CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., seis (06) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2020-00601-01 (3990-20231)
Demandante: Fiduciaria La Previsora S.A., vocera del Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A., Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS y su fondo rotatorio.
Demandada: UGPP
Temas: Aportes pensionales. Reliquidación. Notificación electrónica. Estado de emergencia (Covid).
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación2 interpuesto por la demandante contra la sentencia del 09 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió3:
Primero: Declarar incumplido el presupuesto procesal de agotamiento de la actuación administrativa, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: Inhibirse para conocer de fondo los cargos de nulidad …
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
En sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 09 de febrero de 2017 (rad. 76001-33-31-004-2010-00316-01, MP: Luz Stella Alvarado Orozco) entre otras cosas, se ordenó, a la extinta Cajanal, la reliquidación de la pensión de vejez de Fabio Contreras Ayala. Tras asumir la UGPP los asuntos de Cajanal, emitió la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, en cuyo artículo noveno conminó la realización de los trámites necesarios para el cobro de aportes patronales adeudados por el Departamento Administrativo de Seguridad Nacional (en adelante, DAS), en favor del ex trabajador pensionado a quien en juicio se le reconoció la reliquidación de la pensión de vejez.
Los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante -sucesora procesal del DAS- fueron rechazados por extemporáneos, a través de la Resolución RDP
1 En principio correspondió el radicado interno 28750, pero con ocasión a un conflicto negativo de competencia se le asignó un nuevo número.
2 Samai CE, índice 14, certificado 01EC157AAEC46FD3 4C262E45007BB6F9 2C3B08D943E52C84 579F4A3F3CC06425 (pdf), p.
1.
3 Samai tribunal, índice 41, certificado D69C79F6CE19C850 7F7F7C6244473A0C F49EF40F3B7710D0 682703C040A9A452 (pdf),
pp. 17 a 18.
017743, del 04 de agosto del 2020. En dicho acto administrativo, la demandada modificó el señalado artículo noveno con el propósito de exigir el pago de los aportes patronales a la actora4.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5:
Primera. Se declare y decrete la nulidad, de los siguientes actos administrativos, todos expedidos por la … UGPP:
- Resolución No. RDP 000521 del 10 de enero del 2018 “Por la cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Valle Del Cauca”.
- Resolución No. RDP 17743 del 4 de agosto del 2020 por la cual se rechazaron los recursos interpuestos por “extemporáneos” y modificó el artículo noveno de la Resolución RDP 000521 del 10 de enero del 2018.
Segunda. Que como consecuencia de ,o anterior, se restablezca el derecho de Fiduprevisora S.A., vocera y administradora del PAP Fiduprevisora S.A defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio, declarando que … no está obligada a[l] pago … por lo cobrado en las resoluciones …
Tercera. Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de Fiduprevisora S.A., vocera y administradora del PAP Fiduprevisora S.A defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio, ordenando a la demandada a que se le restituya a la Fiduprevisora S. A lo que esta haya cancelado por concepto de los actos administrativos demandados.
SUBSIDIARIA DE LA TERCERA: En el caso de no haberse realizado pago alguno, declarando que Fiduprevisora S.A. vocera y administradora del PAP Fiduprevisora S.A defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio no está obligada a cancelar las sumas determinadas en los actos demandados.
Cuarta. Que se condene en costas a la entidad demandada.
Quinta. Que se ejecute la sentencia en los términos señalados por el Capítulo VI del Título V del CPACA.
Invocó como vulnerados los artículos 4, 6 y 29 de la Constitución; 17 del Código Civil (Ley 84 de 1873); 3, 34, 37, 42, 45, 56, 67, 68, 69, 70, 72, 76, 80, 137 y 161 del CPACA; 1226
a 1244 del Código de Comercio (Decreto 410 de 1971); 40 y 41 del Decreto Ley 2106 del
2019; 4 del Decreto Legislativo 491 del 2020; 24 de la Ley 100 de 1993; 4 de la Ley 1066
del 2006; la Ley 1285 de 2009; 238 de la Ley 1753 del 2015; 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto
1069 de 2015; y 613 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), así6:
-(…) Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. Sostuvo que la extensión de los efectos de la decisión que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez exigía la vinculación del DAS o el «DAS EN SUPRESIÓN» a ese litigio, pero eso no ocurrió.
Cuestionó el desconocimiento de las normas aplicables a las sociedades fiduciarias. Aseguró que no debía hacer aportes patronales en favor de Fabio Contreras Ayala, en
4 Samai tribunal, índice 2, certificado 5C7551CBEF445ADA ECA2C7B3B6655E1D AAAFF98727DC1A02 87458935F13D0C1C (pdf),
pp. 108 a 113 y 159 a 165.
5 Samai tribunal, índice 2, certificado 5C7551CBEF445ADA ECA2C7B3B6655E1D AAAFF98727DC1A02 87458935F13D0C1C (pdf),
p. 64.
6 Samai tribunal, índice 2, certificado 5C7551CBEF445ADA ECA2C7B3B6655E1D AAAFF98727DC1A02 87458935F13D0C1C (pdf),
pp. 65 a 100.
tanto que este no figuraba en su planta de personal, máxime cuando los actos acusados no incorporaron referencias o pruebas que avalaran la «obligación de pago». Sostuvo que existía una distinción entre su labor misional y los negocios fiduciarios, estos últimos limitados al respectivo objeto contractual.
Explicó que el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 autorizó la creación de un patrimonio autónomo para «la atención de procesos judiciales, pago de sentencias, reclamaciones (…) laborales (…) en las cuales sea parte o destinatario el extinto [DAS] y/o su Fondo Rotatorio y que no guarden relación con funciones trasladadas a entidades receptoras», lo cual motivó la celebración de un contrato de fiducia mercantil con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ahora bien, aclaró que nunca fungió como liquidador del DAS, pues el vínculo con dicho ente estuvo limitado
«a su función como Fiduciario». Por ende, nunca fue «empleador, parte, sustituta, representante legal o subrogataria» de las acreencias del DAS y que las relaciones entre dicha entidad y sus
«usuarios o exfuncionarios» cesaron con su liquidación. Adicionalmente, resaltó la inexistencia de una «sentencia judicial» que ordenara la consignación de los «aportes patronales»; igualmente, que los recursos del patrimonio autónomo eran de naturaleza pública y de destinación específica, de modo que la realización de un pago como el solicitado en los actos demandados constituía fraude contra los acreedores.
Indicó que el trámite previo a la expedición del acto acusado que conminó el cobro de aportes patronales en favor del pensionado Fabio Contreras Ayala vulneró su debido proceso y defensa, porque nunca tuvo la oportunidad de presentar argumentos ni controvertir o remitir pruebas. Manifestó que la simple posibilidad de impugnar la decisión no materializaba las enunciadas garantías. De igual forma, no le fue notificado el inicio de la actuación ni su objeto y, en su lugar, el único trámite «comunicado» fue irregular, porque obedeció al acto «inmediato e infundado» que impuso la obligación de realizar los aportes pensionales ligados a «un presunto ex funcionario del Extinto DAS», lo cual transgredió los principios de publicidad y contradicción. A su juicio, la conducta de la demandada supuso que su vinculación a la controversia solo tuvo lugar a la «culminación del procedimiento administrativo», de suerte que este se distinguió por su falta de motivación, ejercicio arbitrario del poder y ocultamiento.
Expuso que el acto que rechazó por extemporaneidad los recursos interpuestos y que corrigió a quién iba dirigido el acto, pretendió la aplicación del artículo 45 del CPACA, pese a que la omisión de su contraparte fue «de fondo». Expresó que el «sustento normativo» para imponer la obligación de pago lesionó «todo principio jurídico» y no otorgaba la facultad de «fijar un valor en el acto administrativo puesto en entredicho mediante los recursos». Reprodujo una decisión de la Sección Primera que cuestionó a la demandada por «imponer obligaciones (…) fundamentados en equivocadas interpretaciones de la norma (…)». Asimismo, expuso que la demandada no adelantó los procedimientos adecuados para dejar sin efectos el acto administrativo demandado que ordenó el pago de los aportes patronales y, en cambio, modificó su «contenido material» en forma unilateral.
Dicho acto administrativo fue notificado indebidamente y no surtió efectos, pues la
«comunicación» estaba dirigida al DAS, aun cuando aquel no existía «desde julio del 2014». Adicionalmente, ese acto se motivó en una aparente notificación al correo electrónico sin que existiera la «autorización» del artículo 56 del CPACA o alguna actuación procesal que indicara «el correo electrónico al que enviaron la presunta notificación que solo se conoció (…) el 10 de julio del 2020». Por lo tanto, no era idóneo aplicar el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020; defendió que la decisión fue notificada por conducta concluyente al momento de impugnar los actos y que, por ello, debieron resolverse. Insistió en que el cobro fue dirigido contra una entidad «que ya no existía» y los actos no mencionaron al patrimonio autónomo, por lo que la sociedad fiduciaria no tenía legitimación en la causa por pasiva,
sobre todo cuando los recursos administrados «no son para pagar contribuciones (…) como las que se pretenden cobrar».
-Falta de competencia. Adujo que su contraparte «dejó prescribir» el recaudo de los aportes, dado que estos correspondían a «muchísimos años atrás». Luego, con base en un fallo de la Sección Tercera, enunció que «el cobro de este tipo de obligaciones (…) se pierden en 3 años». Adujo que se configuró una «incompetencia ration materiae», pues ninguna de las normas invocadas en el acto primigenio que ordenó el pago de aportes patronales permitía
«ampliar la decisión de un juez a una entidad que nunca hizo parte de dicho proceso». Repitió que «el PAP-DAS» nunca ostentó la calidad de «empleadora» o «condenada» en la sentencia invocada por la Administración, con lo que hubo una actuación irregular [citó una decisión del Juzgado Administrativo 43 de Bogotá D.C. que, en su concepto, era aplicable al litigio]. Calificó como «desafortunada» la forma en que la referida decisión administrativa acomodó su competencia para transferir una obligación al DAS y/o al patrimonio autónomo, pues ello desconocía «el contenido exacto de sus obligaciones». A su entender, no existía soporte jurídico para concluir que la fiduciaria debía asumir obligaciones por condenas «a la entidad administradora de las pensiones como parte procesal», pues tal entendimiento infringía el artículo 6 de la Constitución.
Puntualizó que el reconocimiento de la pensión de jubilación fue efectuado por la misma institución que profirió el acto demandado ordenando el pago de aportes patronales. Así, no existía ninguna «situación fáctica o legal» atribuible a la sociedad fiduciaria, dado que no tuvo relación con «las actuaciones (…) que causaron un daño al pensionado». Señaló que la orden de la providencia que motivó los actos demandados consistió en efectuar una reliquidación pensional con «los respectivos descuentos sobre los factores de los cuales no se hubiese establecido aportes», lo cual no significaba el pago de sumas adicionales a cargo del DAS, el patrimonio autónomo y/o la fiduciaria. Afirmó que, tras la expedición de la Ley 100 de 1993, los fondos de pensiones -«en este caso la UGPP»- asumieron la competencia de los órganos que podían reconocer y pagar pensiones, por lo que el pasivo no era de su incumbencia.
Reivindicó el carácter de «contribución parafiscal» de las cotizaciones al SPS y reiteró que la acción de cobro prescribía en 3 años (arts. 24 de la Ley 100 de 1993 y 4 de la Ley 166 de 2006). Aludió que «el tiempo que pretenden hacer efectiva la obligación corresponden a periodos comprendidos a partir del año 2009, los cuales superan ampliamente el periodo de prescripción». Desde su perspectiva, la presunta exigibilidad inició cuando debía cumplirse la obligación y la Administración podía requerir el pago. En este caso, sostuvo que las prestaciones abarcaron «años anteriores que no precisa – (…) no discrimina los tiempos de cotización que está cobrando-, habiendo trascurrido más de tres (3) años (…)». Sin perjuicio de lo anterior, defendió que la Resolución RDP 000521 de 2018 perdió fuerza ejecutoria porque los artículos 40 y 41 del Decreto Ley 2106 de 2019 suprimieron los cobros entre entidades públicas del orden nacional por concepto de aportes patronales «(…) derivados de fallos ejecutoriados (…)».
-Falta de motivación de la Resolución RDP 000521 (…). La decisión no explicó por qué debía responder por una condena impuesta por la demandada. Puntualizó que el acto no justificó cómo determinó el valor reclamado, los períodos de cotización involucrados, el fundamento de la reliquidación pensional o su relación con eventuales aportes patronales adicionales, lo cual impedía comprender el origen y alcance de la obligación pretendida.
-Falsa motivación de la Resolución RDP 000521 (…). Sostuvo que se incurrió en dicha causal de nulidad porque: (i) se atribuyó al patrimonio autónomo la calidad de empleador de Fabio Contreras Ayala sin demostrar dicha condición; (ii) fueron rechazados sus recursos de reposición y apelación por extemporáneos con fundamento en una
notificación realizada por correo electrónico, pese a que no existía autorización previa para acudir a ese medio; y (iii) la Administración basó su posición en una providencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil que reconoció la competencia del patrimonio autónomo para estudiar el pago de aportes pensionales derivados de la reliquidación de una pensión de vejez.
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la actora7 con los siguientes argumentos:
Exaltó tanto su naturaleza jurídica como la obligación «de otorgar derechos establecidos en el sistema (…) de pensiones» (art. 48 constitucional). Aseguró que las decisiones cumplieron la orden del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 09 de febrero de 2017 -reliquidación de la pensión de vejez de Fabio Contreras Ayala-.
Señaló que sus actos ordenaron la reliquidación de la pensión del mencionado empleado con la inclusión de todos los factores salariales previstos por la ley. Igualmente, en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 1151 de 2007, dispuso el pago de los aportes patronales a cargo del empleador. Aun cuando asumió funciones en materia pensional, descartó cualquier obligación legal o reglamentaria de recaudar o descontar dichas sumas. Enfatizó que, en la fecha de contestación de la demanda, no existía un cobro coactivo contra la demandante, por lo que sus pretensiones debían rechazarse.
Indicó que sus actos no podían ser demandados a través del medio de control de la referencia, pues se limitaron a cumplir una orden judicial. Además, afirmó que estos presentaron las justificaciones fácticas y legales necesarias para que el extinto DAS,
«ahora representado por la FIDUCIARIA», efectuara el reintegro de los aportes omitidos. Por otro lado, hizo hincapié en que los actos fueron debidamente notificados, por lo que no hubo vulneración del debido proceso. Reprodujo jurisprudencia de la Sección Segunda relacionada con los descuentos de aportes pensionales no cotizados y manifestó que sus decisiones siguieron «las disposiciones normativas y precedentes jurisprudenciales». Finalmente, argumentó la idoneidad de su reclamación de aportes a partir de la segunda subregla de unificación prevista en la sentencia proferida por la Sala Plena de esta corporación el 28 de agosto de 2018 (exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP: César Palomino Cortés).
Propuso la excepción previa de «caducidad», en la medida en que la Resolución RDP 000521 de 2018 fue notificada el 29 de mayo de 2020, de suerte que el plazo para presentar la demanda fenecía el 30 de septiembre de 2019. Sin embargo, su contraparte solo acudió ante la jurisdicción el 03 de diciembre de 20208.
En cuanto a las «excepciones de mérito o de fondo», defendió la «validez de los cobros» porque el inciso final del parágrafo del artículo 17 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 40 del Decreto 2106 de 2019, estipuló que todos los recaudos vinculados a reliquidaciones pensionales ordenadas en sentencias judiciales [distintos a los créditos de las entidades públicas nacionales adscritas al presupuesto nacional] debían efectuarse con base en la metodología actuarial establecida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual materializaba un reconocimiento de la legalidad de su gestión.
7 Samai tribunal, índice 15, certificado 70F4BB01CE571E62 E8479C4B04FADAC3 BAB3D461EEB903A9 F53BDAB09F58FE02 (zip), 6 (pdf), pp. 4 a 15.
8 El auto del 14 de julio de 2022 (índice 20 de Samai del tribunal) negó la caducidad. La decisión explicó que la Resolución RDP de 2018 fue notificada el 29 de mayo de 2020 y objetada mediante recursos de reposición y apelación, los cuales fueron desatados con la Resolución RDP 17743 de 2020 (notificada el 09 de septiembre de 2020). Así, el término para acudir a la jurisdicción fenecía el 12 de enero de 2021 y, como la presentación de la demanda fue el 03 de diciembre de 2020, el tribunal concluyó que esta fue oportuna.
Aunado a lo anterior, hizo énfasis en su «naturaleza jurídica (…) [y] competencia (…) para gestionar el pago de contribuciones fiscales insolutas a cargo del empleador» y declaró que la consecución del equilibrio fiscal necesario para garantizar una cobertura universal y progresiva en seguridad social exigía el pago total de las prestaciones exigibles a los patronos. Por ello, reiteró que la obligación asignada a su contraparte tuvo origen en una decisión judicial que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de Fabio Contreras Ayala «para tener en consideración los factores que allí se reconocieron». Igualmente, anotó que el cumplimiento de la citada orden tenía sustento en los artículos 48 de la Constitución (modificado por el art. 1 del Acto Legislativo 1 de 2005), 17 y 270 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de
1994, 4 y 5 de la Resolución 691 de 2013 y la sentencia C-258 de 2013 (MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Añadió que su actuación hacía efectivo el principio de sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social.
Más adelante, invocó la «excepción de constitucionalidad» por la realización de «los descuentos al demandante y pensionado (…) conforme a la ley y la sentencia que así lo ordenó». Al efecto, sostuvo que no podía desatenderse el deber de correlación entre los beneficios prestacionales recibidos y la carga contributiva en cabeza del afiliado y su empleador. No obstante, criticó que la actora [en representación del DAS] intentó «contradecir» su obligación de asumir el aporte patronal originado en la mencionada reliquidación de pensión de vejez.
Adujo la «presunción de legalidad de los actos (…)» y la carga probatoria que debió ejercer su contraparte para desvirtuar tal inferencia jurídica, sin perjuicio de aclarar que la decisión sometida a control judicial era «de mero cumplimiento», dado que solo reprodujo el contenido de una sentencia para «darle ejecución material», razón por la cual toda inconformidad debía dirigirse contra «el fallo». Reivindicó su buena fe por la estricta aplicación de la Constitución, la ley y los precedentes legales que «llevan a acceder o negar prestaciones», de ahí que la sociedad tuviera el deber de controvertir la presunción de legalidad de sus actos. Por último, solicitó declarar oficiosamente cualquier otra excepción que se identificara durante el trámite de la controversia -«innominada o genérica»-.
Sentencia apelada
El tribunal declaró el incumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la actuación administrativa, por lo que se inhibió de analizar de fondo los cargos de nulidad9.
A los efectos anteriores, expuso que el acto que ordenó el pago de aportes patronales inicialmente se comunicó con el envío de un oficio a «la dirección física del Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del DAS» el 05 de diciembre de 2019, a fin de que compareciera para la notificación personal del acto, so pena de acudir al mecanismo de aviso. La demandante no atendió la diligencia. Adicionó que, en virtud del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, la actora tenía la obligación de habilitar un buzón electrónico para la notificación de actuaciones administrativas desde el 02 de abril de 2020, de manera que la demandada podía notificar la decisión por aviso mediante un oficio remitido «en uso de los canales digitales y conforme [a] lo normatividad vigente» [art. 4 ídem].
Al respecto, advirtió que el mencionado oficio fue enviado el 28 de mayo de 2020 al buzón electrónico «servicioalcliente@fiduprevisora.com.co» y entregado «en la misma oportunidad», de acuerdo con una certificación suscrita por la empresa Certimail. El «asunto» del mensaje era la notificación electrónica de la Resolución RDP 000521 de 2018. Si bien no se demostró que la actora haya dispuesto un canal electrónico «exclusivo» para la notificación
9 Samai tribunal, índice 41, certificado D69C79F6CE19C850 7F7F7C6244473A0C F49EF40F3B7710D0 682703C040A9A452 (pdf), pp.7 a 17.
de actuaciones administrativas con ocasión de la expedición del decreto legislativo ejusdem ni la autorización «expresa» de la sociedad para la notificación a través de tales medios, lo cierto era que ello no era necesario porque el legislador autorizó la remisión electrónica de sus decisiones.
Aunado a lo anterior, declaró que la emergencia sanitaria generada por el Covid-19 finalizó el 30 de junio de 2022 (art. 11 del Decreto 1165 de 2022), de ahí que la notificación electrónica fuera el mecanismo aplicable cuando se entregó la Resolución 000521 de 2018 (28 de mayo de 2020). De igual forma, adujo que la dirección electrónica a la cual fue remitido «el aviso de la notificación del acto acusado» era «propia de la (…) demandante», de manera que su utilización como medio de notificación era «viable».
Por consiguiente, el término para impugnar la decisión transcurrió entre el 29 de mayo de 2020 (fecha de «entrega efectiva» del correo) y el 12 de junio de 2020. Así, como el recurso de reposición y en subsidio apelación fue interpuesto el 13 de julio de 2020, se configuró una extemporaneidad no saneable, debido a la falta de configuración de una indebida notificación que invalidara el procedimiento efectuado por la parte demandada.
Recurso de apelación
La demandante recurrió la decisión del tribunal.
-Con lo planteado en la sentencia recurrida se llegaría al absurdo jurídico que nunca se podría demandar un acto administrativo que rechace por extemporáneo un recurso. Citó un extracto del fallo apelado, según el cual no podía considerarse «en firme» el acto inicial si en la vía judicial se cuestionaba «la legalidad del acto administrativo que resuelve la extemporaneidad de los recursos administrativos». En su criterio, el anterior razonamiento del tribunal conducía a que fuera imposible demandar el acto que rechazó por extemporaneidad los recursos, pese a que este, al no ser impugnable en sede administrativa, escaparía al control judicial y ello no era permitido en un Estado de derecho. Consideró que los derechos al debido proceso y defensa no permitían la materialización de tales «indefiniciones», pues una visión contraria implicaría que su contraparte podría emitir un acto arbitrario, notificarlo en «cualquier parte» y calificar como extemporáneas las respectivas impugnaciones a través de una resolución que «no permite recurso alguno para que quede en firme su acto irregular».
-El tribunal (…) confundió la sociedad fiduciaria con el patrimonio autónomo (…). Afirmó que la sentencia de primera instancia no consideró que el patrimonio autónomo y Fiduprevisora S.A. fueran «dos entidades completamente distintas». En ese sentido, describió la naturaleza jurídica de las sociedades fiduciarias, el alcance del contrato de fiducia mercantil y subrayó la existencia de una planta de personal y estructura administrativa o presupuestal «completamente independiente de todos los negocios fiduciarios (…)». Pese a que reconoció que su oferta de servicios entrañaba la «administración, atención o defensa de asuntos que se derivan de los objetos de los contratos de fiducia mercantil», acentuó que esta circunstancia no comportaba una confusión entre su actividad misional y cada negocio fiduciario.
-El tribunal confundió (…) el papel de administrado[r] del patrimonio autónomo (…) con el de autoridad (…). Mencionó que, aun cuando el fallo determinó que el patrimonio autónomo tenía el rol de «administrado», este le impuso una obligación que únicamente era exigible a su contraparte [habilitar un buzón de correo electrónico exclusivo para
10 Samai tribunal, índice 45, certificado 10E4E3EB7046121E 0B831F173C983866 A91CD63B173D78EB 4FD110D2B1356294 (pdf),
pp. 2 a 14.
notificaciones o comunicaciones, art. 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020]. Al respecto, extractó apartados de la sentencia C-242 del 09 de julio de 2020 (MMPP: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger), sobre los motivos fácticos y legales por los cuales la providencia declaró la constitucionalidad condicionada de la norma ibidem.
-La UGPP no tenía facultad legal para tener como habilitado para notificaciones al patrimonio autónomo PAP Fiduprevisora (…) el correo servicioalcliente@fiduprevisora.com.co. Censuró que el tribunal explicó cómo concluyó que el citado correo fuera el habilitado para notificar actos administrativos, la dirección electrónica, cuando con el mismo certificado de existencia y representación legal quedaba claro que nunca se señaló ese correo de notificaciones, pero además en tal documento se determinó expresamente que no se autorizaban notificaciones por correo electrónico ni autorizó la realización de ese tipo de notificaciones. Además, precisó que, como el Decreto Legislativo 491 de 2020, amplió los plazos para decidir las peticiones, era precisamente a ese correo que llegaban todas las solicitudes de los ciudadanos, de modo que mal haría la UGPP y ahora el tribunal, en tomarlo como el designado para que se le notificaran al patrimonio autónomo o a la Fiduprevisora los actos administrativos demandados.
Pronunciamientos finales
La demandada y el ministerio público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, que declaró el indebido agotamiento de la actuación administrativa y, en consecuencia, se inhibió de analizar de fondo los cargos de nulidad.
Problemas jurídicos
En concreto, corresponde a la Sala definir si la Administración no podía notificar válidamente al correo electrónico servicioalcliente@fiduprevisora.com.co porque la demandante no autorizó la realización de ese tipo de notificaciones en ese correo, que era para la «atención al cliente [donde] llegaban todas las peticiones de todos los ciudadanos]», por lo que no se configuró un indebido agotamiento de la actuación administrativa respecto de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, pues los recursos de reposición y apelación no fueron extemporáneos.
De prosperar lo anterior, la Sección abordaría el análisis de los cargos de la demanda, en orden a definir: (ii) si la Administración vulneró el debido proceso de la actora por exigir el pago de los aportes patronales generados en la reliquidación de una pensión de jubilación efectuada con ocasión de un trámite judicial que no convocó a la sociedad; y
(iii) si la Resolución RDP 000521 de 2018 incurrió en falta de motivación por no explicar con suficiencia el origen y alcance de la obligación pecuniaria pretendida.
Previo a resolver, se advierte que la Sala no se referirá a los planteamientos de la apelante acerca de que con la tesis del tribunal los actos que rechazan recursos nunca serían demandables, pues se trata de apreciaciones que no controvierten la decisión inhibitoria, pues en parte se determinó lo que señala.
Análisis del caso concreto
Para la demandante, la Administración no podía notificar válidamente al correo electrónico servicioalcliente@fiduprevisora.com.co porque no autorizó la realización de ese tipo de notificaciones en ese correo, destinado a atender las peticiones de los ciudadanos. En esa línea, planteó que, aun cuando el fallo determinó que el patrimonio autónomo era el «administrado», este le impuso una obligación que solo era exigible a su contraparte [habilitar un buzón de correo electrónico exclusivo para notificaciones – art. 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020]. Asimismo, cuestionó que el tribunal no hubiera explicado su conclusión según la cual el correo electrónico al cual fue remitida la Resolución RDP 000 521 de 2018 fuera el habilitado para la notificación electrónica de actos administrativos, sobre todo cuando su certificado de existencia y representación legal no estableció dicha dirección, ni autorizó la realización de ese tipo de notificaciones. Además, precisó que el Decreto ídem únicamente ordenó la ampliación de plazos para atender peticiones y, como a «ese correo de atención al cliente llegaban todas las peticiones de todos los ciudadanos», no existían motivos válidos para soportar que era la dirección designada para efectos de notificaciones. En contraposición, la demandada se circunscribió su defensa a afirmar que los actos fueron debidamente notificados, por lo que no se vulneró el debido proceso.
El a quo explicó que la demandada intentó, en primer término, la notificación personal del acto mediante un oficio enviado a «la dirección física del Patrimonio Autónomo (…)», pero la entidad no compareció a la diligencia de notificación. Señaló que, conforme al Decreto ibidem, la demandante tenía que habilitar un canal electrónico para recibir notificaciones desde el 02 de abril de 2020, razón por la cual la demandada hizo bien en notificar la decisión por aviso mediante un oficio remitido «en uso de los canales digitales». En tal sentido, relató que dicho aviso en el que se señaló notificación de la Resolución ejusdem fue remitido el 28 de mayo de 2020 al buzón electrónico «servicioalcliente@fiduprevisora.com.co» y entregado «en la misma oportunidad», de acuerdo con una certificación suscrita por Certimail. Adicionalmente, sostuvo que no era necesaria una autorización expresa ni la existencia de un correo electrónico exclusivo para notificaciones, ya que la normativa vigente al momento de los hechos (art. 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020) autorizó el uso de medios electrónicos para notificar actos administrativos. Así, concluyó que el término para interponer el recurso de reposición y en subsidio apelación venció el 12 de junio de 2020 y, como las impugnaciones fueron presentadas el 13 de julio de 2020, estas fueron extemporáneas.
3.1- Para resolver el cargo de apelación, la Sala recuerda que la notificación de las decisiones es un elemento esencial del debido proceso que ampara «el derecho de defensa y contradicción, además de garantizar que las actuaciones (…) sean conocidas por los administrados para que puedan controvertirlas mediante los (…) mecanismos legales en sede administrativa y judicial (…)»11.
Respecto de la notificación electrónica de actos administrativos durante la vigencia de la emergencia sanitaria por el Covid-19, la Sección12 explicó que dicho mecanismo era el adecuado para evitar o contener la propagación de la enfermedad durante el período comprendido entre el 12 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2022, en virtud del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el cual prescribió que -para tal efecto- «los administrados debían indicar la dirección electrónica de notificaciones». Ahora bien, esta corporación también precisó que dicha notificación no era «un mecanismo exclusivo y automático, pues estaba condicionado al suministro de una dirección electrónica por parte del administrado», sobre todo cuando la norma ídem previó que «[e]n el evento en que la notificación
11 Sentencia del 31 de julio de 2025 (exp. 29027, CP: Wilson Ramos Girón).
12 Entre otras, en las sentencias del 17 de febrero de 2022 (exp. 25402, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y del 23 de mayo de 2024 y 21 de mayo de 2026 (exps. 28343 y 29492, CP: Wilson Ramos Girón).
(…) no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes del [CPACA]».
Aunado a lo anterior, con base en el análisis efectuado en la sentencia C-242 del 09 de julio de 2020 (MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger) a la disposición ejusdem, la Sala estima que no se trataba de una potestad en la que unilateralmente la autoridad estableciera una dirección de notificación electrónica, sin consultar al administrado, para que este la informara o ratificara alguna que reposara en la entidad, ya que la finalidad de la norma era garantizar la remisión de los actos a un canal idóneo, en aras de asegurar su conocimiento efectivo y con ello, el ejercicio del derecho a la defensa.
Adicionalmente, es de observar que la previsión del inciso 2 del artículo 4 ídem atinente a que «Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo», estaba dirigida a las «autoridades» y no a los administrados.
3.2- A partir de lo anterior, la Sala verificará los hechos relevantes del proceso adoptado por la Administración para notificar la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018:
El certificado de existencia y representación legal de Fiduprevisora S.A. -el cual figuraba en los antecedentes administrativos remitidos por la unidad- consignó que su
«correo electrónico de notificación judicial» era «notjudicial@fiduprevisoria.com.co». No obstante, el documento también especificó que «[l]a persona jurídica NO autorizó para recibir notificaciones personales a través de correo electrónico de conformidad con (…) el artículo 67 del [CPACA] (…)».
Mediante el Radicado 2019180014630361, del 12 de diciembre de 2019, remitido por correo certificado al «Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del DAS y su Fondo Rotatorio, administrado y representado legalmente por la sociedad Fiduprevisora S.A. (…)», la UGPP entregó una citación para la notificación personal de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018. Sobre el particular, la autoridad invitó a la demandante «a presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de envío de la presente comunicación, para notificarse personalmente del acto (…)», so pena de efectuar la notificación de la decisión por aviso «a su dirección de correspondencia (…) el cual se entenderá notificado el día hábil siguiente al recibo del mismo (…)». Pese a que la comunicación fue recibida en las instalaciones de Fiduprevisora
S.A. el día 16 de diciembre de 2019, la sociedad no compareció a la diligencia de notificación personal.
En consecuencia, la Administración remitió la decisión a través de un correo electrónico enviado el 28 de mayo de 2020 a las 07:21 pm. De acuerdo con una
«Certificación de Entrega, Contenido & Hora» suscrita por el servicio de correo electrónico certificado Certimail. Dicho mensaje de datos tenía las siguientes características: (a) remitente: «notificapensiones@ugpp.gov.co <notificapensiones@ugpp.gov.co>»; (b) asunto:
«NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE LA RDP000521 DE 2018»; (c) receptor:
«servicioalcliente@fiduprevisora.com.co»; (d) estado de entrega: «Entregado al Buzón de Entrada».
Tras lo anterior, la demandada nuevamente remitió la notificación por aviso de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, mediante el Oficio 20200321862012, del 10 de julio de 2020, del cual se extrae que se envió por correo certificado y en el mismo se anexó el referido acto administrativo.
Con el Radicado SOP202001019056, del 13 de julio de 2020, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto y advirtió que la decisión fue notificada «a través del oficio No. 20200321862012 del 10 de julio de 2020» [con el oficio de notificación por aviso]. De igual forma, aunque la impugnación fue radicada en forma digital en los canales de la UGPP destinados para tal fin, los cuales previeron que la presentación del memorial por ese medio implicaba una autorización para que
«comunique la respuesta al correo electrónico registrado», la Sala constató que la sociedad nunca diligenció la «autorización de notificación electrónica» que figuraba en los antecedentes administrativos y, en su lugar, solicitó la notificación de las decisiones que desataran sus impugnaciones en una dirección física.
3.3- De acuerdo con lo descrito, la Sala comprueba que la resolución que estableció la deuda por los aportes patronales a cargo de la demandante se intentó notificar mediante dos procedimientos: acorde con el punto probatorio ii), se pretendió agotar la notificación personal, con la remisión de una citación a la dirección física -el 12 de diciembre de 2019-la cual fue recibida, pero no hubo comparecencia. Tras ello, se remitió notificación electrónica el 28 de mayo de 2020 a la dirección de correo asignada para la recepción de peticiones de todos los usuarios (punto probatorio iii) y, posteriormente, el 10 de julio de 2020, la demandada, para agotar la notificación subsidiaria de la personal, remitió el Oficio que se identifica con el radicado 20200321862012 para la notificación por aviso y anexó copia del acto a ser notificado.
En ese marco, la demandante argumenta -al igual que lo hizo en el memorial de interposición de los recursos- que el acto administrativo fue notificado mediante el aviso entregado con el Oficio identificado con el número 20200321862012, del 10 de julio de 2020, razón por la que, la fecha de su interposición -13 de julio de 2020- fue oportuna.
Contextualizada así la situación, se precisa determinar si fue válida la dirección de correo electrónico para la atención de clientes de la demandante utilizada el 28 de mayo de 2020. A tal fin, partirá la Sala de destacar que la obligación de habilitar y divulgar los canales digitales oficiales para la realización de comunicaciones y/o notificaciones en el marco de la emergencia sanitaria –dentrode los 3 días siguientes a la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020– recaía en la Administración y no en el administrado; si bien este último tenía el deber de señalar un correo electrónico a la Administración, esto solo era en el evento de que pretendiera que se le notificara por tal medio. Entonces, el hecho de que la demandante hubiera dispuesto un correo electrónico para recibir peticiones de la ciudadanía, no le permitía a la Administración asumir que esta era la habilitada para recibir notificaciones.
Ciertamente, la notificación electrónica de los actos administrativos, prevista en el artículo
4 ídem, procedía en la medida en que el administrado suministrara una dirección electrónica para tal efecto, lo que inclusive comprendía los correos que con antelación hubiera informado a la Administración dentro de la correspondiente actuación. Repárese en que el correo electrónico debía provenir del administrado; en parte alguna se habilitó a la Administración para determinar unilateralmente el correo electrónico del destinatario para surtir la notificación de los actos administrativos.
Con esto presente, se advierte que, de la revisión al procedimiento de notificación de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, se extrae que: (i) el certificado de existencia y representación legal de la actora, consignó su negativa de recibir notificaciones por vía electrónica (art. 67 del CPACA); y (ii) los formatos de «autorización de notificación electrónica» que reposan en los antecedentes no se encuentran diligenciados o firmados por parte de la sociedad fiduciaria. Inclusive, cuando la sociedad compareció
a interponer los recursos de reposición y apelación- solicitó la notificación de las decisiones en una dirección física.
Súmese a ello que la demandada no explica -ni los medios probatorios dan cuenta- las razones por las que optó por utilizar la dirección electrónica asignada para atender peticiones de los clientes de la demandante. En cambio, sí se advierte que, mediante la Circular Externa 12, del 01 de abril de 2020, la UGPP precisó que: «[p]ara las actuaciones en curso, el solicitante o peticionario deberá informar a la Unidad la dirección electrónica a la cual recibirá notificaciones o comunicaciones» y, «en el evento en que no informe dirección electrónica, la administración notificara a la dirección electrónica procesal informada o en su defecto a la dirección electrónica informada en el RUT, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 563, 565 y 566-1 del [ET]». Sin embargo, la revisión a los antecedentes administrativos no evidencia que se hubiera efectuado alguna verificación de la información registrada en el RUT de la demandante.
En virtud de las anteriores consideraciones fácticas y jurídicas, para la Sala, la dirección de notificación electrónica de la Resolución RDP 000521 de 2018 utilizada el 28 de mayo de 2020 no fue válida, puesto que no se adecuó a lo previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es, no correspondió a una dirección electrónica que hubiera sido informada por la demandante ni tampoco a reportada en el RUT, como lo habilitaba la circular externa 12 del 01 de abril de 2020. En consecuencia, no puede asumirse que con el envío de dicho correo se hubiera surtido la notificación del correspondiente acto administrativo. En cambio, esto sí se logró con la notificación practicada por correo el 10 de julio de 2020 con el oficio que se identifica con el número 20200321862012 -obrante en el proceso- y con fundamento en la cual acudió la demandante a interponer los recursos de reposición y apelación, conforme se observa señalado en el respectivo memorial impugnatorio (punto probatorio iii). En ese sentido, como la impugnación fue interpuesta el 13 de julio de 2020 -lo que inclusive es señalado por el acto de la UGPP que señaló comoextemporáneos los recursos- la misma fue oportuna. Por tanto, contrariamente a lo concluido por el tribunal, la parte actora sí acreditó el cumplimiento del presupuesto procesal del agotamiento de la actuación administrativa.
Prospera el cargo de apelación.
Dada la prosperidad de la apelación de la demandante, la Sala abordará los cargos de la demanda.
Adujo la actora que la extensión de los efectos de la decisión judicial que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de Fabio Contreras Ayala exigía la vinculación del DAS o el «DAS EN SUPRESIÓN» a ese litigio, lo cual no se hizo. En tal contexto, aclaró que nunca fungió como liquidador del DAS, pues el vínculo con dicha entidad estuvo limitado
«a su función como Fiduciario» y que nunca fue «empleador, parte, sustituta, representante legal, o subrogataria» de las acreencias del DAS, ya que las relaciones entre ese organismo y sus
«usuarios o exfuncionarios» cesaron con su liquidación. Por su parte, la UGPP aseguró que con el acto demandado solo cumplió la orden del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca impartida en la sentencia del 09 de febrero de 2017, esto es, la reliquidación de la pensión de vejez del mencionado señor.
5.1- Al efecto, debe advertirse, en primer lugar, que la decisión de la Administración acerca de que la demandante -como vocera del patrimonio autónomo del extinto DAS-era quien debía pagar los aportes patronales adeudados, no se originó en la sentencia judicial, sino que obedeció a la potestad de gestión que detenta la UGPP sobre las cotizaciones al SPS, en el marco de la ley -art. 156 Ley 1151 de 2007. En segundo lugar,
debe precisarse que conforme lo ha puntualizado la corporación, en los debates de reliquidación pensional no se tiene que convocar a los empleadores, dado que13 «(…) no es procedente el llamamiento en garantía que haga la entidad encargada del reconocimiento prestacional a quien tiene la obligación de realizar el pago de los aportes al Sistema General de Pensiones, pues entre una y otra no existe una relación legal o contractual para solicitar su vinculación». Por ende, «en los casos en donde se solicita por parte de la administradora de pensiones el llamamiento en garantía de aquel empleador que no había efectuado el pago de los aportes sobre los cuales se ordenaría la reliquidación de la pensión (…), se indicó que esta figura procedía cuando entre el llamado y el llamante existiera una relación de garantía de orden real o personal de la que surge la obligación de resarcir un perjuicio o de efectuar un pago que pudiera ser impuesto en la sentencia que decida el (…) proceso»14.
5.2- Así, cuando un pensionado acude a la jurisdicción para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, no es procedente que la UGPP -o la entidad que haga sus veces- llame en garantía a los empleadores, en la medida en que una es la obligación de pagar en forma oportuna los aportes al SPS (exigible al empleador – art. 22 de la Ley 100 de 1993) y otra es el reconocimiento y pago de la pensión en función del régimen legal aplicable al trabajador (a cargo de la UGPP). Por ello, en este caso, era innecesaria la vinculación del empleador al proceso de reliquidación pensional, porque el debate jurídico en dicho litigio solo incluía al pensionado y a Cajanal, cuyas funciones pasaron a la UGPP, lo cual no exime al empleador de honrar su deber de realizar los aportes patronales con observancia de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes al momento de los hechos. Así, los reclamos de la demandante asociados a la obligatoriedad de vincular al DAS o al «DAS EN SUPRESIÓN» al prenotado trámite judicial carecen de idoneidad jurídica.
No prospera el cargo de la demanda.
Por otra parte, la demandante cuestionó la falta de motivación de la Resolución RDP 000521 de 2018; a cuyos efectos, adujo que la decisión no explicó por qué debía responder por una condena impuesta a la demandada, ni cómo determinó el valor reclamado, los períodos de cotización involucrados, el fundamento de la reliquidación pensional o su relación con eventuales aportes patronales adicionales, lo cual impedía comprender el origen y alcance de la obligación pretendida. En adición, aseguró que el acto no incorporó medios de pruebas que avalaran la «obligación de pago».
En oposición a lo anterior, la Administración defendió la presentación de las justificaciones fácticas y legales necesarias para que el extinto DAS, «ahora representado por la FIDUCIARIA», pagara los aportes omitidos. En esa línea, señaló que el cumplimiento a la sentencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión de vejez tenía sustento en los artículos 48 de la Constitución (modificado por el art. 1 del Acto Legislativo 1 de 2005), 17 y 270 de la Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1158 de 1994, 4 y 5 de la Resolución 691 de 2013 y la sentencia C-258 de 2013 (MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Por último, manifestó que no podía desatenderse la correlación entre los beneficios prestacionales y la carga contributiva del afiliado y su empleador, aun cuando la sociedad [en representación del DAS] intentara «contradecir» su obligación de asumir el aporte patronal originado en la mencionada reliquidación de la pensión de vejez.
13 Ver (entre otras providencias suscritas por la Sección Segunda de esta corporación) los autos del 05 de febrero de 2015, exp. 15001-23-33-000-2012-00120-01 (2355-13), CP: Gerardo Arenas Monsalve; del 04 de julio de 2018 y del 21 de febrero de 2019,
exps. 17001-23-33-000-2016-00764-01 (3513-2017) y 17001-23-33-000-2016-00236-01 (1648-2018), CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez;
y del 16 de febrero de 2024, exp. 68001-23-33-000-2017-00423-01 (5501-2022), CP: Juan Enrique Bedoya Escobar.
14 Consejo de Estado, Sección Segunda; entre otras providencias, en los autos del 09 de septiembre de 2019, exp. 25000-23-42-000-2014-00637-02 (3303-19), CP: Carmelo Perdomo Cueter; del 19 de septiembre de 2019, exp. 15001-23-33-000-2017-00899-01 (2541-19), CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez; del 04 de marzo de 2021 y del 26 de agosto de 2021, exps. 66001-23-33-000-2017-00593-01 (5384-2018) y 76001-23-33-000-2017-01754-01 (2899-2020), CP: César Palomino Cortés.
6.1- Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará, en lo pertinente, el criterio judicial adoptado (entre otras) en las sentencias del 09 de noviembre de 2023 (exp. 27761, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y del 03 de julio de 2025 (exp. 29031, CP: Wilson Ramos Girón) -esta última en un litigio con identidad de partes-.oportunidades en las cuales, se analizó la motivación de los actos administrativos expedidos por la demandada, con ocasión de sentencias que ordenaron la reliquidación pensional para incluir factores salariales sobre los cuales no fueron realizados los correspondientes aportes por parte de la empleadora durante el vínculo laboral, de modo que guardan con este caso, identidad fáctica y jurídica,
Acorde el criterio judicial adoptado en tales decisiones, se entiende que los actos de la Administración están debidamente motivados «cuando incluyen los valores y las razones que sirvieron de sustento a los ajustes» y, en caso de carecer de tales justificaciones, se configura el vicio de nulidad por falta de motivación, el cual surge en los eventos en los que «la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción».
6.2- Teniendo presente lo anterior, para el caso bajo análisis, se advierte que la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, fue expedida a consecuencia de una sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor de un ex trabajador del extinto DAS, con el propósito de incluir factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la empleadora durante el vínculo laboral. En ese sentido, además de reliquidar la pensión de vejez, el artículo noveno ídem ordenó: «Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD NACIONAL, por un monto de DOSCIENTOS SIETE MILLONES NOVECIENTOS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO pesos ($207,901,835.00 m/cte) (…)».
Igualmente, ordenó notificar el acto a la entidad, informándole tanto los recursos procedentes como la oportunidad para interponerlos.
Pues bien, al revisar el contenido de la citada decisión, pudo evidenciarse que la Administración solo indicó la situación pensional del pensionado, omitiendo cualquier referencia a la situación particular y concreta de la demandante en lo concerniente a los aportes patronales supuestamente dejados de pagar. Tampoco referenció las disposiciones legales o reglamentarias que fundamentaban la obligación exigida, ni las bases, periodos y demás elementos considerados para la liquidación de la obligación a cargo de la demandante, estableciéndose a partir de ello la ausencia de fundamentación fáctica y jurídica.
Atendido lo anterior, y en línea con los precedentes antes invocados, se concluye que la resolución ídem adolece de la motivación que sustente el monto cobrado, lo cual comporta la vulneración al debido proceso de la actora, pues con ello limitó el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción, en la medida en que esta no estuvo en posibilidad de controvertir los periodos liquidados, valores, método y cálculo efectuado.
A modo de cierre, resulta imperativo advertir que, independientemente de que el cobro se haya dado en el marco de las competencias de la entidad demandada, en acatamiento de una sentencia judicial y en procura de la sostenibilidad financiera del sistema, tales circunstancias no legitimaban ni justificaban la falta de explicación -motivación- del acto administrativo -que sustentaba la obligación- por parte de la demandada.
Prospera el cargo de la demanda.
En consecuencia, la Sala declarará la nulidad parcial de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018 –exclusivamente su artículo noveno– y la nulidad plena de la Resolución RDP 17743, del 04 de agosto del 2020, que rechazó los recursos interpuestos por extemporáneos.
Conclusión
Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de la presente sentencia que: (i) la aplicación del mecanismo de notificación electrónica previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, no habilitaba a la autoridad a determinar unilateralmente el correo electrónico del destinatario al cual notificar los actos administrativos; este debía provenir del propio administrado bien porque lo indicara en los canales previstos por la entidad para el efecto, o porque lo hubiera señalado previamente dentro de la actuación administrativa o porque lo hubiera reportado en el RUT, pues esto último, había sido habilitado por la UGPP mediante la Circular Externa 12 del 01 de abril de 2020 y (ii) el hecho de que el cobro de los aportes se hubiera dado en el marco de las competencias de la entidad, en acatamiento de una sentencia judicial y en procura de la sostenibilidad financiera del sistema, no significaba que la demandada estuviera legitimada para no motivar el acto administrativo sobre el cual se fundó la reclamación de los aportes patronales.
Costas
Conforme al ordinal 3 del artículo 365 del CGP y al criterio jurisprudencial mayoritario de la Sección15, se condenará en costas a la demandada en esta instancia, como parte vencida en el proceso. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo, mensual, legal y vigente. En consecuencia, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Revocar la sentencia de primera instancia. En su lugar:
Primero. Declarar la nulidad del artículo noveno de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018, y la nulidad plena de la Resolución RDP 017743, del 04 de agosto del 2020, a través del cual la demandada rechazó por extemporáneos los recursos interpuestos y, en su artículo primero modificó el primer acto administrativo. Mediante el primer acto se ordenó la realización de los trámites pertinentes para el cobro de $207.901.835, a cargo de la demandante (vocera del Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A., defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS), por concepto de aportes patronales al sistema general de pensiones del Sistema de Protección Social (SPS), en favor del pensionado Fabio Contreras Ayala.
Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar que Fiduciaria La Previsora S.A., vocera del Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A., defensa jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y su fondo rotatorio, no está obligada a pagar suma alguna, por concepto de los aportes patronales determinados en el artículo noveno de la Resolución RDP 000521, del 10 de enero del 2018.
15 Sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón).
Condenar en costas a la demandada en esta instancia, para lo cual se fijan las agencias en derecho en el equivalente a un salario mínimo a la ejecutoria de la presente providencia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Reconocer personería a la abogada Rudy Vanezza Medina Muñoz, como apoderada de la demandada, en los términos del poder conferido (índice 5 de Samai).
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Presidente
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
