Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 157 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación núm.: 25000-23-41-000-2015-00157-01 Demandante: FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A.

Demandados: BOGOTÁ D.C. Y OTRO

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 23 de marzo de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda1

I.1.1. Las pretensiones

1. La sociedad Fiduciaria Bogotá S.A., como vocero y administrador del patrimonio autónomo denominado "Fideicomiso Fidubogotá S.A. FA El Paraíso”, a través de apoderado y en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho2, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

“[…] II. PRETENSIONES

PRINCIPAL

PRIMERA.- Se declare la nulidad de LA RESOLUCIÓN 052 DE 2014 y confirmada mediante RESOLUCIÓN 153 DE 2014, del predio denominado ÁREA NUMERO DOS

(2) QUE HACE PARTE DEL PREDIO DE MAYOR EXTENSIÓN, DISTINGUIDO CON EL FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA No. 50C-3930 Y CHIP AAA, en especial

en lo referente al monto de la indemnización reconocida por dicha norma, la cual fijó como valor de la indemnización la suma de CIENTO TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL PESOS Mlcte ($139.782.000) con base en

¹ Cfr. Índice 23 expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 192 y siguientes.

² Prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997, “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”.

proceso de enajenación voluntaria; (ii) Por no haber sido la UNIDAD ADMINISTRATIVA DEL CATASTRO DISTRITAL la entidad pactada para la determinación del avalúo comercial del inmueble expropiado; (iii) Por las falencias presentadas en Informe Técnico de Avalúo comercial No. 2013-1556 del 13 de diciembre de 2013, resaltadas en el presente escrito; (iv) Por la procedencia del Silencio Administrativo Positivo contenido en la Escritura Pública No. 02647 del 16 de junio de 2014 de la Notaría Primera de Bogotá.

SEGUNDA.- Que conforme con lo anterior, se tenga como avalúo comercial del predio el determinado en el AVALÚO CORPORATIVO DE LA LONJA DE BOGOTÁ el cual estableció el valor de MIL CIENTO CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS OCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS Mlcte ($1.158.808.740).

TERCERA.- Que se declare que existe una diferencia de MIL CIENTO DIECINUEVE MILLONES VEINTISÉIS MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS Mlcte

($1.019.026.740) entre el avalúo comercial determinado por CATASTRO frente al establecido por el AVALÚO CORPORATIVO DE LA LONJA DE BOGOTÁ.

CUARTA.- Que a título de restablecimiento del derecho se condene a pagar a LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ ylo al FONDO PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIA DEL DISTRITO CAPITAL HOY INSTITUTO DISTRITAL PARA LA

GESTIÓN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO IDIGER el mayor valor dejado de pagar como consecuencia de los avalúos comerciales no tenidos en cuenta, es decir la suma de MIL CIENTO DIECINUEVE MILLONES VEINTISÉIS MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS Mlcte ($1.019.026.740).

QUINTA.- Que se condene a pagar a ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ ylo al FONDO PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIA DEL DISTRITO CAPITAL HOY INSTITUTO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO

IDIGER los intereses generados sobre el mayor valor dejado de pagar como consecuencia de los avalúos comerciales no tenidos en cuenta.

SEXTA.- Que se condene en costas procesales y agencias en derecho a ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ ylo al FONDO PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIA DEL DISTRITO CAPITAL HOY INSTITUTO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO IDIGER.

SUBSIDIARIAS

PRIMERA.- Se declare la nulidad de LA RESOLUCION 052 DE 2014 y confirmada mediante RESOLUCIÓN 153 DE 2014, del predio denominado ÁREA NUMERO DOS

(2) QUE HACE PARTE DEL PREDIO DE MAYOR EXTENSIÓN, DISTINGUIDO CON EL FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA No. 50C-3930 Y CHIP AAA, en especial

avalúo comercial establecido por CATASTRO mediante Informe Técnico de Avalúo Comercial No. 2013-1556 de fecha 13 de diciembre de 2013, por las razones expresadas en el presente escrito y en especial: (i) Por encontrarse las partes en un proceso de enajenación voluntaria; (ii) Por no haber sido la UNIDAD ADMINISTRATIVA DEL CATASTRO DISTRITAL la entidad pactada para la determinación del avalúo comercial del inmueble expropiado; (iii) Por las falencias presentadas en Informe Técnico de Avalúo comercial No. 2013-1556 del 13 de diciembre de 2013, resaltadas en el presente escrito.

OCHOCIENTOS OCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS Mlcte ($1.158.808.740).

TERCERA.- Que se declare que existe una diferencia de MIL CIENTO DIECINUEVE MILLONES VEINTISÉIS MIL SETECIENTOS CUARENTA PESOS Mlcte

($1.019.026.740) entre el avalúo comercial determinado por CATASTRO frente al establecido por el AVALÚO CORPORATIVO DE LA LONJA DE BOGOTÁ.

IDIGER los intereses generados sobre el mayor valor dejado de pagar como consecuencia de los avalúos comerciales no tenidos en cuenta.

SEXTA.- Que se condene en costas procesales y agencias en derecho a ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ ylo al FONDO PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIA DEL DISTRITO CAPITAL HOY INSTITUTO DISTRITAL PARA LA GESTIÓN DEL

RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO IDIGER. […]” (negrilla del texto).

I.1.2. Los hechos

2. Explicó que el patrimonio autónomo denominado "Fidubogotá S.A. FA El Paraíso", cuyo vocero y administrador es Fiduciaria Bogotá S.A., es propietario del predio denominado “El Paraíso” identificado con la matrícula inmobiliaria 50C-3930. El predio se adquirió por una transferencia que suscribió la sociedad constructora Fernando Mazuera S.A. a título de fiducia, mediante escritura pública 926 de 14 de marzo de 2012.

3. Señaló que el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá (FOPAE), hoy Instituto Distrital para la Gestión del Riesgo y Cambio Climático (IDIGER), promovió querella policiva ante la Inspección Segunda A de Policía de Chapinero por un presunto riesgo de remoción en masa en el sector donde se ubica el inmueble, la cual fue radicada bajo el número 5886-2013.

4. Indicó que las partes acordaron adelantar un proceso de enajenación voluntaria de la porción norte del predio, con el propósito de dar por terminado dicho trámite policivo. Esa área se denominó área núm. 2. En ese escenario se pactó la entrega anticipada de la tenencia de dicha franja al FOPAE, la cual se materializó el 6 de mayo de 2013.

5. Refirió que las partes acordaron en el acta de entrega anticipada y en el acta de concertación suscrita dentro de la querella policiva, que el avalúo comercial del inmueble sería realizado por peritos de la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

6. Manifestó que, el FOPAE notificó el 2 de enero de 2014 la Resolución 435 de 26 de diciembre de 2013, contentiva de la oferta de compra. Ese acto se soportó en un avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD), mediante Informe Técnico 2013-1556 de 13 de diciembre de 2013.

7. Expuso que el FOPAE expidió la Resolución 052 de 21 de febrero de 2014, mediante la cual decretó la expropiación por vía administrativa del área núm. 2 del predio de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50C-3930. Ese acto fijó como indemnización la suma de $139.782.000, con base en el avalúo elaborado por la UAECD.

8. Indicó que el 19 de marzo de 2014 presentó un recurso de reposición contra la Resolución 052 de 2014. Dicho recurso no fue resuelto por la entidad demandada dentro del plazo de 10 días. Por esta razón, protocolizó el silencio administrativo positivo mediante Escritura Pública 02647 de 16 de junio de 2014, otorgada ante la Notaría Primera de Bogotá.

9. Manifestó que solicitó a la entidad demandada que se aplicara el silencio administrativo positivo, pero esa solicitud fue rechazada. Posteriormente, se realizó el depósito del valor correspondiente a la indemnización en la cuenta del fideicomitente.

I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación

10. La demandante afirmó que las Resoluciones 052 de 21 de febrero de 20143 y

153 de 28 de mayo de 20144, transgreden los artículos 6, 29, 58 y 83 de la Constitución Política, la Ley 9 de 11 de enero de 19895, los artículos 61 y 69 de la Ley 388 de 18 de julio de 19976, el artículo 3 del Decreto 1420 de 24 de julio de 19987 y el artículo 1602 del Código Civil8, por las siguientes razones:

i) Transgresión de los artículos 3 del Decreto 1420 de 1989, 61 de la Ley 388 de 1997 y 1602 del Código Civil

11. Mencionó que el acuerdo que se firmó durante la etapa de enajenación voluntaria sobre quién debía hacer el avalúo tiene respaldo legal porque el artículo 3 del Decreto 1420 de 1989 permite que las Lonjas de Propiedad Raíz del lugar donde está ubicado el predio realicen avalúos para esta tipología de procesos.

³ “[…] Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa del área número dos (2) del predio de mayor extensión distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria 50c-3930, chip AAA0088COXR, en amenaza alta por fenómeno de remoción en masa, generador de riesgo público en la avenida circunvalar y el barrio El Paraíso […]”.

⁴ “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 052 del 21 de febrero de 2014 […]”.

⁵ “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”.

⁶ “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. […]”.

⁷ “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]”.

⁸ Ley 84 de 26 de mayo de 1873.

12. Manifestó que en el marco del trámite de enajenación voluntaria no se respetó el acuerdo celebrado con el Fondo de Prevención y Atención de Emergencia del Distrito Capital, pese a lo reglado por el artículo 1602 del Código Civil.

13. Adujo que las entidades demandadas no acataron el procedimiento del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que regula la enajenación voluntaria, por dos razones. La primera es que el precio se fijó con un avalúo realizado por la UAECD, pese a que, según lo acordado, no era la entidad escogida por las partes para determinar el valor. La segunda es que el avalúo de la UAECD no refleja el valor comercial real del inmueble, que es justamente el parámetro que debe orientar la oferta de compra dentro de la enajenación voluntaria.

14. Afirmó que el avalúo oficial omitió elementos relevantes del predio, en particular las zonas urbanas que existen dentro del inmueble y que no fueron incluidas en la valoración. Esas áreas y su impacto económico están detallados en el dictamen. El precio fijado no siguió los criterios legales ni representó el valor comercial, a diferencia del avalúo corporativo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

ii) Transgresión del artículo 69 de la Ley 388 de 1997

15. Consideró que, según el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, el FOPAE tenía 10 días hábiles para responder el recurso de reposición que presentó el 19 de marzo de 2014 contra la Resolución 052 de 2014. Eso significa que la entidad demandada debía decidir el recurso a más tardar el 3 de abril de 2014 o, de lo contrario, operaría el silencio administrativo positivo.

16. Indicó que, antes de que venciera el término, el 2 de abril de 2014 el FOPAE expidió el Auto 001 de 2014 para suspender el trámite por 30 días hábiles con el propósito de practicar una prueba. Sin embargo, ese auto se notificó de forma personal el 9 de abril de 2014, cuando ya había vencido el plazo para decidir el recurso. Incluso si se aceptara que la suspensión quedó en firme el 2 de abril, al reiniciar el conteo después de los 30 días, el FOPAE debía decidir a más tardar el 19 de mayo de 2014. Aun así, la entidad citó para notificar la decisión del recurso el 28 de mayo de 2014.

17. Complementó que protocolizó el silencio administrativo positivo en la Escritura Pública 02647 de 16 de junio de 2014.

iii) Vulneración de los artículos 6, 29 y 58 de la Constitución Política

18. Citó como vulnerado el artículo 6 de la Constitución Política, porque los funcionarios que intervinieron en el trámite de expropiación no aplicaron el marco normativo vigente y, al hacerlo, actuaron por fuera de sus competencias constitucionales y legales.

19. Señaló que no se respetaron las condiciones y plazos previstos en la Ley 388 de 1997, lo que transgrede el derecho al debido proceso. En particular, se desconoció lo relativo a la determinación de mutuo acuerdo de la entidad encargada de realizar el avalúo comercial y no se reconocieron los efectos del silencio administrativo positivo, pese a estar debidamente protocolizado.

20. Consideró vulnerado el artículo 58 de la Constitución Política, porque la administración desatendió los acuerdos alcanzados en la etapa de enajenación voluntaria, especialmente en lo referente a quién debía realizar el avalúo comercial del inmueble para determinar el valor de la indemnización derivada de la expropiación.

Iv) Vulneración del artículo 83 superior

21. Resaltó que se vulneró la buena fe porque:

“[…] las partes acordaron realizar la presente expropiación sobre la base de una enajenación voluntaria cuyas reglas fueron fijadas de mutuo acuerdo, se enmarcaban en la ley, fueron atendidas por mi representada al haberse efectuado la entrega material del predio de manera voluntaria y anticipada, no actuando de la misma manera por parte de la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ – FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIA DEL DISTRITO CAPITAL, quien por

demás con sus actuaciones incurrió en la prohibición del VENIRE CONTRA FACTUM PROPIAM (sic) NON VALET al vulnerar así la confianza legítima de mi representada de que con la entrega anticipada del predio la entidad acataría las obligaciones que surgieron entre las mismas, en especial el de la entidad que se encargaría de la realización del avalúo […]”. (Negrilla del texto).

I.2. Las contestaciones de la demanda

I.2.1. Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático9

22. El IDIGER se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones de: i) “[…] Los actos acusados son completamente legales […]”; ii) “[…] No se pactó que el avalúo fuera emitido por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá […]”; iii) “[…] No se configuró el silencio administrativo positivo del artículo 69 de la Ley 388 de 1997 […]”; iv) “[…] Objeción por error grave del avalúo corporativo realizado por la lonja de propiedad raíz de Bogotá […]”; v) “[…] La competencia para proferir avalúos comerciales en el Distrito Capital se encuentra en cabeza de Catastro Distrital […]”; vi) “[…] La parte demandante no realizó el procedimiento establecido para controvertir el avalúo realizado Catastro Distrital […]”; y vii) “[…] Excepción innominada […]”.

23. Afirmó que el procedimiento de expropiación administrativa se adelantó con estricto cumplimiento del artículo 58 de la Constitución Política y de la Ley 388 de 1997, en atención a los motivos de utilidad pública e interés social derivados de la

⁹ Cfr. Índice 23 expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 282 y siguientes.

existencia de un riesgo alto por fenómeno de remoción en masa que comprometía la seguridad de la avenida circunvalar y del barrio El Paraíso.

24. Señaló que el alcalde de Bogotá D.C. declaró la existencia de condiciones de urgencia y ordenó al entonces FOPAE llevar a cabo todos los trámites necesarios para disponer del área requerida del predio. Posteriormente, se inició un procedimiento policivo, el cual finalizó de común acuerdo al iniciar un proceso de enajenación voluntaria. Como resultado de este acuerdo, se entregó anticipadamente la tenencia del área que se pretendía adquirir.

25. Explicó que el IDIGER solicitó un pronunciamiento ante el Comité de Conciliación con el propósito de verificar si era posible determinar el valor del predio a través de un avalúo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá. Sin embargo, esa instancia el 28 de mayo de 2013 determinó que el valor indemnizatorio debía fijarse con base en el avalúo elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, entidad legalmente competente para ello.

26. Afirmó que no pactó la obligación de realizar el avalúo por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá en el acta del 9 de mayo de 2013, sino únicamente la posibilidad de considerar un avalúo corporativo, condicionada a la aprobación del Comité de Conciliación del FOPAE. En consecuencia, no quebrantó una obligación clara, expresa y exigible de acoger el avalúo de la lonja, ni incumplió el procedimiento de enajenación voluntaria o de expropiación administrativa.

27. Expuso que, al no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, expidió la Resolución 052 de 2014 mediante la cual ordenó la expropiación por vía administrativa del área requerida del predio. Contra dicho acto el demandante interpuso recurso de reposición. Para tramitar este recurso, se ordenó la práctica de pruebas, lo cual suspendió el plazo para decidir, conforme lo establece el artículo 79 de la Ley 1437 del 18 de enero de 201110. Posteriormente, mediante Resolución 153 de 2014 resolvió el recurso dentro del tiempo legal, por lo que no se configuró el silencio administrativo positivo.

28. Sostuvo que notificó correctamente la Resolución 153 de 2014, el valor indemnizatorio fue consignado oportunamente y todas las actuaciones desplegadas respetaron plenamente los derechos al debido proceso y defensa de la parte demandante.

29. Alegó que el avalúo corporativo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá tenía errores graves, porque no valoró únicamente el Área 2 objeto de la expropiación, sino que habría tenido en cuenta un predio de mayor extensión. Además, señaló que el dictamen incluyó áreas no afectadas por la medida y que aplicó una metodología inconsistente, al asignar valores similares a zonas con

¹⁰ “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

restricciones ambientales, y al incorporar factores de ubicación y comercialización de manera subjetiva.

30. Argumentó que el avalúo no clasificó ni comparó adecuadamente las ofertas, como lo exige la Resolución 620 de 23 de septiembre de 200811 del IGAC, y que usó cálculos estadísticos que no se ajustaban a los parámetros técnicos requeridos. En contraste, el avalúo realizado por la UAECD se elaboró conforme a la Resolución 620 de 2008.

31. Finalmente, concluyó que la parte demandante no utilizó el mecanismo previsto para controvertir el avalúo, pues no presentó el recurso de revisión e impugnación contemplado en el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998.

I.2.2. Bogotá D.C.12

32. El distrito se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones de: i) “[…] Inexistencia de acción u omisión por parte de Bogotá Distrito Capital en el proceso de expropiación administrativa que se demanda […]”; ii) “[…] Inepta demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de Bogotá, Distrito Capital […]”; y iii) “[.…] Excepción genérica […]”.

33. Argumentó que no adelantó el proceso de expropiación administrativa ni expidió los actos administrativos demandados, los cuales fueron proferidos por el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, con capacidad para comparecer en juicio y responder por las eventuales condenas. En ese sentido, afirmó que su vinculación carece de sustento jurídico y fáctico.

34. Señaló que el procedimiento de expropiación administrativa adelantado por el IDIGER se ajustó a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política y en la Ley 388 de 1997, al fundarse en motivos de utilidad pública e interés social relacionados con la gestión del riesgo y la protección de la población.

35. Indicó que, ante la falta de acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, la entidad continuó con el procedimiento legalmente establecido, expidió la resolución de expropiación administrativa y resolvió oportunamente el recurso de reposición interpuesto.

36. Manifestó que el avalúo fue elaborado por una entidad especializada y reconocida del sector, con fundamento en referencias de mercado y bajo la presunción de veracidad de la información suministrada, y que podía ser objeto de revisión o impugnación dentro de los términos legales.

¹¹ “[…] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 […]”.

¹² Cfr. Índice 23 expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 251 y siguientes.

I.3. Trámite del proceso en primera instancia

37. Mediante auto de 26 de marzo de 201513, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada y al Ministerio Público.

38. A través de proveído de 13 de noviembre de 201514, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes.

39. Por auto de 13 de febrero de 201815, se ordenó correr el traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

40. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 23 de marzo de 201816, negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

“[…] PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la parte demandada Bogotá Distrito Capital.

SEGUNDO: DECLARAR probadas las objeciones por error grave formuladas por la parte demandada contra el dictamen pericial rendido por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

TERCERO – NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: CONDENAR en costas de esta instancia procesal a la demandante, liquídense por la Secretaría de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso. […]” (negrilla del texto).

41. Argumentó que Bogotá D.C. carecía de legitimación en la causa por pasiva porque el IDIGER está facultado para actuar por sí mismo en el presente proceso, al ser la entidad que expidió los actos administrativos cuestionados.

42. Explicó que el primer problema jurídico consistía en determinar si las resoluciones demandadas “[…] fueron proferidas con falsa motivación al desconocer el acuerdo al que habían llegado las partes en el trámite de enajenación voluntaria respecto al avalúo a tener en cuenta para el pago indemnizatorio del área numero dos (2) que hace parte del predio de mayor extensión, distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria Nº 50C-3930 de la ciudad de Bogotá, así mismo al considerar que el avalúo elaborado por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital - UAECD el cual se utilice para la liquidación del valor indemnizatorio contiene imprecisiones respecto al método y la forma de calcular el valor del inmueble expropiado. […]”.

¹³ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 233 y siguiente.

¹⁴ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 534 y siguiente.

¹⁵ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 636 y siguiente.

¹⁶ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23” página 701 y siguientes.

43. Agregó que el segundo y tercer problema jurídico consistía en determinar “[…] si operó el silencio administrativo positivo respecto al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N" 052 de 2014 al no ser decidido dentro del término establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997. Finalmente determinar si prospera la objeción por error grave al avalúo que aportó la demandante con el escrito de demanda. […]”.

44. Posteriormente, declaró probada por dos razones la objeción por error grave formulada por la entidad demandada contra el avalúo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá. La primera es que dicho dictamen tomó como base el valor total del predio ubicado en la diagonal 38 1-87 Este, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50C-3930. Sin embargo, el terreno expropiado solo correspondía al área núm. 2 de ese predio de mayor extensión, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 052 de 2014. La segunda es que el dictamen pericial quebrantó los artículos 10 y 11 de la Resolución 620, al aplicar el método de comparación o de mercado, tomó como referencia varios predios, pero no contiene una descripción suficiente ni indicó la fecha de las publicaciones o presentó documentos que demostraran que la información utilizada proviene de una fuente confiable.

45. Aclaró que la normativa sobre la expropiación administrativa no exige una etapa obligatoria de acuerdo mutuo para definir quién debe hacer el avalúo del inmueble. El proceso establece que, antes de que se emita el acto de expropiación, las partes pueden llegar a un acuerdo de venta voluntaria, en el cual el propietario puede vender su inmueble dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la oferta de compra. Este acuerdo se formaliza mediante un contrato de promesa de compraventa.

46. Señaló que la oferta de compra debe basarse en el valor comercial que determine el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que tenga esa función, o peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes. Es decir, la indemnización que la entidad pública debe ofrecer en el proceso de expropiación será la que fije la entidad autorizada por la ley, como lo es la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

47. Determinó que el avalúo con base en el cual el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias fijó el precio indemnizatorio se ajustó a las exigencias legales (artículos 25 y 26 del Decreto 1420 de 1998, Ley 388 de 1997 y la Resolución 620 de 2008). Concretamente, se empleó el método de mercado y como método alterno el residual para analizar el suelo, en el que se determinó que al ser el terreno expropiado un predio en suelo protegido no es procedente su urbanización.

48. Refirió que, aunque la parte demandante cuestionó el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en la demanda no presentó argumentos concretos sobre ese avalúo. Únicamente afirmó que el avalúo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá evidenciaría los errores cometidos por el Distrito. Sin embargo, ese dictamen se refiere al valor total del

predio, y no solo al terreno expropiado, por lo que no puede ser considerado para este caso.

49. Adujo que el avalúo presentado por la demandante no cumple con los requisitos para desvirtuar la legalidad del avalúo oficial y que las afirmaciones realizadas dentro de su dictamen no cuentan con soporte probatorio. En consecuencia, la demandante no cumplió la carga de demostrar los motivos falsos de la administración por la posible falta de exactitud y validez en que presuntamente incurrió la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital en el avalúo que sirvió de base para establecer el precio indemnizatorio.

50. Precisó que no se configuró el silencio administrativo positivo porque el plazo legal solo obliga a que la autoridad resuelva el recurso en ese tiempo, y no a que termine toda la actuación administrativa, incluyendo la notificación.

51. Finalmente, explicó que exigir que la notificación se realice dentro del mismo plazo sería irrazonable y excesivo, especialmente porque el artículo 68 de la Ley 1437 de 2011 establece un plazo de 5 días solo para citar a la notificación personal y, si esto no es posible, se recurre a la notificación por aviso. Por lo tanto, la administración resolvió el recurso a tiempo y notificó en un plazo adecuado.

III. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN

52. El demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que el a quo interpretó de forma incorrecta el avalúo realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá y que la objeción por error grave no debía prosperar.

53. Sostuvo que el avalúo presentado con la demanda no incluyó el valor de la totalidad del inmueble en mayor extensión como lo afirmó el a quo, pues la valoración recayó únicamente sobre un área de 23.296,95 m2, debidamente discriminada entre suelo urbano (674,52 m2) y suelo rural (22.622,43 m2), circunstancia que se verifica en el informe técnico y en el cuadro de valores transcrito en el fallo de primera instancia.

54. Cuestionó la conclusión del a quo sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 10 y 11 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC. El avalúo presentado cuenta con suficiente respaldo técnico, ya que se utilizó el método de comparación de mercado y su anexo contiene los estudios de las viviendas y lotes referidos en suelos urbanos y rurales con información comparable de los inmuebles.

55. Consideró que las Resoluciones 052 y 153 de 2014 adolecen de falsa motivación por dos razones. La primera es el desconocimiento de los acuerdos alcanzados con la administración distrital al momento de la entrega anticipada del predio, en los cuales se habría generado una expectativa legítima respecto de que el valor indemnizatorio se fijaría con base en el avalúo elaborado por la Lonja. La segunda es que “[…] el avalúo hecho por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital – UAECD […] contiene imprecisiones respecto del método y la forma de

calcular el valor del inmueble expropiado; lo cual se coteja fácilmente con el avalúo

corporativo elaborado por la LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DE BOGOTÁ […]”.

56. Adujo que la administración quebrantó los principios de buena fe y confianza legítima cuando desconoció el acuerdo celebrado sobre la entidad avaluadora, especialmente porque “[…] la Ley 1673 de 2013, otorga la validez real y definitiva al avalúo elaborado por los miembros de las lonjas de propiedad raíz, por encima aquellos que emitan autoridades administrativas de orden territorial […]”.

57. Agregó que el avalúo oficial “[…] no tuvo en cuenta la realidad física, jurídica y urbanística del mismo (falta de valoración de la parte del predio como suelo urbano). […]”. “[…] Se asumió de facto, el hecho que la totalidad del predio tenía afectaciones y protecciones de tipo ambiental, desconociendo la norma urbanística, y su avalúo sobre el área de suelo urbano objeto de posible desarrollo. […]”.

58. Finalmente, insistió que se configuró el silencio administrativo positivo porque la entidad no resolvió el recurso de reposición dentro del plazo de 10 días hábiles que establece el artículo 69 de la Ley 388 de 1997. La suspensión del término, motivada por la apertura de la etapa probatoria, fue incorrecta y excedió el límite máximo permitido por el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, la administración perdió competencia para decidir.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

59. Esta autoridad judicial, a través de auto de 12 de octubre de 201817, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión.

60. La sociedad Fiduciaria Bogotá S.A., en escrito de 23 de octubre de 201818, reiteró los argumentos planteados en el escrito de la demanda y el recurso de apelación.

61. El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER), mediante escrito de 7 de noviembre de 201819, insistió en los planteamientos de la contestación de la demanda y el recurso de apelación.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

62. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) los actos administrativos demandados;

(iii) el planteamiento del problema jurídico; y (iv) el análisis del caso concreto.

¹⁷ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 02 APELACIÓN SENTENCIA (.pdf) NroActua 23”. Página 5 y siguientes.

¹⁸ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 02

APELACIÓN SENTENCIA (.pdf) NroActua 23”. Página 12 y siguientes.

¹⁹ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 02

APELACIÓN SENTENCIA (.pdf) NroActua 23”. Página 18 y siguientes.

V.1. Competencia

63. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 150 de la Ley 1437 y en el artículo 1320 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201921, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

V.2. Los actos administrativos demandados

64. En la demanda se cuestionó la legalidad de la Resolución 052 de 21 de febrero de 201422, en la que se resolvió:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar la Expropiación por Vía Administrativa del derecho de dominio que tiene la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. con NIT 800.142.383-7, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo denominado FIDEICOMISO FIDUBOGOTA F.A. EL PARAISO, según la Escritura Pública No. 926 del 14 de marzo de 2012 de la Notaría Primera del Círculo Notarial de Bogotá D.C., sobre el Área número dos (2) del predio de mayor extensión, distinguido con la nomenclatura Diagonal 38 No. 1-87 Este de Bogotá y Folio de Matrícula Inmobiliaria 50C-3930 CHIP AAA0088COXR, el cual tiene los siguientes linderos: Área No. 2, Ubicada en la DG 38 1 10 ESTE (cartográficamente código de sector 201505290200000000), por el NORTE. Línea quebrada continua en distancias sucesivas de 38.3 mts, 34.3 mts, con el predio 39 A 24 de la TV 1 ESTE, 9.7 mts con la TC 1 ESTE, 21.7 mts, 8.1 mts, con el predio 2 21 ESTE, de la CL 40, 8.3 mts, con vía de acceso, 8.3 mts, con el predio

2.61 ESTE de la DG 40 A, 6.2 mts, 1.6 mts, y 4.9 mts, con el predio 2 69 ESTE de la DG 40 A, 98.7 mts, con el predio 40 A 12 de la KR 3 ESTE; Por el ORIENTE, línea quebrada continua en distancias sucesivas de 103.8 mts, con el predio 2015051033 (cartográficamente), 54.5 mts, 28.4 mts, 23.8 mts, y 55.6 mts, con el predio 1 98 ESTE de la DG 38, por el SUR, línea quebrada continua en distancias sucesivas de 117.2 mts, 68.1 mts, 88.2 mts, y 23.00 mts, con el predio 1 87 ESTE de la DG 38 y por el OCCIDENTE, línea quebrada continua en distancias sucesivas de 65.9 mts, con el predio 1 87 ESTE de la DG 38 y 16.7 mts, con el predio 39 A 24 de la TV 1 ESTE y un área calculada aproximada de 23.296.95 m2.

ARTÍCULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. - El valor del

precio indemnizatorio de la expropiación por vía administrativa que se decide por la presente Resolución, es de conformidad con el avalúo comercial No. 2013 1556 de fecha 13 de diciembre de 2013 realizado por la Unidad Administrativa Especial (sic) Catastro Distrital - UAECD, de CIENTO TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL PESOS ($139.782.000). Que equivale al

precio indemnizatorio señalado en la oferta de compra presentada al propietario del predio el día 03 de enero de 2014.

ARTÍCULO TERCERO: FORMA DE PAGO.- El pago del precio indemnizatorio, una vez aplicado y deducidos los impuestos de Ley correspondientes, se efectuará por parte del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias - FOPAE, mediante encargo Fiduciario No. 313463 a nombre de FIDUOCCIDENTE, poniendo en disposición del titular de derecho de dominio del Área número dos (2) del predio de mayor extensión, distinguido con la nomenclatura Diagonal 38 No. 1 87 Este de

²⁰ Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”.

²¹ Reglamento Interno del Consejo de Estado.

²² Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 126 y siguientes.

Bogotá y Folio de Matrícula Inmobiliaria 50C AAA0088COXR, FIDUCIARIA BOGOTÁ

S.A. con NIT 800.142.383-7, como vocera y 3930 CHIP administradora del Patrimonio Autónomo denominado FIDEICOMISO FIDUBOGOTA-F.A. EL PARAISO, una vez se encuentre ejecutoriada la presente Resolución y se realicen los respectivos trámites financieros.

PARÁGRAFO PRIMERO: Si el valor del precio indemnizatorio una vez puesto a disposición de la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. con NIT 800.142.383-7, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo denominado FIDEICOMISO FIDUBOGOTA

- F.A. EL PARAISO, no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de este acto administrativo, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias - FOPAE procederá a consignar en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera que ha quedado formalmente efectuado el pago.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se dará aplicación a la retención establecida en el artículo 398 del Estatuto Tributario, el cual preceptúa: "Los ingresos que obtengan las personas naturales por concepto de enajenación de activos fijos, estarán sometidos a una retención en la fuente equivalente al uno por ciento (1%) del valor de la enajenación". De igual forma mediante concepto 45624 del 3 de junio de 1996, la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas DIAN, extendió la aplicación de dicha retención, a las personas jurídicas que obtengan recursos derivados de la enajenación de activos.

PARAGRAFO TERCERO: La presente Expropiación por Vía Administrativa, no goza de los beneficios tributarios establecidos en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 el cual establece: "El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria", en consecuencia para los fines pertinentes, se comunicará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

PARÁGRAFO CUARTO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización, en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación establecida en los artículos 1714 y 1715 del Código Civil Colombiano.

PARÁGRAFO QUINTO: Para efectos de la inscripción de la presente Resolución de Expropiación ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., se retendrá del precio indemnizatorio el valor que resulte de la liquidación de la Estampilla Pro - Desarrollo Departamental y los gastos que implique el registro de la misma. Lo aquí mencionado, de conformidad con la Ley 223 de 1995.

ARTÍCULO CUARTO: APROPIACIONES PRESUPUESTALES. El valor total del

precio indemnizatorio, se encuentra amparados por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 1097 del 26 de diciembre de 2013 y Certificado de Registro Presupuestal No. 1309 del 31 de diciembre de 2013.

ARTÍCULO QUINTO: DESTINACIÓN. El inmueble objeto de expropiación por vía administrativa será destinado para ejecutar las obras de mitigación que viene desarrollando el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- para conjurar el riesgo público presente en el sector localizado en la Avenida Circunvalar con calle 38 sector El Paraiso.

ARTÍCULO SEXTO: SOLICITUD CANCELACIÓN OFERTA, GRAVÁMENES Y

LIMITACIONES AL DOMINIO. Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en

el artículo 68 numeral 4° de la Ley 388 de 1997, se solicita a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., CANCELAR la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C3930 de la Resolución 435 de 2013 y la respectiva Oferta de Compra enviada a los propietarios del predio mencionado FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. con NIT 800.142.383-7, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo denominado FIDEICOMISO FIDUBOGOTA-F.A. EL PARAISO, mediante oficio FOPAE No. 2013EE12872, la cual se solicitó a la Oficina de Registro correspondiente a través del oficio 2014EE1327; asimismo, cancelar todos los demás gravámenes y limitaciones al dominio que recaigan sobre el mencionado predio.

ARTÍCULO SÉPTIMO: ORDEN DE INSCRIPCIÓN.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 numeral 4 de la Ley 388 de 1997, ORDÉNESE al señor Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. - Zona Centro, a fin de inscribir una vez ejecutoriada la presente Resolución en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C3930, con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio de su titular a favor del FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS identificado con el NIT 800154275-

1 e igualmente solicitar la actualización del área de conformidad con las áreas establecidas en el artículo primero de la presente resolución.

ARTÍCULO OCTAVO: SANEAMIENTO POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. -

(Art. 245 Ley 1450 de 2011) La adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en favor de la entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a aquellos posibles vacíos en los títulos que aparezcan durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de los titulas inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública adquiriente. […]” (negrilla y mayúscula del texto).

65. También se demandó la Resolución 153 de 26 de mayo de 201423, a través de la cual se confirmó lo resuelto en la Resolución 052 de 21 de febrero de 2014, al resolver el recurso de reposición.

V.3. El planteamiento del problema jurídico

66. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en el recurso de apelación presentado por la parte demandante.

67. En la sentencia de 23 de marzo de 2018, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de Bogotá D.C. y declaró probada la objeción por error grave formulada contra el dictamen pericial rendido por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

68. La parte demandante presentó recurso de apelación contra esa decisión porque considera que el tribunal realizó una indebida valoración del avalúo corporativo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, así como del avalúo oficial de la UAECD.

²³ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 150 y siguientes.

69. Explicó que el avalúo oficial “[…] contiene imprecisiones respecto del método y la forma de calcular el valor del inmueble expropiado […]” y “[…] no tuvo en cuenta la realidad física, jurídica y urbanística del mismo (falta de valoración de la parte del predio como suelo urbano) […]”.

70. Expuso que el avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá no comprendió la totalidad del predio sino únicamente el área objeto de expropiación, debidamente discriminada entre suelo urbano y rural. Además, cuenta con un estudio de mercado anexo que permite verificar el cumplimiento de los artículos 10 y 11 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC.

71. Reiteró que los actos demandados se encontraban falsamente motivados y transgredían el ordenamiento superior porque la entidad demandada desconoció el acuerdo celebrado en la fase de enajenación voluntaria relacionado con la entidad competente para efectuar el avalúo, y operó el silencio administrativo positivo por la indebida suspensión del término previsto para resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución 052 de 2014.

V.4. Análisis del caso concreto

72. Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) la legalidad del precio indemnizatorio contenido en los actos administrativos demandados; ii) la objeción por error grave del avalúo realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá; iii) los cargos relacionados con el acuerdo celebrado en el procedimiento policivo; y iv) la falta de configuración del silencio administrativo positivo.

V.4.1. La legalidad del precio indemnizatorio contenido en los actos administrativos demandados

73. El recurrente indicó que el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital contiene imprecisiones respecto del método y la forma de calcular el valor del inmueble expropiado. Concretamente, consideró que “[…] Se asumió de facto, el hecho que la totalidad del predio tenía afectaciones y protecciones de tipo ambiental, desconociendo la norma urbanística, y su avalúo sobre el área de suelo urbano objeto de posible desarrollo. […]”.

74. Para resolver, la Sala pone de presente que según el artículo 67 de la Ley 388, el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación “[…] deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley […]”.

75. El artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que el precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o

asociaciones correspondientes, conforme a lo señalado en el Decreto Ley 2150 de 5 de diciembre de 199524.

76. La norma igualmente explica que el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y, en particular, su destinación económica.

77. La determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico que se fundamenta en los procedimientos y parámetros previstos en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

78. Conforme a los artículos 20, 2125, 22 y 25 del Decreto 1420, el avaluador debe acudir a la metodología prevista en la reglamentación, especificar cuál fue el método utilizado, definir el valor comercial desglosando el valor del suelo, edificaciones y mejoras, y tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente, la destinación económica, los valores unitarios de las construcciones, los aspectos físicos, la clase de suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socioeconómica y las construcciones existentes.

79. El artículo 25 del Decreto 1420 de 1998 precisa que los avalúos comerciales de inmuebles que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 se deberán efectuar aplicando el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual o, si el caso lo amerita, varios de ellos. El artículo 26 del decreto ibidem establece que cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine.

80. La Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi define y precisa el alcance de cada uno de los métodos referidos y su forma de aplicación,

²⁴ “[…] Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la

Administración Pública […]”.

²⁵ “[…] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el

inmueble objeto del mismo.

La destinación económica del inmueble.

Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.

Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.

La estratificación socioeconómica del bien […]”.

e igualmente regula las etapas, procedimientos y normas metodológicas para la realización de los avalúos.

81. En relación con el método de mercado, la resolución dispone:

“[…] Artículo 1°.- Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.

[…] Artículo 10°.- Método de Comparación o de mercado. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas ylo transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior.

Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios. Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción.

Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes.

En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su posterior análisis. […]” (negrilla fuera del texto).

82. Respecto del método residual señala que:

“[…] Artículo 4°.- Método (técnica) residual. Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo.

Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado.

Parágrafo. Este método (técnica) debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad, según las condiciones de mercado.

[…] Artículo 14°.- Método (técnica) residual. En desarrollo de este método (técnica), se debe tener en cuenta:

Para el cálculo de ventas totales, se debe analizar el tipo de producto que por efectos del principio de mayor y mejor uso se pueda dar sobre el predio, para lo cual se deben referenciar las ofertas de inmuebles comparables y semejantes al proyecto

planteado, así como las características de áreas, valores de venta, elementos del proyecto, entre otros que este tenga.

El costo total es la suma del costo de urbanismo asociado al proyecto ylo plan parcial y el costo de la construcción siendo este la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, teniendo en cuenta los volúmenes y unidades requeridas para el proyecto planteado.

El costo de urbanismo se establece como la suma de los costos para habilitar el suelo a usos específicos e incluye las cargas asociadas a su desarrollo.

La utilidad esperada debe ser concordante con los usos y su estratificación, ubicación espacial, especificaciones del tipo de proyecto que sobre el predio se plantee, teniendo en cuenta las condiciones de renta fija presentes en el momento del cálculo, así como la tasa interna de retorno y que el valor presente de este proyecto sea como mínimo igual a cero.

El valor resultante de esta técnica es el valor total del inmueble, es decir, del valor del terreno y del valor de la construcción sobre él edificada, por lo tanto, al valor obtenido no se debe agregar el valor de la construcción.

Cuando se requiera presentar en el avalúo de forma independiente, tanto el valor del terreno como el de la construcción, se deberá hacer de la siguiente forma: calcular por el método de reposición el valor de la construcción y descontarla al valor total del inmueble. […]” (negrilla fuera del texto).

83. Para calcular el precio indemnizatorio en el caso concreto, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital presentó el informe técnico de avalúo comercial 2013-1556 de 13 de diciembre de 201326 realizado en el predio identificado: “[…] DG 38 1-87 ESTE l AAA0088COXR l 008110380100000000 […]”.

84. Las características de ese predio recopiladas en el avalúo oficial son del siguiente tenor:

“[…] 3 DESCRIPCIÓN DEL SECTOR

3.1 DELIMITACIÓN DEL SECTOR: El predio de interés se encuentra ubicado en la parte oriental de Bogotá, sector conocido comúnmente como Parque Nacional, Localidad de Chapinero.

3.2 ACTIVIDAD PREDOMINANTE: Este sector se caracteriza por ser una amplia zona verde, con Bosque para actividades de recreación y zona de reserva forestal.

3.3 ACTIVIDAD EDIFICADORA: En la zona no se observaron proyectos urbanísticos en desarrollo, dado que este sector hace parte de la reserva protectora del bosque oriental y por lo tanto presenta restricciones para su urbanización.

3.4 ESTRATIFICACIÓN SOCIO ECONÓMICA: No tiene estrato socioeconómico asignado.

3.5 VÍAS DE ACCESO: El sector de localización, ofrece una adecuada disponibilidad de vías, contando con acceso principalmente a través de la vía de carácter urbano

²⁶ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 41 y siguientes.

Patricio Samper Gnecco (AK 1 “Avenida Circunvalar”) perteneciente a la malla vial

arterial principal de la ciudad.

3.6 INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS: El sector no cuenta con servicios públicos, como son: acueducto, electricidad, gas natural, telefonía. Sin embargo, por ser un sector que linda con una zona residencial cuenta con acceso a las redes de alcantarillado y alumbrado público que prestan estos servicios en la ciudad.

[…] 5 DESCRIPCIÓN DEL INMUEBLE

5.1 UBICACIÓN: Se trata de un predio ubicado en el límite del Barrio El Paraíso de la localidad de Chapinero, con el Parque Nacional. Cabe aclarar que el predio incorporado en el Sistema Integrado de Información Catastral SIC con CHIP AAA008COXR hace referencia a los predios identificados en la cartografía de la Unidad con los códigos 00811001300000000 y 00811029020000000, esto se da porque el globo de terreno se encuentra dividido en dos por la AV Patricio Samper Gnecco, conocida como la AV Circunvalar.

El predio de interés al que hace referencia la solicitud es solo la parte ubicada por encima de la cota de la Av. Circunvalar, identificada en la cartografía oficial con código 00811029020000000.

5.2 LINDEROS:

Norte: Con el desarrollo El Paraíso. Sur: Con el Parque Nacional

Oriente: Reserva protectora del Bosque Oriental Occidente: Con la Av. Patricio Samper Gnecco

Fuente: Plano de lote del visor cartográfico de la UAECD

5.3 TOPOGRAFÍA: Ondulada.

5.4 FORMA GEOMÉTRICA: Polígono irregular sin forma definida

5.5 ÁREA TERRENO: 23297 m2

Fuente: Plano de lote 008110029002 UAECD (anexo).

5.6 SERVICIOS PÚBLICOS: Sin servicios públicos instalados

6 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA CONSTRUCCIÓN

6.1 DESCRIPCIÓN: Se trata de un lote sin construcción. […]” (negrilla fuera del texto).

85. El avalúo precisa que en el predio no es posible adelantar desarrollos urbanísticos, en el siguiente apartado:

“[…] 4 REGLAMENTACIÓN URBANÍSTICA

El predio objeto de valoración, se encuentra reglamentado por el Decreto 364 de 2013 Modificación POT de acuerdo a las siguientes condiciones.

Por tratarse de un sector ubicado en suelo protegido, no tiene ningún uso asignado, asimismo no tiene edificabilidad, por lo que no es susceptible de desarrollar urbanísticamente. […]” (negrilla fuera del texto).

86. El acápite relacionado con la metodología valuatoria señala:

“[…] 6. MÉTODOS DE AVALÚO

Para la determinación del valor comercial del inmueble en estudio y de acuerdo a lo establecido en el Decreto No. 1420 del 24 de julio de 1998, expedido por la Presidencia de la República, Ministerios de Hacienda y Desarrollo y su correspondiente Resolución Reglamentaria No. 0620 del 23 de septiembre de 2008,

expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se utilizó de manera central el método de comparación o de mercado y como método alterno el método o técnica residual o potencial de desarrollo, esto con relación al análisis del componente suelo. Para los elementos constructivos se analiza y desarrolla el método de reposición.

7.1 PARA EL TERRENO: Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial. Este método se empleó para establecer el valor de terreno del predio de interés, el cual se ubica casi en su totalidad en suelo protegido.

Por tratarse de un lote de mayor extensión, incluido en el sistema de áreas protegidas y encontrarse en zona rural, se tomó como referente los valores de los predios rurales de los municipios vecinos, en este caso particular de los municipios de Choachi y La Calera.

El análisis de los datos de mercado encontrado, permiten encontrar un rango de valor que oscila entre $ 6.121 y $ 5.415 el m2 de terreno. Este dato de rango de valor se presenta únicamente como referente, sin embargo se debe anotar que las ofertas analizadas, corresponden a predios que se encuentran retirados de los centros poblados, sobre una carretera veredal, sin servicios públicos y sin construcciones.

Por tanto se adopta el valor de terreno de $ 6.000 por m2, para el predio de la referencia (ver anexo 1.)

[…] 8. CONSIDERACIONES GENERALES

Se extractan en este capítulo las características más relevantes de las propiedades expuestas en los capítulos anteriores, las cuales se han tenido en cuenta particularmente para la determinación del justiprecio comercial materia del presente informe:

-La localización del predio materia de avalúo comercial, en el oriente de la Ciudad de Bogotá, cerca de la urbanización o barrio identificado como El Paraíso, jurisdicción de la Localidad de CHAPINERO-Bogotá D.C.

-Encontrarse ubicado en su totalidad en suelo de protección.

-Encontrarse fuera del perímetro urbano.

-Por ser un predio en suelo protegido, ubicado fuera del perímetro urbano no es factible urbanizarlo.

-El predio no posee ninguna construcción.

-En la actualidad el predio no presenta ningún tipo de explotación.

[…]” (negrilla fuera del texto).

87. El avalúo distinguió el espacio geográfico objeto de expropiación así:

“[…]

[…]”. (referencia en rojo fuera de la gráfica).

88. La planimetría de la visita de 2 de diciembre de 2013 precisó las áreas del perímetro urbano en las que no estaba permitida la edificabilidad, con fundamento en las siguientes convenciones:

“[…]

[…]”.

89. Dicha cartografía coincide con el mapa presentado por la UAECD el 24 de mayo de 201127, el cual refiere a las siguientes afectaciones ambientales y viales:

“[…]

[…]”.

90. Igualmente resulta armónica con la certificación aportada al plenario mediante oficio 2-2015-39728 de 14 de agosto de 201528 por la Secretaría de Planeación, en el marco de la prueba de oficio decretada por el tribunal de primera instancia. En dicho documento se explica que el predio conformado por las áreas 1 y 2 “[…] se localiza una parte en suelo urbano y la otra en suelo rural correspondiente a la Franja de Adecuación de los Cerros Orientales, como se observa en la Figura 1. […]”.

“[…]

²⁷ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”. Página 510.

²⁸ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 547.

[…]”.

91. El documento reconoce que “[…] La porción de suelo correspondiente a suelo urbano, se encuentra en Área de Actividad de Integración, Área de Edificabilidad Restringida C. Según la Base de Datos Geográfica Corporativa (BDGC), se identificó que éste se encuentra parcialmente afectado por la Reserva de la Av. de los Cerros (Circunvalar) y la Zona de Manejo y Preservación Ambiental – ZMPA de la Quebrada El Chulo. […]” (negrilla fuera del texto).

92. También se menciona que el perímetro urbano del área núm. 2, colindante con la reserva Forestal Bosque Oriental se clasifica como suelo rural y de protección, de conformidad con el artículo 28 del Decreto 364 de 26 de agosto de 201329, veamos:

"[…] Articulo 28.-Perimetros. (...) El perímetro urbano en los límites con la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá es el establecido en el Acuerdo 30 de 1976, aprobado mediante Resolución No. 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura, y el suelo dentro de dicha reserva, se clasifica como rural y de protección. No se podrá realizar cambios en la clasificación del suelo, salvo en el caso de los barrios localizados en la denominada franja de adecuación que fueron legalizados con anterioridad a la expedición del Decreto Distrital 619 de 2000, que serán incorporados automáticamente como suelo urbano en la cartografía del Plan, y los barrios no legalizados que sean incorporados como suelo urbano, una vez se apruebe el trámite de legalización por parte de la Secretaria Distrital de Planeación, decisiones que pueden adoptarse una vez se profiera el fallo del Consejo de Estado en el marco de la acción popular No. 2005-00662. Para la totalidad de las áreas no ocupadas que resulten excluidas de la Reserva Forestal por decisiones derivadas del fallo, en la presente modificación se define que hacen parte de un nuevo Parque de la Red General: Parque Borde Oriental, el cual mantendrá su clasificación como suelo rural y de protección. […]” (negrilla fuera del texto).

93. El parágrafo 1º del artículo 27 del Decreto 364 de 26 de agosto de 201330 precisó que “[…] La Zona de Manejo y Preservación Ambiental ZMPA del Río Bogotá se clasifica como suelo rural y suelo de protección. La ZMPA comprende

²⁹ “[…] Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.

C. , adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004 […]”.

³⁰ “[…] Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.

C. , adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004 […]”.

mínimo 270 metros e incorpora las zonas de amenaza alta por inundación que se encuentran señaladas en el Mapa 04 "Amenaza de Inundación por Desbordamiento […]”. Dicha norma agregó que el suelo de protección es “[…] la categoría de suelo que conforme al artículo 35 de la Ley 388 de 1997 no tiene la posibilidad de urbanizarse […]”.

94. En el caso concreto, la Sala advierte que el avalúo comercial 2013-1556, elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, identificó de manera expresa los métodos empleados para la determinación del valor del inmueble, esto es, el método de comparación o de mercado como técnica principal para el componente suelo, y el método residual como alternativa para el análisis del potencial de desarrollo, en concordancia con lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 2008 del IGAC.

95. El informe técnico expuso las condiciones físicas, jurídicas y urbanísticas del predio, precisando que se encuentra ubicado en suelo de protección, sin posibilidad de urbanización, sin construcciones y sin explotación económica, circunstancias que inciden directamente en la estimación del valor comercial, conforme lo señala el artículo 61 de la Ley 388 de 1997.

96. De la comparación cartográfica se destaca además que la porción del predio que hace parte del perímetro urbano también cuenta con una afectación ambiental, en virtud de la cual la clasificación del suelo es rural y de protección.

97. En cuanto al método de comparación o de mercado, el avalúo explicó el criterio de selección de predios rurales ubicados en municipios vecinos con características semejantes, indicó el rango de valores obtenidos y justificó la adopción del valor unitario definitivo dentro de dicho marco, lo cual evidencia la aplicación de una técnica reconocida por la normativa valuatoria.

98. Estas son las ofertas de referencia:

“[…]

<SHAPE>

[…]”.

99. De igual forma, el uso complementario del método residual no se orientó a incorporar expectativas urbanísticas inexistentes, sino a verificar el potencial de desarrollo bajo el principio de mayor y mejor uso, el cual se encuentra limitado por la clasificación del suelo como protegido, circunstancia que incide en la razonabilidad del valor determinado.

100. La Sala reconoce que, algunos apartados del avalúo oficial señalan que el área núm. 2 se encuentra “[…] fuera del perímetro urbano […]”, afirmación que resulta parcialmente cierta. Del acervo probatorio se desprende que existe una porción menor del globo que se ubica dentro del perímetro urbano. No obstante, esa constatación no conduce, por sí misma, a concluir que dicho segmento sea urbanizable.

101. La porción que coincide con el perímetro urbano se encuentra, conforme a la reglamentación del POT vigente y a la certificación núm. 2-2015-39728 de 14 de agosto de 2015, sometida a afectaciones ambientales y catalogada como suelo rural y de protección. Esto implica que, aun estando dentro del perímetro urbano, no existe un área objeto de posible desarrollo.

102. La Sección Primera del Consejo de Estado explicó en las sentencias de 8 de octubre de 202031 y de 17 de noviembre de 202332 que, en caso de suelos de protección, como los situados en rondas hídricas o áreas con restricciones ambientales normativas, es jurídicamente válido aplicar una metodología que

³¹ Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 8 de octubre de 2020, Rad. 05001- 23-31-000-2011-00013-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

³² Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, radicación 05001 2331 000 2012 00835 01, demandantes Unidad Residencia Murano P.H. De la citada sentencia, se destacan los siguientes apartados: “[…] Así las cosas, la Sala advierte que, en el avalúo oficial se tuvo en cuenta, entre otras características, que el bien a expropiar está en suelo protegido y que dicha condición no es común en suelo urbano, razón por la cual al valor comercial del bien (sin la condición de suelo protegido) se aplicó el porcentaje hallado entre el suelo rural y el suelo rural protegido, esto es, el 30%, para determinar el valor comercial del bien urbano de suelo protegido, porcentaje que se utilizó por analogía al no ser común la condición de suelo protegido en zona urbana, situación que no implica una equiparación entre zona afectada en zona rural y zona urbana, como lo alega la parte recurrente.

Así las cosas, la Sala comparte lo expuesto por el a quo, cuando concluye que la condición de suelo protegido constituye una restricción que influye en su valor comercial, pues, no es lo mismo el valor comercial de un bien que no se encuentre con limitaciones y en el cual se pueda desarrollar un proyecto constructivo, a un bien que tiene restricciones en su uso y no se puede urbanizar, lo anterior teniendo en cuenta que el valor comercial corresponde al precio más favorable por el cual se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actúan libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que lo afectan […]”.

contemple una reducción en su valor de mercado, o compare predios ubicados en zona rural, en la medida en que esa decisión técnica esté debidamente justificada.

103. Por lo tanto, no es cierto que el demandante desvirtuara la presunción de legalidad que existe sobre el avalúo oficial elaborado por la UAECD. Ese informe técnico identificó de forma expresa los métodos empleados y sustentó sus conclusiones en las condiciones físicas y normativas del predio.

104. Se pone de presente que, al estar el precio de indemnización respaldado por una presunción de legalidad, la parte demandante en el libelo petitorio debe demostrar el error o la incorrección en el avalúo oficial, basada en los procedimientos y parámetros establecidos en el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 200833, carga que en el presente caso no cumplió.

V.4.2. La objeción por error grave del avalúo realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá

105. La objeción por error grave es el mecanismo procesal mediante el cual las partes controvierten un dictamen pericial cuando consideran que este presenta fallas sustanciales que afectan su validez, ya sea por inconsistencias metodológicas, errores técnicos evidentes o conclusiones que no se derivan lógica y científicamente de los datos analizados.

106. En la sentencia de primera instancia, el a quo declaró probada la objeción por error grave del avalúo corporativo 011-2014, elaborado el 19 de febrero de 201434 por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, al inmueble ubicado en la diagonal 38 # 1-87 Este, debido a dos razones.

107. La primera es que el avalúo corporativo elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá tomó como referencia la totalidad del predio de mayor extensión, pese a que la expropiación recayó únicamente sobre el área 2 conforme a la Resolución 052 de 2014.

108. La segunda se relaciona con la forma en que el avaluador aplicó el método de comparación de mercado. En particular, el tribunal advirtió que el dictamen no acreditó de manera idónea las fuentes de información utilizadas en el estudio de mercado, al no precisar la fecha de las publicaciones ni aportar soportes que permitieran verificar la trazabilidad y confiabilidad de las ofertas analizadas.

109. El demandante afirmó en el recurso de apelación que “[…] el área objeto de valuación equivale a […] (23.296,95m2), discriminados en suelo urbano (674,52mts2), y suelo rural (22.622,43mts2) […]”, la cual corresponde al mismo valor del área que fue objeto de expropiación. Adicionalmente, el avalúo presentado cuenta con suficiente respaldo técnico, ya que se aplicó el método de comparación

³³ Consejo de Estado, Sección Primera; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 14 de marzo de 2024; radicación núm. 05001233100020120003301. Consejo de Estado, Sección Primera; C.P. Oswaldo Giraldo López; sentencia de 20 de febrero de 2020; radicación núm. 25000232400020110011501.

³⁴ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 70 y siguientes.

de mercado, y el anexo incluye estudios detallados sobre viviendas y lotes en zonas urbanas y rurales.

110. Respecto del área objeto de expropiación, el avalúo corporativo 011-2014, elaborado el 19 de febrero de 2014 por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, señaló lo siguiente:

“[…] 1.3.2. Encargo Valuatorio

[…] Por solicitud de LPRB, Fernando Mazuera y Cía. S.A. el 12 de febrero, a través del doctor Humberto Enrique Arias Henao, Director Jurídico precisa respecto la situación jurídica actual del predio respecto de la avenida circunvalar así:

1. El predio El Paraiso es un solo globo de terreno con una sola matrícula inmobiliaria.

2. Dentro de dicho globo se encuentra una porción de terreno de propiedad del Fideicomiso – El Paraiso cuyo Fideicomitente es la sociedad Fernando Mazuera y Cía. S.A. y sobre el cual, en su momento la nación y hoy la Administración Distrital construyó una parte de la Avenida Circunvalar sin ser hasta el momento el referido inmueble adquirido por dicha entidad.

3. Dicho predio linda en el costado oriental y occidental con una vía pública, avenida Circunvalar que sirve de acceso a todo el terreno, así como la transversal 1ª en el norte del predio.

4. De esta manera en nuestro concepto es necesario que el avalúo refleje la realidad jurídica y física del predio que incluye la Avenida Circunvalar ya construida y en actual funcionamiento.

[…] 5.1.6. Topografía

Inclinada grado pendiente: La zona norte del predio conformada por el área rural Reserva forestal y denominada en una parte ÁREA 2, tiene una pendiente de 24% aproximadamente y la zona colindante con el Parque Nacional, denominada AREA 1 tiene una pendiente del 8% aproximadamente en una parte y es plana en su zona central.

[…]” (negrilla fuera del texto).

111. Sobre la metodología de evaluación adoptada por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, se explicó que:

[…] 1.6. BASES DE EVALUACIÓN

Se tuvo como base la información documentaria recibida del solicitante y sus requerimientos. Debido a la manera como está conformado el predio que se estudia, se analizaron los valores en forma independiente para las diferentes clases de suelo (urbano y rural), zona sin afectación y posible de desarrollar, ronda hidráulica, zona de manejo y preservación de la Ronda, la vía y su corredor ecológico ambiental, para establecer el valor del predio.

[…] 5.1. CARACTERÍSTICAS DEL TERRENO

5.1.1 Identificación Urbanística

Se trata de un lote de terreno denominado “El Paraiso” conformado actualmente por áreas con normas diferentes, identificadas cartográficamente con los códigos del sector 008110380100000000 (URBANO) y 20150529020000000 (RURAL).

5.1.2 Ubicación dentro de la manzana

El inmueble se encuentra ubicado sobre una franja de terreno al norte del Parque Nacional Enrique Olaya Herrera y al sur del barrio El Paraíso, y está cruzado por la Avenida Circunvalar.

5.1.3. Cabida Superficiaria

El predio en su totalidad tiene 54.676,28 m². De acuerdo con la solicitud del encargo valuatorio y debido a que el terreno cuenta con dos clases de suelo, urbano y rural, se presenta a continuación el cuadro de áreas asignando el área correspondiente a cada tipo de suelo de las áreas No. 1 y 2 definidas en el Decreto 555 de 05 de diciembre de 2013.

[…]” (negrilla y resaltado fuera del texto).

112. Respecto de la metodología valuatoria empleada se explicó:

“[…] 8.1. DEFINICIÓN DE LOS MÉTODOS O ENFOQUES UTILIZADOS

MÉTODO DE COMPARACIÓN O DE MERCADO: Proporciona una indicación del valor comparando el activo con otros idénticos o similares y con información disponible sobre el precio.

MÉTODO O TÉCNICA RESIDUAL: Consiste en encontrar el valor del terreno como residuo al estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística y de conformidad con el mercado del bien final vendible, y descontar los costos totales y la utilidad esperada. Para la aplicación de este método se utilizó el método comparativo de mercado, con el fin de establecer el valor de metro cuadrado de apartamentos en la zona, dado que el proyecto se elaboró para vivienda.

8.2. JUSTIFICACIÓN DE LA METODOLOGÍA

Debido a la conformación física del lote y a la norma que lo cataloga en dos clases de suelo, además de tener tanto en el suelo rural como en el suelo urbano

las cesiones viales y las afectaciones ya enumeradas y citadas, se optó por analizar en forma separada la estimación del valor del área rural y la estimación del valor del área del suelo urbano. Luego se hizo la sumatoria de los totales de cada tipo de suelo, para asignar el valor total al predio.

A) Suelo Rural

Se analizó mercado de zonas rurales cercanas a la capital, así como de avalúos e información sobre compra de zonas de reservas ambientales. Se optó por dar el mismo valor a la reserva forestal, al área de vías, de corredor ecológico, ronda hidráulica y ZMPA. No se asigna valor al cuerpo de agua2. (Ver mercado anexo) Para el área rural de Reserva Forestal, se optó por asignar valor más bajo del promedio obtenido, debido a su amenaza alta del fenómeno de remoción en masa y su pendiente mayor, definiendo su valor en $ 25.000 m2.

B) Suelo Urbano

Para la estimación del valor del suelo urbano, se calculó el valor del área de terreno que comprende además del área útil (zona sin afectaciones), las vías y el corredor ecológico ambiental y excluye las afectaciones del cuerpo de agua, la ronda hidráulica y la ZMPA (zona de preservación y manejo ambiental del cuerpo de agua), a partir de un potencial de desarrollo elaborado de conformidad con la norma actual sobre el área de terreno, y aplicando el valor total obtenido al área del terreno. Para las afectaciones del suelo urbano de ronda hidráulica y ZMPA se hizo el mismo análisis que para el suelo rural, y se asignó un valor superior por su influencia paisajística y de zonas verdes en el eventual proyecto constructivo. No se asigna valor al cuerpo de agua.

8.3. MEMORIA DE LOS CÁLCULOS

Las características propias del lote en estudio, no permitieron encontrar inmuebles comparables directamente, por ello para la determinación del valor del predio, y en acatamiento del encargo valuatorio, se efectuaron estudios de mercado con el fin de buscar valores en predios comparativos, para el área rural, zonas de protección, zonas de preservación, reservas forestales etc., así como para las afectaciones de la Ronda hidráulica, la Zona de Protección y Manejo Ambiental de la quebrada El Chulo. Igualmente se buscó mercado de proyectos de apartamentos que pudieran reflejar un proyecto posible de construir en la zona libre de afectaciones. (Se anexan los cuadros de mercados).

Para la estimación del valor de la zona libre de afectaciones, se propone un ejercicio hipotético utilizando la técnica residual potencial de desarrollo-, el cual permite la construcción aproximada de 10.121 m2, para viviendas con promedio de 100 m2 de área, (aproximadamente 84 viviendas) con un costo directo de

$1'400.000 para la torre de seis pisos y $950.000 para el sótano de garajes. Se proponen garajes en sótano y exteriores para aprovechar en parte el área del terreno. El valor de venta es de $4.500.000 m2 incluido un parqueo, quedando además 61 parqueaderos adicionales para vender, Estas cifras se obtienen del mercado comparativo del tipo de vivienda a desarrollar allí, y del valor de costo de construcción que aparece en CONSTRUDATA Nº 169, incrementado en 13%, de acuerdo con costos según información del arquitecto Alejando Peña Cuéllar. Del potencial definido, se obtiene el valor de $2'050.000 por metro cuadrado para el área libre de afectaciones, y de $878.934 para el Área de Terreno, que incluye cesión de vías y el corredor ecológico ambiental y que se aproxima a $880.000m2.

Para el área de ronda hidráulica y de la Zona de Protección y Manejo Ambiental de la quebrada El Chulo, se determinó un valor de $ 30.000 m2, obtenido por una parte de los mercados analizados sobre terrenos en condiciones similares, calificados por su ubicación en los cerros orientales o en zonas de otros municipios como

Tabio, La Calera etc. (Ver anexos mercados), sino también de la información sobre avalúos para la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, efectuados sobre Zonas de Manejo y Preservación Ambiental del Río Bogotá, en años anteriores, y que actualizados anualmente con índice IVIUR (Indice de valoración inmobiliaria y rural) arrojan valores promedio de $27.000. Con los datos analizados de los predios similares que 'arrojaron en el mercado un promedio de $34.000 m2, se tuvo en cuenta el dato de avalúos citados y se optó por el promedio para esta área en consideración a los resultados de los mercados y teniendo en cuenta especialmente la ubicación de las áreas y el beneficio que pueden brindar al proyecto que se pueda desarrollar en la zona sin afectaciones.

Para el área rural de Reserva Forestal, denominada ÁREA 2, se optó por asignar valor diferencial, debido a su amenaza alta del fenómeno de remoción en masa y su pendiente mayor definiendo su valor en $ 25.000 m2.

La metodología aplicada refleja los valores según clase del suelo y según áreas de división documentaria.

Ver en anexo mercado.

8.4. COMPORTAMIENTO DE LA OFERTA Y LA DEMANDA

La ciudad presenta muy baja oferta de lotes sin desarrollar, y demanda alta de los mismos, con la consecuencia de que se están demoliendo construcciones para la obtención de terrenos que permiten con las normas actuales levantar proyectos en mayor altura.

8.5. PERSPECTIVAS DE VALORACIÓN

Se pueden considerar estables. Es importante en este aspecto considerar que dependerán también de la estabilidad de la parte alta del terreno y de que las obras de mitigación, actualmente en construcción, sirvan para proteger la zona de área útil libre de afectaciones, en la cual se propone el proyecto del potencial de desarrollo. […]” (negrilla fuera del texto).

113. Con fundamento en lo anterior se efectuó el siguiente cuadro de valuación:

“[…]

<SHAPE>

[…]” (resaltado fuera del texto).

114. El avalúo tiene anexo el siguiente estudio de mercado:

“[…]

[…]”.

115. Como puede apreciarse, el avalúo corporativo 011-2014, elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, señaló que el predio “El Paraíso” es un solo globo de terreno, con una única matrícula inmobiliaria, atravesado por la avenida circunvalar. Se explicó que la topografía del predio comprende una zona mayoritaria de reserva forestal con pendiente aproximada del 24% (asociada al Área 2) y un sector con pendiente menor o parcialmente plano hacia el Parque Nacional (asociado al Área 1). Adicionalmente, por existir dos clases de suelo y múltiples afectaciones ambientales y viales, se estimó el valor del suelo rural y del suelo urbano de manera separada.

116. Con base en esa información, el tribunal se equivocó al concluir que el dictamen incurrió en error grave por haber utilizado como base el valor del predio completo (Diagonal 38 1-87 Este, matrícula 50C-3930), cuando la expropiación recaía solo sobre el área núm. 2.

117. De hecho, el avalúo de la Lonja en el objeto del encargo reconoció la división en áreas 1 y 2. Se precisó que la valoración se concentraba en el Área núm. 2, con una cabida de 23.296,95 m2, distinguiendo incluso suelo urbano (674,52 m2) y suelo rural (22.622,43 m2). Por eso, la afirmación del tribunal según la cual el dictamen tomó como base el perímetro total del predio no era acertada.

118. Ahora bien, esto no significa que el tribunal haya errado al declarar probada la objeción por error grave, pues ese avalúo no da cumplimiento a los parámetros técnicos señalados en los artículos 10 y 11 de la Resolución 620 de 2008. Dichas normas regulan la forma en que debe aplicarse el método de comparación o de mercado y cómo deben realizarse los cálculos estadísticos para asignar el valor del bien en un avalúo.

119. El artículo 10 exige que, cuando se utilicen ofertas o transacciones como base del avalúo, el perito indique expresamente la fuente de la información, la fecha de publicación y los elementos que permitan su posterior verificación. Además, dispone que el valor del terreno y el de la construcción deben analizarse separadamente y se debe verificar la coherencia de las áreas reportadas.

120. El artículo 11 complementa lo anterior indicando que la información de mercado proveniente de documentos escritos debe ser previamente verificada, confrontada y ajustada antes de utilizarla en los cálculos estadísticos, garantizando así rigor técnico y confiabilidad en la determinación del valor comercial.

121. En este contexto, la Sala reconoce que el avalúo cuenta con un estudio de mercado anexo, pero en dicho documento no se incorporan elementos verificables que permitan constatar la fecha cierta de las ofertas, su estado de vigencia ni la correspondencia objetiva con predios efectivamente comparables con el predio objeto de expropiación.

122. El estudio de mercado anexo diferenció dos tipologías de bienes: “[…]

PROYECTOS NUEVOS – VIVIENDA […]” y “[…] LOTES […]”. Sin embargo, la

información allí consignada respecto de los proyectos residenciales35, no es suficiente ni justifica porque existe homogeneidad entre esas construcciones y los usos permitidos en el predio objeto de expropiación, máxime cuando la porción del perímetro urbano es suelo de protección.

123. En el avalúo corporativo 011-2014 y su documento anexo se mezclan proyectos ubicados en distintas zonas de la ciudad, con áreas que oscilan entre 42 m2 y 92 m2, y con diferencias marcadas en alturas, estrato socioeconómico, equipamientos comunales y entorno urbano. En algunos apartados se menciona que el edificio cuenta con quince pisos y terraza, mientras que en otros casos no se especifica el número total de niveles de la edificación o se hace referencia a terrazas comunales en el piso sexto.

³⁵ El acápite de observaciones de la tabla comparativa señala: “[…] ÁREA PRIVADA 57 MT, EXCELENTE UBICACIÓN, CERCA DE VÍAS DE ACCESO, C.C. BULEVAR NIZA Y VENTURA TERREROS, ZONAS COMERCIALES COMO CC BULEVAR NIZA, IGLESIA, KRA 58, CLÍNICAS Y HOSPITALES. CONSTA DE SALA CON BALCÓN, ZONA DE ESTUDIO, BAÑO, COCINA ABIERTA, ZONA DE ROPAS. EN EL PISO 6 ENCONTRAMOS TERRAZA COMUNAL CON PARQUEADEROS COMUNALES, COCINA, EXCELENTES ACABADOS Y MODERNOS DISEÑOS.

ÁREA PRIVADA 63 MT, EXCELENTE UBICACIÓN, CERCA DE IMPORTANTES VÍAS Y AVENIDAS, VENTAJA A QUE ZONAS COMERCIALES COMO BULEVAR NIZA Y VENTURA, CENTRO COMERCIAL BULEVAR NIZA, IGLESIA, KRA 58, CLÍNICAS Y HOSPITALES. CONSTA DE 3 ALCOBAS, SALA COMEDOR CON BALCÓN, BAÑO SOCIAL Y BAÑO EN HABITACIÓN PRINCIPAL. EN PISO 6 ENCONTRAMOS TERRAZA COMUNAL CON PARQUEADERO DE VISITANTES, EXCELENTES ACABADOS Y MODERNOS DISEÑOS. ESTRATO 4.

ÁREA PRIVADA 57 MT, PROYECTO EN PLANOS, CONJUNTO CERRADO CON ZONA SOCIAL COMO PISCINA, SALÓN SOCIAL, GIMNASIO, ZONA BBQ, PARQUE INFANTIL, SALÓN DE JUEGOS. EN PISO 15 ENCONTRAMOS TERRAZA CON VISTA PANORÁMICA DE BOGOTÁ, 2 ASCENSORES, PARQUEADERO PARA VISITANTES, ZONAS VERDES Y PORTERÍA. SALA COMEDOR CON BALCÓN, COCINA ABIERTA, ZONA DE ROPAS. CERCA A IMPORTANTES VÍAS COMO AVENIDA 68 Y CALLE 80. ESTRATO 3.

ÁREA PRIVADA 67 MT, PROYECTO EN PLANOS, CONJUNTO CERRADO CON ZONA SOCIAL COMO PISCINA, SALÓN SOCIAL, GIMNASIO, ZONA BBQ, PARQUE INFANTIL, SALÓN DE JUEGOS. EN PISO 15 ENCONTRAMOS TERRAZA CON VISTA PANORÁMICA DE BOGOTÁ, 2 ASCENSORES, PARQUEADERO PARA VISITANTES, ZONAS VERDES Y PORTERÍA. 3 ALCOBAS, 2 BAÑOS, SALA COMEDOR CON BALCÓN, COCINA ABIERTA, ZONA DE ROPAS. ESTRATO 3.

ÁREA PRIVADA 92 MT, PROYECTO EN PLANOS, CONJUNTO CERRADO CON ZONA SOCIAL COMO PISCINA, SALÓN SOCIAL, GIMNASIO, ZONA BBQ, PARQUE INFANTIL, SALÓN DE JUEGOS. EN PISO 15 ENCONTRAMOS TERRAZA CON VISTA PANORÁMICA DE BOGOTÁ, 2 ASCENSORES, PARQUEADERO PARA VISITANTES, ZONAS VERDES Y PORTERÍA. 3 ALCOBAS, 2 BAÑOS, SALA COMEDOR CON BALCÓN, COCINA ABIERTA, ZONA DE ROPAS. ESTRATO 3.

PROYECTO CON EXCELENTE UBICACIÓN, CERCA A IMPORTANTES VÍAS DE ACCESO, CUENTA CON DOS APARTAMENTOS DE 3 HABITACIONES, COCINA ABIERTA, ZONA DE LAVANDERÍA, SALA COMEDOR, SALÓN DE EVENTOS Y ZONA INFANTIL. CERCA A IMPORTANTES CENTROS COMERCIALES.

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Precio incluye dos parqueaderos. […]”.

124. Igual acontece en la casilla de la tabla denominada observaciones respecto del estudio de mercado de los lotes36. Esa información no es homogénea ni comparable, porque en un mismo conjunto se mezclan tipologías prediales y usos claramente distintos. Se describe un lote en Tabio con uso de suelo de reserva hídrica, nacederos y semi páramo, pero también se incluyen referencias a predios con “[…] buena casa […]”, servicios instalados, una finca con potencial productivo y un campamento con lagos de pesca, canopy, rappel y restaurante. Estas categorías responden a lógicas de mercado y criterios de valoración diferentes a los relacionados con el caso concreto.

125. El método de comparación exige que las ofertas o transacciones sean clasificadas, analizadas e interpretadas bajo criterios objetivos de homogeneidad, con indicación clara de las fuentes y soportes que permitan su verificación. La ausencia de tales elementos no constituye una simple discrepancia técnica sino una deficiencia estructural en la aplicación del método.

126. Por consiguiente, como la declaratoria de prosperidad de la objeción por error grave no se sustentó exclusivamente en la extensión del perímetro valorado en el avalúo corporativo 011-201, sino en sus deficiencias técnicas y metodológicas, la Sala confirmará lo resuelto en el ordinal segundo de la sentencia de 23 de marzo de 2018, pero por las razones aquí expuestas.

V.4.3. Los cargos relacionados con el acuerdo celebrado en el procedimiento policivo

127. El recurrente afirmó que los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados, quebrantan el principio de buena fe y las normas superiores invocadas en la demanda, porque la administración distrital desconoció el acuerdo celebrado sobre quien sería la entidad valuadora.

³⁶ “[…] ZONA RESERVA HIDROGRÁFICA.

VENTA LOTE EN TABIO, LINDA VISTA EN LA VEREDA DE RÍO FRÍO EN EL MUNICIPIO DE TABIO.

UBICADO EN MONTAÑA ORIENTAL DE LA VEREDA JUAICA SANTUARIO CON VISTAS ESPECTACULARES A LA SABANA. PUNTO DE AGUA VEREDAL, ESTÁ A 900 METROS DE LA VÍA PRINCIPAL DE TABIO-TENJO A 2 KILÓMETROS DE LA POBLACIÓN DE TABIO.

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VISTA EMBALSE TOMINÉ. […]”.

128. En la demanda se afirmó que la sociedad Fiduciaria Bogotá S.A., como vocera del patrimonio autónomo denominado "Fideicomiso Fidubogotá S.A. FA El Paraíso”, acordó con el FOPAE, en el marco de la querella policiva instaurada por dicha entidad, que la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá efectuaría el avalúo, por lo que el incumplimiento de ese acuerdo transgrede los artículos 8337 de la Constitución Política, 338 del Decreto 1420 de 1989, 6139 de la Ley 388 de 1997 y 160240 del Código Civil.

129. Ahora bien, al verificar el acervo probatorio, la Sala observa que las partes en el procedimiento policivo, previo al procedimiento expropiatorio, acordaron que el FOPAE consultaría a su comité de verificación si era posible que una entidad distinta a la UAECD efectuara el respectivo dictamen.

130. El acta de 9 de mayo de 201341 de la diligencia de inspección ocular y descargos dentro de la querella 5886-2013, adelantada por la Inspección Segunda A Distrital de Policía, da cuenta de lo anterior en el siguiente apartado:

“[…] Respecto a las solicitudes que formula la Sociedad querellada me permito hacer las siguientes consideraciones. A) Teniendo en cuenta el principio de publicidad que debe orientar toda actividad y procedimientos administrativos, se va a tener informado a la CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A., de todas las determinaciones y actos administrativos que se expidan en cumplimiento de lo pactado en estas diligencias. B) Teniendo en cuenta la autorización legal para efectuar los avalúos o bien por el IGAC, por la entidad que haga sus veces o por peritos avaluadores de la lonja se contemplará la posibilidad de hacer el avalúo mediante un procedimiento corporativo, únicamente si el FOPAE concurre en el pago de dicho avalúo hasta en el monto de lo que valdría un avalúo comercial practicado por CATASTRO DISTRITAL. La anterior determinación en todo caso estará sometía (sic) a la ratificación que de ella efectué el comité de conciliación del FOPAE. Eso es todo. De lo anterior se le corre traslado al representante legal de CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. y en uso de la misma manifiesta:

1) En cuanto a la respuesta del FOAPE contenida en el ordinal A, se acepta en su integridad. 2) En cuanto a la contenida en el ordínal B, previas consultas con mi representada se acepta que CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. o la sociedad que esta designe asuma los costos del avalúo colegiado que realizare la LONJA previa la presentación de la respectiva factura y en cuanto al exceso exclusivamente correspondiente al mayor valor que se debiera pagar frente al precio que estableciera para dicha clase de avalúos el CATASTRO DISTRITAL. Para dicho pago, se solicita que se adjunte a la respectiva factura la correspondiente cotización o certificación de costos según corresponda elaborado por el CATASTRO DISTRITAL. 3). En cuanto al ordinal C DE LA RESPUESTA DEL FOAPE y su manifestación en cuanto a que el avalúo se realizará conforme a lo establecido

³⁷ “[…] ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. […]”.

³⁸ “[…] Artículo 3.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración.

³⁹ “[…] ARTÍCULO 61.- Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9 de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. […]”.

⁴⁰ “[…] ARTÍCULO 1602. <LOS CONTRATOS SON LEY PARA LAS PARTES>. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. […]”.

⁴¹ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 354 y siguientes.

en la resolución 620 de 2008 del IGAC, se acepta y se resalta la necesidad de que los peritos designados y en virtud de dicha norma tengan en cuenta la potencialidad tanto ambiental como urbanística del predio a avaluar. No es más. El Despacho, teniendo en cuenta lo manifestado por las partes intervinientes y que conforme a la entrega del bien por parte de la CONSTRUCTORA FERNÁNDO MAZUERA S.A., a la entidad querellante FOAPE, se sobreentiende entonces, que los hasta ahora los denominados contraventores […] pierden la calidad de PARTE CONTRAVENTORA, por lo que entonces lo que corresponde en derecho es cesar todo proceso en contra de las personas jurídicas señaladas y en su defecto ordenar el archivo definitivo del asunto, conforme lo solicita el representante legal del FOAPE. Es del caso señalar que en adelante, conforme a la entrega. […]” (negrilla fuera del texto).

131. Como puede apreciarse, el IDIGER no desconoció ningún acuerdo celebrado con la demandante. Las partes acordaron durante la inspección ocular que el avalúo del predio cuestionado podría ser realizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá utilizando un procedimiento corporativo, siempre y cuando el FOPAE participe en el pago hasta el monto correspondiente a un avalúo comercial practicado por la UAECD, y previa ratificación de esa decisión por parte del Comité de Conciliación de esa entidad.

132. La parte motiva de la Resolución 153 de 2014 explica que el Comité de Conciliación del FOPAE en el Acta 54 de 28 de mayo de 2013, concluyó que el avalúo debía ser realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD), veamos:

“[…] el Comité de Conciliación del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias

- FOPAE, mediante Acta No. 54 del 28 de mayo de 2013, teniendo en cuenta la audiencia adelantada el día 9 de mayo del mismo año, en el trámite de la querella policiva No. 5886 2013 ante la Inspección de Policía 2ª de la Localidad de Chapinero, en la cual se estableció el trámite a seguir para la enajenación voluntaria del área No. 2 del predio de mayor extensión distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C 3930 y CHIP AAA0088COXR, específicamente en cuanto a la realización del avalúo, en la cual se indicó en dicha diligencia citada textualmente en el Comité de Conciliación: "Teniendo en cuenta la autorización legal para efectuar avalúos o bien por el IGAC, por la entidad que haga sus veces o por peritos avaluadores de la lonja se contemplará la posibilidad de hacer el avalúo mediante un procedimiento corporativo, únicamente si el FOPAE concurre en el pago de dicho avalúo hasta en el monto de lo que valdría un avalúo comercial practicado por Catastro Distrital. La anterior determinación en todo caso estará sometida a la ratificación que de ella efectúe el Comité de Conciliación del FOPAE' (cita textual del Acta de Conciliación No. 54 de 2013). frente a lo cual, seguidamente en la misma fecha el comité adoptó como decisión que el avalúo seria realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD.

Que el artículo 15 del Decreto 1716 de 2009, establece que las normas sobre comités de conciliación son de obligatorio cumplimiento para las entidades de derecho público, los organismos públicos del orden nacional, departamental, distrital, los municipios que sean capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles; instituyendo al mismo tiempo en su artículo 22 que "Las decisiones adoptadas por el Comité de Conciliación o por el representante legal de la entidad cuando no se tenga la obligación de constituirlo ni se haya hecho de manera facultativa, serán de obligatorio cumplimiento para los apoderados de cada entidad" (subrayado fuera del texto).

Que en ese orden de ideas, el avalúo No. 2013-1556 realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD, no solamente fue realizado por una entidad competente para tales fines, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y los Decreto 2150 de 1995 y 1420 de 1998, sino que también el mismo realizado teniendo en cuenta lo decidido por el Comité de Conciliación del FOPAE mediante sesión ordinaria del 28 de mayo de 2013, elevado al Acta No. 54.

Que de lo anterior se colige que no es cierto que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD, autoridad autorizada legalmente para efectuar avalúos de bienes inmuebles en el Distrito Capital, no tenía la potestad de adelantar el avalúo comercial del área No. 2 del predio de mayor extensión distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-3930 y CHIP AAA0088COXR.

[…]” (negrilla fuera del texto).

133. Para la Sala esa decisión no desconoce el principio de buena fe, ni los artículos 83 de la Constitución Política, 3 del Decreto 1420 de 1989, 61 de la Ley 388 de 1997 y 160242 del Código Civil, o lo resuelto en el acta de entrega anticipada del inmueble de 6 de mayo de 201343. En dicha acta se acordó que las partes darían “[…] trámite al procedimiento establecido en la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 1420 de 1998, con el objeto de gestionar la enajenación voluntaria del referido inmueble. […]”.

134. La etapa de negociación voluntaria tiene un término máximo de 30 días, contados a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa. La Corte Constitucional ha considerado que, una vez vence el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago44.

⁴² “[…] ARTÍCULO 1602. <LOS CONTRATOS SON LEY PARA LAS PARTES>. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. […]”.

⁴³ “[…] CLÁUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL TITULAR DEL DERECHO DE USO. – En cumplimiento de la presente

acta de entrega de tenencia anticipada, la sociedad CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A., titular del derecho de uso y goce en virtud del contrato de comodato debidamente inscrito en el certificado de tradición y libertad del inmueble, se compromete a:

1. Permitir el acceso de manera permanente al Área # 2, así como la operación del personal, maquinaria y equipo en el predio de la referencia, con el fin de ejecutar las obras de mitigación establecidas en el Contrato No. 037 de 2011 celebrado por la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Unión Temporal Rehabilitación Circunvalar 2012, por tal razón dichas intervenciones no se consideran como un acto de ocupación temporal o permanente, sino como la entrega anticipada al procedimiento de enajenación voluntaria de dicho predio.

2. Levantar cualquier gravamen o limitación a la propiedad que pese sobre el predio de mayor extensión.

CLÁUSULA TERCERA: OBLIGACIONES DEL FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS. – El FOPAE

se compromete a:

1. Dentro de los dos meses siguientes a la suscripción de la presente acta, el FOPAE expedirá el acto administrativo mediante el cual se declara la utilidad pública del Área # 2, para los efectos del parágrafo 4º del artículo 6 del Decreto 1469 de 2010. Asimismo, dentro del mismo acto administrativo se dispondrá efectuar el procedimiento de enajenación voluntaria, de conformidad con las facultades dispuestas en el Decreto 038 de 2013. En todo caso, el FOPAE expedirá el oficio por medio del cual se disponga la adquisición del bien inmueble objeto de la presente acta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9 de 1989 y demás normas concordantes, a más tardar el día seis (6) de diciembre del año 2013.

2. Una vez se obtenga la subdivisión del Área # 2 respecto del predio de mayor extensión y se expida el correspondiente folio de matrícula, el FOPAE dará trámite al procedimiento establecido en la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 1420 de 1998, con el objeto de gestionar la enajenación voluntaria del referido inmueble.

CLÁUSULA CUARTA: MODIFICACIONES A LA PRESENTE ACTA. – Cuando se presente circunstancias debidamente comprobadas que justifiquen la modificación de cualquiera de las cláusulas de la presente acta, las partes suscribirán el documento pertinente que contendrá con claridad y precisión la reforma requerida. […]”.

⁴⁴ Sentencia C 1074 de 2002, Exp.: D-4062, Demandante: Omar Edgar Borja Soto, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

135. Dicha etapa tiene la finalidad, entre otras cosas, de modificar el precio base que la administración fijó en la oferta45 y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. Sin embargo, esto no significa que la administración esté obligada a aceptar en el proceso expropiatorio propiamente dicho, las condiciones que proponga el particular antes o durante la fase de negociación.

136. En el procedimiento policivo la administración únicamente manifestó que “[…] se contemplará la posibilidad […]” de realizar el avalúo mediante un procedimiento corporativo, condicionando expresamente dicha determinación a la ratificación del comité de conciliación del FOPAE. Tal manifestación no constituye un acuerdo definitivo ni genera una situación jurídica consolidada a favor del apelante, en tanto se trató de una manifestación sujeta a una condición expresa y a la adopción de una decisión posterior por el órgano competente.

137. En ese orden, no puede predicarse que los actos administrativos demandados se encuentren viciados por falsa motivación. La administración actuó dentro del marco normativo que regula la expropiación por vía administrativa, agotando la etapa de negociación sin que se perfeccionara una enajenación voluntaria, lo que habilitaba la expedición del acto expropiatorio en los términos de la Ley 388 de 1997.

138. Finalmente, se pone de presente que esta Sección en la sentencia de 24 de julio de 202546, explicó que a la UAECD le compete elaborar los avalúos comerciales solicitados por las entidades distritales, de conformidad con los artículos 61 de la Ley 388 de 1997, 2 del Decreto 583 de 15 de diciembre de 201147, 3 del Acuerdo

004 de 201248 y 12 del Decreto 1420 de 1998. Además, mientras esté vigente el avalúo oficial realizado por catastro, no procede solicitar otro avalúo.

139. Por lo tanto, los cargos aquí estudiados no prosperan.

V.4.4. La falta de configuración del silencio administrativo positivo

140. La demandante afirmó que el IDIGER no resolvió en el plazo de 10 días hábiles el recurso de reposición presentado el 19 de marzo de 2014 contra el acto de expropiación, según lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997.

141. Indicó que los actos demandados son nulos “[…] por efectos de la pérdida de competencia respecto del silencio administrativo positivo ocurrido dentro de la actuación que resolvió el recurso de reposición en contra de las decisiones emitidas en el proceso de expropiación administrativa […]”.

⁴⁵ Según lo expone la Corte Constitucional en sentencia C- 1074 de 2002, ello se infiere “[…] entre otras, de la utilización de la expresión “precio base de la negociación (artículo 13, Ley 9ª de 1989); de la existencia de un plazo para negociar (artículo 61, inciso 6º, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (artículo 20, Ley 9ª de 1989). […]”.

⁴⁶ Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 24 de julio de 2025. Radicación núm: 25000-23-41-000-2016-00605-

01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

⁴⁷ “[…] Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal

e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 […]”.

⁴⁸ “[…] Por el cual se determina el objetivo, la estructura organizacional y las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital y se dictan otras disposiciones […]”.

142. Adujo que “[…] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivoca al mencionar que el término a partir del cual debe entenderse el inicio del periodo probatorio debe ser contabilizado desde la fecha de notificación del auto 001 de 2014 (9 de abril de 2014); ya que sería avalar el hecho que el periodo probatorio hubiera sido de más días hábiles a los 30 días que para el efecto establece el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011 […]”. A su juicio, el tribunal avaló una suspensión “[…] por un periodo de 35 días hábiles, lo que no es permitido en el marco de la Ley 1437 de 2011 […]”.

143. El artículo 69 de la Ley 388 de 1997 establece:

“[…] ARTÍCULO 69.- Notificación y recursos. El acto que decide la expropiación se notificará al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo.

Contra la decisión por vía administrativa sólo procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la notificación. El recurso deberá ser decidido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su interposición, y si transcurrido ese lapso no se ha tomado decisión alguna, se entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente. […]” (negrilla fuera del texto).

144. Frente a la debida interpretación de esa norma, esta Sección en la sentencia de 28 de agosto de 201449 aclaró que el plazo de diez días hábiles refiere únicamente a la decisión del recurso y no a su notificación, por las siguientes razones:

“[…] Si bien el actor considera que la expedición y notificación del acto que resuelve el recurso de reposición debe realizarse dentro del término que señala el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, es decir, diez (10) días hábiles después de su interposición, lo cierto es que no puede acogerse esta interpretación, habida cuenta de que dicha norma sólo hace referencia al plazo para decidir el recurso y no al que debe ceñirse su notificación. Precisamente, por ello, la administración está obligada a seguir el procedimiento ordinario que fijan los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo para realizar la notificación del acto que resuelve el recurso, pues no de otra forma puede entenderse la manera en que ésta debe actuar.

La Sala adopta esta interpretación del artículo 69 de la Ley 388 de 1997, no obstante admitir la falta de tecnicismo jurídico con la que se redactó la norma, al no hacer referencia expresa a la notificación del acto, habida cuenta de que la tesis mayoritaria acogida por esta Corporación, para que pueda configurarse el silencio administrativo positivo, alude a la necesidad de que se expida y notifique el acto dentro del término fijado en la ley, pues no de otra forma pueden predicarse efectos jurídicos eficaces del mismo. […]” (negrilla fuera del texto).

145. La Sala destaca que la Ley 388 de 1997 no reguló cuál sería el trámite que adelantaría la administración cuando requiera de pruebas para resolver ese recurso. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 250 y 79 de la Ley 1437 de 2011, la administración podrá decretar dicha etapa probatoria en un plazo de 30 días que,

⁴⁹ Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, radicación núm. 25000-23-24-000-2004-01147-01.

⁵⁰ El artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 señala que: “[…] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código […]”.

de conformidad con el criterio jurisprudencial de esta Sección se debe calcular en días hábiles51.

146. El artículo 79 de la Ley 1437 de 2011 señala:

“[…] ARTÍCULO 79. Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.

Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.

Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco

(5) días.

Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio. […]” (negrilla fuera del texto).

147. Conforme a la normativa supra, se observa que, para resolver el recurso de reposición contra el acto expropiatorio, la autoridad competente tiene un plazo de 10 días hábiles, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 388 de 1997. No obstante, cuando resulte necesario practicar pruebas para resolver los recursos, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron pruebas de oficio, el término general se suspende mientras dura el periodo probatorio.

148. En el plenario se acreditó que el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, mediante Resolución 052 de 2014, ordenó la expropiación por vía administrativa del área 2 del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50C-3930, al considerarlo ubicado en zona de amenaza alta por fenómeno de remoción en masa.

149. El 19 de marzo de 201452, la parte demandante interpuso recurso de reposición contra la citada resolución53.

150. El 2 de abril de 201454, la entidad profirió el auto 001 de 2014, mediante el cual decretó la práctica de una prueba en los siguientes términos55:

⁵¹ Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de agosto de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 25000-23-24-000-2010-00333-01. La Sala, al estudiar cómo debía contabilizarse el término de 30 días reconocido por el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo para practicar pruebas, consideró que esos 30 días son hábiles y no calendario ,porque el vació normativo permite acudir a la regulación prevista el artículo 62 de la Ley 4º de 1913 y el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, en tanto dichas reglas se aplican, en general, a los plazos que se señalen en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales..

⁵² Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 136 y siguientes.

⁵³ En ese documento se solicitó: “[…] De acuerdo con lo anteriormente expuesto, solicito respetuosamente:

1. Se revoque en su totalidad la RESOLUCIÓN 052 DE 2014 expedida por el Director del FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS.

2. De manera concomitante se dicte acto administrativo que reanude el proceso de enajenación voluntaria partiendo de la base del avalúo corporativo emitido por la Lonja de Propiedad raiz de Bogotá y que se aporta como prueba al presente recurso.

3. En caso de que la anteriores peticiones no sean admitida, se proceda a continuar con el trámite de la expropiación administrativa estableciendo como valor comercial del inmueble el establecido en el AVALÚO COMERCIAL DE LA LONJA DE PROPIEDAD RAIZ DE BOGOTA. […]”.

⁵⁴ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 146 y siguientes.

⁵⁵ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 454.

“[…] ARTÍCULO PRIMERO. DECRETAR la práctica de la siguiente prueba:

a) Librar oficio con destino a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD, a fin de que se sirva proceder a aclarar, reformar ylo complementar el avalúo comercial No. 2013 1556 del 13 de diciembre de 2013, teniendo en cuenta lo manifestado por el recurrente en su escrito de alzada, las diferencias en el precio del valor indemnizatorio a pagar por el área número dos (2) del predio de mayor extensión con folio de matrícula inmobiliaria 50C-3930, CHIP AAA0088COXR, para lo cual se anexará copia del mismo y copia del avalúo corporativo elaborado por la LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DE BOGOTÁ del 19 de febrero de 2014.

ARTÍCULO SEGUNDO. SUSPENDER a partir de la Comunicación de este Acto Administrativo por un lapso de treinta (30) días hábiles, en los términos del inciso 4º del artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, la decisión definitiva mientras se agota la práctica de la prueba decretada.

ARTÍCULO TERCERO. FIJAR el periodo probatorio por el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de notificación por este Acto Administrativo […]” (negrilla fuera del texto).

151. Mediante oficio 2014EE3990 de 4 de abril de 2014, el FOPAE citó a la sociedad demandante para que se notificara de esa decisión56. Ese oficio tiene una constancia de recibido de 9 de abril de 2014. Con dicha comunicación la administración suspendió por un lapso de 30 días hábiles la actuación administrativa, de conformidad con lo resuelto en el artículo 2 del auto 001 de 2 de abril de 2014.

152. En la misma fecha, el FOPAE solicitó a la UAECD que proceda a “[…] aclarar, reformar ylo complementar el avalúo comercial No. 2013 -1556 del 13 de diciembre de 2013, teniendo en cuenta lo manifestado por el recurrente en su escrito de alzada […]” y, para ello, presentó estos documentos:

“[…] Copia del recurso de reposición interpuesto por el apoderado especial del

PATRIMONIO AUTÓNOMO FIDEICOMISO FIDUBOGOTÁ – F.A. EL PARAISO,

junto con sus anexos, en setenta y uno (71) folios.

Copia del auto No. 001 de 2014 en dos (2) folios.

Copia de la Resolución No. 052 del 21 de febrero de 2014, “POR LA CUAL SE ORDENA LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA DEL ÁREA NÚMERO DOS (2) DEL PREDIO DE MAYOR EXTENSIÓN DISTINGUIDO CON EL FOLIO DE MATRICULA INMOBILIARIA 50C-3930, CHIP AAA0088COXR, EN AMENAZA ALTA POR FENÓMENO DE REMOCIÓN EN MASA, GENERADOR DE RIESGO PÚBLICO EN LA AVENIDA CIRCUNVALAR Y EL BARRIO EL PARAÍSO” en cinco

(5) folios. […]”.

153. El 23 de mayo de 2014 la UAECD contestó el requerimiento advirtiendo que no procede modificación alguna. Según el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, “[…] la entidad solicitante solo puede pedir la revisión o impugnación del avalúo dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que la entidad que lo practicó lo pone en su conocimiento. […]”.

⁵⁶ Ibidem, página 455 y siguientes.

154. La entidad demandada resolvió el referido recurso a través de la Resolución 153 de 26 de mayo de 201457, acto administrativo notificado por medio de aviso de 9 de junio de 2014, con constancia de recibido por la entidad de 11 de junio del mismo año58.

155. Con fundamento en lo anterior, el tribunal de primera instancia concluyó que no se había configurado el silencio administrativo positivo, por estas razones:

“[…] A través de escrito presentado el 19 de marzo de 2014, la parte demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 052 de 2014 (fls. 69-77, C.1) y el 02 de abril del mismo año el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias - FOPAE, profirió el auto 001 de 2014, mediante el cual decretó unas pruebas al interior de la actuación administrativa, en aras de resolver el recurso de reposición interpuesto (fls. 78-79, C.1), actuación que en virtud del artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, suspendió por un periodo de 30 días hábiles contados a partir de la comunicación de ese acto la decisión definitiva mientras se practicaban las pruebas, auto que fue comunicado a la demandante el 09 de abril de 2014 (fl. 80, C.1).

Es decir, que conforme a lo anterior el periodo para resolver el recurso de reposición se suspendió desde el 10 de abril de 2014 (día siguiente a la comunicación del auto 001 de 2014), por el término de 30 días hábiles, dicho de otra forma, hasta el 26 de mayo de 2014.

Ahora bien, la Resolución N° 153 de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución N° 052 de 21 de febrero de 2014” se profirió el 26 de mayo de 2014 (fls. 83-88, C.1), es decir, el último día hábil con el que contaba la administración para resolver el recurso de conformidad 69 de la Ley 388 de 1997. […]”. (Negrilla fuera del texto).

156. Como lo mencionó el a quo, la entidad demandada suspendió la actuación administrativa por un lapso de 30 días hábiles contados a partir de su comunicación y fijó el respectivo período probatorio. Dicho auto fue comunicado a la demandante el 9 de abril de 2014, razón por la cual la suspensión comenzó a contabilizarse a partir del 10 de abril siguiente. En consecuencia, como los días 17 y 18 de abril y 1 de mayo eran festivos, el término probatorio se extendió hasta el 26 de mayo de 2014.

157. Contrario a lo sostenido por la demandante, la Sala considera que el cómputo efectuado por el tribunal de primera instancia se ajusta a derecho, puesto que la suspensión debía contarse desde la comunicación del auto que decretó la prueba, conforme al principio de publicidad y a la garantía del debido proceso.

158. El auto 001 se expidió antes de que transcurrieran los 10 días hábiles previstos en el artículo 69 de la Ley 38859. De esta manera, la autoridad no permitió que el término corriera hasta su vencimiento, sino que activó un trámite probatorio dentro del marco legal, lo cual impide predicar la configuración del silencio administrativo positivo.

⁵⁷ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 150 y siguientes.

⁵⁸ Cfr. Índice 23 del expediente digital de segunda instancia. Documento denominado “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01

PRINCIPAL(.pdf) NroActua 23”, página 470 y siguiente.

⁵⁹ Concretamente en el día 9 si se tiene en cuenta que 24 de marzo de 2014 era festivo.

159. El auto 001 de 2 de abril de 2014, es un acto de trámite con efectos jurídicos directos sobre el derecho de defensa de la demandante en sede administrativa, en la medida en que fija un período probatorio y altera el curso ordinario del término para decidir el recurso.

160. Se observa, además, que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital respondió el requerimiento el 23 de mayo de 2014, dentro del período probatorio señalado, y que la Resolución 153 de 26 de mayo de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, fue proferida el día 30 de la etapa probatoria. De esta manera, la administración resolvió el recurso de reposición cuestionado antes de que finalizara el término legal previsto para ello.

161. Ahora bien, aunque el auto que decretó pruebas fue comunicado el 9 de abril de 2014, ello no significa que la competencia se hubiera perdido con anterioridad. Esa comunicación buscó proteger el derecho al debido proceso de la demandante, conforme a los principios generales del procedimiento administrativo, mientras que la competencia por parte del FOPAE fue ejercida válidamente desde la fecha de su expedición, esto es, el 2 de abril de 2014, momento en el cual aún no había vencido el término legal para decidir el recurso.

162. Esta Sección precisó en la sentencia de 28 de agosto de 2014 que debido a la

“[…] falta de tecnicismo jurídico con la que se redactó […]” el artículo 69 de la Ley

388 de 1997, debe entender que el plazo legal previsto hace referencia a la resolución del recurso de reposición y no a su notificación; criterio jurisprudencial análogo al evento en que la administración decreta la práctica de pruebas.

163. La Sala destaca que el propio artículo 79 de la Ley 1437 de 2011 exige que el acto que decreta la práctica de pruebas indique el día en que vence el término probatorio.

164. Incluso la demandante validó esta actuación de la administración si se tiene en cuenta que presentó ante el FOPAE la protocolización del silencio administrativo hasta el 20 de junio de 201460, después de que el FOPAE resolviera el recurso de reposición el 26 de mayo del mismo año, acto notificado el 11 de junio61. En la escritura pública núm. 2647 de 16 de junio de 201462, la demandante refirió que:

“[…] DÉCIMO TERCERO: Al revisar el expediente se obtiene que:

1. Conforme con el artículo 69 de la Ley 388 de 1997 transcrito y teniendo en cuenta que el recurso de reposición en contra de la Resolución 052 de 2014 fue radicado el pasado 19 de marzo de 2014, disponía el FOPAE de diez (10) días hábiles, contados a partir de su radicación para la decisión que dicho recurso impone, esto es disponía la entidad hasta el día 3 de abril de 2014 para su decisión.

2. No obstante lo anterior el FOPAE en fecha 2 de abril de 2014 expide el auto No. 001 de 2014 por el cual sobre la base de las facultades otorgadas en el artículo 79 de

⁶⁰ Ibidem, 472 y siguientes.

⁶¹ Ibidem, 471 y siguientes.

⁶² Ibidem, 161 y siguientes.

la Ley 1437 de 2011 decide suspender el presente proceso por un término de treinta

(30) días hábiles con el fin de practicar la prueba decretada dentro del proceso.

3. Dicho auto solo fue comunicado y citado para notificación personal hasta la fecha 9 de abril de 2014, por lo que se habría ejecutado por fuera del plazo que el citado artículo 69 de la Ley 388 de 1997 otorga para la resolución del recurso de reposición, por lo que debe aplicarse la consecuencia contenida en dicha norma ante el silencio de la administración, esto es “… se entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente”. Se protocoliza en el presente instrumento mencionando Auto 001 de 2014 así como el oficio de notificación.

4. Ahora bien, en gracia de discusión, si se llegare a considerar que el mismo auto, a pesar de la citación de notificación personal que hizo la entidad, su firmeza ya adquirida el mismo día de su expedición (consideración por demás contraria a derecho), es decir el día 2 de abril de 2014, dicha decisión habría suspendido el término restando solamente un día hábil para la decisión, es decir, suspendido el plazo el 2 de abril de 2014 y teniendo en cuenta que el plazo vencía el 3 de abril de 2014, una vez agotara el plazo de suspensión de 30 días hábiles, le correspondía decidir el recurso al FOPAE el día hábil siguiente a la fecha de terminación de la suspensión, es decir al cumplimiento de los treinta (30) días hábiles. Así las cosas, si la suspensión ocurrió a partir del 2 de abril de 2014, el plazo de treinta días siguientes se extendería hasta el 19 de mayo de 2014. No obstante lo anterior en oficio de fecha 28 de mayo de 2014 recibido por mi representada el día 29 de mayo de 2014, se nos cita para notificación personal de la Resolución 153 de 2014 por medio de la cual se Resuelve el Recurso de Reposición, el cual no se expidió, ni se citó para su notificación dentro del plazo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, lo que da como procede la CONFIGURACIÓN Y PROTOCOLIZACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO contenido en la norma a favor de mi representada quedando obligado el FOPAE al cumplimiento de los valores soportado por el Avalúo Corporativo de la Lonja de Bogotá que insiste fue el acordado entre las partes dentro del proceso de enajenación voluntaria del inmueble y que fue desatendido por dicha entidad.

DÉCIMO CUARTO: Que por no haberse recibido resolución de fondo al Recurso de Reposición interpuesto en fecha 19 de marzo de 2014 en contra de la Resolución 052 de 2014, por parte del FOPAE dentro del término establecido por el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, en consonancia con lo establecido por la ley 1437 de 2011, Art 85, manifiesto en mi calidad de apoderado del PATRIMONIO AUTÓNOMO EL PARAISO

– FIDUBOGOTÁ, cuyo vocero es la sociedad FIDUCIARIA BOGOTA S.A., identificada con el NIT 800.142.383-7 y Representante Legal de la sociedad FERNANDO MAZUERA Y CIA S.A. fideicomitente único del PATRIMONIO AUTÓNOMO EL PARAISO – FIDUBOGOTÁ, cuyo vocero es la sociedad FIDUCIARIA BOGOTA S.A., identificada con NIT. 800.014.971-1 declara bajo la gravedad de juramento que los hechos manifestados son ciertos, protocolizando en forma debida ante el señor Notario los documentos indicados mediante este instrumento, la copia del recurso de reposición radicado ante el FOPAE y que trata el art 15 del C.C.A., por encontrarse la patente en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el BENEFICIO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, por tanto de acuerdo con la ley los efectos jurídicos deben ser reconocidos tal y como se elevó la pretensión mediante el recurso de reposición objeto de la presente y es deber de todas las personas y autoridades reconocerlo así. […]” (negrilla del texto).

165. En este contexto, se precisa que, en nuestro sistema jurídico, nadie puede beneficiarse de su propia culpa (nemo auditur propriam turpitudinem allegans)63. Por lo tanto, el comportamiento exigible a la sociedad demandante, al no estar

⁶³ Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 10 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-24-000-2020-00248-00, Cp. Roberto Augusto Serrato Valdés.

conforme con la manera en que la administración suspendió los términos para recaudar pruebas, consistía en pronunciarse frente a esa decisión oportunamente.

166. En tales condiciones, no puede afirmarse que la administración haya dejado vencer el plazo legal sin pronunciarse, requisito indispensable para la configuración de la causal de nulidad alegada.

167. Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201264, sobre condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de marzo de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Aclara voto

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

⁶⁴ “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 157 de 2026

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