamento en un avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital que cumplió con la normativa aplicable y se elaboró con base en metodologías reconocidas, y dentro del ámbito de competencia del Instituto de Desarrollo Urbano.
Asimismo, desestimó el avalúo aportado por la parte demandante al considerar que carecía de soporte técnico suficiente, no identificaba adecuadamente los métodos empleados, no aportaba las fuentes que sustentaran sus conclusiones y presentaba inconsistencias, entre ellas un coeficiente de variación superior al permitido. También advirtió que no acreditaba las áreas del inmueble ni los datos comparables utilizados, por lo que sus conclusiones resultaban subjetivas e insuficientes para desvirtuar el avalúo oficial.
La parte demandante presentó recurso de apelación contra esa decisión porque considera que el tribunal realizó una indebida valoración del material probatorio y no garantizó una interpretación orientada a lograr una indemnización justa. En particular, cuestionó la declaratoria de error grave del avalúo aportado, dado que el avalúo que presentó contaba con soporte técnico, utilizaba metodologías reconocidas y estaba respaldado en documentos oficiales.
Señaló que el precio fijado para la indemnización no era justo, y se basó en un avalúo oficial con fallas técnicas. No se revisaron los descuentos aplicados a la indemnización, tampoco se comprobó que el avaluador hubiera realizado una visita física al inmueble, ni se presentaron pruebas de las fuentes utilizadas en el avalúo.
34 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 112 y siguientes.
35 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 130 y siguientes.
Además, se vulneró el debido proceso, porque se tomó como prueba pericial el testimonio de la ingeniera Sandra Viviana Salgado Naranjo sin cumplir los requisitos legales, y se aplicaron las normas procesales de manera inconsistente.
Finalmente, complementó que el avalúo oficial no cumplió con la normatividad aplicable, al basarse en una "tipología" no aportada al expediente y omitir información relevante sobre el estado y la funcionalidad del inmueble, lo que impedía una adecuada comparación. También alegó que el tribunal se limitó a acoger dicho avalúo sin analizarlo conforme a los criterios de la Corte Constitucional sobre indemnización justa. la expropiación administrativa busca facilitar la ejecución rápida de obras urgentes, pero no otorga a las entidades el poder de fijar precios, y se cuestiona la delegación en la UAECD para determinar daños e indemnizaciones sin un respaldo legal claro.
Análisis del caso concreto
Para resolver los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación, la Sala estudiará: i) la prosperidad de la objeción por error grave del avalúo presentado con la demanda; ii) el avalúo oficial; iii) los descuentos realizados al momento del pago; iv) el precio indemnizatorio; v) las presuntas irregularidades procesales en materia probatoria; y vi) los nuevos planteamientos de contradicción propuestos en la segunda instancia.
La prosperidad de la objeción por error grave del avalúo presentado con la demanda
La objeción por error grave es el mecanismo procesal mediante el cual las partes controvierten un dictamen pericial cuando consideran que este presenta fallas sustanciales que afectan su validez, ya sea por inconsistencias metodológicas, errores técnicos evidentes o conclusiones que no se derivan lógica y científicamente de los datos analizados.
El a quo declaró probada la objeción por error grave del avalúo comercial 9.951/2015 de 31 de marzo de 201536, elaborado por la sociedad Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias, porque carecía de soporte técnico verificable, en la medida en que no identificaba claramente los métodos de valoración utilizados ni explicaba de forma precisa cómo se obtuvo el valor final del inmueble.
En particular, advirtió que no se acreditaron adecuadamente los inmuebles comparables ni se aportaron documentos como matrículas inmobiliarias, ofertas de mercado o estudios que permitieran validar la aplicación del método comparativo. El dictamen incluía datos no soportados, como las áreas del terreno y de construcción, que no coincidían con la información oficial contenida en el registro topográfico utilizado por Catastro, sin aportar prueba técnica idónea que justificara esa diferencia.
36 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 80 y siguientes.
Finalmente, concluyó que el avalúo presentaba inconsistencias metodológicas en relación con el coeficiente de variación, que superaba ampliamente el 7,5% permitido por la Resolución 620 de 2008, lo que evidenciaba falta de confiabilidad en el ejercicio estadístico realizado.
La parte demandante afirmó que dicho avalúo se encuentra debidamente soportado en un anexo denominado "Informe Consolidado de la Localización del Predio AC 132 92-25", en el cual se desarrolla la normativa urbanística aplicable, en particular el Acuerdo 6 de 1990, así como las reglas relativas al uso del suelo y las condiciones de edificabilidad del inmueble.
Argumentó que ese avalúo empleó los métodos legales de valoración denominados costo de reposición y el método comparativo. En su criterio, el artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, al limitar la variación del valor del avalúo a un margen del 7,5%, impide una indemnización plena y justa acorde con el valor real del bien expropiado.
Finalmente, cuestionó que el tribunal haya exigido una tarifa legal no prevista en el ordenamiento jurídico, al exigir documentación que resulta materialmente imposible de obtener, como información proveniente de terceros no interesados en el proceso, lo cual impone una carga excesiva y desproporcionada a la parte que aporta el dictamen.
Para resolver estos reparos, la Sala estudiará: i) la reglamentación urbanística vigente donde se encuentra localizado el inmueble; ii) el coeficiente de variación; iii) el método utilizado en el avalúo presentado con la demanda; y iv) la proporcionalidad de la exigencia probatoria.
La reglamentación urbanística vigente donde se encuentra localizado el inmueble
El artículo 6.º de la Resolución 620 de 2008 establece las etapas que deben cumplirse para la elaboración de los avalúos, independientemente del método de valoración utilizado, entre las cuales se incluye la verificación de la reglamentación urbanística vigente del inmueble, como elemento esencial para su adecuada valuación.
Para calcular el precio indemnizatorio en el caso concreto, la parte demandante presentó el avalúo comercial 9.951/2015 de 31 de marzo de 2015 realizado en el predio ubicado en la dirección: "[...] AC 132 No. 92-25 [...]" del barrio El Rincón Norte en la ciudad de Bogotá D.C. En el avalúo consta la siguiente información:
"[...] INFORMACIÓN BÁSICA
TIPO DE INMUEBLE: Casa
TIPO DE AVALÚO: Comercial
DIRECCIÓN DEL INMUEBLE: AC 132 No. 92-25
CIUDAD: Bogotá DEPARTAMENTO: Cundinamarca
USO ACTUAL: Residencial y Comercial Vecinal B. (Tiendas de barrio y locales con área no mayor de 60 M2)
SOLICITANTES DEL AVALÚO: ELVIRA PRECIADO MURILLO FECHA DE LA VISITA: Marzo 14 de 2015
FECHA ENTREGA DOCUM.: marzo 14 de 2015 FECHA DEL INFORME: marzo 31 de 2015
[...] CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL SECTOR ACTIVIDADES PREDOMINANTES Residencial.
ESTRATO SOCIOECONÓMICO: Dos (2).
VÍAS DE ACCESO: Av. Suba, Av. Boyacá, Av. Ciudad de Cali, Calle 131, Calle 140. Calle 142, Cra. 98, Trav. 92.
TIPOS DE EDIFICACIONES: Edificaciones de 1 a 4 pisos, construcciones antiguas y nuevas, y en sus alrededores edificaciones propias del sector.
Andenes: Si. (En buen estado) Sardineles: Si. (En buen estado) Pavimento: Sí. (En buen estado) Servicios Públicos: Instalados Acueducto: Si. (En buen estado) Alcantarillado: Si. (En buen estado) Energía Eléctrica: Sí. (En buen estado) Gas Natural: Si. (En buen estado)
ACTIVIDAD EDIFICADORA: El sector presenta normal desarrollo.
PERSPECTIVAS DE VALORIZACIÓN: Buenas, teniendo en cuenta el crecimiento moderado en el sector de la construcción y vías de acceso.
TRANSPORTE PÚBLICO PARA EL SECTOR:
El transporte público es de alta frecuencia sobre cada una de sus vías principales que pasan por el sector contado con El Sistema Transmilenio, buse alimentadores, Sistema Integrado de Transporte (SIT), buses, busetas, colectivos y taxis.
OFERTA Y DEMANDA DEL INMUEBLE
La oferta del inmueble en El barrio EL RINCON NORTE, es moderada teniendo en cuenta las construcciones nuevas y usadas del sector. La demanda del inmueble en mención se encuentra en un rango más alto.
BARRIOS COLINDANTES:
Rincón de Suba, Santa Ana, Bosques de San Jorge, Villa Elisa, Altos de la Esperanza, Aures II, Altos de Chozica, Calatrava, entre otros.
ACTIVIDADES PREDOMINANTES:
La actividad predominante del sector es vivienda residencial y comercial vecinal zonal.
ENTIDADES IMPORTANTES:
Hospital de Suba, Portal de Suba, Súper Cade de Suba, Centro Comercial Plaza imperial, Centro Comercial Centro Suba, Centro Comercial Subazar, COMPENSAR, Restaurante Mac Donald, Almacenes Éxito, Yumbo, Home Center, Almacenes de cadena y comercio en general.
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL INMUEBLE
TERRENO LOCALIZACIÓN:
El inmueble se encuentra ubicado en el barrio EL RINCÓN NORTE, localidad (11) de Suba, Bogotá Cundinamarca.
CABIDA SUPERFICIARIA
Tiene un área de terreno de noventa y seis punto sesenta metros cuadrados (96.60 M2), y un área total construida de trescientos noventa y siete punto treinta y nueve metros cuadrados (397.39 M2). Tomada del impuesto predial del año 2015.
LINDEROS GENERALES Los correspondientes se encuentran contenidos en la sentencia NRO S/N. De fecha 11/06/2004, en Juzgado 2 C.CTO. DE BOGOTA D.C. CONFIGURACIÓN: Irregular
TOPOGRAFÍA: Plana.
RELACIÓN FRENTE FONDO: En proporción de 1 a 3 aprox.
CONSTRUCCIÓN
TIPO: Residencial.
VOLUMETRÍA: Las construcciones principales del sector se desarrollan de uno (1) a cuatro (4) pisos.
ÁREA TOTAL CONSTRUIDA:
CASA: 397.39 M2
ALTURA LIBRE: 2.25 mts aprox.
TIPO DE ACABADOS: Buenos acabados.
ESTADO DE CONSERVACIÓN: Este inmueble se encuentra en buenas condiciones.
VETUSTEZ: 10 años (aproximadamente)
DEPENDENCIAS:
Casa medianera, consta de cuatro (4) plantas construidas: Primera planta: Dos (2) locales comerciales rentando funcionando y actualmente (cada uno con baño). Un
(1) apartamento independiente, consta de: 1 alcoba, patio cubierto, 1 baño, cocina con gas natural. Entrada independiente al segundo piso, escaleras de acceso. Segunda planta: Tres (3) alcobas, 1 baño, cocina a gas natural. Otro apartamento independiente, consta de: Sala-comedor, 2 alcobas con closet, 1 baño completo enchapado, cocina enchapada con gas natural, escaleras de acceso. Tercera planta: Sala-comedor, 3 alcobas con closet, cocina integral en madera con gas natural, 1 baño completo enchapado, patio cubierto, lavadero, escaleras de acceso. Cuarta planta: 1 apartaestudio independiente, consta de: 1 alcoba, 1 baño completo enchapado, terraza descubierta con antepecho.
ESPECIFICACIONES CONSTRUCTIVAS Y ACABADOS
CIMENTACIÓN: Concreto con vigas de amarre, columnas y placa con calcetón. ESTRUCTURA: Muros estructurales.
FACHADA: Fachada de ladrillo.
CUBIERTA: Placa de concreto y teja de zinc. MAMPOSTERÍA: Ladrillo prensado, cemento y concreto.
MUROS: Estructurales, muros exteriores a la vista, en sus respectivos materiales de construcción pañete, estuco y pintura interiores.
PISOS: Primera planta, locales en baldosín de tráfico pesado, escaleras de acceso para el segundo y tercer piso en baldosa y pirlanes en aluminio, segunda planta pisos en vinilo y cerámica, tercera planta pisos en cerámica, cuarta planta en cerámica y terraza en cemento. Todos los baños y cocinas en baldosa y cerámica.
ENCHAPES: En los baños y las cocinas enchapados todo en baldosa y cerámica.
CIELO RASO: Primera y segunda planta techos en estuco y pintura, tercera planta listón de madera y teja plástica, cuarta planta apartaestudio en teja de zinc.
PUERTAS: Primera planta dos (2) puertas cortinas de enrollar y 1 portón en lamina doblada, puertas de acceso a los apartamentos en lamina doblada y las puertas interiores en madera.
VENTANERIA: La totalidad de la ventanearía en lamina doblada y vidrio.
OBSERVACIONES: La casa de uso residencial y comercial vecinal se encuentra con buenos acabados y en buen estado de conservación. Los dos
(2) locales comerciales actualmente se encuentran acreditados y rentando. Los apartamentos también se encuentran rentando. La segunda, tercera y cuarta planta tiene entrada independiente de los locales. La casa es comercial y residencial y se encuentra sobre vía principal del sector. Según las perspectivas de valorización y el potencial de construcción del sector a futuro, presentará crecimiento.
CONSIDERACIONES GENERALES
Adicionalmente a las características más relevantes de la propiedad expuestas en los capítulos anteriores, se han tenido en cuenta las siguientes consideraciones generales:
La localización del terreno, en donde se encuentra ubicada la casa.
El inmueble en mención se encuentra en una zona de uso residencial y comercial zonal del sector, respecto a la ciudad y el potencial de construcción.
Las vías de acceso directo y/o indirecto de la casa, como las anteriormente mencionadas.
Características propias y relevantes del sector.
Alternativas de integración con respecto al sector comercial.
Potencial de explotación y de apropiación económica del terreno en su totalidad. Las características propias del inmueble, tales como ubicación, extensión adecuada para el desarrollo del uso que tiene actualmente, conformación espacial, proporción y topografía, y distribución espacial interna de la casa.
Rentabilidad y comerciabilidad con respecto a sus perspectivas de valorización. El estado de aprovechamiento actual del inmueble.
Los materiales y acabados de construcción.
El inmueble es típico lo cual facilita su comercialización.
Según RESOLUCIÓN NÚMERO 620 DE 2008 (23 septiembre 2008) MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN
Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada. Al valor así obtenido se le debe adicionar el valor correspondiente al terreno. Para ello se utilizará la siguiente fórmula:
Vc=(Ct-D) + Vt
En donde:
Vc=Valor comercial
Ct=Costo total de la construcción D=Depreciación
Vt=Valor del terreno
Ct= 635.824.000
D = 83.610.856
Vt = 212.520.000
Vc = (Ct - D) + Vt
Vc = (635.824.000 -83.610.856) + 212.520.000
Vc = 552.213.144 + 212.520.000
Vc = 764.733.144
VALOR TOTAL AVALÚO COMERCIAL
$764.733.144.oo
[...]"37 (negrilla fuera de texto).
Ese avalúo tiene anexo el documento denominado "Informe consolidado de la localización del predio AC 132 92 25"38, elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación, el cual contiene la siguiente información sobre la normatividad aplicable:
"[...]
37 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 80 y siguientes.
38 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
ED_C01_52OtrosCuadernoEnBloque(.pdf) NroActua 30". Página 97 y siguientes.
<SHAPE>
[...]
[...]".
En la parte final del documento, se indica que, para desarrollar los usos dotacionales permitidos, se deberá consultar el respectivo plan maestro, veamos:
"[...]
[...]".
Como puede apreciarse, el avalúo presentado junto con la demanda no específica cuáles son los usos dotacionales autorizados para el predio según la normativa urbanística vigente, ni es posible deducirlos de los documentos anexos. Aunque el informe menciona una norma urbana, esto no prueba que se haya cumplido con el requisito de identificar dichos usos.
El anexo indica claramente que los usos dotacionales deben verificarse en el correspondiente Plan Maestro. Sin embargo, el avalúo no demuestra que se haya realizado esta consulta. Incluso en el dictamen se afirma que en el sector se
permiten edificaciones de 1 a 4 pisos, pero no se cita la norma específica que respalde esa afirmación ni es posible verificarlo en el informe.
Por otra parte, en la sección llamada "Características Generales del Sector", la perito menciona que el inmueble pertenece al estrato socioeconómico 2, pero no discrimina si esa estratificación aplica a los usos residencial y comercial, ni señala la norma o acto administrativo que justifique esas conclusiones.
En el expediente obra el testimonio técnico rendido por la Ingeniera Catastral y Geodesta Sandra Viviana Salgado Naranjo, Profesional Especializado de la Subgerencia de Información Económica de la UAECD, el cual fue decretado mediante auto de 15 de septiembre de 2017 y practicado en audiencia de 30 de abril de 201939.
En dicho testimonio, la profesional se pronunció sobre el avalúo allegado con la demanda, señalando que el mismo presenta falencias técnicas relevantes en lo relacionado con la verificación de la reglamentación urbanística del inmueble, en los siguientes términos:
"[...] cuando se cita la norma urbanística en un avalúo debe precisarse cuáles son los usos permitidos y cuál es la edificabilidad permitida porque esa es la base del valor del suelo [...] sin embargo [...] se cita la norma [...] pero no se precisa [...] lo que impide determinar el valor del inmueble correctamente [...]" (negrilla fuera de texto).
Así mismo, indicó que la ausencia de análisis de la reglamentación urbanística conlleva a errores en la determinación del valor del inmueble, en tanto:
"[...] si no se tiene la norma clara del inmueble [...] se incurre en imprecisiones [...] al comparar predios que no tienen las mismas características [...] por lo que se puede sobrevalorarlo o subvalorarlo [...]" (negrilla fuera de texto).
De igual forma, enfatizó que la reglamentación urbanística constituye el elemento estructural del avalúo, al afirmar que:
"[...] el pilar de los avalúos comerciales [...] es la norma urbanística [...] si no se tiene en cuenta de partida [...] el avalúo no tiene ningún soporte técnico real [...]" (negrilla fuera de texto).
En este contexto, la reglamentación urbanística constituye el fundamento técnico del avalúo, en tanto determina el uso, la edificabilidad y las restricciones del inmueble, elementos que inciden directamente en la determinación de su valor comercial.
Por lo tanto, el cargo según el cual el tribunal valoró incorrectamente el avalúo presentado con la demanda al estimar que no cumplía con la verificación de la reglamentación urbanística, no está llamado a prosperar, pues parte de una
39 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado
"ED_C01_TestigoDocumentalCECD3Folio411AudienciaDePruebasConAnexos(.pdf) NroActua 30".
interpretación errónea del alcance del requisito, ya que el avalúo aportado se limitó a citar normas sin desarrollar su contenido ni aplicarlas al caso concreto.
El coeficiente de variación
La parte recurrente cuestionó la conclusión del tribunal según la cual el avalúo aportado por la parte demandante presentaba un coeficiente de variación errado del 39,40%, superior al límite del 7,5% previsto en el artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, porque dicha interpretación es restrictiva, pues debía privilegiarse el valor que reflejara de manera más adecuada el precio real de mercado del inmueble, en lugar de excluir el avalúo por un criterio meramente estadístico.
El artículo 11 de la Resolución 620 de 2008 establece que cuando el coeficiente de variación supera el 7,5% no es procedente utilizar la media como valor representativo, sino que se deben reforzar los datos de mercado. La norma es del siguiente tenor:
"[...] ARTÍCULO 11. DE LOS CÁLCULOS MATEMÁTICOS ESTADÍSTICOS Y LA
ASIGNACIÓN DE LOS VALORES. Cuando para el avalúo se haya utilizado información de mercado de documentos escritos, estos deben ser verificados, confrontados y ajustados antes de ser utilizados en los cálculos estadísticos.
Se reitera que la encuesta solo se usará para comparar y en los eventos de no existir mercado. En los casos que existan datos de ofertas, de transacciones o de renta producto de la aplicación de los métodos valuatorios, la encuesta no podrá ser tenida en cuenta para la estimación del valor medio a asignar.
Para tal fin es necesario calcular medidas de tendencia central y la más usual es la media aritmética. Siempre que se acuda a medidas de tendencia central, es necesario calcular indicadores de dispersión tales como la varianza y el coeficiente de variación (Ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas).
Cuando el coeficiente de variación sea inferior: a más (+) o a menos (-) 7,5%, la media obtenida se podrá adoptar como el más probable valor asignable al bien.
Cuando el coeficiente de variación sea superior: a más (+) o a menos (-) 7,5%, no es conveniente utilizar la media obtenida y por el contrario es necesario reforzar el número de puntos de investigación con el fin de mejorar la representatividad del valor medio encontrado.
En caso de que el perito desee separarse del valor medio encontrado, deberá calcular el coeficiente de asimetría (ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas) para establecer hacia dónde tiende a desplazarse la información, pero no podrá sobrepasar el porcentaje encontrado en las medidas de dispersión.
Cuando las muestras obtenidas sean para hallar el valor de las construcciones y se quieran trabajar en un sistema de ajuste de regresión, será necesario que se haga por lo menos el ajuste para tres ecuaciones (ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas) y se tomará la más representativa del mercado [...]" (negrilla fuera de texto).
Frente al alcance de la referida norma, esta Sala en la sentencia de 12 de febrero de 202640 indicó que allí se establece un marco metodológico riguroso para los avalúos basados en el método de mercado en el que los peritos deben verificar y ajustar la información de mercado antes de utilizarla en cálculos estadísticos, priorizando siempre los datos reales sobre encuestas.
Se precisó que el valor medio es un "[...] control estadístico [...]" y "[...] un límite técnico que impide decisiones arbitrarias o ajustes discrecionales sin soporte estadístico [...]", el cual "[...] opera como salvaguarda técnica frente a mercados heterogéneos o muestras insuficientes [...]". Por lo tanto, "[...] si el perito pretende apartarse del valor medio, debe calcular el coeficiente de asimetría para determinar hacia dónde se desplaza la distribución de los valores, pero sin sobrepasar los márgenes definidos por las medidas de dispersión [...]".
En el caso concreto, el avalúo aportado por la parte demandante arrojó un coeficiente de variación del 39,40%, lo cual evidencia una falta de homogeneidad en las muestras utilizadas, tal como se puede observar en la siguiente tabla de mercado anexa al avalúo:
"[...]
40 Consejo de Estado, Sección Primera, radicación número 25000-23-41-000-2016-01183-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
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En este contexto, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la parte recurrente se sustentan en una interpretación incorrecta del alcance del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, así como en una comprensión incompleta del marco normativo que regula la determinación del valor comercial de los inmuebles en los procedimientos de expropiación administrativa.
La Resolución 620 goza de presunción de legalidad y, en todo caso, las reglas técnicas relacionadas con el coeficiente de variación buscan garantizar que la determinación del valor comercial de los inmuebles se realice con criterios objetivos, verificables y acordes con el principio de indemnización justa.
El artículo 61 de la Ley 388 de 1997 establece que el precio de adquisición corresponde al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por las autoridades catastrales o por peritos inscritos en lonjas, conforme a los procedimientos y normas técnicas fijadas por el ordenamiento jurídico.
En desarrollo de esta disposición, el artículo 23 del Decreto 1420 de 1998 asignó al IGAC la función de fijar las normas metodológicas aplicables a los avalúos, las cuales se materializaron en la Resolución 620 de 2008, que regula de manera detallada los procedimientos técnicos que deben seguir los avaluadores. Dicha resolución no solo define los métodos valuatorios, sino que establece las etapas que deben cumplirse en la elaboración del avalúo, entre ellas, el análisis de mercado y la aplicación de herramientas estadísticas que garanticen la confiabilidad de los resultados.
El artículo 23 de la Ley 1682 de 2013 reitera que los avalúos realizados en el marco de proyectos de infraestructura deben ajustarse estrictamente a las normas, métodos, parámetros y criterios definidos por el IGAC, los cuales son de obligatorio cumplimiento. De igual forma, la Resolución 898 de 19 de agosto de 201441 dispone expresamente que, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, deben aplicarse las metodologías previstas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008.
En el presente caso no se acreditó la verificación de la información de mercado utilizada ni la representatividad estadística del valor adoptado y, además, se evidenció un nivel de variación que superaba los márgenes permitidos, sin que se hubiera procedido a ampliar la muestra o a justificar técnicamente dicho resultado.
En consecuencia, no resulta admisible que la parte recurrente pretenda desestimar la aplicación del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008, pues dicha disposición hace parte integral del marco técnico obligatorio que rige la actividad valuatoria. La regla relativa al coeficiente de variación no constituye un criterio discrecional, sino un parámetro técnico dirigido a garantizar que las muestras de mercado utilizadas sean homogéneas y comparables, de manera que el valor obtenido refleje adecuadamente las condiciones reales del mercado.
El método utilizado en el avalúo presentado con la demanda
En relación con la metodología utilizada para determinar el avalúo comercial del inmueble allegado con la demanda, se indicó:
"[...] MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN
Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada. Al valor así obtenido se le debe adicionar el valor correspondiente al terreno. Para ello se utilizará la siguiente fórmula:
Vc=(Ct-D) + Vt
En donde:
Vc=Valor comercial
Ct=Costo total de la construcción D=Depreciación
Vt=Valor del terreno
Ct= 635.824.000
D = 83.610.856
Vt = 212.520.000
Vc = (Ct - D) + Vt
Vc = (635.824.000 -83.610.856) + 212.520.000
41 "[...] Por medio de la cual se fijan normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de trasporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013 [...]".
Vc = 552.213.144 + 212.520.000
Vc = 764.733.144
[...]" (negrilla fuera de texto).
La Sala advierte que el testimonio42 rendido por la señora Diana Patricia Osorio Abello, quien elaboró el avalúo anexo a la demanda, permite evidenciar deficiencias técnicas relevantes en cuanto a los métodos valuatorios y en la forma en que verificó la información de mercado utilizada.
La perito manifestó que para determinar el valor del terreno acudió al método de comparación de mercado, utilizando únicamente tres inmuebles como referencia, respecto de los cuales indicó que el valor por metro cuadrado se obtuvo "[...] del valor total que me da el propietario [...] se divide por el área [...]", sin que se hubieran aportado soportes que permitieran verificar la procedencia, condiciones o comparabilidad de dichas ofertas.
Así mismo, señaló que el valor de la construcción fue determinado mediante el método de reposición, apoyado en información de la revista Construdata y en la comparación con otros inmuebles, aunque reconoció que tales datos no fueron incorporados ni documentados en el avalúo.
De igual forma, explicó que para estimar el valor de la construcción procedió a "[...] restar lo que más o menos está costando el terreno en ese sector [...]", lo cual evidencia que la separación entre el valor del suelo y el de la construcción no se realizó con base en información objetiva y verificable, sino a partir de estimaciones derivadas del mismo ejercicio comparativo previamente cuestionado.
Adicionalmente, la perito reconoció que, para efectos de obtener un valor "más homogéneo", combinó elementos del método comparativo dentro del análisis de la construcción.
42 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado:
"ED_C01_TestigoDocumentalCECD3Folio411AudienciaDePruebasConAnexos(.pdf) NroActua 30".
La Resolución 620 de 2008 definió los métodos o procedimientos para la realización y aplicación de los avalúos de los bienes inmuebles en los siguientes términos:
"[...] ARTÍCULO 1o. MÉTODO DE COMPARACIÓN O DE MERCADO. Es la técnica
valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.
[...] ARTÍCULO 3o. MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN. Es el que busca
establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada [...]" (negrilla fuera de texto).
Sobre la aplicación de estos métodos la resolución señala:
"[...] ARTÍCULO 10. MÉTODO DE COMPARACIÓN O DE MERCADO. Cuando
para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior.
Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios. Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción.
Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes.
En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su
posterior análisis.
[...]
ARTÍCULO 13. MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN. En desarrollo de este método se debe entender por costo total de la construcción la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, en que debe incurrirse para la realización de la obra. Después de calculados los volúmenes y unidades requeridos para la construcción, se debe tener especial atención con los costos propios del sitio donde se localiza el inmueble.
Al valor definido como costo total se le debe aplicar la depreciación.
PARÁGRAFO 1o. Este método se debe usar en caso de que el bien objeto de avalúo no cuente con bienes comparables por su naturaleza (colegios, hospitales, estadios, etc.) o por la inexistencia de datos de mercado (ofertas o transacciones) y corresponda a una propiedad no sujeta al régimen de propiedad horizontal.
PARÁGRAFO 2o. Para depreciar los equipos especiales que posea el bien, se emplea el método lineal, tomando en cuenta la vida remanente en proporción a la vida útil establecida por el fabricante [...]" (negrilla fuera de texto).
El artículo 10 ibidem exige que, cuando se acuda al método de comparación o de mercado, el avalúo identifique de manera expresa la fuente de la información
utilizada, la fecha de publicación y los elementos que permitan su verificación posterior, así como el análisis independiente del valor del terreno y de la construcción.
Sin embargo, conforme al testimonio el valor del terreno fue determinado con base en tres inmuebles respecto de los cuales se indicó que el precio por metro cuadrado se obtuvo a partir de la información suministrada por los propietarios, sin que se hubieran incorporado al dictamen soportes documentales, referencias verificables ni información sobre la fecha, condiciones o trazabilidad de dichas ofertas.
De otra parte, en cuanto al método de costo de reposición, el artículo 13 de la Resolución 620 de 2008 establece que este debe emplearse de manera excepcional, cuando no existan bienes comparables o no sea posible obtener información de mercado, y exige que el cálculo del valor de la construcción se fundamente en la determinación de los costos directos, indirectos, financieros y de gerencia del proyecto, con posterior aplicación de la depreciación.
No obstante, la perito manifestó que el valor de la construcción se apoyó en información proveniente de la revista Construdata y en comparaciones con otros inmuebles del sector, datos que, según reconoció, no fueron incorporados ni documentados en el avalúo, lo cual impide verificar la correcta determinación de los costos y la aplicación rigurosa del método.
Adicionalmente, la Sala observa que la perito indicó que el valor de la construcción fue obtenido a partir de la sustracción del valor del terreno respecto de inmuebles comparables, lo que denota una interdependencia entre ambos componentes que desvirtúa la exigencia normativa de analizarlos de manera independiente.
Estas afirmaciones resultan concordantes con las falencias advertidas por el tribunal, en la medida en que evidencian que el avalúo no se sustentó en información verificable ni en un análisis técnico conforme a los parámetros normativos, sino en aproximaciones y supuestos que afectan la confiabilidad del resultado obtenido.
Así mismo, se evidencia una utilización concurrente de elementos propios del método comparativo dentro del cálculo de la construcción, lo cual no se ajusta a la finalidad ni a las condiciones de aplicación del método de reposición previstas en la normativa, en tanto este último no se fundamenta en comparaciones de mercado sino en la estimación técnica de los costos.
En virtud de esas consideraciones no prospera el cargo aquí estudiado.
La proporcionalidad de la exigencia probatoria
La parte apelante afirmó que no era procedente la tarifa legal probatoria exigida por el a quo relacionada con "[...] las matrículas inmobiliarias de los predios frente a los cuales asegura realizó la comparación, ni allega las propuestas de compra y/o las promesas, como tampoco anexa con su dictamen ningún tipo de encuesta que permita corroborar y/o cerciorar que en efecto calcula el precio del terreno por mercado comparativo [...]".
La Sala considera que las exigencias señaladas por el tribunal no corresponden a la imposición de un medio de prueba específico ni a la fijación de una tarifa legal, sino a la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos propios del método de comparación o de mercado, previstos en el artículo 10 de la Resolución 620 de 2008.
Dicha disposición establece que, cuando el avalúo se fundamenta en información de ofertas o transacciones, es necesario identificar de manera expresa la fuente de los datos, la fecha de publicación y los elementos que permitan su posterior verificación, lo cual implica que el avaluador debe aportar o, al menos, dejar plenamente identificables los soportes que respalden la información utilizada.
En ese contexto, como lo explicó esta Sección en la sentencia de 14 de mayo de 200943, la referencia a documentos como matrículas inmobiliarias, propuestas de compra, promesas de compraventa o encuestas de mercado no constituye una exigencia formal autónoma, sino una consecuencia lógica de la necesidad de garantizar la trazabilidad, verificabilidad y comparabilidad de los datos empleados en el análisis.
El avalúo oficial
La parte demandante indicó que el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital no corresponde a la realidad porque "[...] únicamente reconocieron de terreno 90 mt2 y de construcción 373,80 metros, sin que se allegara con la contestación de la demanda o con el avalúo acta que demuestre que verificaron las áreas y que esas correspondían a las reconocidas por las demandadas. [...]". Por el contrario, el área del terreno (96 m²) y de la construcción (397 m²) previstos en el avalúo anexo a la demanda se soportan en el certificado catastral y en los impuestos prediales de los años 2014 y 2015 obrantes en el plenario.
Para resolver este punto, se resalta que la determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico que se fundamenta en los procedimientos y parámetros previstos en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de mayo de 2009, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicación núm. 05001-23-31-000-2005-03509-01.
Conforme a los artículos 20, 2144, 22 y 25 del Decreto 1420, el avaluador debe acudir a la metodología prevista en la reglamentación, especificar cuál fue el método utilizado, definir el valor comercial desglosando el valor del suelo, edificaciones y mejoras, y tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente, la destinación económica, los valores unitarios de las construcciones, los aspectos físicos, la clase de suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socioeconómica y las construcciones existentes.
El artículo 25 del Decreto 1420 de 1998 precisa que los avalúos comerciales de inmuebles que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 se deberán efectuar aplicando el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual o, si el caso lo amerita, varios de ellos. El artículo 26 del decreto ibidem establece que cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine.
La Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi define y precisa el alcance de cada uno de los métodos referidos y su forma de aplicación, e igualmente regula las etapas, procedimientos y normas metodológicas para la realización de los avalúos.
Para calcular el precio indemnizatorio en el caso concreto, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital presentó el informe técnico de avalúo comercial 2014-1916 de 22 de octubre de 2014 realizado en la dirección AC 132 92
25.
En relación con la descripción del inmueble el avalúo oficial señaló:
"[...] 1. INFORMACIÓN GENERAL [...]
DIRECCIÓN: AC 132 92 25.
CHIP: AAA0129PWOM.
44 "[...] Artículo 21.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial:
La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.
La destinación económica del inmueble.
Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.
Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.
Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.
La estratificación socioeconómica del bien [...]".
CÉDULA CATASTRAL: 009204712200000000.
CÓDIGO BARRIO Y/O SECTOR CATASTRAL: 009204-EL RINCON NORTE.
DESTINO ECONOMICO: Residencial y comercio.
1.10 FECHA DE VISITA: 16 de octubre de 2014.
[...] 3 DESCRIPCIÓN DEL SECTOR
DELIMITACIÓN DEL SECTOR: El sector de localización del inmueble objeto de avalúo, se encuentra delimitado por los siguientes elementos geográficos e infraestructura vial:
NORTE: Avenida Calle 132 y Sector catastral Villa Elisa.
SUR: Calle 129 B Bis y los sectores catastrales, El Rincón y San Cayetano. ORIENTE: Carrera 91 y los sectores catastrales Altos de Chozica y Los Naranjos. OCCIDENTE: Carrera 94 A, Carrera 95 A y los sectores catastrales Aures y Ttes de Colombia.
ACTIVIDAD PREDOMINANTE: El sector de localización del inmueble objeto del presente estudio, corresponde a una zona ubicada al Nor Occidente de la ciudad de Bogotá, específicamente en la localidad de Suba (11), donde se combinan los usos residenciales de tipo popular, con actividades de tipo industrial de mediano impacto, así como de actividades comerciales fundamentalmente de tipo local.
ACTIVIDAD EDIFICADORA: Al momento de la visita técnica se puede evidenciar una baja pero existente actividad edificadora en el sector, fundamentada en el desarrollo de edificaciones tipo de vivienda unifamiliar en lotes segregados de 50 hasta 90 m² en casas desde 1 hasta 4 pisos, desarrolladas por el sistema de autoconstrucción y a su vez torres de hasta 5 pisos desarrolladas por constructores e inmobiliarios del sector.
ESTRATIFICACIÓN SOCIO ECONÓMICA: Según el Decreto 291 del 26 de junio de 2013, por el cual se reglamenta la estratificación socio económica para Bogotá D.C.; la manzana catastral 00920471, en la que se localiza el predio objeto de avalúo se inscribe en el estrato 2.
Cabe destacar que esta información solo aplica para usos residenciales.
VÍAS DE ACCESO: Al sector se accede directamente a través de la Avenida Carrera 91 0 Avenida Rincón, la cual hace conexión con la Avenida Ciudad de Cali 86, Avenida La Conejera y Avenida tabor, entre otras, y de manera indirecta con la Avenida Calle 80 y la Avenida Boyacá Carrera 72.
INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS: El grado de consolidación de usos urbanos exige todas las garantías de infraestructura, necesarias para el apropiado desarrollo de alumbrado público, estructurada malla vial y por ende rutas de transporte de servicio público.
[...]
DESCRIPCIÓN DEL INMUEBLE
UBICACIÓN: Predio con disposición medianero.
LINDEROS:
NORTE: 6,00 metros con Avenida Carrera 132. SUR: 6,00 metros con RT 44227.
ORIENTE: 15,00 metros con RT 44244.
OCCIDENTE: 15,00 metros con RT 44243.
Fuente: Registro Topográfico No. 44243. Suministrado por el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU).
TOPOGRAFÍA: Predio con topografía plana en toda su extensión.
FORMA GEOMÉTRICA: Regular de tipo rectangular.
ÁREA TERRENO: 90,00 m², según información consignada en la ficha técnica predial No. 44243 del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU [...]" (negrilla fuera del texto).
[...]
RESULTADO DEL AVALÚO
| ITEM | DESCRIPCIÓN UNIDADES | UNIDAD | ÁREA | VALOR UNITARIO ($/M2) | SUBTOTAL ($) |
| TERRENO | m2 | 90,00 | $1.850.000 | $166.500.000 | |
| CONSTRUCCIÓN | 4 PISOS TEJA, 3 PISOS VOLADIZOS, 2 PISOS VOLADIZOS, 1 PISO VOLADIZO | m2 | 373,80 | $448.000 | $167.462.400 |
| AVALÚO TOTAL ($) | $333.962.400 | ||||
SON: TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL
CUATROCIENTOS PESOS MONEA LEGAL CORRIENTE [...]" (negrilla fuera de texto).
Obra en el expediente el plano técnico predial correspondiente al registro topográfico 4424345 elaborado por el Instituto de Desarrollo Urbano, en el cual se identifica que el área del inmueble correspondiente a 90 m² así:
"[...]
45 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado:
"ED_C03_01ContestaciónDeLaDemandaDelIDU(.pdf) NroActua 30". Página 316.
[...]".
La información consignada resulta consistente con la sentencia de declaración de pertenencia de 11 de junio de 200446, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá en la cual se declaró que la señora Elvira Preciado Murillo "[...] tiene derecho real de dominio absoluto sobre los inmuebles relacionados en esta providencia, cuyos linderos, cabida y demás especificaciones aparecen determinados en la demanda y en esta sentencia, por haberlos adquirido por prescripción adquisitiva extraordinaria [...]".
En la parte considerativa de la sentencia se señaló que el predio objeto del caso concreto tiene "[...] un área de noventa (90) metros cuadrados aproximadamente y cuyos linderos: NORTE: En extensión de seis (6) metros con vía pública vehicular de la Calle 131. SUR: En extensión de seis (6) metros con predio de la Calle 130B # 92-22. ORIENTE: En extensión de quince (15) metros con predio de la Calle 131 # 92-17. OCCIDENTE: En extensión de quince (15) metros con predio de la Calle 131 # 92-29 [...]".
En ese sentido, el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998 establece que la elaboración de avalúos debe sustentarse en información técnica suficiente, dentro de la cual resulta indispensable la copia del plano del predio con indicación precisa de las áreas del terreno y de las construcciones o mejoras. Este requisito garantiza que la valoración se realice sobre datos físicos ciertos y verificables del inmueble objeto de estudio.
En el recurso de apelación se indicó que el área construida es de 397.39 m2 y el terreno es de 96.60 m2 sustentado en el certificado catastral y la copia de los impuestos prediales de los años 2014 y 2015.
La Sala considera que dichos documentos no resultan determinantes para establecer el área real del inmueble objeto de avalúo. Conforme al artículo 4247 de la Resolución 70 de 4 de febrero de 201148 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la inscripción catastral no constituye título de dominio, ni tiene la virtualidad de sanear inconsistencias en la información física o jurídica del predio, razón por la cual no puede prevalecer frente a otros medios de prueba que ofrezcan mayor precisión técnica.
En ese contexto, la Sala advierte que, a diferencia del avalúo oficial elaborado por la UAECD, el cual se sustentó en el registro topográfico 44243, el avalúo aportado por la parte demandante no contó con un soporte técnico equivalente que permitiera verificar de manera objetiva las áreas del inmueble valorado. Por consiguiente, no resulta procedente otorgar prevalencia a la información catastral
46 Cfr. Índice 30 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado:
"ED_C03_01ContestaciónDeLaDemandaDelIDU(.pdf) NroActua 30". Página 334.
47 "[...] Artículo 42. Efecto Jurídico de la Inscripción Catastral. La inscripción en el catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios de que adolezca la titulación presentada o la posesión del interesado, y no puede alegarse como excepción contra el que pretenda tener mejor derecho a la propiedad o posesión del predio. [...]".
48 "[...] Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral [...]".
frente a los datos derivados del levantamiento topográfico, ni considerar que aquella desvirtúe el avalúo oficial, motivo por el cual el cargo de apelación no está llamado a prosperar.
Los descuentos realizados al momento del pago
En el recurso de apelación, la parte demandante cuestionó los descuentos efectuados por la entidad expropiante al momento del pago de la indemnización, particularmente: i) la retención del 2,5% por concepto de enajenación de bienes raíces; y ii) la retención del 20% aplicada sobre los valores reconocidos por lucro cesante. A su juicio, tales deducciones no tendrían sustento legal y, en especial, no existiría en el ordenamiento tributario una figura que permita efectuar descuentos por ingresos derivados de arrendamientos.
Sobre el particular, la Sala advierte que el reproche parte de una premisa equivocada, en la medida en que confunde la determinación del valor indemnizatorio con las obligaciones de carácter tributario que se generan con ocasión del pago de dicha suma.
Como lo explicó la Sección Primera, en sentencia de 27 de febrero de 202549, la retención en la fuente del 2,5% aplicable a la enajenación de bienes raíces encuentra fundamento en el ordenamiento tributario, específicamente en el artículo 4 del Decreto 260 de 19 de febrero de 200150, modificado por el Decreto 2418 de 31 de octubre de 201351, el cual establece dicha tarifa para los pagos o abonos en cuenta efectuados por agentes retenedores, calidad que ostenta la entidad expropiante.
Se trata, por tanto, de una obligación legal de naturaleza fiscal, que no depende de la voluntad de la administración ni constituye una disminución arbitraria del valor reconocido, sino el cumplimiento de un deber de recaudo anticipado del impuesto sobre la renta.
En cuanto a la retención del 20% aplicada sobre los valores reconocidos por concepto de lucro cesante, la Sala observa que dichos montos, desde la perspectiva tributaria, constituyen ingresos para el beneficiario, en la medida en que compensan la pérdida de rentas que el inmueble generaba.
En ese sentido, el artículo 401-2 del Estatuto Tributario dispone que las indemnizaciones diferentes de las salariales, cuando no se encuentren expresamente excluidas, están sometidas a retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta, fijando para los residentes una tarifa del veinte por ciento (20%).
49 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de febrero de 2025, radicación núm. 25000234100020150240201
M.P. Hernando Sánchez Sánchez.
50 "[...] Por medio del cual se reglamentan los artículos 392 y 401 del Estatuto Tributario [...]". "[...] Artículo 4. Retención en la fuente sobre otros ingresos. La tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta por los pagos o abonos en cuenta que por los conceptos señalados en el inciso primero del artículo 51 del Decreto 1512 de 1985 efectúen las personas jurídicas, las sociedades de hecho y las demás entidades y personas naturales que tengan la calidad de agentes retenedores, es el tres punto cinco por ciento (3.5%) [...]".
51 "[...] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1607 de 2012 [...]".
En consecuencia, los descuentos cuestionados no afectan la determinación del valor indemnizatorio en sí mismo, sino que corresponden al cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo de la entidad pagadora en su calidad de agente retenedor, razón por la cual no pueden considerarse como una reducción indebida o ilegítima de la indemnización.
Por lo anterior, el cargo formulado por la parte demandante no está llamado a prosperar.
El precio indemnizatorio
La parte demandante afirmó que el precio fijado como indemnización no es justo, pues el tribunal se limitó a transcribir el avalúo de la UAECD sin realizar un análisis sustancial conforme a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007 y C-227 de 2011, según los cuales la indemnización debe fijarse atendiendo las circunstancias concretas de cada caso y consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
Frente a tal reparo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, aclaró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio, con fundamento en los artículos 21.252 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos53 y 1754 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
En todo caso, esta Sección también ha sostenido que el precio justo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, al incorporarse el valor del avalúo oficial en el texto de los actos que decretan la expropiación por vía administrativa.
Por lo tanto, es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores que le atribuya a dicho avalúo. En sentencia de 14 de septiembre de 2020, se expuso lo siguiente sobre el particular:
"[...] 5.2.3. [L]a Sala considera relevante precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración; no basta entonces con que se argumente que los mismos no cumplieron con lo determinado en la norma para atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo oficial. Resulta indispensable que la parte demandante indique el defecto en que se ha incurrido y cuál es el impacto en el precio que se ofreció por la administración conforme las normas que regulan la materia [...]"55.
52 "[...] 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley [...]"
53 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972.
54 "[...] Artículo 17. Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización [...]"
55 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2020, radicación núm. 05001-2331-000-2007- 00419-01. C.P. Oswaldo Giraldo López.
El artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que el precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto Ley 2150 de 1995.
El artículo en cita permite diferenciar el llamado precio de adquisición del precio indemnizatorio. Mientras el primero se refiere al valor del inmueble que se establece conforme el avalúo que para dichos efectos realice la entidad correspondiente, el segundo, además de comprender aquel, contiene el daño emergente y el lucro cesante, así como los demás perjuicios que merezcan ser reparados para garantizar una indemnización plena.
En consecuencia, el avalúo determina el precio de adquisición, de manera que si este no cumple con los requisitos legales que permitan inferir que el valor otorgado fue el resultado de un estudio técnico apropiado, el precio indemnizatorio se verá necesariamente afectado56.
Para arribar a ese precio "[...] en los dictámenes periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (artículos 233 y s.s.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las razones técnicas y científicas en que las mismas se fundamentan. [...]"57.
Nótese que, con el fin de evitar criterios subjetivos en la valoración de los intereses de la comunidad y del particular afectado en este tipo de actuaciones administrativas, el ordenamiento jurídico vigente al momento de la expedición de los actos demandados previo una reglamentación específica que define la forma y el procedimiento para la determinación de la indemnización.
Las normas citadas en precedencia, entre otras, establecieron criterios técnicos y metodológicos para la elaboración del avalúo comercial, así como reglas claras para el reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante, lo que garantiza un precio indemnizatorio justo fijado en cada caso con base en parámetros legales, objetivos y verificables.
En ese contexto, la Sala advierte que no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que el tribunal se limitó a transcribir el avalúo de la UAECD sin
56 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2024 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm. 50001-23-31-000-2011-00564-01.
57 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2014, radicación núm. 05001-23-31-000-2008-00032-01,
C.P. Guillermo Vargas Ayala.
realizar un análisis sustancial del mismo. Por el contrario, de la sentencia impugnada se evidencia que el juez de primera instancia examinó la validez técnica y normativa del avalúo oficial, y verificó su conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998 y la
Resolución 620 de 2008.
El tribunal no desconoció los criterios fijados por la Corte Constitucional en materia de indemnización justa, en la medida en que partió de la premisa según la cual el avalúo comercial oficial constituye el instrumento técnico idóneo para determinar el valor del bien expropiado, siempre que este cumpla con los parámetros legales y técnicos exigidos, como ocurrió en el presente caso.
Por el contrario, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo oficial, pues sus cuestionamientos se limitaron a afirmaciones generales sobre la supuesta falta de justicia del precio, sin cuestionar en el libelo petitorio los errores técnicos o metodológicos en que habría incurrido la administración. Tampoco se desvirtuó la legalidad y oportunidad de los descuentos efectuados, por las razones expuestas en el anterior apartado.
En consecuencia, no se configura la vulneración del derecho a una indemnización justa, pues el precio fijado por la administración se encuentra debidamente soportado en un avalúo técnico válido, y en la normativa aplicable, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.
Las presuntas irregularidades procesales
La parte demandante argumentó que el tribunal vulneró su derecho al debido proceso porque consideró como prueba pericial el testimonio de la ingeniera Sandra Viviana Salgado Naranjo, sin cumplir con los requisitos legales. Además, aplicó de forma contradictoria las normas procesales pues "[...] decidió dentro de este procedimiento reglado en la ley 388 de 1997, aplicar el Código contencioso administrativo en cuanto a objeciones y decreto del testimonio de los ingenieros solicitados por la parte demandada y llamamiento en garantía y para negar los testimonios solicitados por la parte demandante aplicó el Código General del proceso (sic) [...]".
En cuanto al primer reproche, la Sala no encuentra configurada dicha irregularidad. Del expediente se advierte que la mencionada profesional rindió declaración en calidad de testigo técnico, en la que expuso, desde su formación y experiencia como funcionaria de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, los criterios metodológicos y parámetros normativos que rigen la elaboración de avalúos comerciales, así como las falencias técnicas que, desde dicha perspectiva, presentaba el dictamen allegado por la parte demandante.
El objeto de su declaración no se limitó a relatar hechos de percepción directa, sino a ilustrar a la autoridad judicial sobre aspectos técnicos relevantes para la resolución del litigio, particularmente en lo relacionado con la aplicación de la
reglamentación valuatoria, lo cual resulta plenamente admisible dentro del marco probatorio del proceso contencioso administrativo.
Así las cosas, la circunstancia de que la ingeniera Salgado Naranjo no hubiera participado directamente en la elaboración del avalúo oficial no la inhabilitaba para rendir declaración, en la medida en que su intervención se enmarcó en la explicación de los procedimientos institucionales, los criterios técnicos aplicables y el análisis del dictamen aportado por la parte demandante, temas sobre los cuales no es necesario haber elaborado el avalúo para poder exponerlos.
De otra parte, no se advierte que el tribunal hubiera otorgado a dicho testimonio el valor de un dictamen pericial, ni que lo hubiera utilizado como sustituto de la prueba técnica formal, pues su apreciación se realizó en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente, particularmente con el avalúo oficial y los documentos técnicos allegados al proceso.
La declaración fue utilizada como un elemento de apoyo y contraste para evidenciar las inconsistencias metodológicas del avalúo privado, sin que ello implique que la decisión se haya fundado exclusivamente en dicho testimonio o en una supuesta posición institucional de la UAECD.
Frente al planteamiento del apelante, según el cual el a quo habría aplicado de manera indebida distintos regímenes procesales, generando inseguridad jurídica y vulnerando el debido proceso, la Sala aclara que si la parte demandante estimaba que las decisiones adoptadas en primera instancia en materia probatoria eran contrarias al ordenamiento jurídico, le correspondía ejercer oportunamente los recursos procedentes contra tales providencias, dentro del trámite ordinario de impugnación de autos.
En ese sentido, no resulta admisible que, en sede de apelación, y a través del cuestionamiento de la sentencia, se pretenda reabrir un debate que ya se encuentra precluido58.
La Sala precisa que la aplicación de distintas disposiciones procesales no configura, por sí sola, una vulneración al debido proceso, en tanto el ordenamiento jurídico permite la integración normativa en aquellos aspectos no regulados de manera expresa por un régimen especial, siempre que ello se realice de manera armónica y respetando las garantías procesales de las partes.
En el caso concreto, no se advierte que el tribunal haya incurrido en actuaciones arbitrarias o contradictorias en la aplicación de las normas procesales.
En consecuencia, no se configura la vulneración al debido proceso alegada por la parte recurrente, y los cargos no están llamados a prosperar.
58 Consejo de Estado, Sección Primera, radicación número 25000-23-41-000-2016-01183-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
Los nuevos planteamientos de contradicción propuestos en la segunda instancia
La parte demandante presentó en el recurso de apelación argumentos adicionales a los propuestos con la demanda. Específicamente, sostuvo que el avalúo oficial no cumplió con la normativa aplicable porque el método comparativo se fundamentó en una "tipología" elaborada por la misma entidad que no estaba anexa al avalúo ni se aportó con la contestación de la demanda. Indicó que dicho avalúo tampoco cumple con la información exigida por el "[...] artículo 7 de la Resolución 620 de 2008, literal A [...]" que permite "[...] verificar si el inmueble es comercial, si tiene bodegas, locales, etc., que permitan realizar la comparación con otros inmuebles [...]". Propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 11 de la Resolución 620 de 2008 y cuestionó que se haya delegado en la UAECD la determinación del daño emergente y el lucro cesante, sin un fundamento legal.
Para la Sala esos cuestionamientos debieron ser formulados desde la demanda como parte de las pretensiones o de los cargos de nulidad, con el fin de permitir el correspondiente debate probatorio y de contradicción en la primera instancia.
Frente a la posibilidad de plantear argumentos distintos a los expuestos en la demanda, los escritos de contestación, y la fijación del litigio, en la sentencia de 5 de julio de 2007, la Sección Primera aclaró que: "[...] en el recurso de apelación [...] la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia [...]"59.
En ese sentido, no es procedente introducir en sede de apelación planteamientos que no fueron propuestos oportunamente, ni fueron objeto de pronunciamiento por el juez de primera instancia, pues ello desbordaría el marco del recurso y vulneraría los principios de congruencia y debido proceso.
Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201260, sobre condena en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
59 "[...] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2007; C.P. Jaime Moreno García; número único de radicación 97082005 [...]".
60 "[...] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [...]".
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
