Radicado: 25000-23-37-000-2017-00593-02 (30007) Demandante: Gas Natural Andino SA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-37-000-2017-00593-02 (30007) Gas Natural Andino SA
Superintendencia de Industria y Comercio
Cobro coactivo. Obligación no tributaria. Falta de ejecutoria del título ejecutivo. Notificación en vigencia CCA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, SIC), contra la sentencia del 06 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvi:
Primero. Negar las excepciones de mérito propuestas por el apoderado de la demandada Superintendencia de Industria y Comercio, conforme la parte motiva de esta sentencia.
Segundo. Declarar la nulidad de la Resolución n.° 287 del 07 de enero de 2016, proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo de Cobro Coactivo de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria propuesta contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, y la Resolución n.° 8875 del 29 de febrero de 2016, proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo de Cobro Coactivo de la Superintendencia de Industria y Comercio, que resolvió el recurso de reposición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Tercero. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo [por falta de ejecutoria del título], que fue propuesta por la sociedad Gas Natural S.A. en el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra y, por lo tanto, archivar el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Cuarto. Negar las pretensiones relativas al pago de daños y perjuicios, según lo considerado en la presente sentencia.
Quinto. Sin condena en costas.
Con Resolución 62833 del 25 de octubre de 2012, la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, SIC) sancionó a Gas Natural Andino SA por incumplir el reglamento técnico de las estaciones de servicio -EDS- que suministran gas natural para uso vehicular -GNCV
. Los recursos contra ese acto se rechazaron por extemporáneos.
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Posteriormente, mediante la Resolución 52642 del 27 de agosto de 2015, la SIC libró mandamiento de pag en contra de Gas Natural Andino SA por la suma de $763.710.000, más los intereses causados. Frente a dicha decisión, la ejecutada propuso como única excepción la de falta de ejecutoria del título, al considerar que «la resolución sanción no se encuentra en firme y en consecuencia no está ejecutoriada». Con la Resolución 287 del 07 de enero de 2016 -acto demandado-, la entidad declaró no probada la excepción, porque en el expediente de cobro coactivo obra certificación expedida por el Grupo de Trabajo de Notificaciones y Certificaciones, en la que consta que la resolución sancionatoria había sido notificada por edicto desfijado el 19 de mayo de 2015 y quedó ejecutoriada el día 26 del mismo mes y año. Contra ese acto se interpuso recurso de reposición, resuelto por medio de la Resolución 8875 del 29 de febrero de 2016 -acto demandado-, que confirmó la decisión con fundamento en la referida certificación de ejecutoria.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensione:
Primera pretensión principal: Solicito que se declare, que la Superintendencia de Industria y Comercio está obligada a reparar a Gas Natural Andino S.A., los daños causados por la operación administrativa que se deriva del hecho de que esta entidad haya emitido la resolución 287 del 7 de enero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Primera pretensión subsidiaria a la primera principal: En caso de que se considere que no es procedente la primera pretensión principal solicito que esa Superioridad declare la nulidad, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber emitido la resolución 287 del 7 de enero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Segunda pretensión subsidiaria a la primera pretensión principal: En caso de que se considere que no es procedente la segunda pretensión principal solicito que esa Superioridad reconozca el restablecimiento del derecho, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber emitido la resolución 287 del 7 de enero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Tercera pretensión subsidiaria a la primera pretensión principal: En caso de que se considere que no es procedente la segunda pretensión principal solicito que esa Superioridad reconozca la reparación del daño, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber emitido la resolución 287 del 7 de enero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Segunda pretensión principal: Solicito que se declare, que la Superintendencia de Industria y Comercio está obligada a reparar a Gas Natural Andino S.A., los daños causados por la operación administrativa que se deriva del hecho de que esta entidad haya emitido la resolución 8875 del 29 de febrero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Primera pretensión subsidiaria a la segunda pretensión principal: En caso de que se considere que no es procedente la primera pretensión principal solicito que esa Superioridad declare la nulidad, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber
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emitido la resolución 8875 del 29 de febrero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Segunda pretensión subsidiaria a la segunda pretensión principal: En caso de que se considere que no es procedente la segunda pretensión principal solicito que esa Superioridad reconozca el restablecimiento del derecho, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber emitido la resolución 8875 del 29 de febrero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Tercera pretensión subsidiaria a la segunda pretensión principal: En caso de que se considere que no es procedente la segunda pretensión principal solicito que esa Superioridad reconozca la reparación del daño, que se deriva del actuar de la Superintendencia de Industria y Comercio al haber emitido la resolución 8875 del 29 de febrero de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio dentro del expediente 15-127564.
Tercera pretensión principal: Que se reconozca que lo que violó la Superintendencia de Industria y Comercio, con su actuar, es de interés público, dado que se trata del derecho defensa y que en consecuencia se condene en costas a la demandada.
Invocó como vulnerados los artículos 29 de la CP (Constitución Política); 44, 48 y concordantes del CCA, y 308 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación:
Sostuvo que la SIC vulneró el debido proceso al pretender hacer exigible, mediante cobro coactivo, la obligación contenida en la Resolución 62833 del 25 de octubre de 2012, acto sancionatorio que, a su juicio, no fue debidamente notificado y, por ende, carecía de ejecutoria y fuerza ejecutiva.
Precisó que como la actuación administrativa sancionatoria inició el 25 de junio de 2012, se rige por el Decreto 01 de 1984 (en adelante, CCA), en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). Que, en la Resolución 42354 del 09 de julio de 2012 la SIC emitió orden preventiva respecto del establecimiento de comercio DUAL 2, y aludió a la dirección de Gas Natural Andino SA, Avenida Calle 68 # 19-83 de Bogotá -no correspondería con su dirección-, por lo que el representante legal de la sociedad asumió que la SIC le había asignado esa dirección para efectos de notificación, lo que a su juicio constituiría una operación administrativa, destacando que el membrete de los documentos radicados ante la SIC y el certificado de Cámara de Comercio aportado con la actuación dan cuenta de que la dirección judicial de la sociedad es la AC 68 # 19-84 de Bogotá. Indicó que, para notificar la Resolución 62833 del 25 de octubre de 2012 por la que se sancionó y es objeto de cobro coactivo, se envió citación a la dirección asignada por la entidad -Avenida Calle 68 # 19-83-, devuelta el 02 de noviembre del mismo año, con la anotación no existe dirección, lo que no consta en el expediente, de hecho, entre el 26 de octubre de 2012 y el 24 de abril de 2015 no hay trámite alguno. Es en esta última fecha en la que la SIC afirma haber enviado aviso de citación por medios electrónicos, lo que no está probado, y no fue recibido por el destinatario, máxime que no autorizó la notificación por ese medio, que no está regulado en el CCA y, en todo caso, conforme a los propios términos y condiciones establecidos por la SIC para dicho mecanismo, es indispensable acreditar el envío y el acuse de recibo del mensaje, soportes que no obran en el expediente administrativo. Destacó que la aludida citación fue enviada varios años después de expedida la resolución sancionatoria, desconociendo los términos previstos en el artículo 44 y ss. del CCA, lo que no permite tenerla por válidamente efectuada, al haber perdido la oportunidad para hacerlo -habían transcurrido 730 días hábiles desde la expedición del acto sancionatorio-, por lo que, conforme al artículo 48 ib., el acto sancionatorio no produjo efectos jurídicos. En cuanto a la notificación del citado acto sancionatorio mediante edicto -19 de mayo de 2015-, indicó que se presentó error en la identificación del representante legal, pues se señaló a Francisco Gómez Sado cuando lo correcto es Francisco Gómez Sañudo. Finalmente, mencionó que en el memorando 15-127564-18-2 de la Coordinadora del Grupo de Notificaciones y
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Certificaciones se incurrió en error al indicar el año de expedición de la resolución sanción -se indicó 2015, siendo lo correcto 2012-. Las irregularidades en la notificación del acto sancionatorio conducen a que se declare probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, en la medida en que en su calidad de ejecutado solo tuvo conocimiento del acto por conducta concluyente -01 de octubre de 2015 al interponer los recursos- y con posterioridad a la expedición del mandamiento de pago. Esa circunstancia le impidió ejercer el derecho de defensa y contradicción, dado que los recursos interpuestos contra el título fueron rechazados por extemporáneos.
La Superintendencia de Industria y Comercio contestó la demanda -subsanada. Propuso la excepción de caducidad del medio de control e incumplimiento de lo previsto en el artículo 162.4 del CPACA, relativa a explicar el concepto de violació. Se opuso a las pretensiones y al efecto dijo que el primer acto del procedimiento administrativo sancionatorio fue la visita de inspección practicada al establecimiento de comercio el 25 de junio de 2012 -hecho no discutido-. Que con comunicaciones del 13 y 17 de julio, y del 09 de agosto de 2012, el representante legal de la demandante señaló como dirección de notificación la Av. Calle 68 # 19-83 de Bogotá. Así, para efectos de notificar personalmente la resolución sancionatoria, el 26 de octubre de 2012 se remitió la citación prevista en el artículo 44 del CC a la dirección física suministrada por el administrado. Ante la devolución del envío, el 24 de abril de 2015 se remitió nuevamente citación al correo electrónico registrado ante la Cámara de Comercio, la cual fue entregada al destinatario, según acuse de recibo certificado - Certimail de esa misma fecha. Como el citado no compareció, se procedió a notificar el acto por edicto, de conformidad con el artículo 45 del CCA. En consecuencia, la resolución sancionatoria quedó notificada el 19 de mayo de 2015 por edicto, según la certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Notificaciones y Certificaciones de la SIC, por lo que descartó la violación al debido proceso. Reconoció que en el edicto se incurrió en un error en el apellido del representante legal, pero afirmó que la notificación se surtió válidamente respecto de Gas Natural Andino SA, quien no interpuso los recursos procedentes dentro del término legal, por lo que la resolución sancionatoria quedó en firme conforme al artículo 51 del CCA, de ahí que no proceda la excepción de falta de ejecutoria del título. Finalmente, sostuvo que el presente proceso no es el escenario para controvertir la legalidad de dicho act.
El tribunal negó las excepciones de mérito propuestas por la SIC, anuló los actos administrativos demandados, declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título, ordenó archivar el proceso de cobro coactivo adelantado contra la actora y negó las pretensiones de la demanda relativas al pago de daños y perjuicios, sin condenar en costa. Sostuvo que, con el mandamiento de pago del 27 de agosto de 2015, la SIC pretendió hacer exigible la obligación contenida en la Resolución 62833 del 25 de octubre de 2012, por la cual se sancionó a Gas Natural Andino SA. Destacó que, al tratarse de
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una obligación no tributaria, la notificación de dicho acto debía surtirse conforme al artículo 44 del CCA -vigente para la época de los hechos-.
Que inicialmente se remitió, por correo certificado, la citación para notificación personal a la dirección informada por la sociedad sancionada en comunicación del 13 de julio de 2012 -Calle 68 # 19-83-; no obstante, fue devuelta por dirección inexistente. Posteriormente, la citación se envió al correo electrónico registrado en el certificado de existencia y representación legal, que se acompaña del radicado de salida; sin embargo, advirtió que «no permite constatar la entrega efectiva del título ejecutivo a la sociedad sancionada» ni puede presumirse su recepción en los términos del artículo 21 de la Ley 527 de 1999, esto es, cuando el iniciador recepcione acuse de recibo del destinatario, por ello, concluyó que, a su modo de ver, no se agotó el trámite de notificación personal. Así, al no acreditarse el envío de la citación, consideró improcedente la notificación por edicto, subsidiaria de la notificación personal -art. 45 CCA-. En consecuencia, al no haberse notificado en debida forma el título ejecutivo, declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título y ordenó la terminación del proceso de cobro coactivo. No compartió el concepto del ministerio público de que el acto sancionatorio cobró firmeza el «30 de diciembre de 2015», pues como se analizó, su notificación no se surtió en debida forma. Expresó que no analizaría los argumentos relacionados con la notificación por conducta concluyente ni con la procedencia de recursos contra el acto sancionatorio, por estar dirigidos a cuestionar la legalidad del título ejecutivo, asunto que, a su juicio, es ajeno al debate. Finalmente, negó la pretensión indemnizatoria por falta de prueba de los perjuicios alegados y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, ante la ausencia de prueba de su causación.
La SIC apeló la decisión del tribuna. Sostuvo que no se incurrió en indebida notificación del acto sancionatorio que sirvió de título, pues la actuación administrativa iniciada el 25 de junio de 2012 -con visita de inspección al establecimiento de comercio- se adelantó conforme a los artículos 44 y 45 del CCA -aplicables por régimen de transición previsto en el artículo 308 del CPACA-, enviando primero aviso de citación por correo certificado -26 de octubre de 2012- para efectos de surtir la notificación personal, a la dirección informada en la actuación administrativ, que al ser devuelta por dirección inexistente, el 24 de abril de 2015 fue remitida al correo electrónico de notificación judicial del registro mercantil, por considerar que correspondía al medio más expedito para cumplir con la publicidad. Que, ante la inasistencia de la investigada para notificarse personalmente, procedió a la notificación por edicto desfijado el 19 de mayo de 2015, adquiriendo firmeza el 26 de mayo siguiente, porque los recursos de reposición y apelación fueron rechazados por extemporáneos, decisión confirmada al desatarse el recurso de queja. Frente a la consideración del a quo sobre la ausencia de constancia de entrega del correo electrónico, se incorporó al escrito captura de pantalla de los soportes del sistema Certimail y del Centro de Servicios Integrados de TI-CSIT Oficina de Tecnología e Informática de la SIC que acreditarían el envío de la citación electrónica el 24 de abril de 201. Con fundamento en esa circunstancia sostuvo que la notificación del título se surtió conforme a derecho, que no existió vicio de nulidad ni vulneración del debido proceso y que, por tanto, las actuaciones posteriores, incluidas las que rechazaron los recursos por extemporáneos, se ajustaron al ordenamiento jurídico. Asimismo, señaló que, por remisión del artículo 267 del CCA al
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CPC -citó el art. 315, numeral 1, inciso 3, relativo a la notificación de providencias judiciales-, era válido efectuar la citación a la dirección registrada en la Cámara de Comercio.
La parte demandada y el ministerio público guardaron silencio.
Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, a partir de los cargos formulados por la SIC contra la sentencia de primera instancia que anuló dichos actos y, como restablecimiento del derecho, declaró probada la excepción de falta de ejecutoria del título y ordenó el archivo del proceso de cobro coactivo.
En concreto, para decidir la apelación se debe establecer si, para la fecha en que se libró el mandamiento de pago, la resolución sancionatoria había adquirido firmeza y fuerza ejecutoria. Ello exige determinar si dicho acto fue notificado conforme al procedimiento previsto en los artículos 44 y 45 del CCA -que rige la actuación-.
Para resolver se precisa que la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo exige verificar si el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo fue notificado conforme al régimen jurídico que regulaba el procedimiento en el que se expidió. Ese examen corresponde a la administración al resolver la excepción y al juez al ejercer el control de legalidad sobre esa decisión, pues la notificación no constituye una mera formalidad, en tanto, mientras el acto no se notifique en la forma prevista por la ley, no produce los efectos jurídicos que le permiten adquirir firmeza y servir de fundamento para exigir coactivamente el cumplimiento de la obligación.
Esta Sección ha sostenido de manera pacífica y reiterada que, al proponerse la excepción de falta de ejecutoria, el ejecutado puede cuestionar la notificación del acto que sirve de fundamento al cobro coactivo. Ello obedece a que la ejecutoria y exigibilidad del título dependen de que dicho acto haya producido efectos jurídicos, lo que ocurre cuando se pone en conocimiento del interesado mediante las formas de notificación previstas en la ley o, en los casos legalmente establecidos, por conducta concluyente. Solo a partir de ese momento el administrado puede ejercer efectivamente los derechos de defensa y contradicción mediante la interposición de los recursos procedentes o del medio de control judicial dirigido a controvertir la legalidad del act. Ese examen, sin embargo, tiene un alcance preciso, pues no está dirigido a revisar la legalidad material del acto administrativo, sino únicamente a establecer si adquirió firmeza y fuerza ejecutoria y, por esa razón, podía servir de fundamento al cobro coactivo. En ese mismo sentido, se ha precisado que, si bien la indebida notificación puede debatirse en el proceso judicial promovido contra el acto administrativo, ese aspecto también puede examinarse dentro del procedimiento de cobro coactivo, «pero solo a efectos de establecer una eventual falta de ejecutoria del título ejecutivo»
Precisado el alcance de ese control, corresponde establecer si, para la fecha de expedición del mandamiento de pago -acto con el que inicia el procedimiento de cobro coactivo- la
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resolución sancionatoria -en el caso, acto administrativo no tributario proferido por la SIC- había adquirido firmeza y fuerza ejecutoria.
Esa verificación debe realizarse conforme al régimen de notificación previsto en los artículos 44 y 45 del CCA, aplicable al procedimiento administrativo sancionatorio que dio origen al título ejecutivo, de conformidad con el régimen de transición previsto en el artículo 308 del CPAC, por haberse iniciado dicho procedimiento el 25 de junio de 2012, antes de la entrada en vigencia de ese estatuto -02 de julio de 2012-, aspecto que no fue discutido por las partes y que el tribunal también tuvo por acreditado.
Para establecer si la resolución sancionatoria adquirió firmeza y fuerza ejecutoria, corresponde examinar las actuaciones relevantes, adelantadas por la SIC para efectos de su notificación. En ese sentido, se encuentra acreditado que, con Resolución 62833 del 25 de octubre de 2012 -título ejecutivo objeto de cobro, acto no tributario-, expedida dentro del trámite administrativo 12-105558, la SIC impuso sanción a Gas Natural Andino SA, propietaria del establecimiento de comercio EDS DUAL 2 – Gas Natural Andino SA, por incumplir el reglamento técnico aplicable a las estaciones de servicio -EDS- que suministran gas natural comprimido para uso vehicular -GNCV-. En dicho acto se ordenó su notificación personal y se indicó que contra el mismo procedían los recursos de reposición y apelació. Con ese propósito, se remitió aviso de citación por correo a la Avenida Calle 68 # 19-83 de Bogotá -dirección que se indicó en el acto y que coincide con la informada por la hoy demandante en el trámite sancionatorio-, devuelto el 02 de noviembre de 2012 por la causal no existe número. Posteriormente, el 24 de abril de 2015 se remitió por correo electrónico el aviso de citació, y finalmente, el 05 de mayo de 2015, se fijó edicto por el término de 10 días, desfijado el 19 de mayo de 201.
Con escrito radicado el 01 de octubre de 2015 -posterior al mandamiento de pago-, el representante legal de Gas Natural Andino SA manifestó notificarse por conducta concluyente de la resolución sancionatoria e interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. En ese escrito sostuvo que asumió que la SIC le habría asignado como dirección de notificación la Calle 68 # 19-83, que es errada, pues la correcta es la Av. Calle 68 # 19-84 de Bogotá. Los recursos interpuestos fueron rechazados por extemporáneos con la Resolución 93940 del 30 de noviembre de 201 en consideración a que el acto sancionatorio se notificó por edicto desfijado el 19 de mayo de 2015 como consta en la certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Notificaciones y Certificaciones de la SIC. El recurso de queja interpuesto el 05 de enero de 201 fue resuelto con la Resolución 002121 del 29 de enero de 2016, en la que se estimó bien denegado el recurso de apelación.
Del recuento realizado se desprende que la entidad -SIC- remitió inicialmente la citación para la notificación personal a la dirección física informada expresamente por el representante legal de la sociedad al intervenir dentro del trámite administrativo sancionatori
, actuación que se ajustó a lo previsto en el artículo 44 del CCA, según el
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cual «[s]i no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto».
Ahora bien, una vez devuelta la citación remitida a la dirección física suministrada -por causal de devolución no atribuible a la SIC-, la administración quedó habilitada para acudir al mecanismo subsidiario de notificación por edicto previsto en el artículo 45 del CCA, conforme al cual, «[s]i no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia». Nótese que el régimen de notificaciones establecido en el CCA no le imponía a la administración la obligación de desplegar actuaciones adicionales de búsqueda o localización del interesado cuando la notificación personal no podía surtirse por circunstancias ajenas a su actuación. Por el contrario, agotada la actuación prevista en el artículo 44 del CCA, el procedimiento debía continuar con el mecanismo subsidiario señalado en el artículo 45 ibidem -edicto-, pues esa regulación fue diseñada por el legislador como una secuencia procedimental continua: fracasada la notificación personal, se debía acudir a la notificación por edicto, como mecanismo subsidiario.
Tampoco resulta de recibo el argumento de la apelante según el cual, por remisión del artículo 267 del CCA al artículo 315.1 del CPC, la administración estaba facultada para efectuar una nueva citación a la dirección electrónica registrada por la sociedad en la Cámara de Comercio. En efecto, la remisión prevista en el artículo 267 del CCA al CPC tenía carácter supletorio y, por ende, únicamente procedía respecto de aspectos no regulados por ese estatuto. Comoquiera que, en materia de notificación personal de los actos administrativos de carácter particular, el CCA establecía un régimen especial, completo y suficiente, no había lugar a acudir a las disposiciones del CPC -referidas a la notificación de providencias- para complementar o sustituir el procedimiento especial de notificaciones -de actuaciones administrativas- previsto en los artículos 44 y 45 del CCA.
En consecuencia, el hecho de que la administración hubiera quedado habilitada para acudir a la notificación por edicto no significaba que conservara una potestad discrecional para incorporar o acudir a vías distintas antes de hacer uso de ese mecanismo subsidiario. En efecto, tratándose de un procedimiento iniciado bajo la vigencia del CCA, el artículo 308 del CPACA imponía aplicar integralmente el régimen de notificación previsto en ese estatuto -CCA-. Por ello, una vez agotada la actuación establecida en el artículo 44 del CCA, el procedimiento debía continuar con el mecanismo expresamente previsto en el artículo 45 ibidem., sin que se advierta disposición normativa que habilitara a la administración para introducir una actuación intermedia distinta a las expresamente señaladas por el legislador.
En ese contexto, aun cuando la administración hubiera acudido al correo electrónico, según afirmó, con el propósito de procurar el conocimiento de la decisión, ese mecanismo carecía de aptitud jurídica para alterar la secuencia procedimental prevista en los artículos 44 y 45 del CCA. En esas condiciones, la notificación por edicto practicada en el año 2015 dejó de ser la consecuencia jurídica de la citación remitida en 2012, pues entre una y otra actuación la administración incorporó una diligencia no prevista en el régimen
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especial de notificaciones del CCA. De hecho, la propia actuación administrativa evidencia que la entidad desconoció los efectos jurídicos que el legislador atribuía a la primera citación válidamente remitida, pues, en lugar de darle continuidad al procedimiento mediante el edicto previsto en el artículo 45 del CCA, optó por iniciar una nueva actuación de citación ajena al procedimiento legal. En consecuencia, se quebró la continuidad procedimental señalada por el legislador, de suerte que el edicto fijado en 2015 no podía entenderse válidamente precedido por la citación prevista en el artículo 44 del CCA.
La anterior conclusión, además, encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constituciona, que ha precisado que la notificación dentro de las actuaciones administrativas cumple un doble propósito: de una parte, garantizar el debido proceso mediante el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción; y de otra, asegurar los principios de celeridad, eficacia y publicidad de la función administrativa al determinar objetivamente el momento a partir del cual el acto resulta oponible al administrado y comienzan a correr los términos para controvertir la decisión.
Asimismo, ha señalado que una regulación o aplicación de las reglas de notificación que genere incertidumbre acerca del momento en que esta queda válidamente surtida impide que los actos administrativos adquieran firmeza y, por ende, compromete la eficacia de la actuación administrativ. En esa misma línea, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estad
precisó que la expresión «al cabo de cinco (5) días del envío de la citación» determina el momento a partir del cual la administración queda habilitada para acudir al mecanismo subsidiario de notificación por edicto, conforme a la secuencia procedimental prevista por el legislador.
Tampoco se desvirtúa lo anterior con las pruebas invocadas por la SIC para demostrar que la citación fue remitida al correo electrónico de la sociedad y recibida conforme al registro de Certimail. Aun si se admitiera que esa comunicación fue enviada y recibida en los términos alegados por la entidad, ello no modificaría la conclusión expuesta. En efecto, dadas las particularidades de este caso, la controversia no radica en establecer si esa comunicación electrónica fue efectivamente enviada o recibida, sino en determinar si el ordenamiento jurídico le atribuía la aptitud para producir los efectos propios de la citación regulada en el artículo 44 del CCA. En ese contexto, el envío de una nueva citación por correo electrónico no podía sustituir ni complementar el procedimiento legalmente establecido, ni producir los efectos jurídicos que el legislador atribuyó únicamente a la citación regulada en el artículo 44 del CCA, de ahí que la actuación con la que la SIC cuestiona la sentencia apelada carecía de aptitud para reemplazar la
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citación prevista en el CCA o para constituirse en el presupuesto de la notificación por edicto regulada en el artículo 45 del CCA.
Admitir lo contrario implicaría desconocer la secuencia procedimental diseñada por el legislador para la notificación de los actos administrativos, pues supondría aceptar que, una vez agotada la actuación prevista en el artículo 44 del CCA, la administración podía prescindir del mecanismo subsidiario de notificación por edicto establecido en el artículo 45 ibidem e incorporar, en su lugar, vías no previstas en ese régimen, desconociendo la aplicación integral del CCA impuesta por el artículo 308 del CPACA. Tal entendimiento desnaturalizaría la finalidad del procedimiento de notificación, que no solo garantiza el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción del administrado, sino que también fija de manera objetiva el momento en que el acto administrativo adquiere firmeza y fuerza ejecutoria y, por esa vía, resulta oponible al destinatario.
Así, remitida la citación a la dirección física informada expresamente por el administrado durante la actuación administrativa, conforme al artículo 44 del CCA, y devuelto el envío el 02 de noviembre de 2012, la SIC quedó habilitada para acudir al mecanismo subsidiario de notificación por edicto previsto en el artículo 45 ibidem. Sin embargo, en lugar de continuar con esa secuencia procedimental, transcurrido un lapso considerable, remitió una nueva citación a un correo electrónico de la sociedad antes de acudir a la notificación por edicto, con ello, alteró la secuencia procedimental diseñada por el legislador e introdujo una actuación que no constituía presupuesto jurídico de la notificación por edicto prevista en el artículo 45 del CCA. En esas condiciones, la notificación por edicto desfijado el 19 de mayo de 2015 no puede tenerse por válidamente practicada. Por consiguiente, para la fecha en que se libró mandamiento de pago -27 de agosto de 2015-, la resolución sancionatoria no había adquirido firmeza ni fuerza ejecutoria y, por ende, no podía servir de fundamento al procedimiento de cobro coactivo. Por tanto, se coincide con el tribunal en que procedía la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo.
Por lo razonado en precedencia, se establece que, tratándose del procedimiento administrativo sometido al régimen de notificación previsto en los artículos 44 y 45 del CCA, la administración no podía alterar la secuencia procedimental diseñada por el legislador incorporando vías no previstas en ese estatuto antes de acudir al mecanismo subsidiario de notificación por edicto, pues la firmeza y fuerza ejecutoria del acto administrativo dependen de que la notificación se surta conforme al procedimiento legalmente establecido. Como en este caso la SIC modificó esa secuencia procedimental, la notificación del acto sancionatorio no produjo los efectos jurídicos previstos en el CCA. Por ello, cuando se expidió el mandamiento de pago, la resolución sancionatoria aún no había adquirido firmeza ni fuerza ejecutoria, de manera que no podía servir de título ejecutivo dentro del procedimiento de cobro coactivo.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia.
Con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 361 ss. del CGP, se condenará en costas -agencias en derecho- en esta instancia a la demandada, en la medida en que se confirma la providencia apelada y hubo una parte vencida en el proceso. Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un smmlv al momento de la ejecutoria de la providencia, de conformidad con el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00593-02 (30007) Demandante: Gas Natural Andino SA
de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Confirmar la sentencia apelada, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Condenar en costas a la demandada en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expresado en la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
Salvo voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en:
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