CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 25000-23-41-000-2015-00505-01
Demandante: Liceo Central Francés
Demandado: Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de
Educación Distrital – Dirección Local de Educación de Puente Aranda
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Temas: Licencia de funcionamiento de establecimiento educativo privado – Modificación por traslado y fusión / Retiro de autorización condicionada / Cierre inmediato por funcionamiento sin autorización / Acto de ejecución
Decisión: Confirma decisión de negar la nulidad de los actos
administrativos demandados
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 23 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
El Liceo Central Francés, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra la Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C. – Secretaría de Educación Distrital – Dirección Local de Educación de Puente Aranda y Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Puente Aranda, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 402 del 04 de marzo de 2014 por la cual se resuelve el recurso de apelación contra la resolución No. 16 0108, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, y como consecuencia igualmente se declara la nulidad de la Resolución No. 16 0108 fechada el 10 de diciembre de 2012 por la cual se resuelve la situación legal a un establecimiento de educación formal de naturaleza privada denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS, expedida por la Dirección Local de Educación de Puente Aranda; así mismo la
1 La demanda fue radicada el 19 de noviembre de 2014 y obra en el índice 46 de Samai.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
1
Resolución 16 0020 del 27 de mayo de 2013, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 16 0108, expedida por la Secretaria de Educación de Bogotá-Dirección Local de Educación de Puente Aranda; así como la decisión administrativa suscrita por el Alcalde Local de Puente Aranda de Cierre de Funciones del Liceo Central Francés, del día viernes 25 de julio de 2014.
Que a título de restablecimiento del derecho, la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - Dirección Local De
Educación De Puente Aranda y SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO - Alcaldía Local De Puente Aranda, se ordene y reconozca que la institución educativa de carácter privado denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS cuenta con licencia de funcionamiento definitiva, y que se debe reabrir dicha institución de forma inmediata para que continúe con la prestación del servicio educativo en las condiciones y formas que se venían desarrollando.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - Dirección Local
De Educación De Puente Aranda y SECRETARIA DISTRITAL DE GOBIERNO - Alcaldía Local De Puente Aranda, reconozca y pague a mi procurado, de acuerdo lo indicad en el acápite de cuantía, lo concerniente al LUCRO CESANTE, equivalente a todas las sumas dejadas de percibir correspondientes a pensiones, matriculas, contribuciones y demás emolumentos, inherentes a la actividad comercial desarrollada; así mismo el DAÑO EMERGENTE, equivalente a las indemnizaciones que hubo o que haya obligación a pagar a favor de los empleados, docentes directivos y administrativos con motivo de la terminación intempestiva de sus relaciones laborales con el liceo, los cánones de arrendamiento cancelados como indemnización a favor del propietario del edificio donde funcionaba el establecimiento educativo, hasta la terminación del mismo, el valor de los bienes muebles y enseres, de carácter educativo, que han tenido que ser reglados o donados a terceros por el cierre de la institución y demás emolumentos generados con ocasión a lo aquí demandado.
Que una vez efectuada la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho le sean aplicados los ajustes de valor (indexación) desde la fecha del cierre del colegio hasta la fecha de verificación del cumplimiento efectivo de lo acordado en la respectiva conciliación o en la sentencia que le ponga fin al proceso.
Que si la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DE
EDUCACIÓN DISTRITAL - Dirección Local De Educación De Puente Aranda y SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO - Alcaldía Local De Puente Aranda una vez aceptada en debida forma y en firme la presente conciliación (sic) no efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 195 del CPACA.
Los pagos que se relacionan deberán ser considerados hasta la fecha en la que se cumpla al pago el acuerdo conciliatorio (sic), con la correspondiente indexación para que alcancen su valor adquisitivo, así como el pago de los honorarios del suscrito apoderado, a razón de un 30% sobre la suma que se liquide (negrillas del original).
Hechos de la demanda
Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, se indicó que el Liceo Central Francés era un establecimiento educativo al que la Secretaría de Educación Distrital concedió licencia para iniciar labores en los niveles de educación básica secundaria y media, así como aprobación de estudios, mediante las Resoluciones núms. 1470 de 21 de junio de 1995, 393 y 394 de 28 de enero de 1997, respectivamente.
El 25 de enero de 2010, el señor Carlos Alirio Ballén Pava, propietario y representante legal del establecimiento educativo, informó a la Dirección Local de Educación de Puente Aranda el traslado del establecimiento a la sede ubicada en la carrera 53 G núm. 4 A-15 y allegó los documentos correspondientes. Posteriormente, mediante petición de 4 de febrero de 2010, solicitó formalizar el traslado, autorizar la movilización de los archivos e impartir instrucciones sobre los planes de mejoramiento.
La Secretaría de Educación Distrital requirió información para verificar la idoneidad de la planta física, la cual fue aportada mediante escrito de 9 de abril de 2010. El 13 de mayo siguiente realizó una visita al establecimiento, respecto de la cual la parte actora cuestionó que el folio destinado al concepto técnico hubiera quedado inicialmente en blanco y que luego apareciera otro con la misma numeración, en el que se recomendó negar el traslado, pese a que en el acta se había consignado que la planta física cumplía las formalidades legales.
Mediante la Resolución núm. 16 0018 de 4 de junio de 2010, la Dirección Local de Educación negó para ese año la licencia de funcionamiento de la sede del Liceo Central Francés en Puente Aranda. La parte actora interpuso recurso de apelación, resuelto por la Secretaría de Educación Distrital a través de la Resolución núm. 531 de 18 de febrero de 2011, que revocó esa decisión al advertir que el establecimiento ya contaba con licencia de funcionamiento y que la solicitud presentada se refería al traslado de la sede. En consecuencia, ordenó a la Dirección Local pronunciarse sobre este último asunto.
El 16 de mayo de 2011 se practicó una nueva visita, en la cual el supervisor emitió concepto favorable para autorizar el funcionamiento del establecimiento en la nueva sede y formuló algunas recomendaciones que, según la demanda, fueron atendidas con la remisión de documentos el 31 de mayo siguiente.
Por medio de la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011, la Dirección Local de Educación autorizó el traslado del Liceo Central Francés a la localidad de Puente Aranda y su fusión con el Colegio El Zorzal, y le concedió un plazo no mayor al año lectivo 2011 para cumplir determinadas exigencias.
Los días 28 de febrero y 29 de octubre de 2012 se realizaron nuevas visitas de inspección. La parte actora afirmó que durante la última atendió la totalidad de los requerimientos previstos en la Resolución núm. 16 0014 de 2011 y que el concepto técnico quedó pendiente de ser emitido después de analizar la documentación.
Mediante la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, la Dirección Local de Educación resolvió no renovar la licencia de funcionamiento condicional del Liceo Central Francés, reconoció los estudios cursados durante 2012 y dispuso que el establecimiento no podría prestar el servicio educativo a partir de 2013.
Contra esa decisión, el demandante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación. El primero fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución núm. 16 0020 de 27 de mayo de 2013. A través de la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, la Secretaría de Educación Distrital revocó el artículo primero del acto recurrido, que había dispuesto no renovar la licencia condicional, y ordenó, en su lugar, revocar la Resolución núm. 16 0014 de 2011, mediante la cual se autorizó el traslado de la institución educativa; además, mantuvo los artículos segundo y tercero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012.
El señor Ballén Pava, en su condición de representante legal del Liceo Central Francés, promovió una acción de tutela para obtener la protección de los derechos al debido proceso, a la creación de empresa, a la educación y al trabajo, que consideró vulnerados con las actuaciones adelantadas por la Secretaría de Educación de Bogotá y la Dirección Local de Educación de Puente Aranda. Mediante sentencia de 16 de junio de 2014, el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá negó el amparo y sugirió a la Secretaría de Educación Distrital adelantar las gestiones necesarias para trasladar a los estudiantes a establecimientos cercanos a sus domicilios. Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, el cual no había sido resuelto a la fecha de presentación de esta demanda.
El 24 de junio de 2014, la Dirección Local de Educación solicitó al establecimiento la relación de estudiantes para gestionar su reubicación. Posteriormente, la Alcaldía Local de Puente Aranda convocó a los padres de familia y acudientes con el propósito de informarles sobre el cierre del plantel.
La parte actora solicitó la intervención de la Personería y de otras autoridades para impedir el cierre, con fundamento en que la sentencia de tutela no se encontraba ejecutoriada y el Liceo contaba con licencia de funcionamiento. No obstante, mediante decisión de 25 de julio de 2014, el alcalde local de Puente Aranda materializó el cierre del establecimiento y ordenó la colocación de sellos en sus instalaciones.
La parte demandante sostuvo que el cierre le ocasionó perjuicios derivados de los ingresos dejados de percibir por concepto de pensiones, transporte escolar, asesoría de tareas, formularios y venta de alimentos, así como de los cánones de arrendamiento, las obligaciones laborales, la pérdida de muebles y enseres y la afectación de la prima comercial y del buen nombre del establecimiento, los cuales estimó en $579.923.000.
Normas invocadas como infringidas y concepto de la violación
La parte actora sustentó sus reproches en los artículos 1, 29, 123 y 209 de la Constitución Política y en los artículos 3 y 9 del Decreto 3433 de 2008; asimismo, citó el artículo 89 constitucional, en relación con la protección judicial de los derechos, y la sentencia SU-917 de la Corte Constitucional, sobre el deber de motivación de los actos administrativos.
De la lectura integral de la demanda se extrae que cuestionó la decisión de no renovar la licencia de funcionamiento del Liceo Central Francés, la revocatoria de la autorización de traslado y el posterior cierre del establecimiento, por las siguientes razones:
En primer lugar, controvirtió la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, confirmada mediante la Resolución núm. 16 0020 de 27 de mayo de 2013, debido a que dispuso no renovar una licencia de funcionamiento condicional que, según afirmó, nunca había sido otorgada bajo esa modalidad. Explicó que las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997 le habían concedido licencia de funcionamiento definitiva y aprobación de estudios de carácter indefinido, cuya vigencia fue preservada por el parágrafo 2 del artículo 3 del Decreto 3433 de 2008 y reconocida por la Secretaría de Educación Distrital en la Resolución núm. 531 de 2011.
Sostuvo que la Administración confundió el traslado del establecimiento con la creación de una nueva institución, pese a que el cambio de sede se produjo entre localidades pertenecientes a una misma entidad territorial certificada y debía tramitarse conforme al artículo 9 del Decreto 3433 de 2008. En su criterio, esa confusión dio lugar a exigencias improcedentes y a decisiones que desconocieron tanto las autorizaciones existentes como el traslado aprobado mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011.
Cuestionó, además, la referencia al artículo 20 del Decreto 907 de 1996 contenida en la Resolución núm. 16 0108 de 2012, al considerar que el supuesto del cierre inmediato previsto para establecimientos sin licencia, no correspondía al Liceo Central Francés, que contaba con autorizaciones de carácter indefinido que no habían sido revocadas ni canceladas.
Alegó que la Dirección Local desconoció el concepto favorable emitido en la visita de 16 de mayo de 2011, los documentos aportados el 31 de mayo siguiente y las demás pruebas que acreditaban el cumplimiento de los requerimientos. También cuestionó las inconsistencias de las actas de inspección y sostuvo que las autoridades formularon exigencias carentes de sustento normativo, pese a que previamente se había constatado que la planta física cumplía las formalidades legales.
En segundo lugar, cuestionó la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, porque revocó el artículo primero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012 y, a continuación, dispuso sustituirlo por una determinación que revocó la Resolución núm. 16 0014 de 2011. A su juicio, resultaba contradictorio modificar una disposición que el mismo acto había retirado y mantener los artículos segundo y tercero de la decisión recurrida, particularmente la prohibición de prestar el servicio educativo a partir de 2013, pese a haber dejado sin efecto la no renovación de la licencia.
Asimismo, alegó que la Secretaría de Educación no podía revocar la autorización de traslado al resolver la apelación contra una decisión diferente, pues la Resolución núm. 16 0014 de 2011 se encontraba en firme y no había sido objeto de ese recurso. Precisó que su cuestionamiento no recaía sobre la autorización concedida, sino sobre su posterior revocatoria, que consideró contraria al debido proceso.
En tercer lugar, sostuvo que el cierre material del establecimiento el 25 de julio de 2014 careció de fundamento jurídico, por considerar que las Resoluciones núms. 16 0108 de 2012 y 402 de 2014 no ordenaron expresamente esa medida y el fallo de tutela que sugirió a la Secretaría de Educación Distrital adelantar las gestiones necesarias para trasladar a los estudiantes a establecimientos cercanos a sus domicilios, había sido impugnado y no se encontraba ejecutoriado.
En consecuencia, calificó el cierre y la colocación de sellos como una vía de hecho, al considerar que el establecimiento contaba con licencia de funcionamiento y que la imposición de una sanción exigía respetar el debido proceso administrativo y seguir el procedimiento correspondiente; añadió que la medida ocasionó consecuencias perjudiciales tanto para el demandante como para la comunidad educativa.
Admisión de la demanda
Mediante auto de 15 de diciembre de 2014, la Sección Primera de esta Corporación se declaró incompetente para conocer de la demanda y ordenó remitirla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca2.
Por auto de 12 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmitió la demanda para que la parte actora suministrara las direcciones electrónicas para notificaciones y aportara copia de aquella en medio
2 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 256 – 259.
magnético, así como copia integral, original y auténtica de los actos administrativos demandados, con sus respectivas constancias de notificación3.
Una vez subsanada4, la demanda fue admitida mediante providencia de 23 de abril de 2015, en la cual se ordenó notificar a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público5.
Contestación
La Secretaría de Educación Distrital se opuso a las pretensiones, al considerar que los actos acusados fueron expedidos en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia y que la parte actora no acreditó el cumplimiento de las condiciones exigidas para prestar el servicio educativo. Asimismo, negó que hubiera lugar al reconocimiento de los perjuicios reclamados.
De manera preliminar, advirtió que la demanda no presentó los hechos y omisiones debidamente determinados, clasificados y numerados, como lo exige el numeral 3 del artículo 162 del CPACA, pues reunió en un mismo acápite circunstancias fácticas, apreciaciones subjetivas y reproches de carácter jurídico, lo que dificultaba el ejercicio del derecho de defensa.
En relación con los hechos, reconoció que el Liceo Central Francés obtuvo licencia para iniciar labores y aprobación de estudios mediante las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997; sin embargo, precisó que el Decreto 3433 de 2008 era aplicable a las licencias de funcionamiento de los establecimientos educativos privados desde su promulgación.
Indicó que el señor Carlos Alirio Ballén Pava solicitó el traslado del establecimiento y su fusión con el Colegio El Zorzal, pero no acreditó inicialmente la totalidad de los requisitos necesarios para verificar la idoneidad de la nueva planta física. Señaló que la visita practicada el 13 de mayo de 2010 evidenció deficiencias en la infraestructura administrativa, los medios educativos, el número de docentes, el estudio de población previsto en el proyecto educativo institucional y la viabilidad presupuestal y financiera.
Aceptó que la Administración tramitó inicialmente la solicitud como si se tratara de una licencia de funcionamiento, pese a que correspondía al traslado y la fusión del establecimiento; no obstante, afirmó que ese error fue advertido y subsanado mediante la Resolución núm. 531 de 18 de febrero de 2011. Aclaró que esa corrección no eximía al interesado de demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos para autorizar las modificaciones solicitadas.
Explicó que, en la visita realizada el 16 de mayo de 2011, se requirió al establecimiento para que aportara la hoja de vida y el contrato del rector, un concepto sanitario favorable actualizado, la certificación catastral por cambio de nomenclatura, el plan de prevención de emergencias y desastres, así como los contratos o convenios para el uso de laboratorios, bibliotecas, salas de sistemas y espacios de recreación y deporte.
Manifestó que la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 autorizó el traslado y la fusión, pero concedió un plazo perentorio para subsanar las deficiencias advertidas y garantizar la idoneidad e integralidad del servicio; y que las visitas posteriores
permitieron constatar que el Liceo Central Francés no cumplió la totalidad de las condiciones impuestas, pese a la oportunidad otorgada para corregirlas.
Sostuvo que la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014 corrigió la impropiedad contenida en la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, consistente en disponer la no renovación de una licencia de funcionamiento condicional que nunca había sido otorgada bajo esa modalidad. En su criterio, lo procedente era retirar la autorización ante el incumplimiento de las condiciones mínimas requeridas para conservarla, sin que esa precisión otorgara al demandante el derecho a continuar prestando el servicio educativo de manera irregular.
Agregó que el señor Ballén Pava promovió una acción de tutela por los mismos hechos, cuyo amparo fue negado. Indicó que, ante el riesgo académico para los estudiantes, el juez constitucional sugirió a la Secretaría a gestionar su traslado a establecimientos educativos distritales cercanos a sus domicilios, actuación que fue cumplida por la entidad. También afirmó que la Personería acompañó la diligencia de cierre sin advertir la vulneración de derechos fundamentales.
Propuso las excepciones denominadas: (i) «la caducidad de la acción», por cuanto la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014 fue notificada el 12 de mayo siguiente, y la solicitud de conciliación prejudicial fue notificada a la entidad el 16 de septiembre de ese año; (ii) «legalidad del ejercicio de la función de inspección y vigilancia», al considerar que actuó dentro de sus competencias y que el establecimiento incumplió las condiciones mínimas para prestar el servicio educativo; y (iii) «alcance de la revocatoria efectuada mediante Resolución 402 del 04 de marzo de 2014», para precisar que esta corrigió la impropiedad de disponer la no renovación de una licencia condicional y retiró la autorización de traslado y fusión ante el incumplimiento de las condiciones impuestas6.
Audiencia inicial
En la audiencia inicial celebrada el 14 de octubre de 20157, el Tribunal no advirtió vicios que afectaran la validez del proceso y declaró no probada la excepción de caducidad, al considerar que la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 12 de septiembre de 2014 y que, una vez agotado ese trámite, la demanda se radicó oportunamente. Asimismo, precisó que las excepciones de «legalidad del ejercicio de la función de inspección y vigilancia» y «alcance de la revocatoria efectuada mediante la Resolución 402 de 4 de marzo de 2014» constituían argumentos de fondo que serían resueltos en la sentencia. A continuación, fijó el litigio8, decretó las pruebas solicitadas por las partes y ordenó de oficio aportar los antecedentes administrativos de los actos demandados.
Audiencia de pruebas
7 Acta obrante en ibidem, págs. 480 – 484 y grabación de la audiencia en el mismo índice documento electrónico con certificado 4A6DB731FF013820 9D73A9BEC98640CD B7AE18AE1A69FC12 EC96D8E204D98FB2 denominado “folio cd 353(.rar)”.
8 «[…] la censura se concreta en un único cargo, a saber: nulidad por desviación de funciones propias de quien expidió los actos administrativos e infracción de las normas en que debía fundarse toda vez que la institución educativa demandante cuenta desde el año 1997 con una licencia de funcionamiento definitiva, por lo que en su momento solicitó para dar inicio a la vía administrativa fue un traslado de sede, mas no la constitución de una licencia de funcionamiento como erradamente lo ha entendido la parte demandada, los funcionarios de la alcaldía local de Puente Aranda en la ejecución de la orden a ellos impartida por el Secretario Distrital de Educación se extralimitaron en las funciones que les compete cumplir».
En la audiencia de pruebas celebrada el 20 de enero9 y 15 de febrero de 201610, se recibió el testimonio del señor José Olmedo Prieto Chamizo y se constató la incorporación de la totalidad de las pruebas documentales decretadas.
Al no existir pruebas pendientes de práctica y considerar innecesaria la audiencia de alegaciones y juzgamiento, el a quo corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto.
Alegatos de conclusión
Las partes presentaron oportunamente sus alegaciones reiterando en su integridad los argumentos esgrimidos en la demanda y la contestación, respectivamente.
La parte actora reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y cuestionó el alcance del testimonio del señor José Olmedo Prieto, al considerar que no verificó la situación financiera, los recursos bibliográficos, el funcionamiento de los equipos de cómputo ni los convenios para utilizar instalaciones de otras instituciones. Asimismo, señaló que las autoridades debieron brindar asesoría y acompañamiento para alcanzar los estándares de calidad, conforme al artículo 14 del Decreto 907 de 1996, y que el trámite de traslado se convirtió en una actuación sancionatoria sin observar el procedimiento previsto en los artículos 15 y siguientes, según el cual la cancelación de la licencia constituía la última medida, precedida de la amonestación y la suspensión11.
La Secretaría de Educación Distrital insistió en los argumentos dados en la contestación12.
Intervención del Ministerio Público
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, por considerar que el Liceo Central Francés incumplió las condiciones mínimas necesarias para prestar un servicio educativo de calidad.
En cuanto al Decreto 3433 de 2008, señaló que las licencias otorgadas con anterioridad conservaron su vigencia y carácter indefinido, pero las modificaciones solicitadas después de su entrada en vigor, como el cambio de sede, debían sujetarse a esa normativa. En consecuencia, estimó que la solicitud presentada por el demandante en 2010 exigía verificar los requisitos correspondientes y que la Secretaría actuó conforme a derecho al aplicar dicho decreto; además, consideró que el interesado debió prever un término de al menos seis meses entre la solicitud y la visita de verificación.
Indicó que la visita de 13 de mayo de 2010 evidenció deficiencias en la infraestructura administrativa, los medios educativos y la disponibilidad de docentes, así como la
9 Acta obrante en el índice 46 de Samai, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO
TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 522 – 524 y la grabación de la audiencia en el mismo índice en el documento electrónico con certificado CF1E98473A6B7DB8 FFD2123F1FAF9552 F4398F62D37F0FF9 ED7D172427BF42B2 denominado “folio cd 388(.rar)”.
10 Acta obrante en el índice 46 de Samai, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO
TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 828 – 830, y la grabación de la audiencia en el mismo índice en el documento electrónico con certificado 81B377FFD539ED28 6D81304BEBD6BCFB 388568517A0AA142 2B92C754A0236420 denominado “folio cd 564(.rar)”.
11 Folios 567 - 571, cuaderno del Tribunal.
12 Folios 587 – 593, cuaderno del Tribunal.
atención conjunta de estudiantes de distintos grados y la inviabilidad de las proyecciones presupuestales y financieras debido al reducido número de alumnos. A partir de esos hallazgos, concluyó que el establecimiento no garantizaba las condiciones mínimas de calidad y que la medida adoptada por la Secretaría resultaba adecuada para impedir la continuidad de las irregularidades en la prestación del servicio educativo.
La sentencia de primera instancia
Mediante sentencia de 23 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto el actor no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.
En la parte resolutiva se dispuso:
1°) Deniéganse las pretensiones de la demanda.
2° Condénase en costas de esta instancia procesal a la demandante liquídense por la Secretaría de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
3°) Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios de proceso.
4°) Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 del Código Contencioso Administrativo.
5°) Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.
En relación con los argumentos del actor para sustentar los cargos de ilegalidad, el Tribunal señaló que, si bien la Dirección Local de Educación de Puente Aranda tramitó inicialmente la solicitud de traslado y fusión, mediante la Resolución núm. 16 0018 de 4 de junio de 2010, como si se tratara de una nueva licencia de funcionamiento, ese error fue subsanado por la Resolución núm. 531 de 18 de febrero de 2011, que revocó la decisión inicial y ordenó pronunciarse sobre lo efectivamente solicitado. En cumplimiento de lo anterior, la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 autorizó el traslado del Liceo Central Francés a la localidad de Puente Aranda y su fusión con el Colegio El Zorzal.
Explicó que no se produjo la revocatoria directa de la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011, por cuanto su artículo segundo concedió al establecimiento un plazo no mayor al año lectivo 2011 para nombrar un rector que cumpliera los requisitos legales, obtener un concepto sanitario favorable actualizado, aportar la certificación catastral por cambio de nomenclatura y adecuar los espacios y la dotación destinados a los laboratorios, la sala de sistemas, la recreación y el deporte. Según el Tribunal, esas exigencias no fueron atendidas, como lo acreditaban los conceptos técnicos pedagógicos de 12 de febrero y 9 de noviembre de 2012 y el testimonio del supervisor José Olmedo Prieto Chamizo, sin que la parte actora hubiera desvirtuado esa circunstancia.
Debido a dicho incumplimiento, la Dirección Local de Educación de Puente Aranda expidió la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, en la cual resolvió no renovar la licencia de funcionamiento condicional del Liceo Central Francés. Esa decisión fue confirmada por la Resolución núm. 16 0020 de 27 de mayo de 2013 y
modificada por la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, que dispuso revocar la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011, dado el incumplimiento ostensible de las condiciones establecidas en esta última.
Señaló que el artículo 9 del Decreto 3433 de 12 de septiembre de 2008 sí fue observado al autorizar el traslado del Liceo Central Francés y su fusión con el Colegio El Zorzal; cosa distinta era que la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011, que concedió esa autorización, hubiera sido revocada posteriormente por el incumplimiento ostensible de las condiciones establecidas en su artículo segundo.
No hubo extralimitación al condicionar el traslado al cumplimiento de los requerimientos, pues encontraba sustento en los artículos 2, 8 y 138 de la Ley 115 de 1994 y en las disposiciones que regulan las condiciones de infraestructura, pedagogía, administración y dirección necesarias para prestar el servicio educativo; además, como se desprende de la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012 la solicitud de traslado y fusión no era procedente, debido a que, «por un lado, los actos administrativos que sustentaban el funcionamiento del establecimiento educativo ubicado en la localidad de Bosa denominado colegio el Zorzal de la ciudad de Bogotá fueron cancelados y, por otro, los actos administrativos que sustentaban el funcionamiento del establecimiento educativo ubicado inicialmente en la localidad de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá denominado Liceo Central Francés fue retirado de esa localidad y trasladado a la localidad de San Cristóbal, donde tampoco logró culminar el proceso de legalización de traslado».
No se desconocieron las resoluciones de funcionamiento y aprobación con que contaba el colegio, pues lo que se revocó fue la autorización de traslado y fusión.
El cerramiento e imposición de sellos a la sede del establecimiento educativo, tampoco implicó una extralimitación de funciones, por cuanto el artículo 3 de la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, confirmada por la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, dispuso que «el establecimiento educativo no podría prestar el servicio a partir del año 2013, so pena de ser aplicable lo señalado en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996», relativo al cierre inmediato de los establecimientos privados que operen sin licencia o reconocimiento oficial. Por tanto, calificó la actuación del alcalde local de Puente Aranda de 25 de julio de 2014 como un acto de ejecución no susceptible de control judicial autónomo.
Agregó que los fallos de tutela invocados por la parte demandante no afectaban la legalidad de los actos acusados y que la impugnación de una sentencia de tutela se concede en el efecto devolutivo, por lo que la decisión de primera instancia debía cumplirse mientras se resolvía el recurso.
Desestimó el cuestionamiento sobre la presunta adulteración del acta de visita, al señalar que el acta de 2013 mencionada por la parte actora no existía y que el último concepto técnico pedagógico había sido expedido el 9 de noviembre de 2012. Reiteró que el error inicial en el trámite de la solicitud fue corregido mediante la Resolución núm. 531 de 2011 y que posteriormente se autorizó el traslado y la fusión, con observancia del debido proceso; por ello, distinguió esa irregularidad de la posterior revocatoria de la autorización, fundada en el incumplimiento de las condiciones impuestas.
Frente al argumento según el cual se decidió no renovar una licencia condicional inexistente, explicó que la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014 revocó esa determinación y dispuso, en su lugar, retirar la autorización de traslado y fusión
contenida en la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011. Precisó que la controversia no recaía sobre la legalidad de las licencias de funcionamiento y aprobaciones de estudios, sino sobre los actos que revocaron aquella autorización, por lo que no correspondía pronunciarse sobre las primeras.
Descartó las incongruencias atribuidas a la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, consistentes en modificar una disposición que el mismo acto había revocado, mantener la prohibición de prestar el servicio educativo y retirar una autorización que no había sido objeto de apelación. Al respecto, reiteró que la decisión sustituyó la no renovación de la licencia condicional por la revocatoria de la autorización de traslado y fusión, debido al incumplimiento de sus condiciones; además, señaló que la prohibición de prestar el servicio a partir de 2013 fue expresamente confirmada, sin que ello implicara contradicción en la parte resolutiva de los actos acusados13.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Reiteró los hechos de la demanda y controvirtió la conclusión del Tribunal según la cual no acreditó el cumplimiento de los requerimientos impuestos, pues con la demanda aportó el memorial de 31 de mayo de 2011 mediante el cual entregó los documentos solicitados durante la visita. Añadió que el supervisor José Olmedo Prieto Chamizo se limitó a manifestar que había encontrado irregularidades que le hacían creer que no se cumplían los requisitos legales, sin verificar la situación financiera, la existencia de textos y documentos en la biblioteca, el funcionamiento de los equipos de cómputo ni los convenios para utilizar salas de sistemas, laboratorios, bibliotecas y espacios de recreación y deporte. Resaltó que la autorización fue expedida después de esa visita, por lo que consideró que el testimonio no demostraba el incumplimiento alegado por la entidad.
Cuestionó que el Tribunal justificara la revocatoria de la Resolución núm. 16 0014 de 2011 en el incumplimiento ostensible de sus condiciones y descartara la vulneración del debido proceso. Sostuvo que se trataba de un acto de contenido particular y concreto, expedido por otro funcionario, que se encontraba ejecutoriado y no había sido recurrido, de manera que la Secretaría no podía revocarlo directamente sin observar el procedimiento previsto en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo ni obtener el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular. En su criterio, esa actuación excedió las facultades de la autoridad y desconoció el artículo 29 de la Constitución Política.
Afirmó que la sentencia incurrió en contradicción al señalar que el traslado y la fusión ya no eran procedentes y, al mismo tiempo, descartar la aplicación equivocada del Decreto 3433 de 2008 con fundamento en que esa solicitud había sido resuelta favorablemente.
Sostuvo que el cierre material del establecimiento no constituía un simple acto de ejecución, pues la decisión de la Secretaría no ordenó expresamente esa medida. Agregó que, aun cuando la Administración tuviera competencia para disponerla, debía
13 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 864 – 921.
adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio correspondiente y garantizar el debido proceso.
Afirmó que la actuación iniciada para autorizar el traslado se convirtió en un procedimiento sancionatorio, sin observar las garantías del Decreto 907 de 1996, que en su artículo 14 orientaba los resultados de la evaluación hacia la asesoría y asistencia administrativa y pedagógica, mientras que los artículos 15 y siguientes contemplaban la cancelación de la licencia como la última medida, precedida de la amonestación y la suspensión. En consecuencia, consideró que el cierre desconoció el procedimiento aplicable y vulneró el debido proceso.
Agregó que la medida fue desproporcionada y ocasionó un perjuicio irremediable, dado que la Resolución núm. 16 0108 fue expedida el 10 y notificada el 13 de diciembre de 2012, cuando la renovación de matrículas para 2013 había concluido desde el 28 de noviembre anterior y el establecimiento debía cumplir los contratos celebrados con los padres y acudientes. Precisó que los estudiantes se matriculaban al ingresar al plantel y renovaban anualmente su vinculación14.
Trámite de segunda instancia
El recurso de apelación fue asignado mediante acta individual de reparto de 26 de octubre de 201615 y admitido en proveído de 25 de enero de 201816.
Por auto de 17 de septiembre de 2018, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que emitiera concepto17.
La parte actora reiteró los argumentos del recurso de apelación relacionados con la vigencia de la licencia de funcionamiento, la revocatoria irregular de la autorización de traslado y fusión, la valoración de las pruebas y las contradicciones de la sentencia. Asimismo, insistió en que el cierre no constituía un simple acto de ejecución, desconoció el procedimiento sancionatorio y resultó desproporcionado18.
La Secretaría de Educación Distrital solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por compartir que la irregularidad inicial en el trámite había sido subsanada y que las condiciones impuestas mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011 tenían sustento normativo y no fueron cumplidas dentro del plazo concedido, circunstancia que justificó la revocatoria de esa autorización. Asimismo, coincidió en que la parte actora no desvirtuó las deficiencias advertidas ni acreditó las condiciones necesarias para prestar el servicio educativo, por lo que no logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados19.
En esa oportunidad procesal, el agente del Ministerio Público guardó silencio20.
CONSIDERACIONES
Competencia
15 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 6C6009CF8FDF20EA 134B857B438CEBB1 F360801E3315997B 1F33AC40CAC636D0 denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf)”, pág. 3.
De conformidad con el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia.
Actos administrativos demandados
La Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, “Por la cual se resuelve la situación legal a un establecimiento de educación formal de naturaleza privada denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS”, suscrita por el Director Local de Educación 16 de Puente Aranda, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor21:
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: NO RENOVAR LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO
CONDICIONAL al establecimiento de educación formal de naturaleza privada, denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS ubicado en la carrera 53 G No 4 A 15 del Barrio Colon, actuando como propietario y rector el señor CARLOS ALIRIO BALLEN PAVA, conforme la parte motiva de esta Resolución.
ARTICULO SEGUNDO: Conceder el reconocimiento académico de los estudiantes matriculados en el establecimiento educativo durante el año 2012, para lo cual el representante legal deberá allegar a esta Dirección Local de Educación la lista con nombre completo, identificación y grado cursado.
ARTICULO TERCERO: El establecimiento educativo LICEO CENTRAL FRANCÉS, No podrá prestar el servicio a partir del año 2013, so pena de ser aplicable lo señalado en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996 que establece: “Establecimientos sin Licencia. Cuando se compruebe que un establecimiento privado de educación formal o no formal, funcione sin licencia de funcionamiento o reconocimiento oficial, exigida por el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, la autoridad competente ordenará su cierre inmediato, hasta cuando cumpla con tal requerimiento”
ARTICULO CUARTO: El presente acto administrativo deberá notificarse a señor Carlos Alirio Ballen Pava, identificado con C.C. 19.435.942, propietario del LICEO CENTRAL FRANCÉS, o a su apoderado.
ARTICULO QUINTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante esta Dirección Local de Educación y el de apelación para ante el Secretario de Educación, los cuales deberán interponerse por escrito ante esta Dirección Local de Educación en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso.
ARTÍCULO SEXTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su ejecutoria.
[…]
La Resolución núm. 16 0020 de 27 de mayo de 2013, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución 16 0108 del 10 de diciembre de 2012, al establecimiento de educación formal de naturaleza privada denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS”, suscrita por el Director Local de Educación 16 de Puente Aranda, cuya parte resolutiva prevé22:
RESUELVE:
21 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 652 – 671.
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución 16 0108 del 10 de diciembre del 2012 “Por la cual se resuelve la situación legal a un establecimiento de educación formal de naturaleza privada denominando LICEO CENTRAL FRANCES” conforme lo expuesto en el presente acto.
ARTICULO SEGUNDO: Negar lo solicitado en el recurso de reposición interpuesto por el rector del LICEO CENTRAL FRANCES, contra la Resolución 16 0108 del 10 de diciembre del 2012 de conformidad con lo expuesto en el presente acto.
ARTICULO TERCERO: Se da traslado de la presente resolución a la Dirección de Inspección Educativa de la Secretaría de Educación, para que conozca del recurso en segunda instancia e investigue las vigencias de las Resoluciones de la Localidad 18 Rafael Uribe Uribe Nos 1470 de junio 21 de 1995, 393 de enero 28 de 1997, 394 de enero 28 de 1997 y las Resoluciones de la Localidad 7 de Bosa Nos 5163 25 noviembre de 1994 y 8112 del 23 de diciembre de 1998.
ARTICULO CUARTO: Notificar el presente acto administrativo al señor CARLOS ALIRIO BALLEN PAVA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.435.942 en su calidad de rector del LICEO CENTRAL FRANCES o su Representante Legal de la institución o apoderado de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y contra él procede, en susidio, el recurso de apelación dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su notificación.
ARTÍCULO QUINTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición […].
La Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución 16 0108 del 10 de diciembre de 2012 y se adoptan otras determinaciones”, suscrita por el Secretario Distrital de Educación, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor23:
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO.- Revocar el artículo primero de la Resolución No. 16 0108 del 10 de Diciembre de 2012, proferida en contra del establecimiento de educación formal denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS, emanada la Dirección Local de Educación de Puente Aranda.
ARTÍCULO SEGUNDO.- El artículo primero de la Resolución 16 0108 del 10 de Diciembre de 2012 quedará así:
REVOCAR la Resolución No. 16 0014 del 15 de Junio de 2011, dado el incumplimiento ostensible a las condiciones establecidas en el artículo segundo de la misma Resolución y las cuales debía acatar el LICEO CENTRAL FRANCÉS en un plazo no mayor al año lectivo 2011, tal y como quedó establecido en la parte motiva del presente acto.
ARTÍCULO TERCERO: Los artículos segundo y tercero de la Resolución N. 16 0108 del 10 de Diciembre de 2012, se mantienen en todas sus partes.
ARTÍCULO CUARTO.- Notificar la presente providencia al Representante Legal del establecimiento educativo LICEO CENTRAL FRANCÉS, señor CARLOS ALIRIO BALLEN PAVA o a quien haga sus veces, en la Carrera 53 G No. 4 A - 15 del Barrio Colón de esta Ciudad.
ARTÍCULO QUINTO: Devolver el expediente a la Dirección Local de Educación de Puente Aranda, para lo de su competencia.
ARTÍCULO SEXTO: Contra la presente providencia no procede Recurso y con ella queda agotada la vía gubernativa, de conformidad con lo establecido en el Artículo 87 de la Ley 1437 de 2011.
El acta de cierre de funciones del Liceo Central Francés de 25 de julio de 2014, cuyo contenido es el siguiente24:
ACTA DE CIERRE FUNCIONES LICEO CENTRAL FRANCES VIERNES 25 DE JULIO 2014
EL ALCALDE LOCAL DE PUENTE ARANDA
COMUNICA A LA COMUNIDAD EDUCATIVA DEL LICEO CENTRAL FRANCES Y A TODA LA CIUDADANIA EN GENERAL
Que mediante oficio radicado en la Alcaldía Local con No. 20141620057412 de 26-06-2014 Dirección Local de Educación remite las resoluciones 16 0108 de 10 -12 de 2012 y 402 de 4 de 03 de 2014 las cuales ordenan el cierre de funciones del establecimiento educativo LICEO CENTRAL FRANCES ubicado en la carrera 53 G No. 4 A 15.
Que la resolución 402 de 4 de marzo de 2014 emanada de la Secretaria de Educación y mediante la cual se resuelve recurso de apelación contra la resolución 16 0108 de 10 diciembre de 2012 emanada de la Dirección Local de Educación resuelve Revocar el artículo primero de la resolución 16 0108 de 2012 y en su artículo segundo señala que el artículo primero de la resolución 16 0108 quedará así: “ REVOCAR la resolución 16 0014 del 15 junio de 2011, (ésta resolución concedía autorización para el traslado de la institución educativa LICEO CENTRAL FRANCES y su fusión con el colegio ZORZAL de propiedad del señor CARLOS ALIRIO BALLEN PAVA y en su artículo segundo concede un plazo no mayor al año lectivo 2011 para el cumplimiento de unos requisitos) paréntesis fuera de texto dado el incumplimiento ostensible a las condiciones establecidas en el artículo segundo de las misma resolución y las cuales debía acatar el LICEO CENTRAL FRANCES en un plazo no mayor al año lectivo 2011, tal como quedó establecido en la parte motiva del presente acto. El artículo TERCERO indica “que los artículos segundo y tercero de la resolución 16108 de 2012 se mantienen en todas sus partes”.
Que el artículo segundo de la resolución 16 0108 de 2012 señala: “conceder el reconocimiento académico de los estudiantes matriculados en el establecimiento educativo durante el año 2012, para lo cual el representante legal deberá allegar a ésta dirección Local de Educación la lista con nombre completo, identificación y grado cursado.
Que el artículo tercero de la misma resolución señala: “el establecimiento educativo LICEO CENTRAL FRANCES no podrá prestar el servicio a partir del año 2013 so pena de ser aplicable lo señalado en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996 que establece: “Establecimientos sin licencia. Cuando se compruebe que un establecimiento privado de educación formal o no formal funcione sin licencia de funcionamiento o reconocimiento oficial exigida por el artículo 138 de la ley 115 de 1994 la autoridad competente ordenará su cierre inmediato hasta cuando cumpla con tal requerimiento”.
Que mediante oficio emanado del Despacho del Alcalde Local con número 20141630098371 de 16 de Julio de 2014 se citó al rector del Colegio y se le solicitó que por su intermedio citará a los padres de familia, representantes y estudiantes a reunión el día 18 de julio de 2014 para comunicar la materialización de la medida ordenada por la Secretaría de Educación.
Que el Alcalde Local a su vez emitió volantes de citación que fueron entregados a los estudiantes a la salida del colegio LICEO CENTRAL FRANCES.
Que el día 18 de julio de 2014 en reunión realizada en el recinto de la JAL se les informó a los presentes la orden dada por la Secretaría de Educación y a su vez el fallo de una ACCION DE TUTELA interpuesta por el rector del colegio LICEO CENTRAL FRANCES donde se niega el amparo constitucional recabado por la parte actora y se sugiere a la Secretaría Distrital de Educación que gestione las actuaciones necesarias para que los educandos inscritos en el colegio LICEO CENTRAL FRANCES sean trasladados a colegios Distritales cercanos a sus domicilios, que cumplan con todas las prerrogativas legales para que se les garantice una educación de calidad.
Que el Director de Educación les informó de las ofertas educativas distritales y también privadas y del trámite que se debe realizar, igualmente se puso a disposición para atender a cada uno de los padres de familia que lo requieran. Igualmente el Alcalde Local resaltó la calidad de educación pública, la inversión que el Distrito ha realizado en los colegios, aportando tecnología de avance, a los cuales los estudiantes pueden acceder o en su defecto escoger el colegio privado de sus preferencias.
QUE EN VIRTUD DE LO ANTERIOR EL ALCALDE LOCAL DE PUENTE ARANDA PROCEDE A MATERIALIZAR CON LA PRESENTE ACTA Y COLOCACION DE SELLOS NUMEROS 0052 y 0053
EL CIERRE DE FUNCIONES DEL LICEO CENTRAL FRANCES.
Quien materializa medida [firma]
CÉSAR HENRY MORENO TORRES
Alcalde Local.
Entidades que acompañan JAIR MUNEVAR [sin firma]
Director Local de Educación Puente Aranda
GREGORIO RODRIGUEZ [asiste, pero no firma] Personero Local
Teniente John Edwin Tanja Gutiérrez [firma] Nombre y firma
Entidad Policía Nacional
Cargo Subcomandante CAI Estación.
NUBIA STELLA VASQUEZ ANGEL
Nombre y firma
Entidad Secretaría de Gobierno
Cargo Gestora de Convivencia Territorial
Dra Blanca Edilsa Vargas (Asiste, pero No firma)
Nombre y firma
Entidad Personería Distrital Cargo
Doris Sandoval Q. [firma] Nombre y firma
Entidad Alcaldía Local Cargo coord. jurídica.
N° DE SELLAMIENTO: 0053
Otro [X] Cierre Funciones Colegio
N° DE SELLAMIENTO: 0052
Otro [X] Cierre Funciones Colegio
Planteamiento del caso
A la Sala le corresponde pronunciarse sobre los reparos concretos formulados en la apelación, los cuales, por regla general, delimitan la competencia del ad quem, para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso.
En adición a lo anterior, se precisa que no es viable pronunciarse sobre las modificaciones a la causa petendi que se busquen introducir con posterioridad a las oportunidades establecidas en la ley25, es decir, la presentación de la demanda y el término previsto para la reforma de la demanda26, en virtud del derecho fundamental al debido proceso y el principio de congruencia, que imponen fallar de forma coherente con los hechos y las pretensiones formulados en la demanda, y con las excepciones planteadas en la contestación, con lo que se busca impedir que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el curso del proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio.
En el presente asunto, la parte actora solicitó la nulidad de las Resoluciones núms. 16 0108 de 10 de diciembre de 2012, 16 0020 de 27 de mayo de 2013 y 402 de 4 de marzo de 2014, así como de la decisión de cierre del Liceo Central Francés adoptada el 25 de julio de 2014. El Tribunal negó las pretensiones, al considerar que la irregularidad inicial en el trámite de traslado y fusión fue subsanada, que la autorización concedida mediante la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 estaba condicionada al cumplimiento de determinados requisitos y que su incumplimiento justificó el retiro de dicha
25 Ley 1564 de 2012, artículo 117 “Los términos señalados en este código para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia, son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario”. Disposición aplicable de conformidad con la remisión expresa dispuesta en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
26 Ley 1437 de 2011, artículo 173. “El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: // La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. // La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. // No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. // La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial”.
autorización y las medidas posteriores. Asimismo, calificó el cierre del establecimiento como un acto de ejecución de las decisiones administrativas acusadas.
El apelante concretó sus motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia en los siguientes aspectos: controvirtió la valoración de las pruebas sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas; afirmó que el fallo era contradictorio al descartar la aplicación equivocada del Decreto 3433 de 2008, pese a reconocer que inicialmente se confundió el traslado con la expedición de una nueva licencia; cuestionó que la Secretaría de Educación Distrital hubiera revocado la Resolución núm. 16 0014 de 2011, pese a encontrarse en firme, sin obtener su consentimiento ni observar el procedimiento de revocatoria directa; y sostuvo que el cierre no constituía un simple acto de ejecución, pues no había sido ordenado expresamente y requería adelantar el procedimiento sancionatorio correspondiente.
Antes de delimitar los asuntos por resolver, la Sala precisa que se abstendrá de examinar, el argumento introducido en la apelación relativo a la desproporción de la medida de cierre del establecimiento educativo por haberse expedido y notificado la Resolución núm. 16 0108 de 2012 después de la renovación de matrículas y de la celebración de los contratos para el año lectivo 2013, pues ese cuestionamiento no fue planteado en la demanda y su incorporación supondría ampliar la causa petendi, en desconocimiento del principio de congruencia y del derecho de defensa de la entidad demandada.
En ese contexto, corresponde determinar si procede confirmar la sentencia que negó las pretensiones o revocarla. Para tal efecto, la Sala examinará: (i) cuál era la situación jurídica de los establecimientos involucrados y qué régimen resultaba aplicable a la solicitud de traslado y fusión; (ii) cuál fue el alcance de la autorización otorgada mediante la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 y si se acreditó el cumplimiento de las exigencias impuestas en ella; (iii) si la Secretaría de Educación podía retirar esa autorización por el incumplimiento de sus condiciones; y (iv) si el cierre y la colocación de sellos constituyeron la ejecución de los actos acusados o requerían el agotamiento de un procedimiento sancionatorio.
Análisis del caso
Para resolver los reparos formulados en la apelación, la Sala seguirá el siguiente orden:
(i) reseñará el material probatorio relevante para comprender el origen y la evolución de la controversia; luego examinará, en acápites separados, los argumentos de la apelación que se concretan en: (ii) la situación jurídica de los establecimientos involucrados y el régimen aplicable a la solicitud de traslado y fusión; (iii) el alcance de la autorización otorgada mediante la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 y el cumplimiento de las condiciones impuestas; (iv) la facultad de la Secretaría de Educación Distrital para retirar esa autorización por su incumplimiento; y (v) la naturaleza del cierre y la necesidad, o no, de agotar previamente el procedimiento sancionatorio.
Hechos probados
En el expediente se encuentra acreditado que mediante las Resoluciones núms. 1470 de 21 de junio de 199527 y 393 de 28 de enero de 199728, la Secretaría de Educación autorizó al Liceo Central Francés para iniciar labores en los grados sexto a noveno de
27 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 543 – 544.
educación básica y décimo y undécimo de educación media, respectivamente, en la sede ubicada en la carrera 5 P núm. 46-18 sur, en la ciudad de Bogotá. A través de la Resolución núm. 394 de 28 de enero de 199729 aprobó los estudios correspondientes a los grados sexto a noveno. Por su parte, las Resoluciones núms. 5163 de 25 de noviembre de 199430 y 8112 de 23 de diciembre de 199831 concedieron licencia para la iniciación de labores y su ampliación al Colegio El Zorzal, que funcionaba en la localidad de Bosa.
El 25 de enero de 2010, el señor Carlos Alirio Ballén Pava, en su condición de propietario y representante legal del Liceo Central Francés, informó a la Dirección Local de Educación de Puente Aranda que el establecimiento se había trasladado a la carrera 53 G núm. 4 A-15, barrio Colón, debido, según manifestó, a la afectación de la sede anterior por las obras de la fase III de Transmilenio32. Posteriormente, el 4 de febrero siguiente, solicitó formalizar ese traslado y autorizar la fusión con el Colegio El Zorzal33.
Con el propósito de estudiar esa petición, la Dirección Local, a través de comunicación de 2 de febrero34, reiterada el 26 de febrero35 y el 24 de marzo de 201036, requirió al interesado para que aportara el número de identificación del DANE, los avances del proyecto educativo institucional, el concepto de uso del suelo, un concepto sanitario favorable y el permiso de ocupación. Mediante escrito de 9 de abril siguiente37, el interesado manifestó que allegaba el código DANE, los avances del proyecto educativo institucional, un acta sanitaria y la solicitud del permiso de ocupación.
En desarrollo de esa actuación, la Dirección Local de Educación de Puente Aranda, mediante el Memorando núm. 0031 de 2010, comisionó al señor José Olmedo Prieto Chamizo, supervisor de educación adscrito a esa dependencia, para ejercer funciones de inspección y vigilancia y verificar la nueva planta física dentro del trámite de modificación de las licencias por traslado y fusión. En la visita practicada el 13 de mayo de 2010, el funcionario constató que el establecimiento ya prestaba el servicio educativo en la sede de Puente Aranda y emitió concepto desfavorable, al advertir que el plantel no disponía de infraestructura administrativa ni de medios educativos y docentes adecuados; tampoco presentó el estudio de población previsto en el proyecto educativo institucional y sus proyecciones financieras no resultaban viables debido al reducido número de estudiantes.
En particular, registró que los grados primero a tercero reunían seis estudiantes atendidos por un solo docente; cuarto a sexto, nueve estudiantes bajo la dirección de otro profesor; séptimo a noveno, diecinueve alumnos en el mismo salón, y décimo y undécimo, cinco estudiantes en otra aula. Por ello, concluyó que el colegio no disponía de «una infraestructura administrativa y unos medios educativos adecuados, especialmente docentes, para cada uno de los grados» y que las proyecciones presupuestales no eran viables. Así lo reportó38:
El traslado del Liceo Central Francés y la fusión con el Colegio el Zorzal a la localidad 16 de Puente Aranda es una situación de hecho, la solicitud de traslado no se hizo con no menos de seis meses de antelación a la fecha de iniciación de labores.
En visita de verificación de planta física en concordancia con el PEI se observó qué:
: El Colegio no dispone de una infraestructura administrativa y unos medios educativos adecuados, especialmente docentes, para cada uno de los grados y avances de su Proyecto Educativo Institucional en años anteriores.
El estudio de población objetivo a que va dirigido el servicio son requerimientos educativos del PEl que no existen y en la visita los grados 1, 2 y 3 de básica primaria están organizados con un solo docente y 6 estudiantes; los grados 4, 5 y 6 está organizado con un solo docente y 9 estudiantes; los grados 7,8 y 9 en un mismo salón de clases con 19 estudiantes; y los grados 10 y 11 en un mismo salón con 5 estudiantes.
2.3 Las proyecciones presupuestales y financieras no son viables por no tener estudiantes suficientes para cada grado (negrillas fuera de texto).
Asimismo, durante la audiencia de pruebas celebrada en este proceso, el señor Prieto Chamizo explicó que, en su condición de supervisor de educación comisionado por la Dirección Local para verificar la planta física dentro del trámite de traslado y fusión, encontró un inmueble anteriormente utilizado por otro colegio, con sectores desocupados y en deficientes condiciones de mantenimiento; pocos estudiantes y docentes; ausencia de laboratorios y sala de sistemas; y una biblioteca reducida. Agregó que no le fueron exhibidos el proyecto educativo institucional, sus avances ni el concepto sanitario, razón por la cual recomendó negar el traslado a esa dirección39.
Al responder las preguntas formuladas por el apoderado de la parte actora, precisó que no examinó la documentación contable ni el presupuesto del establecimiento; no verificó el contenido de la caja en la que, según le informaron, se encontraban los libros; tampoco comprobó el funcionamiento de los equipos de cómputo y desconocía si, con posterioridad a su visita, el Liceo había subsanado las deficiencias. Asimismo, reconoció que su concepto no era vinculante y que la Dirección Local podía ordenar nuevas verificaciones40.
Con fundamento en el concepto técnico desfavorable rendido por el supervisor Prieto Chamizo. a partir de la visita de 13 de mayo de 2010, cuya conclusión fue incorporada a la motivación del acto, la Dirección Local expidió la Resolución núm. 16 0018 de 4 de junio de 2010 y negó para ese año la licencia de funcionamiento de la sede ubicada en la localidad de Puente Aranda41. Contra esa decisión, el señor Ballén Pava interpuso recurso de apelación y sostuvo que había solicitado el traslado y la fusión de establecimientos previamente autorizados, no la expedición de una licencia nueva42.
39 Ibidem, 828 y 829; registro audiovisual de la audiencia de pruebas de 15 de febrero de 2016, min. 12:18 a 30:25.
40 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 828 y 829;
registro audiovisual de la audiencia de pruebas de 15 de febrero de 2016, min. 30:41 a 35:30.
Dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 16 0018 de 2010, el Secretario de Educación, mediante Auto núm. 00605 de 20 de octubre de 2010, decretó de oficio una visita administrativa y designó una comisión especial integrada por un supervisor y un profesional del área financiera43. La diligencia, practicada el 17 de noviembre siguiente, tenía por objeto verificar la infraestructura administrativa y pedagógica, los medios educativos, los ciclos y grados ofrecidos, el número de estudiantes y docentes, y las proyecciones presupuestales y financieras. En ella se registraron noventa estudiantes y catorce docentes, aunque únicamente se observaron los soportes de titulación de cinco de ellos. También se constató que el establecimiento tenía ocho computadores -dos de ellos reportados en mantenimiento-, no contaba con laboratorios propios y disponía de libros y materiales educativos que los funcionarios consideraron insuficientes44.
El informe financiero señaló que la información suministrada estaba incompleta y que los recursos provenientes de los costos educativos no permitían sostener el establecimiento. Sin embargo, estimó que el aporte anual de $50.000.000 previsto en el convenio con la Fundación Camino Verde le permitiría cubrir el presupuesto proyectado. Respecto de los medios educativos, reiteró que eran insuficientes y que el funcionamiento de los laboratorios dependía de su alquiler por conducto de dicha fundación45.
Mediante la Resolución núm. 531 de 18 de febrero de 201146, la Secretaría de Educación Distrital revocó la decisión inicial al advertir que la Dirección Local había tramitado la solicitud como una nueva licencia, pese a que su objeto era el traslado y la fusión. Explicó que el Liceo Central Francés ya contaba con las autorizaciones otorgadas mediante las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997 y que, por tanto, el procedimiento aplicable era el previsto en el artículo 9 del Decreto 3433 de 2008, relativo a la modificación del acto de licencia por cambio de sede y fusión. Aclaró, además, que para ese trámite no se exigía presentar la solicitud con seis meses de antelación. En consecuencia, revocó la negativa y ordenó a la Dirección Local pronunciarse sobre lo efectivamente solicitado. Así lo dispuso en su parte resolutiva:
ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR el artículo primero la resolución No 16 0018 del 04 de junio de 2010, en lo referente a la negación para el año 2010, de la licencia de funcionamiento para la sede del LICEO CENTRAL FRANCES, ubicada en la Carrera 53G No 4 A - 15 por las razones expuestas en la parte considerativa.
ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar a la dirección Local de Puente Aranda, pronunciarse acerca de la solicitud de traslado de sede del Liceo Centra Frances y fusión con el colegio el Zorzal de la Localidad de Bosa […].
En cumplimiento de esa decisión, la Dirección Local, mediante memorando de 12 de mayo de 2011, remitió el expediente al señor José Hober Rodríguez Sánchez, supervisor de educación adscrito a esa dependencia, y le ordenó practicar una visita para verificar la nueva planta física y el cumplimiento de los requisitos normativos, en concordancia con el proyecto educativo institucional. La diligencia se llevó a cabo el 16 de mayo siguiente y dio lugar al concepto técnico pedagógico de 2 de junio de 201147. En el acta
46 “Por la cual se resuelve el recurso de apelación contra la resolución No. 16 0018 del 04 de junio de 2010, por medio de la cual se niega la licencia de funcionamiento para la sede del Establecimiento de Educación Formal de naturaleza privada denominado LICEO CENTRAL FRANCES”, obrante en: ibidem, págs. 306 – 307.
se anotó que, aunque se encontraron once aulas, dependencias administrativas y servicios sanitarios, el establecimiento «no cuenta con espacios, ni dotación, para: biblioteca, sala de ayudas, laboratorios de ciencias naturales, física y/o química, sala de informática, aula múltiple, canchas [y] gimnasio». Frente a ello, el representante legal informó que tenía convenios con otras instituciones para utilizar esos servicios.
Con todo, el supervisor Rodríguez Sánchez emitió «CONCEPTO FAVORABLE para la expedición del acto administrativo de autorización de funcionamiento por traslado» del Liceo Central Francés a la sede de Puente Aranda y para autorizar su fusión con el Colegio El Zorzal, precisando que, «dadas las condiciones actuales del plantel educativo», debían cumplirse, en el menor tiempo posible y «no más allá del año lectivo 2011», las siguientes exigencias:
- Nombramiento de un Rector que cumpla con los requisitos exigidos por las normas vigentes (ver artículo 198 de la ley 115/1994).
- Contar con Concepto Sanitario Favorable actualizado.
- Certificación de Catastro por cambio de nomenclatura.
- Adecuar espacios y dotarlos para los laboratorios de Ciencias Naturales, Química y Física, ojalá organizándolos en un solo espacio multifuncionalidad.
- Adecuar espacios, y dotarlos, para Sala de Sistemas.
- Adecuar espacios para Recreación y Deportes, o en su defecto hacer convenio con instituciones que los ofrezcan.
Por tanto, el concepto fue favorable a la expedición del acto de traslado y fusión, pero no certificó que el establecimiento satisfaciera integralmente las condiciones verificadas. Por el contrario, identificó deficiencias concretas y fijó como límite para superarlas la terminación del año lectivo 2011.
Mediante comunicación de 31 de mayo de 2011, el señor Ballén Pava manifestó que aportaba la hoja de vida del rector -sin contrato, porque ejercería el cargo como propietario-, un concepto sanitario favorable, el certificado de tradición y libertad del inmueble, el plan de prevención de emergencias y el convenio con la Fundación Camino Verde48. Sin embargo, la evaluación posterior del plan de emergencias advirtió que no estaban suficientemente definidas las funciones del comité escolar para la prevención de emergencias y de las brigadas escolares; no se evidenciaba un análisis integral de riesgos y vulnerabilidad ni la preparación de simulacros, por lo que el concepto técnico pedagógico quedó en estado pendiente49.
Con fundamento en ese concepto, la Dirección Local expidió la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011, cuyo artículo primero autorizó, con fundamento en el artículo 9 del Decreto 3433 de 2008, el traslado del Liceo Central Francés a la carrera 53 G núm. 4 A-15 y su fusión con el Colegio El Zorzal. A su vez, el artículo segundo dispuso50:
ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder un plazo no mayor al año lectivo 2011, el cumplimiento de los siguientes requisitos 1) Nombramiento de un rector que cumpla con los requisitos exigidos por las normas vigentes (artículo 198 de la Ley 115 de 1994). 2) Contar con conceptos sanitario favorable actualizado. 3) Certificación de Catastro por cambio de nomenclatura. 4) Adecuar espacios, y dotarlos, para los laboratorios de ciencias naturales, química, ojalá organizándolos en un solo espacio multifuncional. 5) Adecuar espacios y dotarlos para la sala de sistemas. 6) Adecuar espacios para recreación y deportes o en su defecto hacer convenio con otras instituciones que lo ofrezcan (subrayas y negrillas fuera de texto).
De este modo, aunque el acto autorizó inmediatamente el traslado y la fusión, impuso al establecimiento un plazo cierto para satisfacer los seis requerimientos que la supervisión había considerado necesarios para la adecuada prestación del servicio.
Vencido ese plazo, la directora local de Educación de Puente Aranda, mediante memorando de 24 de enero de 201251, ordenó al equipo de inspección y vigilancia practicar una visita administrativa para verificar el cumplimiento de las seis condiciones previstas en la Resolución núm. 16 0014 de 2011 y de las demás normas aplicables al funcionamiento del establecimiento. La diligencia se realizó el 28 de febrero de 2012 y en ella se dejó constancia de que el concepto sanitario continuaba siendo favorable; se dio por aclarada la nomenclatura con el certificado catastral aportado durante la visita, y se allegó un convenio con la junta de acción comunal del barrio Colón para la utilización de espacios deportivos.
Sin embargo, en la visita se verificó, además, que el señor Edison Arias Celis fue presentado como rector con fundamento en un «contrato de encargo de funciones de rectoría y arrendamiento de servicios personales de carácter privado», sin que se hubiera aportado su hoja de vida ni los soportes de formación; el laboratorio tenía un área reducida, con capacidad aproximada para diez estudiantes y escasa dotación; la sala de sistemas contaba con pocos computadores, sin servicio de internet ni ayudas virtuales; varios grados eran atendidos simultáneamente en una misma aula y por un solo docente; algunos salones carecían de tablero; la biblioteca no tenía suficientes textos actualizados ni acceso a internet; el espacio de enfermería requería una mejor dotación; no se prestaba el servicio de orientación; y la secretaría funcionaba en un espacio reducido y sin los elementos necesarios.
Por lo anterior, el equipo de inspección y vigilancia emitió «CONCEPTO NO FAVORABLE para la expedición del ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO DE AUTORIZACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO del establecimiento de educación formal denominado LICEO CENTRAL FRANCÉS en su plata física ubicada en la carrera 53 G No. 4ª – 15» para conceder una autorización definitiva. Concluyó que «aún no se ha cumplido a cabalidad con la mayoría» de los requerimientos y recomendó permitir el funcionamiento durante 2012, condicionado a que fueran satisfechos antes de matricular estudiantes para 2013.
Posteriormente, mediante el Memorando núm. 2012-400 de 18 de octubre de 2012, el director local ordenó practicar una visita definitiva para establecer la situación jurídica del establecimiento y verificar los asuntos pendientes identificados en la diligencia anterior. La visita se llevó a cabo el 29 de octubre siguiente52. En esa ocasión, el señor Ballén Pava se presentó como rector y aportó una hoja de vida sin anexos, en la que informó que era abogado; también entregó un concepto sanitario favorable de 22 de agosto de 2012.
El equipo de inspección y vigilancia tuvo por cumplidos los asuntos sanitario y catastral y por aclarado lo relacionado con los espacios recreativos y deportivos. En cuanto a los aspectos pendientes, observó un espacio de aproximadamente cinco por dos metros para almacenar los elementos del laboratorio, en el que encontró trece pipetas, dieciséis tubos de ensayo, tres cajas de Petri, dos matraces pequeños, tres probetas, dos balones de fondo plano, cuatro vasos de precipitados, seis embudos, cuatro goteros y un telescopio didáctico. Al frente había un espacio abierto de siete por tres metros, con una
mesa y doce sillas plásticas acumuladas, que, según el representante legal, se destinaba a las prácticas.
Respecto de la sala de sistemas, se anotó que encontró al docente impartiendo clase con un computador y un videobeam. Se informó que existían ocho equipos en funcionamiento, pero ninguno tenía conexión a internet; los funcionarios dejaron constancia de que los aparatos se observaban aparentemente desactualizados y de que el aula carecía de iluminación natural.
El señor Ballén Pava reconoció que algunos estudiantes de diferentes grados habían sido agrupados, pero sostuvo que aplicaba, por analogía, el modelo de escuela nueva debido al reducido número de alumnos. Asimismo, manifestó que los elementos del laboratorio resultaban proporcionales a la población matriculada y que la interrupción del servicio de internet obedecía a trabajos temporales de ensamble y mantenimiento. Estas observaciones quedaron consignadas en el acta, que fue suscrita por el representante legal.
El 9 de noviembre de 201253, el equipo de inspección y vigilancia evaluó conjuntamente las visitas de mayo de 2011, febrero de 2012 y octubre de ese año y emitió un concepto técnico pedagógico, en el cual reconoció expresamente el cumplimiento de los requerimientos sanitario y catastral y dio por aclarado lo relacionado con la recreación y el deporte. No obstante, concluyó que continuaban incumplidos los requisitos relativos al rector, los laboratorios y la sala de sistemas.
En relación con los laboratorios, consideró que el espacio y la dotación no satisfacían las condiciones del artículo 46 del Decreto 1860 de 1994 ni los parámetros de la NTC 4595 sobre ambientes escolares. Frente a la sala de sistemas, señaló que no tenía equipos suficientes y actualizados ni conexión a internet. También descartó la aplicación del modelo de escuela nueva, por cuanto el Liceo estaba autorizado para prestar educación formal, presencial y graduada y no reunía las características de una escuela rural multigrado. En consecuencia, conceptuó que el establecimiento «a la fecha, no ha cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos mediante la Resolución No. 16-0014».
Con base en esas verificaciones, la Dirección Local expidió la Resolución núm. 16 0108 de 10 de diciembre de 201254, mediante la cual decidió no renovar «la licencia de funcionamiento condicional» del Liceo Central Francés, reconocer los estudios cursados durante 2012 y disponer que el Liceo no podría prestar el servicio a partir de 2013, so pena de aplicar el artículo 20 del Decreto 907 de 1996, relativo al cierre inmediato de los establecimientos que funcionaran sin licencia o reconocimiento oficial. Para sustentar su decisión, invocó los artículos 67 y 68 de la Constitución Política, relativos a la inspección y vigilancia estatal de la educación y a las condiciones legales para la creación y gestión de establecimientos privados; los artículos 138 y 195 de la Ley 115 de 1994, que exigen licencia, estructura administrativa, planta física, medios educativos adecuados y proyecto educativo institucional, y someten los establecimientos privados a inspección y vigilancia; los artículos 3, 4 y 6 del Decreto 3433 de 2008, sobre las modalidades de licencia, los documentos que deben acompañar la solicitud y las causales para negarla; así como el artículo 46 del Decreto 1860 de 1994 y la NTC 4595, en relación con la infraestructura y los ambientes escolares.
Al descender al caso concreto, el acto tuvo por acreditado que, una vez vencido el plazo otorgado en la Resolución núm. 16 0014, persistían deficiencias en la rectoría, los
laboratorios y la sala de sistemas; además, consideró improcedente la agrupación de grados bajo el modelo de escuela nueva. Señaló también que el establecimiento no había presentado los avances del proyecto educativo institucional de 2011 y 2012, la información sobre el gobierno escolar, el plan de emergencias y desastres ni la propuesta de tarifas. A partir de esos hallazgos, estimó configuradas las causales enunciadas en los literales b) a f) del artículo 6 del Decreto 3433 de 2008, relativas a la insuficiencia de infraestructura y soportes pedagógicos; la falta de correspondencia de la propuesta con los fines educativos; la ausencia de coherencia entre la población, la propuesta pedagógica y los recursos; las deficiencias en el diseño del gobierno escolar; y la inconsistencia de las proyecciones financieras.
La Dirección Local examinó, además, los antecedentes de las autorizaciones invocadas por el interesado. Indicó que las Resoluciones núms. 5163 de 1994 y 8112 de 1998, correspondientes al Colegio El Zorzal, habían sido canceladas mediante la Resolución núm. 07-120 de 12 de noviembre de 2009 y que el cierre de ese establecimiento había sido dispuesto a partir de enero de 2010. En cuanto a las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997, precisó que fueron expedidas para la sede del Liceo Central Francés en la localidad de Rafael Uribe Uribe y que el posterior trámite de traslado a San Cristóbal había sido suspendido en 2001 por falta de los documentos requeridos. Con fundamento en ello, consideró que esos actos no bastaban para legitimar la prestación del servicio en la sede de Puente Aranda al margen de la autorización de traslado y de las condiciones que esta contenía.
El señor Ballén Pava, en su condición de propietario y representante legal del Liceo Central Francés, interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación55. En lo que interesa a los asuntos que se debaten en esta instancia, sostuvo que las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997 continuaban vigentes y habían sido reconocidas por la Resolución núm. 531 de 2011; por ello, afirmó que no podía tratarse la autorización de traslado como una licencia condicional susceptible de renovación. Añadió que la Resolución núm. 16 0014 autorizó el traslado y la fusión y únicamente fijó un plazo para atender recomendaciones, sin condicionar ni limitar temporalmente la licencia.
También controvirtió la valoración del incumplimiento. Alegó que reunía las condiciones para desempeñarse como rector; que el laboratorio tenía un área y elementos proporcionales al número de estudiantes; que la sala de sistemas disponía de ocho computadores y servicio de internet, cuya interrupción era temporal, y que ninguna norma fijaba la cantidad o calidad específica de los equipos. Defendió la agrupación de estudiantes mediante la aplicación analógica del modelo de escuela nueva y sostuvo que las actas y conceptos omitieron sus explicaciones. Finalmente, afirmó que la Resolución núm. 16 0014 se encontraba en firme, gozaba de presunción de legalidad y no había sido revocada, por lo que la decisión de «no renovar» una licencia condicional inexistente estaba falsamente motivada y desconocía el debido proceso.
La reposición fue resuelta mediante la Resolución núm. 16 0020 de 27 de mayo de 201356, que confirmó la decisión y concedió la apelación. En ese acto administrativo la Dirección Local reiteró que sus actuaciones se fundaban en las facultades de inspección y vigilancia previstas en el artículo 195 de la Ley 115 de 1994 y en los Decretos 907 de 1996 y 3433 de 2008. Explicó que el error inicial advertido en la Resolución núm. 531 de 2011 había sido corregido mediante la Resolución núm. 16 0014, pero que ello no eximía al establecimiento de cumplir las exigencias que esta última impuso.
Frente a las pruebas, señaló que el acta de 29 de octubre de 2012 fue suscrita por el señor Ballén Pava y que el concepto técnico pedagógico de 9 de noviembre siguiente fue remitido al establecimiento. Consideró que el cumplimiento parcial no satisfacía las condiciones impuestas y reiteró que el laboratorio no reunía los requerimientos de espacio y dotación, que la sala de sistemas no acreditaba equipos suficientes, actualizados y con acceso efectivo a internet, y que el modelo de escuela nueva no resultaba aplicable a un plantel urbano autorizado para educación formal, presencial y graduada. En relación con la rectoría, citó un concepto del Ministerio de Educación según el cual esos cargos debían ser ejercidos por licenciados o por profesionales de reconocida trayectoria en materia educativa y advirtió que el actor no había acreditado esa experiencia.
La Dirección Local añadió que las autorizaciones anteriores no desvirtuaban los incumplimientos ni habilitaban por sí solas la operación en Puente Aranda; incluso sostuvo que no se encontraban vigentes para el traslado pretendido y remitió la actuación a la Dirección de Inspección y Vigilancia para que investigara específicamente ese aspecto. Asimismo, estimó que la Resolución núm. 16 0014 había quedado en firme con el plazo y las condiciones allí previstas, pues el interesado no la recurrió. Finalmente, señaló que los derechos al trabajo y a la libertad de empresa no podían prevalecer sobre el derecho de los niños a recibir una educación en condiciones de calidad.
Por medio de la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 201457, la Secretaría de Educación Distrital revocó el artículo primero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012, por cuanto la Resolución núm. 16 0014 de 2011 no había otorgado formalmente una
«licencia condicional». En consecuencia, sustituyó aquella decisión por la de
«REVOCAR la Resolución No. 16 0014 del 15 de junio de 2011, dado el incumplimiento ostensible» de las condiciones establecidas en su artículo segundo, a la vez que mantuvo las disposiciones sobre el reconocimiento de los estudios de 2012 y la imposibilidad de prestar el servicio desde 2013.
Como fundamento de la decisión, la Secretaría coincidió con la Dirección Local en que las visitas y el concepto técnico pedagógico de 9 de noviembre de 2012 demostraban el incumplimiento de las condiciones relativas a la rectoría, los laboratorios y la sala de sistemas, y rechazó la aplicación del modelo de escuela nueva. Como consideración adicional, señaló que una queja de 2 de marzo de 2012 indicaba que el Liceo continuaba prestando servicios en la calle 30 C sur núm. 2-20, en la localidad de San Cristóbal, pese a que la autorización de traslado se había concedido para la sede de Puente Aranda; a partir de ello, estimó que no se había producido un traslado integral, sino la apertura o conservación de otra sede sin autorización.
En cuanto a la naturaleza de la Resolución núm. 16 0014, la Secretaría introdujo una fundamentación jurídica que no había sido desarrollada en los mismos términos por la Dirección Local, por cuanto la calificó como un «acto condición», debido a que la autorización estaba sujeta al cumplimiento de requisitos específicos dentro de un plazo determinado. Con apoyo en la sentencia C-1078 de 2002 de la Corte Constitucional, sostuvo que las autorizaciones para prestar servicios públicos son susceptibles de modificación o revocatoria cuando cambian las circunstancias o lo exige el interés general, sin que el titular pueda invocarlas para continuar prestando indefinidamente un servicio deficiente. Sobre esa base, consideró que el incumplimiento ostensible de las obligaciones previstas en el artículo segundo facultaba a la Administración para retirar la autorización.
En este sentido, la Resolución núm. 402 no se limitó a reiterar la motivación de la Dirección Local, pues, además de corregir la denominación jurídica de la medida, sustentó el retiro de la autorización en la doctrina del acto condición y en la prevalencia del interés general asociado a la calidad del servicio educativo, y agregó el hallazgo relativo al funcionamiento en una sede distinta.
La Resolución núm. 402 fue notificada personalmente el 12 de mayo de 2014 y la Dirección de Inspección y Vigilancia dejó constancia de su ejecutoria el día siguiente58.
Luego de ser notificado, el señor Carlos Alirio Ballén Pava promovió acción de tutela contra la Secretaría de Educación Distrital y la Dirección Local de Educación de Puente Aranda, radicada con el núm. 11001-40-03-011-2014-00900, en la cual invocó, entre otros, sus derechos al trabajo y a la libertad de empresa. Mediante sentencia de 16 de junio de 2014, el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá negó el amparo y sugirió a la Secretaría de Educación Distrital gestionar las actuaciones necesarias para que los estudiantes del Liceo Central Francés fueran trasladados a colegios distritales cercanos a sus domicilios, que cumplieran las exigencias legales para garantizarles una educación de calidad. La decisión fue comunicada a la Dirección Local el 20 de junio siguiente e impugnada por el actor59.
El 24 de junio de 201460, la Dirección Local solicitó al alcalde de Puente Aranda materializar el cierre y requirió al señor Ballén Pava para que entregara la relación de estudiantes y los archivos académicos necesarios para gestionar su reubicación y expedir las certificaciones correspondientes. La solicitud de cierre se sustentó en el artículo tercero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012, que había prohibido prestar el servicio educativo desde 2013 y advertido sobre la aplicación del artículo 20 del Decreto 907 de 1996, disposición que fue mantenida por la Resolución núm. 402 de 2014. Por su parte, la petición relacionada con los estudiantes también hizo referencia a la recomendación formulada por el juez de tutela sobre su reubicación.
Antes de ejecutar la medida, el alcalde solicitó las constancias de ejecutoria de los actos administrativos y una aclaración acerca de si el cierre debía cumplirse inmediatamente o se encontraba supeditado a alguna decisión posterior61.
La Dirección Local y la Alcaldía convocaron a la comunidad educativa a una reunión celebrada el 18 de julio de 2014, en la cual informaron sobre el cierre, el fallo de tutela que había negado el amparo y las alternativas de reubicación de los estudiantes en establecimientos públicos o privados62.
Finalmente, mediante acta de 25 de julio siguiente63, el alcalde local dejó constancia de que, con fundamento en las Resoluciones núms. 16 0108 de 2012 y 402 de 2014 y en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996, procedía a materializar el cierre de funciones y a colocar los sellos núms. 0052 y 0053 en las instalaciones del Liceo Central Francés. En el acta también se reseñó el fallo de tutela y la sugerencia formulada para proteger la continuidad educativa de los estudiantes.
59 Así se desprende de los documentos obrantes en: ibidem, págs. 755, 758, 762 y 781.
Como se observa, la sentencia de tutela no ordenó el cierre del establecimiento, pues la determinación judicial se limitó a negar el amparo solicitado y a sugerir la adopción de medidas para reubicar a los estudiantes. La clausura se sustentó en los actos administrativos ejecutoriados y en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996.
Posteriormente, mediante providencia de 13 de agosto de 2014, el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Once Civil Municipal. Esa decisión fue comunicada a la Dirección Local de Educación el 22 de agosto siguiente, esto es, con posterioridad a la diligencia de cierre64.
Una vez reseñado el contexto de la controversia, la Sala procede a examinar cada uno de los aspectos que son objeto de conocimiento en esta instancia.
La situación jurídica de los establecimientos involucrados y el régimen aplicable a la solicitud de traslado y fusión
En la demanda, la parte actora sostuvo que el Liceo Central Francés contaba con licencia de funcionamiento y aprobación de estudios de carácter indefinido, otorgadas mediante las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997. Explicó que solicitó el traslado del establecimiento dentro del Distrito Capital, por lo cual el asunto debía tramitarse como una modificación de la licencia, de conformidad con el artículo 9 del Decreto 3433 de 2008, y no como una nueva licencia.
El Tribunal reconoció que la solicitud fue tramitada inicialmente de manera equivocada; sin embargo, consideró que esa irregularidad fue subsanada mediante la Resolución núm. 531 de 18 de febrero de 2011, que revocó la decisión inicial y ordenó resolver la petición de traslado y fusión. Asimismo, concluyó que el artículo 9 del Decreto 3433 de 2008 fue observado y que no se desconocieron las autorizaciones anteriores, pues lo retirado posteriormente fue la modificación que permitió el traslado y la fusión.
En la apelación, la parte actora afirmó que la sentencia era contradictoria porque, de una parte, señaló que el traslado y la fusión no eran procedentes y, de otra, descartó la aplicación equivocada del Decreto 3433 de 2008 con fundamento en que la solicitud había sido resuelta favorablemente.
Para definir el marco jurídico aplicable a la controversia, conviene precisar que el artículo 6765 de la Constitución Política define la educación como un derecho y un servicio público con función social y atribuye al Estado su regulación, inspección y vigilancia con el
64 Así se desprende del hecho 2.45 del informe remitido el 1 de octubre de 2014 por el director local de educación 16 de Puente Aranda al jefe de la oficina asesora jurídica de la Secretaría de Educación sobre el colegio Liceo Central Francés, obrante en: ibidem, págs. 806 – 826.
65 “ARTÍCULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. // La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. // El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. // La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. // Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. // La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.
propósito de velar por la calidad, el cumplimiento de sus fines y la adecuada formación de los educandos. A su turno, el artículo 6866 superior autoriza a los particulares para fundar establecimientos educativos, pero dispone que la ley establecerá las condiciones para su creación y gestión.
En desarrollo de esos mandatos, el artículo 13867 de la Ley 115 de 199468 exige que todo establecimiento educativo cuente con licencia de funcionamiento o reconocimiento oficial, disponga de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y ofrezca un proyecto educativo institucional. Los artículos 16869 y 19570 ibidem someten a los establecimientos privados a la inspección y vigilancia estatal, con el fin de garantizar la calidad del proceso educativo y su sujeción a las prescripciones constitucionales y legales.
66 “ARTÍCULO 68. Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley establecerá las condiciones para su creación y gestión. // La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. // La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente. // Los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo de educación para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa. // Las <sic> integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural. // La erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
67 “ARTÍCULO 138. Naturaleza y condiciones del establecimiento educativo. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley. // El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: // a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; // b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y // c) Ofrecer un proyecto educativo institucional. // Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica. // El Ministerio de Educación Nacional definirá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que debe reunir el establecimiento educativo para la prestación del servicio y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del niño.
// PARAGRAFO. El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo. Cumplidos estos plazos, no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educación básica, en uno sólo de sus ciclos de primaria o secundaria. // Mientras ofrezcan un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos”.
68 «Por la cual se expide la ley general de educación».
69 “ARTÍCULO 168. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LA EDUCACIÓN. En cumplimiento de la obligación constitucional, el Estado ejercerá a través del Presidente de la República, la suprema inspección y vigilancia de la Educación y velará por el cumplimiento de sus fines en los términos definidos en la presente ley. Ejecutará esa función a través de un proceso de evaluación y un cuerpo técnico que apoye, fomente y dignifique la educación. // Igualmente, velará y exigirá el cumplimiento de las disposiciones referentes a áreas obligatorias y fundamentales, actividades curriculares y extracurriculares y demás requerimientos fijados en la presente ley; adoptará las medidas necesarias que hagan posible la mejor formación ética, moral, intelectual y física de los educandos, así como su acceso y permanencia en el servicio público educativo. // El Presidente de la República o su delegado, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 80 de la presente ley podrá aplicar a los establecimientos educativos, previo el correspondiente proceso y cuando encuentre mérito para ello, las sanciones de amonestación pública, suspensión o cancelación del reconocimiento oficial”.
70 “ARTÍCULO 195. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS
PRIVADOS. Los establecimientos educativos privados estarán sometidos a la suprema inspección y vigilancia del Presidente de la República o de su delegado en los términos establecidos en la presente Ley, con el fin de garantizar la calidad del proceso educativo y la sujeción de la educación a las prescripciones constitucionales y legales”.
Por su parte, el artículo 46 del Decreto 1860 de 199471 aplicable a los establecimientos privados que prestaban el servicio por niveles y grados, disponía que estos debían contar, de acuerdo con su proyecto educativo institucional, con áreas físicas y dotaciones apropiadas para las labores administrativas y docentes, entre ellas biblioteca, espacios para actividades artísticas y culturales, laboratorios, procesadores de datos y zonas para educación física y deportes. El tenor literal de la norma es el siguiente:
Artículo 46º.- Infraestructura escolar. Los establecimientos educativos que presten el servicio público de educación por niveles y grados, de acuerdo con su proyecto educativo institucional, deberán contar con las áreas físicas y dotaciones apropiadas para el cumplimiento de las funciones administrativas y docentes, según los requisitos mínimos que establezca el Ministerio de Educación Nacional, entre estas deberán incluirse:
Biblioteca, de acuerdo con lo definido en el artículo 42 del presente Decreto;
Espacios suficientes para el desarrollo de las actividades artísticas, culturales y de ejecución de proyectos pedagógicos;
Áreas físicas de experimentación dotadas con materiales y equipos de laboratorio, procesadores de datos, equipos o herramientas para la ejecución de proyectos pedagógicos, ayudas audiovisuales y similares, y
Espacios suficientes para el desarrollo de los programas de educación física y deportes, así como los implementos de uso común para las prácticas.
Parágrafo.- Los establecimientos educativos privados que no cuenten con la totalidad de la infraestructura prescrita, siguiendo lo dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional, podrán solicitar a las secretarías de educación de las entidades territoriales un plazo no mayor de dos años para completarla en propiedad o uso por convenio con terceros. El plazo se contará a partir de la fecha de iniciación de labores o de la fecha del presente Decreto en el caso de los establecimientos que se encuentran ya reconocidos. Las instituciones estatales dispondrán de los plazos que les fije el plan de desarrollo de la entidad territorial donde se encuentren localizadas.
En relación con las licencias, los artículos 2 y 3 del Decreto 3433 de 200872 establecían que la autorización debía identificar, entre otros aspectos, la ubicación de la planta física, los niveles ofrecidos y las condiciones en las cuales podía prestarse el servicio. Aunque el parágrafo 2 del artículo 3 preservó la vigencia de las licencias otorgadas con anterioridad, agregó expresamente que cualquier modificación debía ajustarse al nuevo decreto.
Artículo 2°. Licencia de funcionamiento. Licencia de funcionamiento es el acto administrativo motivado de reconocimiento oficial por medio del cual la Secretaría de Educación de una entidad territorial certificada autoriza la apertura y operación de un establecimiento educativo privado dentro de su jurisdicción. // Debe especificar el nombre, razón social o denominación del propietario del establecimiento educativo, quien será el titular de la licencia, Número de Identificación DANE y nombre completo del establecimiento educativo, ubicación de su planta física, niveles, ciclos y modalidades que ofrecerá, número máximo de estudiantes que puede atender y tarifas de matrícula y pensión para los grados que ofrecerá durante el primer año de funcionamiento.
71 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994 en los aspectos pedagógicos y organizativos generales».
72 «Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de funcionamiento para establecimientos educativos promovidos por particulares para prestar el servicio público educativo en los niveles de preescolar, básica y media».
Artículo 3°. Alcance, efectos y modalidades de la licencia de funcionamiento. La Secretaría de Educación respectiva podrá otorgar la licencia de funcionamiento en la modalidad definitiva, condicional o provisional, según el caso. Será expedida a nombre del propietario, quien se entenderá autorizado para prestar el servicio en las condiciones señaladas en el respectivo acto administrativo.
Es definitiva la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), el concepto de uso del suelo, el concepto sanitario o acta de visita, la licencia de construcción y el permiso de ocupación o acto de reconocimiento, cuando se requiera. Esta licencia será concedida por tiempo indefinido, previa verificación de los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas que lo complementen o modifiquen.
Es condicional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI), del concepto de uso del suelo y de la licencia de construcción o acto de reconocimiento. El carácter condicional se mantendrá hasta tanto se verifiquen los requisitos establecidos en el inciso anterior. Esta licencia será expedida por 4 años, y podrá ser renovada por períodos anuales a solicitud del titular, siempre que se demuestre que los requisitos adicionales para obtener la licencia en la modalidad definitiva no han sido expedidos por la autoridad competente, por causas imputables a esta.
Es provisional la licencia de funcionamiento que expide la Secretaría de Educación competente, previa presentación y aprobación de la propuesta de Proyecto Educativo Institucional (PEI) y del concepto de uso del suelo.
Parágrafo 1°. El solicitante únicamente se entenderá autorizado a prestar el servicio educativo con la licencia de funcionamiento expedida en la modalidad condicional o definitiva. //Parágrafo 2°. Las licencias otorgadas de conformidad con las normas anteriores a la expedición de este decreto conservarán su vigencia. No obstante, cualquier modificación que se requiera deberá ajustarse a lo dispuesto en este decreto” (subrayas y negrillas fuera de texto).
En concordancia con lo anterior, el artículo 9 ibidem dispuso que el cambio de sede dentro de una misma entidad territorial certificada y la fusión de establecimientos educativos requerían la modificación del acto que había concedido la licencia, para lo cual el titular debía presentar la respectiva solicitud y anexar los soportes correspondientes.
Artículo 9°. Modificaciones. Las novedades relativas a cambio de sede dentro de la misma entidad territorial certificada, apertura de nuevas sedes en la misma jurisdicción, cambio de nombre del establecimiento educativo o del titular de la licencia, ampliación o disminución de los niveles de educación ofrecidos, fusión de dos o más establecimientos educativos, o una modificación estructural del PEI que implique una modalidad de servicio distinto o en el carácter de la media, requerirán una solicitud de modificación del acto administrativo mediante el cual se otorgó la licencia de funcionamiento. Para tales efectos, el titular de la licencia presentará la solicitud, a la que anexará los soportes correspondientes […] (subrayas y negrillas fuera de texto).
De esas disposiciones se desprende que la vigencia indefinida de una licencia anterior no autorizaba al establecimiento para operar en cualquier inmueble o bajo condiciones diferentes de aquellas que habían sido aprobadas. Por el contrario, el traslado y la fusión exigían una modificación expresa, previa verificación de la planta física, los medios
pedagógicos, la organización administrativa y las demás condiciones necesarias para prestar adecuadamente el servicio.
En el caso concreto, la Sala encuentra que, tal como lo indicó el a quo, la irregularidad inicial en el trámite de la solicitud fue corregida por la Secretaría de Educación Distrital mediante la Resolución núm. 531 de 2011, por cuanto allí se reconoció que la petición no estaba dirigida a obtener una nueva licencia y se ordenó a la Dirección Local pronunciarse sobre el traslado y la fusión del Liceo Central Francés con el Colegio El Zorzal. En cumplimiento de esa determinación, la Resolución núm. 16 0014 de 15 de junio de 2011 autorizó el funcionamiento en la sede de Puente Aranda mediante el traslado del Liceo Central Francés y fusión con el Colegio El Zorzal.
En consecuencia, no prospera el reparo relacionado con el régimen jurídico aplicable al traslado y la fusión, por cuanto, si bien las licencias anteriores conservaron su vigencia, lo cierto es que su modificación para que el Liceo Central Francés operara en la sede de Puente Aranda y se fusionara con el Colegio El Zorzal debía sujetarse al Decreto 3433 de 2008. Como quedó probado, la Administración corrigió el trámite inicial y resolvió la solicitud conforme a su artículo 9, sin desconocer las autorizaciones previamente otorgadas.
El alcance de la autorización otorgada mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011 y el cumplimiento de sus condiciones
En la demanda, el actor sostuvo que atendió los requerimientos formulados durante la visita de 16 de mayo de 2011 mediante los documentos aportados el día 31 siguiente y que la posterior expedición de la Resolución núm. 16 0014 de 2011 demostraba su cumplimiento. También afirmó que la Administración desconoció el concepto favorable emitido en esa diligencia.
El Tribunal consideró que la autorización concedida mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011 quedó supeditada al cumplimiento, durante ese año lectivo, de las exigencias previstas en su artículo segundo. Con fundamento en las visitas y los conceptos técnicos practicados en 2012 y en el testimonio de José Olmedo Prieto Chamizo, concluyó que varias de ellas no fueron satisfechas.
En la apelación, la parte actora controvirtió esa valoración probatoria. Insistió en que había atendido el requerimiento con el memorial de 31 de mayo de 2011 y resaltó que la autorización fue expedida después de esa actuación. También cuestionó el alcance atribuido al testimonio del señor Prieto Chamizo, porque el funcionario no verificó la situación financiera, la existencia de libros, el funcionamiento de los equipos de cómputo ni los convenios relacionados con los espacios pedagógicos.
Conforme se advierte en el material probatorio, la autorización concedida mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011 no certificó el cumplimiento definitivo de todos los requisitos exigidos. En sus consideraciones, el propio acto consignó que la nueva planta física no contaba con espacios ni dotación para biblioteca, sala de ayudas, laboratorios, sala de informática, aula múltiple, canchas o gimnasio. Por esa razón, su artículo segundo concedió un plazo no mayor al año lectivo 2011 para (i) nombrar un rector que reuniera las exigencias legales; (ii) obtener concepto sanitario favorable actualizado; (iii) aportar la certificación catastral; (iv) adecuar y dotar los laboratorios y la sala de sistemas; y (v) disponer de espacios para recreación y deporte, directamente o mediante convenios.
Por tanto, el concepto favorable de 16 de mayo de 2011 y la posterior expedición de la autorización no demostraban, como lo sostiene el apelante, que las deficiencias hubieran sido superadas. Por el contrario, esos documentos evidencian que la Administración permitió el traslado, pero sometió su continuidad al cumplimiento posterior de obligaciones concretas dentro de un plazo determinado.
El memorial de 31 de mayo de 2011 tampoco desvirtúa esa conclusión, pues, aunque acredita que el interesado entregó algunos documentos solicitados durante la visita, no demuestra que hubiera adecuado y dotado los espacios pedagógicos ni que, al finalizar el año lectivo 2011, hubiera cumplido integralmente las condiciones incorporadas en la resolución.
En efecto, durante la visita de 28 de febrero de 2012 se encontró que al contrato del rector no se acompañó su hoja de vida ni los soportes correspondientes; el laboratorio tenía un área reducida y escasa dotación; la sala de sistemas disponía de pocos equipos, sin acceso a internet ni ayudas virtuales; algunos grados funcionaban simultáneamente en una misma aula y bajo la dirección de un solo docente; la biblioteca carecía de suficientes textos actualizados y conexión a internet, y no se contaba con servicio de orientación.
Asimismo, la visita de 29 de octubre de 2012 permitió comprobar que se habían atendido algunos requerimientos, por cuanto el actor aportó un concepto sanitario favorable, la certificación catastral ya había sido entregada y existía un convenio para utilizar espacios de recreación. No obstante, el laboratorio continuaba reducido a un espacio aproximado de cinco por dos metros, con elementos limitados y sin capacidad suficiente para atender a los estudiantes; la sala de sistemas contaba con ocho equipos en funcionamiento, pero carecía de conexión a internet, y varios aparatos se encontraban aparentemente desactualizados. El actor también reconoció que había agrupado estudiantes de distintos grados bajo el modelo de escuela nueva, pese a que el establecimiento tenía autorizada una modalidad formal, presencial y graduada.
Con fundamento en esas constataciones, el concepto técnico pedagógico de 9 de noviembre de 2012 concluyó que el Liceo no había cumplido integralmente los requisitos de la Resolución núm. 16 0014 de 2011. En particular, encontró insatisfechas las obligaciones relativas a la adecuación y dotación de los laboratorios y de la sala de sistemas, además de cuestionar la organización multigrado empleada por el plantel.
En cuanto al testimonio del señor José Olmedo Prieto Chamizo, la Sala advierte que el declarante explicó que su intervención se circunscribió a las verificaciones practicadas mientras se desempeñó como supervisor de educación de la Dirección Local, cargo del que se retiró en junio de 2012. Indicó que en la visita de mayo de 2010 no le fueron exhibidos el proyecto educativo institucional, sus avances ni el concepto sanitario y que observó ausencia de laboratorios y sala de sistemas, así como una biblioteca reducida. También integró el equipo que efectuó la visita de seguimiento de 28 de febrero de 2012.
No obstante, al responder las preguntas formuladas por el apoderado de la parte actora, el testigo reconoció que no verificó el presupuesto del establecimiento, pues manifestó que «el presupuesto, como presupuesto, no lo verifiqué» y explicó que su apreciación sobre la inviabilidad económica se sustentó en el reducido número de estudiantes y en su experiencia sobre el funcionamiento de los colegios. También admitió que no examinó el contenido de la caja en la que, según se le informó, se encontraban los libros, ni comprobó el funcionamiento de los equipos de cómputo.
Asimismo, manifestó que desconocía si el Liceo había cumplido posteriormente los requisitos, pues afirmó: «No sé, no tengo conocimiento», y, al ser interrogado nuevamente sobre ese aspecto, respondió: «No, yo no sé, no recuerdo ni nada de eso. Es que yo me retiré muy pronto». Finalmente, aclaró que su concepto «no era obligatorio» y que el director local podía ordenar una o varias visitas adicionales si no estaba de acuerdo con la verificación practicada73.
Por consiguiente, la declaración no permite establecer que las condiciones hubieran sido satisfechas al finalizar el año 2012 ni desvirtúa las actas y los conceptos técnicos posteriores, suscritos por otros funcionarios, conocidos por el representante legal y fundados en verificaciones practicadas después del retiro del testigo.
En consecuencia, no prospera el reparo relacionado con el cumplimiento de los requerimientos impuestos para el traslado y la fusión del Liceo Central Francés. Aunque se acreditó la atención de las exigencias sanitaria y catastral y se aportó un convenio para utilizar espacios de recreación y deporte, al finalizar las verificaciones de 2012 continuaban incumplidas las condiciones relativas a la idoneidad del rector y a la adecuación y dotación de los laboratorios y de la sala de sistemas, expresamente previstas en la Resolución núm. 16 0014 de 2011. Al lado de lo cual, ni el memorial de 31 de mayo de 2011 ni el testimonio de Prieto Chamizo demuestran lo contrario.
El retiro de la autorización de traslado y fusión
En la demanda, la parte actora sostuvo que la Resolución núm. 402 de 4 de marzo de 2014 era incongruente, porque revocó el artículo primero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012 -que había dispuesto no renovar la licencia de funcionamiento condicional- y, a continuación, lo sustituyó por una decisión que revocó la Resolución núm. 16 0014 de 2011 -que autorizó el traslado y fusión-. Agregó que este último acto era particular y concreto, se encontraba ejecutoriado y no había sido recurrido, motivo por el cual no
73 Sobre este punto, a continuación, se transcriben los apartes relevantes de la declaración: “Apoderado de la parte actora: «¿Sabe usted si el rector o el Liceo como tal cumplió los requisitos con posterioridad a la fecha en que usted lo visitó?». Testigo: «No sé, no tengo conocimiento». Apoderado de la parte actora:
«En la visita que usted realizó al Liceo Central Francés, ¿verificó el presupuesto del colegio para verificar si era viable económicamente?». Testigo: «El presupuesto, como presupuesto, no lo verifiqué, pero con la rectora o el rector –es que no estoy, hace mucho tiempo– sí le pregunté: “¿Cómo hacen ustedes para pagar maestros con cinco o diez estudiantes?”. Un colegio con cinco o diez estudiantes no funciona». Apoderado de la parte actora: «¿Y es posible que, sin verificar documentación, presupuestos, ingresos, gastos y todo el movimiento contable del colegio, se pueda determinar que no era viable económicamente para funcionar?». Testigo: «Para lo que uno ve en la práctica, ya funcionando un colegio, de acuerdo a mi experiencia, cómo funciona». Apoderado de la parte actora: «Mencionó usted que en la biblioteca había una caja; no explicó el tamaño ni el contenido ni la forma de la caja. ¿Miró usted lo que contenía esa caja en la biblioteca?». Testigo: «No, señor. Que estaban en traslado, que estaban trasladando las cosas, pero yo no miré». Apoderado de la parte actora: «Usted dice que verificó también que había unos equipos de cómputo, ¿verificó usted su funcionamiento?». Testigo: «Equipos de cómputo, no. Yo no recuerdo si existía uno, dos o tres; eso sí no recuerdo». Apoderado de la parte actora: «¿El concepto que usted expidió es vinculatorio para el director local para expedir el acto administrativo de decisión sobre el traslado?». Testigo: «No. Es decir, en todos los cursos que nos daban a los supervisores de años atrás, ese concepto no era obligatorio. El director de CADEL, el jefe de CADEL, él puede mandar otra visita si no está de acuerdo con la que yo hice, y muchas veces mandan una, dos o tres visitas. No sé si mandaron más visitas». Apoderado de la parte actora: «¿Pero no sabe si se verificó con posterioridad si el Liceo había cumplido los requisitos?». Testigo: «No, yo no sé, no recuerdo ni nada de eso. Es que yo me retiré muy pronto»”. Sobre su retiro, durante la diligencia manifestó: “Pregunta: «¿Nos podría, por favor, repetir la fecha exacta de su desvinculación laboral? […] ¿O la época, mes y año, por favor?». Respuesta: «Junio del año 2012»”. Ver. Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO
TRIBUNAL(.pdf)”, págs. 828 y 829; registro audiovisual de la audiencia de pruebas de 15 de febrero de 2016, min. 12:18 a 35:30.
podía retirarse sin adelantar el procedimiento de revocatoria directa mediante la obtención del consentimiento previo y expreso de su titular.
El Tribunal descartó esos reproches, por considerar que la Resolución núm. 402 de 2014 corrigió la impropiedad consistente en disponer la no renovación de una «licencia condicional» que no había sido otorgada bajo esa modalidad y precisó que lo retirado fue la autorización de traslado y fusión, debido al incumplimiento de las condiciones establecidas en su artículo segundo. Por ello, estimó que no existía contradicción entre esa sustitución y el mantenimiento de la prohibición de prestar el servicio educativo, ni se había demostrado la vulneración del debido proceso.
En la apelación, el actor insistió en que la autorización constituía un acto particular y concreto, expedido por otro funcionario, que se encontraba en firme y no había sido impugnado. Por ello, sostuvo que la Secretaría de Educación Distrital no podía revocarlo sin observar los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo y sin obtener su consentimiento previo, expreso y escrito.
Sobre el particular, se precisa que el artículo 7374 del Código Contencioso Administrativo – aplicable para el momento en que se inició el trámite75-, prohibía revocar un acto administrativo que hubiera creado o reconocido una situación jurídica particular sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Si este no consentía y la Administración considera que el acto era contrario al ordenamiento, debía demandarlo ante la jurisdicción.
Esa regla estaba referida a la revocatoria directa propiamente dicha, es decir, al retiro de un acto por circunstancias que comprometen su legalidad, conveniencia o conformidad con el interés público. Este supuesto era distinto -y aún lo es bajo el CPACA- de aquel en el cual la Administración pone fin a una autorización por hechos posteriores a su expedición y por el incumplimiento de las condiciones que delimitan su ejercicio.
Sobre esa diferencia, esta Sección ha explicado que la «cancelación» de una licencia por inobservancia de las condiciones en las cuales fue concedida no equivale a la
«revocatoria directa» de un derecho consolidado, pues mientras esta última recae sobre el acto inicial, la cancelación se funda en el comportamiento posterior de su titular, quien incumple los parámetros fijados para ejercer la actividad. Por ello, se ha calificado a las licencias de funcionamiento como «actos de permiso condicionados al buen uso de ellos», concluyendo que su retiro por incumplimiento no exige el consentimiento del beneficiario. Así lo ha expresado en otras oportunidades la Sala76:
La Sala distingue entre la revocatoria de un acto particular y la cancelación de una licencia de funcionamiento por haberse configurado alguna de las causales previstas en las normas vigentes. Mientras que la revocación directa se da por oposición manifiesta a la Constitución o a la ley, o porque el acto administrativo no está conforme con el interés público o social o atenta contra él o porque causa agravio
74 “ARTÍCULO 73. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un
acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. // Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.
75 Por cuanto la actuación administrativa se inició con la solicitud de traslado y fusión presentada en febrero de 2010, esto es, antes de que comenzara a regir el CPACA.
76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de septiembre de 2001, radicación n.° 08001-23-31-000-1994-08762-01(6898), C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
injustificado a una persona, en el caso de la cancelación de una licencia los motivos que llevan a esa decisión no tienen que ver con el acto inicial en sí, sino con el comportamiento posterior a su expedición, por parte del particular que incumple con los parámetros fijados para su ejercicio.
Son pues dos situaciones esencialmente distintas que, por lo mismo, tienen un tratamiento diferente. Mal podrían aplicarse los requisitos para la revocación directa de actos particulares y concretos que supone el consentimiento escrito y expreso del particular, en los casos de cancelación de licencias de funcionamiento por inobservancia de las condiciones dentro de las que fue concedida. Las patentes de funcionamiento son actos de permiso condicionados al buen uso de ellos; por lo tanto, cuando se incurre en una de las causales señaladas en las normas de policía, se revoca el permiso porque no se había creado una situación intangible.
En relación con la naturaleza de las autorizaciones administrativas, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1078 de 200277, explicó que aquellas concedidas para desarrollar una actividad prolongada en el tiempo se diferencian de las que habilitan la realización de una operación determinada, pues la vigencia de las primeras se encuentra supeditada a la persistencia de las condiciones consideradas al momento de su otorgamiento. Agregó que tales autorizaciones no constituyen derechos adquiridos, sino que sitúan a su titular en una situación legal y reglamentaria, definida por las normas que regulan la respectiva actividad, razón por la cual corresponden al esquema de los denominados «actos condición».
En ese contexto, la Corte admitió que la Administración puede modificar las condiciones de la autorización o retirarla cuando sobrevengan cambios en las circunstancias que justificaron su expedición o cuando así lo exija el interés general, dado que «se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, [y] el derecho otorgado es precario y temporal». No obstante, precisó que esa potestad no es arbitraria ni permite desconocer injustificadamente la situación del titular, pues quien conserva las condiciones objetivas y subjetivas requeridas para desarrollar la actividad tiene derecho a que la habilitación o el permiso no le sean revocados sin justa causa o, cuando el retiro obedezca exclusivamente a razones de oportunidad o conveniencia, sin la indemnización correspondiente.
Si bien los pronunciamientos citados examinaron permisos y autorizaciones otorgados en sectores distintos del educativo, su razón jurídica resulta aplicable al presente asunto, pues las autorizaciones para desarrollar de manera continuada una actividad sometida a regulación, inspección y vigilancia no confieren a su titular un derecho intangible a ejercerla al margen de las condiciones legales y particulares que delimitan su ejercicio. Esta consideración adquiere especial relevancia respecto de la educación, por tratarse de un servicio público sujeto a la suprema inspección y vigilancia del Estado, cuya prestación debe garantizarse en condiciones de calidad, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política.
En el presente asunto, como quedó demostrado, la Resolución núm. 16 0014 de 2011 no otorgó una nueva licencia condicional en los términos del artículo 3 del Decreto 3433 de 2008, sino que, conforme a su artículo 9, autorizó la modificación de las licencias existentes para permitir el traslado del Liceo Central Francés a la sede de Puente Aranda y su fusión con el Colegio El Zorzal. Sin embargo, esa autorización no fue concedida de manera incondicionada, pues su artículo segundo incorporó obligaciones concretas y otorgó un plazo no mayor al año lectivo 2011 para satisfacerlas. En consecuencia,
77 Corte Constitucional, Sentencia C-1078 de 5 de diciembre de 2002, expediente D-4095, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
aunque las licencias anteriores conservaron su vigencia, la posibilidad de operar en la nueva sede y bajo la estructura resultante de la fusión quedó vinculada al cumplimiento de las exigencias establecidas en aquel acto.
En efecto, se reitera que, en la parte motiva de la Resolución núm. 16 0014 de 2011 se dejó constancia de que la planta física no contaba con espacios ni dotación para biblioteca, sala de ayudas, laboratorios, sala de informática, aula múltiple, canchas o gimnasio. Por ello, su artículo segundo dispuso:
ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder un plazo no mayor al año lectivo 2011, [para] el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Nombramiento de un rector que cumpla con los requisitos exigidos por las normas vigentes [...]. 2) Contar con concepto sanitario favorable actualizado. 3) Certificación de Catastro por cambio de nomenclatura. 4) Adecuar espacios, y dotarlos, para los laboratorios de ciencias naturales, química [...]. 5) Adecuar espacios y dotarlos para la sala de sistemas. 6) Adecuar espacios para recreación y deportes o en su defecto hacer convenio con otras instituciones que lo ofrezcan.
Por esa razón, la Resolución núm. 16 0108 de 2012 incurrió en una imprecisión al decidir
«no renovar la licencia de funcionamiento condicional», sin embargo, la Secretaría de Educación reconoció ese error al resolver la apelación y, mediante la Resolución núm. 402 de 2014, revocó el artículo primero del acto recurrido y lo sustituyó por el retiro de la autorización de traslado y fusión, debido al «incumplimiento ostensible» de sus condiciones.
En este punto, se advierte que la utilización del verbo «revocar» no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la medida, pues, para establecerla debe atenderse a sus motivos, antecedentes y efectos. En este caso, la Secretaría no cuestionó la legalidad originaria de la Resolución núm. 16 0014 de 2011 ni afirmó que hubiera sido expedida con infracción del ordenamiento. Su decisión se fundó en hechos posteriores, consistentes en (i) el vencimiento del plazo otorgado y (ii) la persistencia de las deficiencias verificadas durante 2012. Por consiguiente, materialmente no se trató de una «revocatoria directa» sometida al consentimiento previsto en el artículo 73 del CCA – hoy 97 del CPACA-, sino del retiro de una autorización por incumplimiento de las condiciones bajo las cuales podía ejercerse.
Tampoco se desconocieron las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997, por medio de las cuales se concedieron al Liceo Central Francés licencias de iniciación de labores y aprobación de estudios, pues estos actos no fueron revocados por la Resolución núm. 402 de 2014. Para la Sala, es claro que lo que perdió efectos fue la modificación que permitía utilizar dichas autorizaciones en la sede de Puente Aranda y bajo la estructura resultante de la fusión.
En efecto, conforme al artículo 2 del Decreto 3433 de 2008, la licencia debía identificar la ubicación de la planta física y las condiciones autorizadas para prestar el servicio. A su vez, el artículo 9 dispuso que el cambio de sede y la fusión requerían modificar expresamente el acto que había otorgado la licencia. Por ello, la vigencia indefinida de las autorizaciones iniciales no las hacía extensivas automáticamente a un inmueble diferente ni a la institución resultante de la fusión, dado que para operar en Puente Aranda se requería conservar la modificación concedida mediante la Resolución núm. 16 0014 de 2011.
La Sala tampoco encuentra vulnerado el derecho de defensa, pues, desde junio de 2011 el interesado conocía las obligaciones y el plazo para cumplirlas; posteriormente
participó en las visitas de febrero y octubre de 2012, formuló observaciones, aportó documentos y conoció los resultados de la inspección. Además, interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución núm. 16 0108 de 2012, en los cuales controvirtió el incumplimiento atribuido y alegó que la Resolución núm. 16 0014 de 2011 lo habilitaba para continuar prestando el servicio. En esas condiciones, la decisión adoptada al resolver la apelación administrativa no introdujo un asunto extraño al debate, sino que determinó el alcance y la subsistencia del acto que el propio recurrente invocó como fundamento de su derecho y respecto del cual tuvo oportunidad efectiva de defensa y contradicción.
Por lo anterior, el reparo no prospera, pues, la falta de consentimiento del actor no viciaba la Resolución núm. 402 de 2014, toda vez que, la Administración no revocó un derecho consolidado por razones inherentes a la legalidad del acto inicial, sino una autorización de traslado y fusión cuyo ejercicio se encontraba condicionado y cuyas obligaciones fueron incumplidas después de su expedición.
El cierre del establecimiento y el procedimiento para disponerlo
En la demanda, el actor sostuvo que el cierre y la colocación de sellos carecieron de fundamento, debido a que las Resoluciones núms. 16 0108 de 2012 y 402 de 2014 no ordenaron expresamente esa medida. Asimismo, cuestionó la aplicación del artículo 20 del Decreto 907 de 199678, por considerar que regulaba el funcionamiento de establecimientos sin licencia, supuesto que no correspondía al Liceo Central Francés. Añadió que el establecimiento contaba con licencia de funcionamiento y que el fallo de tutela invocado por las autoridades había sido impugnado.
El Tribunal consideró que la actuación del alcalde local de Puente Aranda constituyó un acto de ejecución no susceptible de control judicial autónomo, por cuanto el artículo tercero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012, confirmado por la Resolución núm. 402 de 2014, dispuso que el establecimiento no podía prestar el servicio a partir de 2013, so pena de aplicar el artículo 20 del Decreto 907 de 1996. De igual manera, explicó que los fallos de tutela no afectaban la legalidad de los actos acusados y que su impugnación no impedía el cumplimiento de la decisión de primera instancia.
El recurrente insistió en que el cierre no era un simple acto de ejecución y afirmó que la Administración había convertido irregularmente el trámite de traslado en un procedimiento sancionatorio, por lo que debieron aplicarse los artículos 14 y siguientes del Decreto 907 de 199679, que contemplaban la adopción inicial de mecanismos de asesoría y una escala de sanciones integrada por la amonestación, la suspensión y, finalmente, la cancelación de la licencia.
Para resolver este cargo, conviene precisar que el artículo 43 del CPACA define como definitivos los actos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. A partir de esa disposición, esta Corporación ha explicado que los actos de ejecución se limitan a cumplir una decisión judicial o administrativa anterior, sin crear, modificar o extinguir una situación jurídica distinta. Por
78 «Por el cual se reglamenta el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia del servicio público educativo y se dictan otras disposiciones».
79 Aunque la demanda no citó expresamente los artículos 14 y siguientes del Decreto 907 de 1996, sí sostuvo que el cierre constituyó una sanción impuesta sin observar el procedimiento correspondiente y con desconocimiento del debido proceso. Por ello, la referencia normativa efectuada en la apelación desarrolla el mismo reproche y no introduce una causa de nulidad autónoma, por lo que resulta procedente su análisis en esta instancia.
esa razón, carecen de control autónomo, salvo cuando exceden total o parcialmente lo dispuesto en el acto ejecutado. En palabras de la Sala80:
En lo que guarda relación con los denominados actos de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado, es importante señalar que la jurisprudencia ha precisado que es procedente el estudio de los mismos de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
Ahora bien, el Decreto 907 de 1996 -aplicable al sub examine81- regulaba dos supuestos diferentes. De una parte, sus artículos 14 a 19 establecían el régimen aplicable a las infracciones cometidas por establecimientos autorizados. En este sentido, el artículo 14 disponía que, a partir de los resultados de la evaluación, la autoridad debía brindar
«asesoría y asistencia» para superar las deficiencias, establecer plazos de mejoramiento e identificar las conductas contrarias al ordenamiento. El artículo 15 preveía que las infracciones serían sancionadas sucesivamente, salvo que, por su gravedad o por constituir abierto desacato, ameritaran la imposición directa de alguna de ellas, de acuerdo con la siguiente escala: amonestación pública por primera vez; nueva amonestación pública en caso de reincidencia; suspensión de la licencia hasta por seis meses ante la tercera infracción; suspensión hasta por un año frente a la cuarta, y cancelación de la licencia por la quinta. A su turno, el artículo 16 garantizaba la oportunidad de presentar descargos y el artículo 22 exigía agotar los mecanismos de apoyo y asesoría antes de iniciar el procedimiento sancionatorio.
De otra parte, el artículo 20 contemplaba un supuesto especial para la procedencia del cierre inmediato del establecimiento, en los siguientes términos:
Artículo 20º.- Establecimientos sin licencia. Cuando se compruebe que un establecimiento privado de educación formal o no formal, funcione sin licencia de funcionamiento o reconocimiento oficial, exigida por el artículo 138 de la Ley 115 de 1994, la autoridad competente ordenará su cierre inmediato, hasta cuando cumpla con tal requerimiento.
Esta disposición no regulaba la cancelación sancionatoria de una licencia vigente, sino que establecía una medida inmediata destinada a impedir que continuara prestándose el servicio en un establecimiento que carecía del acto habilitante exigido por la ley. Su finalidad era restablecer el cumplimiento de un requisito indispensable para operar y no castigar progresivamente una infracción cometida durante el ejercicio de una licencia.
Así las cosas, la diferencia se evidencia en los efectos de cada figura, puesto que, la cancelación prevista en el artículo 15 constituía la última sanción dentro de una escala y retiraba la licencia vigente; en cambio, el cierre del artículo 20 partía de la inexistencia de autorización para operar, debía adoptarse de manera inmediata y se mantenía únicamente «hasta cuando» el establecimiento cumpliera ese requisito. Por tanto, esta última medida exigía comprobar la ausencia del título habilitante, pero no agotar previamente las amonestaciones y suspensiones previstas para los establecimientos autorizados.
80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 16 de junio de 2023, radicación n.° 25000-23-24-000-2010-00500-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
81 Por cuanto se encontraba vigente cuando se expidieron las Resoluciones núms. 16 0108 de 2012 y 402 de 2014, así como al momento del cierre ocurrido el 25 de julio de 2014.
En el caso concreto, el artículo tercero de la Resolución núm. 16 0108 de 2012 dispuso expresamente:
ARTÍCULO TERCERO: El establecimiento educativo LICEO CENTRAL FRANCÉS, No podrá prestar el servicio a partir del año 2013, so pena de ser aplicable lo señalado en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996 […]
Al resolver la apelación, la Resolución núm. 402 de 2014 revocó el artículo primero de aquel acto y dispuso que, en su lugar, se retirara la autorización de traslado y fusión, pero mantuvo expresamente la prohibición anterior:
ARTÍCULO SEGUNDO.- El artículo primero de la Resolución 16 0108 del 10 de Diciembre de 2012 quedará así:
REVOCAR la Resolución No. 16 0014 del 15 de Junio de 2011, dado el incumplimiento ostensible a las condiciones establecidas en el artículo segundo de la misma Resolución y las cuales debía acatar el LICEO CENTRAL FRANCÉS en un plazo no mayor al año lectivo 2011, tal y como quedó establecido en la parte motiva del presente acto.
ARTÍCULO TERCERO: Los artículos segundo y tercero de la Resolución N. 16 0108 del 10 de Diciembre de 2012, se mantienen en todas sus partes.
La Resolución núm. 402 de 2014 fue notificada el 12 de mayo de 2014 y quedó ejecutoriada el día siguiente82. Por consiguiente, para el 25 de julio de 2014, cuando se materializó el cierre, el establecimiento carecía de autorización para prestar el servicio educativo en la carrera 53 G núm. 4 A-15.
A esa conclusión no se opone la vigencia de las Resoluciones núms. 1470 de 1995, 393 y 394 de 1997, pues, las dos primeras concedieron licencias de iniciación de labores y la última aprobó estudios para el Liceo Central Francés en la carrera 5 P núm. 46-18 sur, en la localidad de Rafael Uribe Uribe; ninguna autorizaba su funcionamiento en Puente Aranda. La única decisión que permitió operar en esta última sede fue la Resolución núm. 16 0014 de 2011, cuyos efectos habían sido retirados. Además, las Resoluciones núms. 5163 de 1994 y 8112 de 1998, correspondientes al Colegio El Zorzal en la carrera 61 sur núm. 100 B-12, habían sido canceladas mediante la Resolución núm. 07-120 de 12 de noviembre de 2009, ejecutoriada el 28 de diciembre siguiente. Por ello, tampoco podían sustentar el funcionamiento de la institución fusionada en la sede de Puente Aranda.
Así las cosas, no era aplicable la secuencia sancionatoria invocada por el apelante, pues, se advierte que la Administración no canceló como sanción las licencias expedidas en 1995 y 1997, sino que impidió el funcionamiento de una sede que, tras el retiro de la autorización de traslado y fusión, carecía del acto habilitante exigido por el artículo 138 de la Ley 115 de 199483. Por ende, esa situación correspondía al supuesto especial del artículo 20 del Decreto 907 de 1996.
82 Samai, índice 46, documento electrónico con certificado 70B7C04308D87DDE 3454C867ABCD2B77 689F6B2A4D9CA921 935051085DD8B353 denominado “CUADERNO TRIBUNAL(.pdf)”, pág. 753.
83 “ARTÍCULO 138. Naturaleza y condiciones del establecimiento educativo. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley. // El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: // a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial […]”.
Además, la actuación tampoco fue sorpresiva, pues, la Resolución núm. 16 0108 de 2012 había advertido desde su expedición que el establecimiento no podría operar a partir de 2013; el actor ejerció los recursos administrativos; la decisión definitiva fue notificada y quedó ejecutoriada; se solicitó la relación de estudiantes para gestionar su reubicación; y el 18 de julio de 2014, se informó a la comunidad educativa sobre la medida. Solo después de esas actuaciones el alcalde local materializó el cierre y colocó los sellos núms. 0052 y 0053.
Por tanto, la Sala comparte la conclusión del Tribunal según la cual el acta de 25 de julio de 2014 constituyó esencialmente una actuación de ejecución, por cuanto las Resoluciones núms. 16 0108 de 2012 y 402 de 2014 ya habían definido la situación jurídica del establecimiento, al retirar la autorización que lo habilitaba para operar en Puente Aranda, prohibir la prestación del servicio a partir de 2013 y señalar la consecuencia aplicable si continuaba haciéndolo. En este sentido, el acta se limitó a materializar esa determinación mediante el cierre y la colocación de sellos, sin introducir una razón diferente ni extender sus efectos.
En todo caso, aun si se considerara que el acta contenía la orden formal de cierre exigida por el artículo 20, tampoco habría lugar a anularla, puesto que la medida tenía fundamento legal, fue adoptada después de comprobar que el establecimiento continuaba funcionando sin autorización para esa sede y no excedió la consecuencia prevista en las resoluciones ejecutoriadas.
Finalmente, se aclara que, la sentencia de tutela no constituyó el fundamento jurídico determinante del cierre, toda vez que, la medida se apoyó en las resoluciones administrativas y en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996. Por ello, la circunstancia de que el fallo de tutela hubiera sido impugnado no afectaba la competencia de las autoridades para impedir la prestación del servicio sin la correspondiente autorización.
En consecuencia, tampoco prospera este reparo.
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala concluye que: (i) la irregularidad inicial en el trámite fue subsanada y la solicitud de traslado y fusión se resolvió conforme al artículo 9 del Decreto 3433 de 2008; (ii) las pruebas practicadas en 2012 demostraron que el Liceo Central Francés no cumplió integralmente las condiciones previstas en la Resolución núm. 16 0014 de 2011; (iii) el retiro de esa autorización obedeció a hechos posteriores a su expedición y no constituyó una revocatoria directa que exigiera el consentimiento del titular; y (iv) una vez retirada la autorización para operar en Puente Aranda, resultaba procedente aplicar el cierre inmediato previsto en el artículo 20 del Decreto 907 de 1996.
Por tanto, es claro que, tal y como lo puso de presente el Ministerio Público en la primera instancia, aunque las licencias otorgadas con anterioridad al Decreto 3433 de 2008 conservaron su vigencia, no habilitaban al establecimiento para funcionar en cualquier sede, pues su modificación por traslado y fusión debía someterse al régimen vigente y a la verificación de las condiciones necesarias para garantizar la adecuada prestación del servicio educativo. Así, acreditadas las deficiencias en la infraestructura, los medios pedagógicos, la dirección y la organización académica, la Administración estaba facultada para impedir que el Liceo continuara funcionando en una sede que carecía de autorización vigente y que no garantizaba las condiciones mínimas de calidad exigidas para la protección de los derechos prevalentes de los estudiantes.
Por consiguiente, los reparos formulados en la apelación no desvirtúan la legalidad de los actos acusados, razón por la cual se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
Costas84
La Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA85, en concordancia con el artículo 36586 del CGP, aplicable al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejero de Estado Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
84 Es de anotar que, si bien en la primera instancia la parte actora fue condenada en costas, en la apelación no se controvirtió dicha decisión.
85 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. // En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
86 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”.
