CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 25000 23 41 000 2015 02047 01 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Demandada: Superintendencia de Industria y Comercio
Tesis: Es nulo por falta de competencia el acto administrativo por el cual se resolvió el recurso de apelación en contra de una decisión sancionatoria, si fue emitido dentro del año siguiente a la interposición del recurso pero notificado fuera de ese término.
SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de febrero de 2017, emitida por la Subsección B de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
LA DEMANDA
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P. (en adelante Telefónica) interpuso demanda en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC)1.
Pretensiones
«PRETENSIONES
Que se declare la nulidad total de:
1 El expediente digital se encuentra visible a índice 32 del Sistema de Gestión Judicial Samai.
La resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014, expedida por la Directora de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones mediante la cual la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - SIC
impuso a TELEFÓNICA una sanción por valor de SETESCIENTOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS ($700.392.000) M.CTE.;
La Resolución 79275 del 22 de diciembre del 2014 que resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación en contra de la resolución 19768 del 28 de marzo de 2014.
La resolución 18524 del 22 de abril del 2015 por medio la cual se resolvió el respectivo recurso de apelación en contra de la resolución 19768 del 28 de marzo de 2014.
Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de TELEFÓNICA en los siguientes términos:
Que la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - SIC reconozca
y reintegre a TELEFÓNICA el valor de SETESCIENTOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS ($700.392.000) pagados como
sanción a la SIC, con ocasión de la expedición de los actos de los que se solicita la nulidad.
Que la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - SIC reintegre
a TELEFÓNICA la suma indicada en el numeral precedente, debidamente indexada o actualizada desde la fecha de su pago por parte dela SIC, hasta la devolución efectiva de esta suma de dinero»2
Actos cuestionados
La parte resolutiva de la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014, se transcribe enseguida:
«RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Imponer a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1, una sanción pecuniaria por la suma de SETECIENTOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS ($700.392.000) equivalentes a MIL CIENTO TREINTA Y SIETE SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (1137 SMMLV).
PARÁGRAFO: El valor de la sanción pecuniaria que por esta resolución se impone, deberá efectuarse utilizando la forma universal de recaudo, consignando en efectivo o cheque de gerencia en el Banco de Bogotá, Cuenta Corriente No. 062-87028-2, a nombre de la Superintendencia de Industria y Comercio, Código Rentístico No. 03, Nit. 800.176.089-2, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta resolución, pago que debe acreditarse en la ventanilla de la Tesorería de esta Superintendencia con el original de la consignación, donde le expedirán el recibo de caja aplicado a la resolución
2 Visible a folios 1 y 2 del Cuaderno del Tribunal.
sancionatoria. Vencido este plazo se cobraran intereses por cada día de retraso, liquidados a la tasa del 12% efectivo anual.
ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1, adoptar la medida administrativa de que trata el considerando 10.1 de esta resolución, de conformidad con lo allí expuesto, dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
PARÁGRAFO: La sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P.
identificada con Nit 830.122.566-1, deberá acreditar el cumplimiento de lo ordenado en el presente artículo ante esta Superintendencia dentro de los cinco
(5) días hábiles siguientes a la expiración del plazo previsto para su acatamiento.
ARTÍCULO TERCERO: Ordenar a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1, sin perjuicio de la sanción descrita en el ARTÍCULO PRIMERO y la orden impartida en el ARTÍCULO SEGUNDO de la parte resolutiva de la presente decisión, adoptar la siguiente medida administrativa, que debe ser acreditada a través de su Representante Legal y Revisor Fiscal ante esta Dirección:
- El envío gratuito y por una única vez de un mensaje corto de texto o SMS por sus siglas en inglés (Short Message Service) a todos sus usuarios tanto en modalidad prepago como modalidad pospago, cuyo texto literal es el siguiente:
- El envío gratuito de un mensaje corto de texto (SMS) en los meses de abril, agosto y diciembre, a todos sus usuarios tanto en modalidad prepago como modalidad pospago, en el que se les informe sobre la opción que tendrán de cancelar todas las suscripciones a servicios de contenidos y/o aplicaciones que tengan vigentes a la fecha, a través de un solo mensaje corto de texto (SMS). El mensaje gratuito que deberá enviar el proveedor de servicios de comunicaciones PRST para el cumplimiento de esta orden, deberá tener el siguiente texto:
- El proveedor de servicios de comunicaciones PRST deberá disponer el código corto de cinco dígitos al cual se podrá enviar la palabra CANCELAR conforme a la regulación vigente para el efecto.
- El proveedor de servicios de comunicaciones PRST no podrá modificar la redacción ni el tipo de letra (mayúsculas/minúsculas) del mensaje corto de texto SMS cuyo envío aquí se ordena.
- El proveedor de servicios de comunicaciones PRST deberá enviar los mensajes ordenados con la periodicidad referida, en el horario comprendido entre las 8:00 AM y las 9:00 PM (hora de Colombia).
- El mensaje con la palabra CANCELAR que el usuario envíe en señal de su voluntad de darse de baja de todas las suscripciones que tenga vigentes a la fecha, no podrá ser cobrado.
- Sin perjuicio de lo anterior, el usuario conserva la posibilidad de dar de baja o cancelar la suscripción de un determinado servicio, a través de los mecanismos ordinarios que tenga para el efecto.
Envie ACEPTO al XXXXX si quiere recibir mensajes con invitaciones comerciales y/o publicitarias en su móvil. Superindustria Res XXXXX/14
La consecuencia del silencio de los usuarios, entendido este como el no envío del mensaje de texto con la palabra ACEPTO, obliga al proveedor de servicios de comunicaciones a inscribir dichos números en el Registro de Número Excluidos - RNE- de que trata el artículo 103.3 de la Resolución CRC 3066 de 2011.
La inscripción de los números de teléfono en el Registro de Números Excluidos - RNE-, de los abonados que no enviaron la palabra ACEPTO, deberá efectuarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al envío del mensaje de texto ordenado por esta Superintendencia.
La incorporación en el Registro de Números Excluidos -RNE-, impide el envío de mensajes con contenido comercial y/o publicitario a través de mensajes cortos de texto -SMS-, y/o mensajes multimedia -MMS- y/o mensajes tipo SAT. En lo demás, la incorporación en el Registro de Números Excluidos -RNE-, se sujetará a las reglas establecidas en el articulo 103.3 de la Resolución CRC 3066 de 2011.
El cumplimiento de esta orden se sujetará a las siguientes reglas:
El proveedor de servicios de comunicaciones PRST deberá disponer el código corto de cinco dígitos necesario, al cual se podrá enviar la palabra ACEPTO conforme a la regulación vigente para el efecto.
El proveedor de servicios de comunicaciones PRST no podrá modificar la redacción ni el tipo de letra (mayúsculas/minúsculas) del mensaje corto de texto SMS cuyo envío aquí se ordena.
El mensaje con la palabra ACEPTO que el usuario envie en señal de su voluntad de recibir invitaciones comerciales y/o publicitarias, no podrá ser cobrado.
Luego de la comunicación de la presente orden, COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. cuenta con un término de veinte (20) días hábiles para acreditar su cabal cumplimiento, so pena de que se impongan las sanciones correspondientes.
ARTÍCULO CUARTO: Ordenar a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1, sin perjuicio de la sanción descrita en el ARTÍCULO PRIMERO y la orden impartida en el ARTÍCULO SEGUNDO de la parte resolutiva de la presente decisión, adoptar la siguiente medida administrativa, que debe ser acreditada a través de su Representante Legal y Revisor Fiscal ante esta Dirección:
Envie CANCELAR al XXXXX si quiere cancelar TODAS las suscripciones a contenidos y/o aplicaciones activas en su móvil (chistes etc) Superindustria Res XXXXX/14
El usuario podrá enviar en cualquier momento la palabra CANCELAR al código de la referencia, lo cual tendrá como consecuencia la cancelación inmediata de la totalidad de las suscripciones que el usuario tuviese activas en la línea móvil desde la que fue enviado el mensaje.
El proveedor estará obligado a enviar un mensaje de texto de confirmación sobre la cancelación de la totalidad de los servicios, el cual deberá ser enviado de manera inmediata al usuario, como respuesta a la solicitud de cancelación de los mismos.
El cumplimiento de esta orden se sujetará a las siguientes reglas:
El cumplimiento de la presente medida administrativa, deberá ser acreditado cabalmente por la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. dentro de los primeros cinco (5) días hábiles del mes siguiente al del envío del
respectivo mensaje corto de texto, so pena de que se impongan las sanciones correspondientes.
ARTÍCULO QUINTO: Notificar personalmente el contenido de los ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO de la presente resolución a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1,
entregándole copia de la misma y advirtiéndole que contra ella procede el recurso de reposición ante la Directora de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones, y el de apelación ante el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del acto.
ARTÍCULO SEXTO: Comunicar el contenido del ARTÍCULO TERCERO y del ARTÍCULO CUARTO de la presente resolución a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. identificada con Nit 830.122.566-1,
entregándole copia de la misma y advirtiéndole que contra estos artículos no procede recurso alguno conforme a la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SÉPTIMO: Comunicar el contenido de la presente resolución a los(as) señores(as) Maritza Rivera Restrepo C.C. 29.177.658, Gloria Pino Londoño C.C. 29.805.489, Luz Caridad Arboleda Tamayo C.C. 39.165.871, David Alexander Cantor García C.C. 1.032.430.953, Nayibe Gonzalez, Juan Felipe Velásquez Jaramillo C.C. 8.432.227, Lisa Valencia Valencia C.C. 43.526.490, José Luis Londoño Gómez C.C. 79.669.828, Luis Alberto Marín Diaz C.C. 13.251.388, Daniel Emilio Ruiz Carrizosa C.C. 19.322.499, Henry Abril Rico C.C. 1.095.803.136, Edgar Augusto Serrato Zuluaga C.C. 79.303.092, Leónidas Florez C C.C. 11.254.239, Jorge Enrique Chacón Díaz, C.C. 91.207.215, Deissy Coronel C.C.
51.934.335 entregándoles copia de la misma y advirtiéndoles que contra ésta no procede recurso alguno»3
A su vez, en la Resolución 79275 del 22 de diciembre de 2014, se dijo:
«RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar integralmente la Resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014, en lo que no fue modificada por la Resolución No. 44568 de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Rechazar por improcedente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por parte de los proveedores de contenidos y aplicaciones o por su abreviatura PCA'S MOBIERA S.A.S., ZUCA TECHNOLOGIES S.A.S., BLIP BLIP S.A.S., CELMEDIA MKT S.A., CONTENTO MEDIA S.A.S., ESTRATEGIAS MÓVILES S.A.S, NARANYA COLOMBIA LTDA, NEOMOBILE COLOMBIA S.A.S., PLUS MOBILE COMMUNICATIONS S.A., PMOVIL ANDINA S.A.S., SOCIEDAD ANÓNIMA DE TELECOMUNICACIONES
S.A. - SATELCO S.A., TERRA NETWORKS COLOMBIA S.A.S., TIMWE COLOMBIA LTDA, CYCLELOGIC COLOMBIA LTDA, ZED COLOMBIA LTDA y
SMS AMERICAS COLOMBIA LTDA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO TERCERO: Conceder el recurso de apelación interpuesto por parte de la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP. identificada con Nit.
3 Visible a folios 103 a 106 del Cuaderno del Tribunal.
830.122.566, en contra de la Resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014, ante el Superintendente Delegado para la Protección al Consumidor.
ARTÍCULO CUARTO: Trasladar el expediente al Despacho del Superintendente Delegado para la Protección al Consumidor, para que se surta el recurso de apelación.
ARTÍCULO QUINTO: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP. identificada con Nit. 830.122.566, entregándole copia de la Resolución e informándole que contra la misma no procede ningún recurso.
ARTÍCULO SEXTO: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución al doctor LORENZO VILLEGAS CARRASQUILLA, en su calidad de apoderado especial de los Proveedores de Contenidos y Aplicaciones, o por sus siglas PCA's MOBIERA S.A.S., ZUCA TECHNOLOGIES S.A.S., BLIP BLIP S.A.S., CELMEDIA MKT S.A., CONTENTO MEDIA S.A.S., ESTRATEGIAS MÓVILES S.A.S, NARANYA COLOMBIA LTDA, NEOMOBILE COLOMBIA S.A.S., PLUS MOBILE COMMUNICATIONS S.A., PMOVIL ANDINA S.A.S., SOCIEDAD ANÓNIMA DE TELECOMUNICACIONES S.A. SATELCO S.A., TERRA NETWORKS COLOMBIA S.A.S., TIMWE COLOMBIA LTDA, CYCLELOGIC COLOMBIA LTDA, ZED COLOMBIA LTDA y SMS AMERICAS COLOMBIA LTDA,
el contenido de la presente resolución, entregándole copia de la misma e informándole que contra ésta procede el recurso de queja, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente acto administrativo, de conformidad con lo previsto por el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»
Entre tanto, en la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015 se expuso:
« RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar integralmente la Resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014, en lo que no fue modificada por la Resolución No. 44568 del 22 de julio de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar personalmente el contenido de la presente resolución a la sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP., identificada con Nit. 830.122.566- 1, entregándole copia de la misma e informándole que contra ella no procede recurso»4
1.2. Normas violadas y concepto de violación
La parte actora invocó como vulnerados los artículos 6, 29, 84, 121, 122 y 123 de la Constitución Política, 52, 84 y 85 del CPACA y 2 del Código Contencioso Administrativo.
4 Visible a folio 175 del Cuaderno del Tribunal.
A continuación, se realizará una síntesis de los hechos descritos en el libelo introductorio
Mencionó que la Dirección de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la SIC inició mediante la Resolución 64580 de 2013 una investigación administrativa contra esa empresa. Precisó que dicha actuación se originó en las quejas formuladas por 11 usuarios relacionadas con el cobro de mensajes de texto (SMS) de contenido promocional o de entretenimiento que no habían autorizado.
Dijo que en la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014, demandada, la SIC le impuso una sanción pecuniaria de $700.392.000, equivalente a 1.137 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por la transgresión de lo previsto en los artículos
10.1 literal e) y 102 de la Resolución CRC 3066 de 2011.
Aseveró que dentro del término legal interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014. Añadió que mediante las Resoluciones 27975 del 22 de diciembre de 2014 y 18524 de 2015, la SIC confirmó la decisión recurrida.
En el concepto de violación de la demanda expuso los cargos que se sintetizan enseguida:
Sobre el cargo de falta de competencia, expuso que conforme a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, los actos que decidan los recursos en contra del acto definitivo deben resolverse y notificarse dentro del término de 1 año contado a partir de su interposición, so pena de entenderse fallados a favor del recurrente en caso de incumplimiento de dicho plazo.
En ese contexto, señaló que el 15 de abril de 2014 interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014 expedida por la SIC, bajo el radicado 13-029779-00063. Indicó que dicha entidad, mediante la Resolución 79275 de 2014 resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación, decisión que le fue notificada el 23 de enero de 2015. Añadió que este último recurso fue dirimido mediante la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015,
notificada el 11 de mayo de 2015, esto es, por fuera del término previsto en el artículo 52 del CPACA, pues a su juicio, la SIC únicamente contaba hasta el 25 de abril de 2015 para dar publicidad a los actos que decidían los recursos interpuestos contra la decisión sancionatoria.
En consecuencia, aseveró que en el presente asunto operó la caducidad de la potestad sancionatoria.
En relación con la configuración del silencio administrativo positivo, sostuvo que la SIC no notificó oportunamente los recursos interpuestos por esa empresa, circunstancia que dio lugar al surgimiento de un acto administrativo ficto favorable a sus intereses. Agregó que una vez configurado dicho acto presunto, la entidad accionada carecía de competencia para expedir decisiones posteriores que desconocieran los derechos derivados de aquel, razón por la cual consideró que la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015 fue expedida de manera irregular.
Respecto a la «ilegalidad de los actos administrativos por haber sido proferidos con infracción de las normas en que debieron fundarse»5 iteró que se desconocieron los artículos 52, 84 y 85 del CPACA ya que el acto que resolvió el recurso de apelación en contra de la decisión definitiva no fue notificado dentro del año siguiente a la interposición del respectivo recurso. Destacó que ello también implicó el desconocimiento de los principios de legalidad y de tipicidad.
Por último, frente a la falsa motivación, nuevamente reprochó que se hubieran proferido los actos enjuiciados por fuera de los plazos señalados en el artículo 52 del CPACA. Agregó que la SIC «desconoció la situación fáctica que tenía de presente al proferir tres actos administrativos falsamente motivados que no corresponden con la realidad del caso en particular, hecho que en consecuencia los hace anulables»
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La SIC contestó el libelo introductorio en los siguientes términos6:
5 Visible a folio 9 del Cuaderno del Tribunal.
6 Visible a folios 198 a 219 del Cuaderno del Tribunal.
Luego de aludir a los antecedentes de emisión de los actos enjuiciados y a la dosimetría de la sanción, indicó que una interpretación exegética del artículo 52 del CPACA arroja que los recursos interpuestos en contra del acto definitivo deben ser decididos dentro del término de 1 año para evitar la caducidad en el pronunciamiento de la Administración.
Asimismo, expuso que la norma en cuestión contempló expresamente una diferenciación entre el acto que resolvía de fondo la actuación administrativa, el cual debía ser publicitado para evitar la pérdida de la facultad sancionatoria, y los actos que decidían los recursos interpuestos contra aquel, pues respecto de estos últimos únicamente se exigía que fueran resueltos dentro del término legal para evitar la pérdida de competencia de la entidad y la configuración del silencio administrativo positivo.
Sobre el cargo relacionado con la ocurrencia del silencio administrativo positivo, reiteró que el artículo 52 del CPACA dispone que los recursos deben ser decididos dentro del término de 1 año sin exigir que su notificación también deba surtirse dentro de dicho plazo. Sostuvo que ello no obedeció a una omisión del Legislador, pues la misma disposición distinguió claramente entre la expedición y la notificación del acto sancionatorio al señalar que este debía ser expedido y notificado dentro del término de 3 años. Agregó que esa diferenciación también se refleja en el artículo 83 ibidem, norma que prevé la obligación de notificar la decisión adoptada dentro de los 3 meses siguientes a la interposición de los recursos para evitar la configuración del silencio administrativo positivo.
Aseveró que los recursos interpuestos por la demandante contra el acto sancionatorio fueron radicados el 25 de abril de 2014, razón por la cual debían ser resueltos a más tardar el 25 de abril de 2015. En ese sentido, sostuvo que dicho término fue observado por la SIC, toda vez que las decisiones correspondientes fueron adoptadas dentro del año previsto en el artículo 52 del CPACA, mediante las Resoluciones 79275 del 22 de diciembre de 2014 y 18524 del 22 de abril de 2015
Señaló que a través de las comunicaciones del 23 de diciembre de 2014 y del 23 de abril de 2015, la SIC citó a la demandante para que compareciera a notificarse personalmente de las decisiones que resolvieron los recursos de reposición y
apelación, respectivamente. Agregó que, ante la inasistencia de la actora, procedió a surtir la notificación por aviso los días 21 de enero de 2015 y 7 de mayo de 2015, por medio de los cuales se notificaron las Resoluciones 79275 del 22 de diciembre de 2014 y 18524 del 22 de abril de 2015.
Por último, en cuanto al cargo de falsa motivación sostuvo que los actos demandados se encontraban debidamente motivados, en la medida en que la sanción impuesta obedeció al incumplimiento de la Resolución CRC 3066 de 2011.
LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 9 de febrero de 2017, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones del libelo introductorio. La parte resolutiva de la anotada providencia se transcribe a continuación:
«FALLA:
Primero. Declárase la nulidad de la Resolución No. 18524 del 22 de abril de 2014, "por la cual se resuelve un recurso de apelación", proferida por el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor Ad Hoc de la Superintendencia de Industria y Comercio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal anterior, ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio reconocer los efectos del silencio administrativo positivo respecto de la solicitud efectuada por la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP - Telefónica en ejercicio del recurso de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, cuya causa se contraía a dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se le impuso una sanción y se le resolvió el recurso de reposición, para ello se extenderán los efectos de la declaratoria de nulidad respecto de la Resolución sancionatoria No. 19768 del 28 de marzo de 2014 y su confirmatoria distinguida con el número 79275 del 22 de diciembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición.
Tercero. Como restablecimiento del derecho, ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio a pagar en favor de la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP - Telefónica la suma de $700.392.000 por concepto de devolución de la multa impuesta y pagada con ocasión de los actos acusados, suma que deberá ser indexada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto. Condénase en costas a la Superintendencia de Industria y Comercio. Por Secretaría, liquídense las costas a que haya lugar, conforme lo señalado en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Quinto. Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
Sexto. Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
Séptimo. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente»7
Sostuvo que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 diferenciaba expresamente entre el acto sancionatorio y los recursos interpuestos contra este. Señaló que, dentro del término de 3 años contados desde la ocurrencia del hecho, la autoridad administrativa debía «expedir y notificar» el acto definitivo, mientras que respecto de los recursos existía la obligación de «decidirlos» dentro del término de 1 año contado a partir de su debida y oportuna interposición.
Indicó que, aun acogiendo una interpretación exegética de la norma, no resultaba posible concluir que la obligación de decidir los recursos se agotara con la sola emisión formal del acto administrativo. Explicó que de haber sido esa la intención del Legislador, este habría utilizado el verbo «expedir» y no el verbo «decidir» al regular el trámite de los recursos.
Señaló que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 debía interpretarse de manera sistemática y armónica con otras disposiciones procedimentales administrativas, particularmente con los artículos 85 y 87 de la misma ley. En ese sentido, indicó que el artículo 85 preveía que la persona que se encontrara en las condiciones legales para beneficiarse del silencio administrativo positivo podía protocolizar la constancia o copia de la petición, junto con una declaración jurada en la que afirmara que la decisión no había sido notificada dentro del término previsto. Asimismo, destacó que el artículo 87 establecía que los actos administrativos quedaban en firme desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
En ese sentido, anotó que la obligación de decidir los recursos dentro del término de 1 año previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 incluía que la decisión fuera efectivamente puesta en conocimiento del investigado dentro de dicho lapso.
7 Visible a folios 350 a 351 del Cuaderno del Tribunal.
Aludió a la sentencia C-875 de 2011 de la Corte Constitucional, mediante la cual se examinó la constitucionalidad del artículo 52 del CPACA. Sostuvo que en dicha providencia esa Corporación judicial interpretó que el verbo «decidir» implicaba resolver oportunamente los recursos interpuestos contra los actos sancionatorios y definir de manera efectiva la situación jurídica del administrado. Así dijo que dicho alcance no se agota con la simple expedición formal de la decisión, sino que comprende las actuaciones encaminadas a hacer conocer al interesado la decisión de la administración.
Manifestó que los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014 fueron radicados el 25 de abril de 2014. Por ello, conforme a los artículos 52, 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, la SIC disponía hasta el 25 de abril de 2015 para resolverlos y notificar las decisiones respectivas. Sin embargo, aunque la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015 decidió el recurso de apelación dentro de dicho plazo, su notificación se surtió el 11 de mayo de 2015, cuando el término legal ya había expirado.
Anotó que la entidad demandada perdió competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, ya que no notificó oportunamente a la accionante del recurso de alzada interpuesto en contra del acto definitivo.
Así, como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo, ordenó a la SIC reconocer dicha circunstancia respecto del recurso de alzada presentada por Telefónica. Indicó que ello implicaba dejar sin efectos los actos administrativos mediante los cuales se impuso la sanción y se resolvió el recurso de reposición.
En cuanto al restablecimiento del derecho, ordenó a la SIC devolver a la sociedad demandante la suma pagada en virtud de la sanción impuesta mediante los actos administrativos demandados, debidamente indexada.
RECURSO DE APELACIÓN
La SIC, por medio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia con fundamento en lo que sigue8:
Adujo que el artículo 52 del CPACA contemplaba dos supuestos distintos de caducidad en materia sancionatoria: i) una caducidad general, que extinguía la facultad para ejercer la acción sancionatoria después de 3 años contados desde la ocurrencia de las conductas u omisiones que podían originarla; y ii) una caducidad específica, relacionada con la competencia de las autoridades para resolver los recursos interpuestos contra sus propias decisiones sancionatorias, la cual operaba después de 1 año sin decidirlos, contado desde su presentación.
Precisó que a partir de una interpretación literal del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, era posible concluir que dicha disposición únicamente exigía que los recursos interpuestos fueran decididos dentro del término de 1 año para evitar la pérdida de competencia de la administración. En ese sentido, sostuvo que la norma no condicionaba el cumplimiento de dicho plazo a la notificación de la decisión que resolvía los recursos.
Indicó que la regulación contenida en el artículo 52 del CPACA surgió para superar las dificultades interpretativas que había generado el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, disposición según la cual la facultad sancionatoria de la Administración caducaba a los 3 años de ocurrido el hecho, conducta u omisión que pudiera dar lugar a la sanción, salvo norma especial en contrario. Señaló que dicha disposición no definía con claridad si ese término comprendía únicamente la adopción de la decisión sancionatoria o si también exigía su notificación. Asimismo, sostuvo que tampoco precisaba si el plazo de caducidad resultaba aplicable a los actos que resolvían los recursos interpuestos contra la sanción impuesta.
Indicó que, ante las diversas interpretaciones que históricamente se habían formulado en torno a la caducidad de la facultad sancionatoria, debía acogerse la solución expresamente prevista por el legislador en el artículo 52 del CPACA. En ese sentido, sostuvo que dicha disposición distinguió entre el acto administrativo
8 Visible en el índice 32 del Sistema de Gestión SAMAI.
sancionatorio definitivo, respecto del cual se exigió su expedición y notificación dentro del término de caducidad, y los actos que resolvían los recursos en sede administrativa, para los cuales la norma únicamente requirió que fueran decididos dentro del plazo de 1 año, sin imponer como condición adicional su notificación para evitar la pérdida de competencia o la configuración del silencio administrativo positivo.
Igualmente, afirmó que no era posible efectuar una interpretación extensiva del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, en consideración a los antecedentes legislativos que dieron origen a dicha disposición y a los efectos jurídicos derivados de su aplicación, entre ellos la eventual pérdida de competencia de la Administración y la responsabilidad del funcionario encargado de resolver los recursos. Añadió que, tratándose de normas sancionatorias, resultaban aplicables los principios de legalidad y de interpretación restrictiva, razón por la cual no era admisible extender por vía interpretativa exigencias que el Legislador no consagró expresamente.
Afirmó que la Corte Constitucional en la sentencia C-875 de 2011 consideró razonable el término de 1 año previsto en el artículo 52 del CPACA para resolver los recursos interpuestos contra decisiones sancionatorias, al estimar que dicho plazo resultaba suficiente para que la Administración adoptara una determinación de fondo sobre la impugnación. Con fundamento en ello, sostuvo que el plazo legal debía entenderse satisfecho con la adopción de la decisión dentro del año previsto por la norma, aun cuando la notificación del acto que resolvía el recurso se efectuara con posterioridad.
Alegó que en el caso concreto no operaron ni la caducidad de la facultad sancionatoria ni el silencio administrativo positivo, dado que los recursos interpuestos por Telefónica contra la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014 fueron radicados el 25 de abril de 2014 y resueltos mediante las Resoluciones 79275 del 22 de diciembre de 2014 y 18524 del 22 de abril de 2015, es decir, dentro del término de 1 año previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
En el acápite que denominó «sobre la naturaleza del silencio administrativo positivo»9, reiteró que no se encontraba en la obligación de notificar los actos que
9 Visible a folio 375 del Cuaderno del Tribunal.
resolvieron los recursos en contra del acto definitivo so pena de que opere el fenómeno de caducidad. Bajo esos mismos argumentos sustentó el acápite que denominó
«inexistencia de la falta de competencia alegada por el a quo» 10.
Por último «frente a la prelación del acto ficto sobre el acto expreso»11 adujo que no se cumplían los requisitos para el nacimiento del acto ficto dado que esa entidad profirió la resolución que resolvió los recursos de reposición y apelación dentro del término anual previsto por la ley y mientras aún conservaba competencia para hacerlo.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto del 6 de junio de 2019, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada en contra de la sentencia del 9 de febrero de 201712.
Con auto del 11 de julio de 2019 se corrió el traslado para alegar de conclusión13. Durante dicho término Telefónica14 y la SIC15 se pronunciaron reiterando los argumentos expuestos en sus respetivas intervenciones.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en el artículo 150 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019
10 Visible a folio 377 del Cuaderno del Tribunal.
11 Visible a folio 378 del Cuaderno del Tribunal.
12 Visible a folio 32 del Cuaderno Principal.
13 Visible a folio 39 del Cuaderno Principal.
14 Visible a folios 46 a 48 del Cuaderno Principal.
15 Visible a folios 49 a 71 del Cuaderno Principal.
expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
De la controversia sobre la competencia de la entidad demandada
Se absolverá si es nulo por falta de competencia el acto administrativo por el cual se resolvió el recurso de apelación en contra de una decisión sancionatoria, si fue emitido dentro del año siguiente a la interposición del recurso pero notificada su resolución fuera de ese término.
El artículo 52 del CPACA cuya interpretación es objeto de controversia en esta sede es del siguiente tenor:
«lArtículo 52. de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria» (Subrayas y negrillas de la Sala).
De la lectura de la disposición transcrita se advierte que esta regula dos supuestos diferenciados. El primero se relaciona con el ejercicio oportuno de la potestad sancionatoria de la administración, para lo cual establece que las autoridades disponen de un término de 3 años dentro del cual debe expedirse y notificarse el acto administrativo que impone la sanción. El segundo concierne a los recursos interpuestos contra dicho acto sancionatorio, respecto de los cuales el Legislador previó que deberán ser decididos dentro del término de 1 año contado a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de pérdida de competencia y de la configuración del silencio administrativo positivo a favor del recurrente.
Con miras a determinar el alcance de la expresión «decidir» contenida en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, particularmente si esta se refiere exclusivamente a la adopción de la decisión sobre el recurso o si comprende también su notificación, es menester examinar los antecedentes legislativos que dieron origen a dicha disposición.
La exposición de motivos del proyecto de ley que posteriormente dio lugar a la Ley 1437 de 2011 se encuentra contenida en la Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009 del Senado de la República. Ahora, de la revisión del texto inicialmente propuesto para el artículo 52 se advierte que este no contemplaba una regulación específica para los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio. En efecto, la disposición se limitaba a establecer que la Administración contaba con un término de 3 años para expedir y notificar el acto mediante el cual imponía la sanción, sin hacer referencia a los actos que resolvían los recursos en sede administrativa. Veamos:
«Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo disposición legal en contrario, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caducas a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe ser expedido y notificado. Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo en firme dejará de producir efectos al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su notificación»16
Posteriormente, en el informe de ponencia a segundo debate en el Senado de la República que consta en la Gaceta 264 de 2010, se modificó el texto del anotado artículo, así:
«Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionar- las, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los que resuelven los recursos, que para efectos de la caducidad no se tendrán en cuenta.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
16 Visible en https://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su ejecutoria»17 (Subrayas de la Sala)
De la modificación introducida en la ponencia para segundo debate se desprende que el Legislador distinguió expresamente entre el acto administrativo sancionatorio y los actos que resuelven los recursos interpuestos contra aquel. En ese sentido, estableció que la caducidad de la facultad sancionatoria debía examinarse exclusivamente a partir de la expedición y notificación del acto que impone la sanción, sin que para tal efecto resultaran relevantes las decisiones adoptadas con ocasión de los recursos formulados en sede administrativa.
Una vez en la Cámara de Representantes, el informe de ponencia para primer debate publicado en la Gaceta 683 de 2010 señaló que, con el propósito de garantizar la efectividad de la institución de la caducidad de la facultad sancionatoria, resultaba necesario incorporar una regla específica para los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, fijando un término dentro del cual la Administración debía resolverlos. Lo anterior se expresó en los siguientes términos:
«En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria, en adición a la precisión efectuada en el artículo 52 de que el acto sancionatorio es diferente de los que resuelven los recursos, con el fin de no hacer inane la garantía de la institución, se contempla que los actos que resuelven los recursos estén sometidos a un término especial de un (1) año contado a partir de su interposición»18
En consecuencia, el texto del artículo 52 del CPACA que se puso a consideración fue el siguiente:
«Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser resueltos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su ejecutoria» (Subrayas de la Sala)
Por su parte, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y que consta en la Gaceta 951 de 2010, el artículo 52 del CPACA fue reformado por estas razones:
« En el artículo 52, concerniente a la caducidad de la facultad sancionatoria, se puntualiza, por una parte, que el término de un (1) año que tiene la Administración para resolver los recursos contra el acto sancionatorio, comienza a computarse a partir no sólo de su "debida" sino también "oportuna" interposición; y por otra parte, que la abstención de decidir los recursos en el término fijado en esta disposición generará responsabilidad patrimonial y disciplinaria al funcionario encargado de resolver»19
En consecuencia, el artículo 52 del CPACA con la citada modificación quedó así:
«Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria» (Subrayas de la Sala).
Dicho texto fue el que finalmente resultó aprobado y sancionado en la Ley 1437 de 2011.
En ese contexto, la modificación introducida durante el trámite legislativo en la Cámara de Representantes tuvo como finalidad evitar que la garantía asociada a los límites temporales previstos para el ejercicio de la potestad sancionatoria quedara desprovista de eficacia. En efecto, aunque el legislador precisó que los actos que resuelven los recursos no se tendrían en cuenta para efectos del cómputo del término
de 3 años previsto para expedir y notificar el acto sancionatorio, simultáneamente estableció un plazo especial de 1 año para decidir tales impugnaciones. Con ello buscó asegurar que la situación jurídica del investigado quedara definida de manera cierta y definitiva dentro de un lapso determinado. Por consiguiente, la expresión «decidir» no puede reducirse a la mera expedición material del acto administrativo, pues una interpretación en tal sentido permitiría a la Administración prolongar indefinidamente la definición de la actuación mediante la demora en su notificación, resultado que contraría la finalidad perseguida por el legislador al establecer dicho límite temporal.
En otras palabras, el Legislador no se limitó a excluir los recursos del cómputo del término de 3 años dispuestos para el ejercicio de la potestad sancionatoria, sino que simultáneamente estableció un plazo autónomo para su decisión. Ello evidencia que la finalidad perseguida no era únicamente exigir la expedición formal de un pronunciamiento, sino garantizar que la actuación administrativa concluyera dentro de un término cierto y razonable.
En consecuencia, una interpretación histórica del artículo 52 del CPACA conduce a concluir que el término de 1 año fijado para decidir los recursos comprende también la notificación de la decisión correspondiente. Lo anterior, por cuanto la finalidad perseguida por el Legislador fue que la actuación administrativa quedara efectivamente resuelta dentro de un plazo cierto, objetivo que solo se satisface cuando la decisión es puesta en conocimiento del interesado y este puede conocer de manera definitiva la posición de la Administración frente a la impugnación formulada.
A esa misma conclusión arribó la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 13 de diciembre de 2019 a partir de una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico; veamos:
«ii) El Silencio Administrativo positivo respecto de los recursos en procesos administrativos sancionatorios.
Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 52 se consagró un evento de ocurrencia del silencio administrativo positivo relativo a los recursos en los procesos administrativos sancionatorios, norma cuyo tenor literal es el siguiente:
(…)
El precepto transcrito regula dos figuras jurídicas: i) la caducidad de la facultad sancionatoria y ii) el silencio administrativo positivo respecto de recursos en el procedimiento administrativo sancionatorio.
Sobre la caducidad de la facultad sancionatoria, las autoridades cuentan con el plazo de tres años contados a partir de la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la infracción, tiempo durante el cual la administración debe proferir y notificar el acto que impone la sanción20.
De otra parte, el legislador estableció diferente plazo para que la administración resolviera los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición, el que difiere sustancialmente del término previsto en el artículo 86 de la referida codificación, que prevé un lapso de 2 meses para la resolución de los recursos, evento éste en el cual sin que se hubiere emitido y notificado decisión, los mismos se entenderán negados.
Ante el incumplimiento del plazo concedido a la administración para resolver los recursos interpuestos en el proceso administrativo sancionatorio, el legislador previó tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto a favor de recurrente (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
Así las cosas, el vencimiento del plazo que señala la disposición analizada y la ausencia de decisión producen que el funcionario encargado de resolver los recursos en un caso específico pierda competencia para emitir una decisión expresa respecto de los mismos. En consecuencia, se está en presencia de una competencia temporal que está limitada en el tiempo y se erige en una condición extintiva de la misma, lo que significa que si el funcionario no la ejerce en dicho lapso pierde esa potestad.
A resolver sobre la constitucionalidad de este artículo, la Corte Constitucional destacó sobre el plazo para resolver los recursos y la pérdida de competencia lo siguiente:
“Lo expuesto le permite señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto esencial del debido proceso. En ese orden de ideas, el término de un año que fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación,
20 Sobre el particular, y para recordar, hasta la entrada en vigencia del CPACA se habían sostenido tres tesis sobre la caducidad de reseñada facultad: 1. Dentro del término de tres años que establecia esa norma debía expedirse, únicamente, el acto administrativo sancionador, sin que fuera necesaria su notificación y el agotamiento de la vía gubernativa; 2. Consideraba válido el ejercicio de la acción sancionadora con la expedición y notificación del acto principal dentro del término de caducidad de la misma, sin que fuera necesario que dentro de ese término se agotara la vía gubernativa; 3. El acto administrativo que reflejaba la voluntad de la Administración respecto al procedimiento sancionatorio adelantado debía ejecutoriarse dentro del término de caducidad previsto en el articulo 38 del CCA. [ Laverde Álvarez, Juan Manuel. La Decisión Administrativa .Manual de Procedimiento Administrativo Sancionatorio. (2018). Segunda edición. Legis Editores S.A. Pág. 155].
21 Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011.
conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situación.
Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio. El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa.
Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia.
Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas, es un apremio para la administración negligente. Así lo ha reconocido esta Corporación en otras decisiones al prescribir que:
"El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa"
En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador”.
Conforme al análisis realizado por la Corte Constitucional, puede concluirse que término de un año para resolver los recursos es de obligatorio acatamiento por la administración, cuya inobservancia genera la pérdida de competencia del funcionario para resolver los recursos, al igual que el investigado queda exonerado de la responsabilidad administrativa que se le endilgó.
El segundo efecto que contiene la norma es el referido a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional en la sentencia antes aludida, en la que precisó:
“(...)La procedencia del silencio administrativo positivo, en el caso en análisis, se considera razonable y proporcional, en la medida en que los intereses del
Estado están protegidos cuando es a éste al que le corresponde resolver el recurso contra el acto sancionatorio y para ello cuenta con los elementos para hacerlo y pende sólo de su actividad. Es claro que al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanción y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso. En estos eventos, el silencio administrativo no operará y la administración así lo indicará en el acto que resuelva el correspondiente recurso, de esta manera quedan a salvo los intereses de la administración.
Hecha la salvedad anterior, la Sala insiste en que la incorporación del silencio administrativo positivo, en los términos del precepto acusado, garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano investigado y castiga la omisión del funcionario encargado de conocer la actuación. Se invierte así, una carga que aún hoy debe soportar el ciudadano, toda vez que en el código vigente, le corresponde a éste acudir ante la jurisdicción para desvirtuar las razones fictas de la negación del recurso, mientras que la administración, pese a tener los elementos para emitir una decisión, guarda silencio contrariando los presupuestos mismos de la organización estatal que tiene entre sus fundamentos el respeto por los derechos y garantias de los asociados.
En otros términos, las consecuencias por las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano, razón que justifica la intervención del legislador para decidir en qué casos ha de entenderse el asunto resuelto a favor del ciudadano y cuando éste, pese a la negligencia estatal debe soportar cargas tales como acudir a la jurisdicción para que en dicha sede le resuelvan su derecho. Esta decisión del legislador debe consultar los intereses en discusión, para que la misma pueda calificarse de razonada y proporcional.
(...)
Lo dicho en precedencia, le permite a la Sala afirmar que la medida que consagra el precepto parcialmente acusado tiene un fin importante y legítimo, por cuanto busca que la administración decida en tiempo los recursos interpuestos por los infractores administrativos, con el ánimo de hacer efectivos los principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y los derechos fundamentales de los asociados, en este caso, el derecho al debido proceso en los términos explicados en precedencia. De esta manera, se obliga a las entidades estatales que ejercen la potestad sancionatoria a resolver en tiempo los recursos interpuestos y no someter al ciudadano a procedimientos prolongados ante administración de justicia que, como se señaló en los antecedentes legislativos de la ley en revisión, sólo debe activarse en casos excepcionales.
El silencio administrativo positivo, salvo en las circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, resulta un medio idóneo para conseguir la finalidad que persigue el legislador: la inversión de la carga que antes pesaba para el ciudadano de demandar el acto ficto mediante el cual se entendía negado el recurso. Es decir, el silencio positivo, en el caso en análisis y con la salvedad hecha, es efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto por el precepto, en este caso, soliviar las cargas impuestas a los administrados por
la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una solicitud, en este caso, un recurso.
El medio elegido por el legislador en el precepto acusado no está prohibido. En efecto, establecer las consecuencias que se pueden derivar de no responder en tiempo los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio permite hacer efectivos, entre otros, los principios de eficacia y celeridad que rigen la función administrativa, como el derecho de defensa de los administrados. Se repite, el legislador puede establecer términos y cargas para una de las partes, en este caso optó por dejar ésta en cabeza del Estado, con el objetivo de cumplir y hacer efectivos fines constitucionales legítimos como los que aquí se han enunciado.
Finalmente, debe señalar la Sala que la figura del silencio administrativo positivo resulta idónea para que la administración cumpla y decida en término los recursos y ponga fin a las actuaciones administrativas. En el evento en que ello no ocurra, será la administración y no el ciudadano la que tenga que acudir a la jurisdicción para demandar su propio acto, obviamente, con las responsabilidades que dicha omisión genera para el funcionario renuente”.
Acorde con lo visto, la Sala debe resaltar que de acuerdo con el contenido y alcance del artículo 52 del CPACA, la decisión de los recursos administrativos debe ser entendida bajo la premisa que la administración en el plazo de un año, contado a partir de su debida interposición, está obligada a resolver y notificar el acto administrativo que decida los recursos, término que es improrrogable y de forzosa observancia.
Si bien la norma en comento utiliza la expresión "deberán ser decididos", tal acepción no puede ser entendida en el sentido que solo basta expedir el acto administrativo que resuelve los recursos, pues se requiere además notificar dicha decisión al investigado. En efecto, el cumplimiento del término para decidir los recursos no se agota con la sola expedición del acto administrativo, sino que es necesario ponerlo en conocimiento del investigado, en aras de cumplir con principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración.
De manera que la anterior deducción resulta plausible, por cuanto si se revisan los artículos 83 y 86 del CPACA, se observa que ellos aluden a la configuración del respectivo silencio administrativo, cuando no se haya notificado decisión expresa que resuelva la petición o recurso, lo que significa que la administración además de proferir el acto expreso que resuelva los recursos -reposición o apelación-deberá proceder a notificarlos, todo lo cual debe ocurrir en el término de un año.
Por tanto, vencido el plazo de un año sin que se haya emitido y notificado el acto administrativo que los resuelva, la administración pierde competencia para decidirlos y se produce el silencio administrativo a favor del recurrente, es decir, se genera a favor del investigado la resolución favorable de los recursos.
Sobre este aspecto, la Sala22 en reciente oportunidad precisó:
"F. "Caducidad" de la potestad sancionatoria de la Administración, pérdida de competencia y silencio administrativo positivo
El artículo 52 del CPACA establece una competencia temporal para que la Administración expida y notifique el acto sancionatorio.
22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2403 de 5 de marzo de 2019.
El acto administrativo que impone la sanción debe ser expedido y notificado dentro de los tres años siguientes al acaecimiento del hecho, de la conducta u omisión que la origina (extremo temporal final), so pena de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración (extremo temporal inicial).
Ahora bien, según el artículo 52 "[...] el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos". En consecuencia, tales recursos deberán ser decididos y notificados, so pena de pérdida de competencia, en un término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición.
Los recursos a los que alude la norma son los que proceden contra el acto acusado, esto es, reposición, apelación y queja. Quiere decir que, como es usual en la práctica administrativa, interpuesto el recurso de reposición y en subsidio apelación, la Administración tiene un año para decidirlos y notificarlos (no un año para resolver cada uno de ellos23).
Vencido el término sin que los recursos se decidan, la Administración pierde competencia sobre el asunto y se provoca el silencio administrativo positivo a favor del recurrente, es decir, que el acto sancionatorio se entiende revocado, por lo que el beneficio del silencio podrá invocarse de acuerdo con el mecanismo descrito en el articulo 85 del CPACA. Lo procedente, desde el ámbito de la Administración, es ordenar el archivo del expediente por la pérdida de competencia señalada en la norma, sin que sea menester que el favorecido con el silencio presente la protocolización correspondiente".
(…)
La Sala de Consulta y Servicio Civil reitera: (i) que resolver los recursos significa no solo decidir el asunto, sino que la decisión debe ser notificada; (ii) que de no ocurrir lo anterior en el plazo legal, se configura la pérdida de competencia y el silencio administrativo positivo; (iii) Para la configuración del silencio administrativo positivo no es menester adelantar el trámite de protocolización del artículo 85 del CPA??, porque este constituye tan solo un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus efectos; y, (iv) que el silencio administrativo opera de pleno derecho y no es indispensable su invocación por parte del recurrente.
Finalmente, la ausencia de protocolización no puede ser entendida como una circunstancia que prorrogue la competencia de la administración para resolver los recursos, ni menos aún que se constituya en una ampliación del término para decidir»24 (Subrayas de la Sala).
Por su parte, esta Sección en fallo del 26 de mayo de 2022 indicó:
«26. Visto el artículo 52 de la Ley 1437, sobre caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, señala que: i) salvo lo que se disponga en leyes especiales, la facultad de las autoridades para imponer sanciones caduca a los 3 años de ocurrido: el hecho, la conducta o la omisión censurable; y ii) el acto primigenio, esto es, aquel por el cual se impone la sanción, debe expedirse y notificarse dentro del plazo de 3 años; es decir, la disposición en
23 Laverde Álvarez, Juan Manuel. Manual de Procedimiento Administrativo Sancionatorio. (2018). Segunda edición. Legis Editores S.A, op. cit
24 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 13 de diciembre de 2019. Proceso radicado 11001 03 06 000 2019 00110 00.
este sentido guarda correspondencia con lo decidido por esta Corporación en la sentencia de 29 de septiembre de 2009.
No obstante lo anterior, el legislador en la norma citada supra y a diferencia del otrora Código Contencioso Administrativo, aclaró que el acto sancionatorio es distinto de aquellos por medio de los cuales se resuelven los recursos; en consecuencia, fijó un parámetro de caducidad respecto de la oportunidad para decidir los recursos y los efectos de esa caducidad, en el siguiente sentido: i) los recursos interpuestos contra el acto primigenio se deben decidir en el término máximo de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición; ii) vencido el plazo de un año sin que los recursos se hayan resuelto, las autoridades administrativas perderán competencia para decidirlos; y iii) vencido el plazo de un año sin que los recursos se hayan resuelto, se deben entender decididos a favor de la parte que los interpuso.
Visto el artículo 84 de la Ley 1437, sobre silencio positivo establece que solamente en los casos que expresamente se prevea en leyes especiales el silencio administrativo equivale a decisión positiva.
Visto el artículo 85 de la Ley 1437, sobre procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo, determina:
(…)
Visto el artículo 86 de la Ley 1437, sobre silencio administrativo positivo en recursos, establece que salvo lo que se dispuso en el artículo 52 ejusdem, si transcurridos 2 meses contados desde la interposición de los recursos dentro de la actuación administrativa, sin que se haya notificado decisión expresa sobre aquellos, la decisión se deberá entender negativa.
Para esta Sala la nueva normativa, a diferencia de lo que disponía el Decreto núm. 01 de 1984, dejó claro varios aspectos: i) que el acto de la administración, por medio del cual se impone una sanción, es totalmente independiente de la actuación posterior; es decir, de los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa; ii) que los recursos administrativos, para su resolución, quedaron limitados en el tiempo; esto es, las autoridades están obligadas a resolver los recursos en el plazo máximo de un año; iii) vencido el plazo citado supra sin que el recurso se haya decidido, la autoridad, de pleno derecho, pierde competencia para emitir un pronunciamiento; y, iv) materializado el vencimiento del término de un año surge para el administrado el derecho a que el recurso que interpuso se resolvió de manera positiva; ahora bien, tratándose el artículo 52 de la regla general en materia de caducidad de la facultad sancionatoria, debe entenderse que únicamente será aplicable a aquellos procedimientos sancionatorios que no estén reglamentados de manera especial en otra ley.
Ahora bien, en este punto surge un problema a determinar: si la ausencia de protocolización del silencio administrativo positivo habilita a la autoridad administrativa para decidir los recursos por fuera del término previsto en la ley o si, por el contrario, se configura el vicio de falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos.
(Sic) La Sala, sobre el particular observa que la jurisprudencia al interior del Consejo de Estado ha sido uniforme, no solamente bajo la vigencia del Decreto núm. 01 de 1984, sino también bajo la normativa del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Sección Tercera del Consejo de Estado25 en providencia de 20 de febrero de 1998, se refirió a la competencia de la administración para decidir expresamente los recursos una vez configurado el silencio administrativo positivo, en el siguiente sentido:
“[…] 3. La incompetencia de la administración para decidir en forma expresa cuando se configura el silencio administrativo positivo.
La figura jurídica del silencio administrativo busca que la administración pública resuelva las peticiones o solicitudes que en interés particular formulen los ciudadanos dentro de los términos previstos en la ley en orden a garantizar el derecho constitucional fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, y en caso de que se deje vencer dicho plazo sin la notificación de una decisión expresa, darle al peticionario la oportunidad de acudir ante el juez si el silencio de la administración tiene efectos negativos, o de obtener lo solicitado, si ese silencio tiene efectos positivos.
El silencio administrativo consagrado por el Código de Petróleos en el artículo 142 es de la segunda especie: Se tiene como aprobado por el Gobierno el traspaso de los derechos para la explotación de petróleo acordada entre el concesionario autorizado y un tercero, cuando el Ministerio no se pronunció en tiempo para negarla.
La doctrina moderna del derecho administrativo ha reiterado que el silencio administrativo positivo no es una decisión, sino que la ley le da los efectos de ésta, con el fin de evitar que los derechos de los administrados no sean objeto de burla o para prevenir arbitrariedades de la administración que omite decidir una petición.
Es la ley la que otorga efectos jurídicos positivos en los casos específicamente señalados por la misma, ante la abstención de la administración de resolver un recurso o una petición, que en tal caso el legislador ha previsto que debe entenderse favorable al administrado, el cual adquiere un derecho que no puede ser desconocido sino en los casos previstos en el inciso segundo del artículo 41 del CCA.
Cuando hay pronunciamiento expreso de la administración pero tardío, se ha controvertido si ello era posible. La doctrina se ha inclinado por decir que no habría inconveniente siempre que la resolución tardía fuese confirmatoria de lo obtenido por medio de la técnica del silencio administrativo.
[…]
Frente a la ocurrencia del silencio administrativo positivo esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido que el simple transcurso del tiempo otorgado a la administración para decidir, la despoja de esa competencia y configura el presupuesto legal para tener por resuelto en favor del interesado el recurso correspondiente. Al respecto la Sección 4ª en sentencia de julio 10 de 1975, señaló:
“… En el silencio positivo, el solo transcurso del plazo priva a la administración de toda competencia sobre ese asunto y no hay
25 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 20 de febrero de 1998. Expediente. 8993. C.P. Ricardo Hoyos Duque
transferencia o traslado o apertura de competencia a otra agencia estatal para que se decida sobre el derecho. Tal decisión se la ha reservado la ley”.
En el silencio positivo, el pronunciamiento expreso de la administración después de vencido el término, se asemeja a un acto inexistente por carencia de competencia. Sobre el particular esta Corporación dijo en Auto de mayo 15 de 1975 de la Sala Plena Contenciosa:
“Cuando la voluntad del legislador suple definitiva e irrevocablemente la del organismo administrativo que no la expresó en tiempo oportuno, como en la hipótesis del silencio regulado por los artículos 36 de la ley 63 de 1967 y 9 de la ley 8 de 1970, los actos administrativos expedidos para expresar tardíamente ese querer del organismo son absolutamente inválidos por incompetencia de la administración para dictarlos y no puede generar, por ende, situaciones jurídicas de ninguna especie, ni siquiera en la apariencia normal, y esa nulidad radical de tales actos puede y debe ser declarada en cualquier tiempo, pues el mero transcurso del tiempo no convierte en existente lo que desde un principio era jurídicamente inexistente (…) En resumen si la administración, se pronuncia extemporáneamente es lo mismo que si no lo hubiera hecho y no hay necesidad de pedir que se declare nulo ese acto: basta con solicitar que se reconozca que el pronunciamiento administrativo fue extemporáneo y que por lo tanto sólo puede tener efectos de resolución tácita favorable.”
La existencia y los efectos del silencio administrativo no dependen de su formalización.
Advierte la Sala que la protocolización de la copia de la solicitud presentada a la administración a que hace referencia nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 42 del CCA, se ha entendido como un mero trámite encaminado a darle forma a la resolución tácita para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo, tarea que la ley le ha confiado al notario en lugar del juez; por tal razón no hay término de caducidad para pedir dicha verificación. En el silencio positivo esa declaración ya está hecha y sólo resta describirla y aplicar sus consecuencias, con mayor razón en nuestra legislación donde no existe la denuncia de la mora.
Los interesados efectuaron el trámite notarial previsto en el art. 42 del CCA para hacer valer el silencio administrativo positivo el 11 de noviembre de 1992, es decir, con posterioridad a la decisión expresa emitida por la administración mediante la cual se negó la autorización de la cesión del contrato de concesión.
Al respeto debe anotarse que de acuerdo con los cálculos que conforme a las prescripciones legales hace la Sala, el plazo máximo que tenía el Ministerio de Minas para pronunciarse con respecto a la solicitud del traspaso de la concesión petrolera presentada por las partes interesadas venció el 26 de agosto de 1992; no obstante el Ministerio se pronunció con la negativa de la cesión el 15 de octubre de 1992 a través de la resolución 120, la cual fue notificada a cada uno de los interesados los días 27 y 30 del mismo mes, respectivamente.
Como la administración no podía arrogarse la facultad de resolver en cualquier momento sino dentro de los límites temporales señalados en
la ley, debe concluirse que las pretensiones del demandante tienen plena vocación de prosperidad, pues en la fecha en que la administración expidió los actos acusados ya había expirado el plazo para resolver la petición que se le formuló y operó en consecuencia a favor de éste el silencio administrativo positivo […] (Destacado fuera de texto).
(…)
39. Esta Sala, atendiendo la reglamentación establecida en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 y los pronunciamientos jurisprudenciales uniformes que en relación con el efecto que tiene la configuración del silencio administrativo positivo sobre la competencia de las autoridades para pronunciarse expresamente sobre un determinado asunto, que no es otro que la pérdida de esa competencia; considera que siempre que las autoridades administrativas, decidan o notifiquen el acto, por medio del cual resuelven los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa, por fuera del plazo de un año establecido en la disposición citada supra, se materializará en dicho acto el vicio de pérdida de competencia que, sin atención a que se haya o no protocolizado el silencio administrativo positivo, conllevará a la nulidad del acto demandado; lo anterior, salvo que en el ordenamiento jurídico se hayan previsto de manera especial plazos y efectos distintos a los que de manera general, para asuntos sancionatorios, regula el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»26 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto).
En ese contexto, la Sala advierte que las partes coinciden en que el 25 de abril de 2014 la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014. Por consiguiente, conforme a lo previsto en el artículo 52 del CPACA, la SIC disponía hasta el 25 de abril de 2015 para decidir y notificar los recursos interpuestos. No obstante, aunque el recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015, dicha decisión solo fue notificada el 11 de mayo de 2015, esto es, una vez vencido el término legal establecido para definir la impugnación formulada por la actora. En consecuencia, al expirar dicho plazo sin que la decisión hubiera sido puesta en conocimiento de la recurrente, la entidad demandada perdió competencia para resolver el recurso de apelación y se configuró el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 52 ibidem.
En consecuencia, se encuentra acreditada la ilegalidad de la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015.
26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de mayo de 2022. Proceso radicado 68001 2333 000 2016 01355 01. Consejero Ponente: Hernándo Sánchez Sánchez.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que el Tribunal en la parte resolutiva de la decisión recurrida, además de declarar la nulidad de dicho acto, ordenó a la SIC reconocer la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación interpuesto por la accionante contra el acto definitivo. Con fundamento en ello, extendió los efectos de la declaratoria de ilegalidad de la Resolución 18524 de 2015 tanto al acto sancionatorio como al acto que resolvió el recurso de reposición; veamos:
«FALLA:
Primero. Declárase la nulidad de la Resolución No. 18524 del 22 de abril de 2014, "por la cual se resuelve un recurso de apelación", proferida por el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor Ad Hoc de la Superintendencia de Industria y Comercio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal anterior, ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio reconocer los efectos del silencio administrativo positivo respecto de la solicitud efectuada por la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP - Telefónica en ejercicio del recurso de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, cuya causa se contraía a dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se le impuso una sanción y se le resolvió el recurso de reposición, para ello se extenderán los efectos de la declaratoria de nulidad respecto de la Resolución sancionatoria No. 19768 del 28 de marzo de 2014 y su confirmatoria distinguida con el número 79275 del 22 de diciembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición»27 (Subrayas de la Sala)
Sin embargo, en criterio de la Sala, el Tribunal en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada confundió los efectos derivados de la ilegalidad de la Resolución 18524 del 22 de abril de 2015 con aquellos propios de la configuración del silencio administrativo positivo. En efecto, aunque la nulidad de dicho acto encuentra fundamento en la pérdida de competencia de la administración para resolver el recurso de apelación, ello no significa que la Resolución 19768 del 28 de marzo de 2014 ni la Resolución 79275 del 22 de diciembre de 2014 adolezcan de un vicio de legalidad que justifique su anulación. Lo que produce el silencio administrativo positivo es que el recurso de apelación se entienda resuelto de manera favorable a la recurrente y por ende, que prosperen las pretensiones formuladas en esa impugnación. Por ende, el efecto jurídico correspondiente no consiste en extender la declaratoria de nulidad a los actos administrativos anteriores, sino en reconocer la
27 Visible a folios 350 a 351 del Cuaderno del Tribunal.
configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación interpuesto por la actora en contra de esos actos.
Por ende, se modificará el numeral segundo de la sentencia recurrida el cual quedará así:
«Segundo. Como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal anterior, ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio reconocer la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación interpuesto por la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. – Telefónica contra la Resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014.»
Condena en costas
En observancia de los artículos 188 del CPACA28 y 365 del CGP29, en especial su numeral 8, advierte la Sala que esa clase de condenas atiende a un criterio objetivo valorativo. Dicho criterio: i) es objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que hay interpuesto, y ii) es valorativo porque se requiere en el expediente que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su
28 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”
29 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.
Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”.
comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad efectivamente realizada dentro del proceso.
En consecuencia, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandada, pues no existe prueba de que las mismas se ocasionaran.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia recurrida el cual quedará así:
«Segundo. Como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal anterior, ordénase a la Superintendencia de Industria y Comercio reconocer la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación interpuesto por la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. – Telefónica contra la Resolución No. 19768 del 28 de marzo de 2014.»
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejero de Estado Consejera de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
