Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72273 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de abril de 2026

Radicación: 25000-23-36-000-2021-00531-01 (72273)

Demandante: Inversiones Tepeyac SAS en liquidación Demandados: Bogotá Distrito Capital y otro Referencia: Reparación directa

Temas: responsabilidad extracontractual del Estado – interpretación de la demanda – actuación dañosa y daño – presentación oportuna de la demanda – enajenación voluntaria y proceso de expropiación administrativa – consecuencia jurídica de no adquirir el derecho de dominio de un inmueble dentro del término de duración de la afectación

Síntesis del caso: la demandante pretendió que se declarara la responsabilidad patrimonial por el daño que sufrió por el hecho de que la entidad demandada no adquirió su inmueble mediante enajenación voluntaria o un proceso de expropiación administrativa.

Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que encontró probada la excepción de caducidad del medio de control.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1.1. Posición de la parte demandante

1. El 9 de noviembre de 2021, Inversiones Tepeyac SAS en liquidación presentó una demanda2 de reparación directa en contra de Bogotá Distrito Capital y del Instituto Distrital de Recreación y Deporte (en adelante, el IDRD), con las siguientes pretensiones (se trascriben según la subsanación de la demanda):

“PRIMERO.- DECLARAR que INVERSIONES TEPEYAC sufrió un daño antijurídico derivado de la omisión del IDRD y/o de la Alcaldía de llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble.

SEGUNDO.- DECLARAR que la Alcaldía y/o el IDRD son responsables por los perjuicios que ha ocasionado con su conducta por acción u omisión al no

1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

2 Samai del Tribunal, índices 1, 3, 7 y 9.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble, desde el 9 de noviembre de 2020.

TERCERO.- DECLARAR que la Alcaldía y/o el IDRD están obligadas a indemnizar integralmente a INVERSIONES TEPEYAC por todos los perjuicios que le ha ocasionado con su conducta por acción u omisión, al no llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble, desde el 9 de noviembre de 2020 y hasta tanto se lleve a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble.

Como consecuencia de las anteriores pretensiones:

CUARTO.- CONDENAR a la ALCALDÍA y/o al IDRD a que dentro del término de 30 días de ejecutoriada la sentencia, lleve a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble formulando una oferta de compra del Inmueble por […] (COP$4.603.485.366), debidamente indexado al momento de la sentencia, o que se encuentre probado en el proceso.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN CUARTA.- ORDENAR a la

ALCALDÍA y/o al IDRD a llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble formulando una oferta de compra del Inmueble dentro del término de 30 días de ejecutoriada la sentencia.

QUINTO.- CONDENAR al IDRD y/o a la Alcaldía al pago de los perjuicios que ha ocasionado con su conducta por acción u omisión al no llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble, que se prueben en el proceso. Los perjuicios son estimados en […] (COP $276.209.121,96) a la fecha de presentación la Demanda -8 de noviembre de 2021-, pero solicitamos al Despacho actualizar la suma al momento de proferir la sentencia.

SEXTO.- CONDENAR al IDRD y/o a la Alcaldía al pago de una indemnización integral o de cualquier otro monto que resulte probado en el proceso por todos los perjuicios ocasionados por su acción u omisión, hasta tanto se lleve a cabo el proceso de expropiación administrativa del Inmueble.

SÉPTIMO.- CONDENAR a la ALCALDÍA y/o al IDRD a pagar intereses de mora sobre las condenas que sean proferidas en su contra en la sentencia, a partir de la expedición de la sentencia y hasta que se realice su pago.

OCTAVO.- CONDENAR a la ALCALDÍA y/o al IDRD a pagar a favor de INVERSIONES TEPEYAC las costas del proceso”.

2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes:

3. 1) La demandante es propietaria del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 50S-40150982, ubicado en Bogotá DC, carrera 5c # 48p – 72 sur.

4. 2) A través del artículo 150 del Acuerdo 645 de 9 de junio de 2016, “el Con[c]ejo [de Bogotá] estableció aquellos proyectos de espacio público priorizados para ejecutar durante la vigencia del Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos. Entre ellos, el 'Parque Zonal Hacienda Los Molinos'”.

5. 3) En 2017, el IDRD inició el proceso de adquisición de los inmuebles que se encontraban dentro del área destinada al proyecto “Parque Zonal Hacienda Los Molinos”, entre los que se encontraba el de propiedad de la demandante.

6. 4) El 6 de septiembre de 2017, el alcalde mayor de Bogotá DC profirió el Decreto 473 de 2017, en el que se anunció el proyecto, se delimitaron las coordenadas dentro de las cuales se desarrollaría, se ordenó realizar los avalúos de los inmuebles afectados, y se declaró la utilidad pública y las

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condiciones de urgencia respecto de la adquisición –por enajenación voluntaria o expropiación– de los inmuebles, la cual estaría a cargo del IDRD.

7. 5) El 3 de julio de 2018, el IDRD solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá inscribir la declaratoria de utilidad pública en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de la actora, lo cual se hizo efectivo el día siguiente.

8. 6) El 24 de agosto de 2020, la demandante presentó una petición ante el IDRD en la que solicitó que se formulara una oferta de compra o, en su defecto, se cancelara la inscripción de declaratoria de utilidad pública.

9. 7) El 9 de noviembre de 2020, el IDRD respondió la petición de la demandante, en este sentido: le informó que no contaba con presupuesto para comprar el inmueble, y negó la solicitud de cancelación debido a que “contra dicho acto administrativo, no proceden recursos” y se requería que el Distrito determinara que no era necesario adquirir el inmueble para la ejecución del proyecto, circunstancia que no había ocurrido para esa fecha.

10. Según se indicó, “el caso concreto se enmarca dentro del régimen de responsabilidad objetiva del Estado a título de daño especial”. Se cuestionó que “el IDRD ni tiene presupuesto para llevar a cabo la enajenación voluntaria o expropiación administrativa del inmueble ni le permite a [la demandante] hacer un ejercicio pleno de los derechos que tiene sobre del inmueble, lo anterior, a pesar de (i) tener la orden de la Alcaldía de llevar a cabo la expropiación administrativa del inmueble, (ii) haber solicitado la rectificación de linderos del inmueble para llevar a cabo la compra del mismo y (iii) haber efectuado la inscripción del Decreto 473 de 2017 en el FMI del inmueble”. Al subsanar la demanda, se aclaró que “el daño consist[ió] en haber ocupado jurídicamente el inmueble al no llevar a cabo el proceso de expropiación”.

1.2. Posición de la parte demandada

11. El IDRD contestó la demanda3. Se opuso a las pretensiones con base en las siguientes excepciones: a) “indebida escogencia del medio de control”, pues las “pretensiones relacionadas con el trámite de enajenación voluntaria o expropiación administrativa” debían tramitarse mediante la acción de cumplimiento, mientras que lo relativo a la utilidad pública debía alegarse en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; b) “caducidad del medio de control – acción de reparación directa”, pues el término para presentar oportunamente la demanda debía contarse desde el 4 de julio de 2018, fecha en la cual se inscribió la declaratoria de utilidad pública en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de la demandante.

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12. c) “Inexistencia del presunto perjuicio por parte del IDRD a la demandante” e “inexistencia de perjuicios”, donde indicó que el IDRD presentó las ofertas de compra “respecto de los predios priorizados que reunían los requisitos para el proyecto 'Parque Zonal Hacienda Los Molinos'”; sin embargo, no presentó una oferta por el predio de la demandante “ante la falta de subsanaciones requeridas en forma oportuna por parte del IDRD y ante la falta de apropiación presupuestal para el año 2020”4. Además, señaló que no se precisó ni demostró el daño derivado de la declaratoria de utilidad pública y de la no presentación de una oferta de compra, así como tampoco los perjuicios de lucro cesante y daño emergente pretendidos en la demanda.

13. El Distrito no contestó la demanda.

1.3. Sentencia de primera instancia

14. El 8 de agosto de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia de primera instancia, en la que declaró la caducidad del medio de control5. Comenzó por señalar que “analizados los hechos y pretensiones de la demanda, el daño antijurídico por el cual se persigue indemnización administrativa es la limitación, lesión o menoscabo al derecho a la propiedad o del dominio que sufrió la parte demandante, derivada de la ocupación jurídica del bien”.

15. Dicho daño, a su juicio, “no provino de la decisión de la [A]dministración de no iniciar el procedimiento administrativo previsto en la Ley 388 de 1997” ni de “la negativa a levantar la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria y su perduración en el tiempo”, “sino de la declaratoria de utilidad pública e interés social y su correspondiente inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria”. Sobre el particular, agregó que si bien la demandante podía “solicitar al IDRD que se enajenara el bien mediante la expropiación por vía administrativa […] ello no desvirtuaba el hecho de que contaba con el medio de control de reparación directa, que debió ser interpuesto en oportunidad”.

16. En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que el término para presentar oportunamente la demanda inició el 5 de julio de 2018, un día después de que se realizó la inscripción de la declaratoria de utilidad pública en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, y finalizó el 19 de octubre de 2020.

4 Agregó que “el predio no se encontraba totalmente saneado, ni debidamente alinderado y requería someterse a ajustes de cabida y linderos, los cuales no fueron tramitados ni registrados en el folio de matrícula inmobiliaria por los propietarios dentro de la vigencia 2019, siendo inscrita extemporáneamente, el día 19 de marzo de 2020”; y que en el plan de desarrollo distrital 2020-2024 “no se incluye[ron] gastos referentes a la adquisición de predios en la vigencia 2020 (actual), por lo cual a la fecha el Instituto no cuenta con la programación presupuestal”.

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1.4. Recurso de apelación

17. La parte demandante presentó un recurso de apelación6. En primer lugar, señaló que “el Tribunal se equivoc[ó] al valorar la ocupación jurídica como daño antijurídico”, comoquiera que “la demanda no gira en torno a la ocupación jurídica per se como hecho generador del daño sino en la negativa […] de llevar a cabo la indemnización de la ocupación jurídica a través del proceso natural de expropiación administrativa o enajenación voluntaria”. Agregó que “el daño no consist[ió] en la limitación/afectación del derecho sino en la negativa de no indemnizar al afectado”.

18. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, cuestionó que el Tribunal haya considerado que el hecho generador del daño fue la inscripción de la declaratoria de utilidad pública y no “la decisión de no llevar a cabo la indemnización a través de la compraventa o expropiación del inmueble”. Al respecto, indicó que “el Tribunal part[ió] del concepto equivocado de ocupación jurídica”, ya que esta se compone de 2 elementos que deben ser concurrentes: “(i) de la imposición por parte de la administración de una restricción sobre la propiedad privada y (ii) de la negativa de adelantar el procedimiento señalado en la ley para indemnizar dicha restricción”.

19. En tercer lugar, adujo que el Tribunal “desconoció o pasó por alto el hecho indiscutible de que el IDRD sí estaba adelantando gestiones o procedimientos necesarios para llevar a cabo la indemnización a través de la compra”. Como dichas gestiones y procedimientos sí existieron, era “improcedente que el Tribunal le exi[giera] a [la demandante] que iniciara cualquier procedimiento tendiente a obtener una indemnización cuando tenía la expectativa y la confianza legítima de que ya se encontraba dentro de ese proceso”.

20. Por último, consideró que “el Tribunal se equivoc[ó] al valorar las alternativas jurídicas que tuvo que haber iniciado [la demandante]”. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no era procedente porque no se pretendía cuestionar la legalidad del acto administrativo que declaró la utilidad pública; frente a alternativa de presentar una petición dirigida a que el IDRD comprara el bien, se recordó que la demandante presentó una petición el 24 de agosto de 2020 y el IDRD contestó de forma desfavorable; por último, sobre la posibilidad de presentar una demanda de reparación directa, la demandante reiteró que “tenía elementos suficientes para confiar en que el IDRD llevaría a cabo el proceso de compra”.

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2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Decisión que se adoptará – 2.2. Objeto de la controversia y presentación oportuna de la demanda – 2.3. Análisis sustantivo – 2.4. Condena en costas

2.1. Decisión que se adoptará

21. La Sala revocará la decisión de declarar la caducidad del medio de control y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Para ello, delimitará el objeto de la controversia en atención al contenido de la demanda y establecerá que esta última fue oportuna (2.2.), para luego explicar las razones por las cuales decidirá negar las pretensiones (2.3.).

2.2. Objeto de la controversia y presentación oportuna de la demanda

22. El Tribunal consideró que, como la controversia versaba sobre la responsabilidad extracontractual por la ocupación jurídica del predio de la demandante, el término para presentar oportunamente la demanda debía contabilizarse desde el día siguiente a cuando se consolidó el daño, lo cual, a su juicio, ocurrió con la inscripción de la declaratoria de utilidad pública.

23. En el recurso de apelación se cuestionó expresamente esa postura, pues, a juicio del recurrente, “la demanda no gira en torno a la ocupación jurídica per se como hecho generador del daño sino en la negativa […] de llevar a cabo la indemnización de la ocupación jurídica a través del proceso natural de expropiación administrativa o enajenación voluntaria”.

24. Como se pasa a ver, lo afirmado en la apelación guarda coherencia con las pretensiones y con los fundamentos de la demanda. La pretensión declarativa de la demanda consistió en “declarar que [la demandante] sufrió un daño antijurídico derivado de la omisión del IDRD y/o de la Alcaldía de llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del inmueble”.

25. En línea con lo anterior, en la subsanación de la demanda, al atender el requerimiento del Tribunal para que se aclarara si el daño “[fue] con ocasión a la anotación del 4 de julio de 2018 que declaró su predio de utilidad pública o, por el contrario, [con ocasión] de la omisión de las entidades demandadas de no formular una oferta conforme a lo ordena la ley, o en otros términos, por no iniciar el procesos de enajenación voluntaria o expropiación administrativa de su inmueble”, el demandante insistió en que el daño alegado se dio “al no llevar a cabo el proceso de expropiación administrativa del inmueble”.

26. Sobre esta base, la Sala advierte que, en efecto, la demanda debe ser interpretada por el juez con fundamento en el artículo 42.5 del CGP, pues si bien en las pretensiones se alegó un “daño antijurídico”, este no fue concretado con claridad en los demás apartados de la demanda.

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27. La Sala no comparte la postura del Tribunal según la cual el daño “consist[ió] en la ocupación jurídica del bien” porque, de un lado, una lectura del inciso segundo del artículo 140 del CPACA permite advertir con facilidad que las ocupaciones no son daños en sí mismos, sino la causa de un daño consistente en la afectación al ejercicio del derecho de dominio; de otro lado, dicha postura sería admisible si el demandante hubiera alegado que la causa del daño fue la ocupación que se dio al inscribir la declaratoria de utilidad pública en el folio de matrícula inmobiliaria de su predio, pero en este caso la causa que se alegó en las pretensiones de la demanda y que se reiteró en la subsanación fue la omisión de realizar el proceso de expropiación.

28. Por las razones expuestas, la Sala considera que le asiste razón al recurrente, por lo que al abordar el análisis de responsabilidad tendrá en consideración que el daño alegado consistió, en los términos del recurso de apelación, en “la negativa de no indemnizar al afectado”, y que su causa fue la supuesta omisión del IDRD de llevar a cabo el proceso de expropiación.

29. Precisado de esta forma el objeto de la controversia, la Sala advierte que la demanda fue oportuna, pues el término de 2 años contenido en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA inició el 10 de noviembre de 2020, día siguiente a la fecha en que el IDRD dio respuesta a una petición de la demandante y le comunicó que “no c[ontaba] con el presupuesto requerido para impulsar procesos de gestión predial, como son las ofertas de compra de bienes inmuebles”7, y la demanda fue presentada el 9 de noviembre de 2021.

2.3. Análisis sustantivo

30. La Sala negará las pretensiones de la demanda, pues el hecho de que el IDRD no adquiriera el predio de la demandante mediante enajenación voluntaria o expropiación administrativa no constituye una falla del servicio.

31. Está probado y las partes no discuten que, en los artículos 4 y 5 del Decreto 573 de 2017, se declaró la utilidad pública y la existencia de condiciones de urgencia respecto de la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación administrativa del derecho de propiedad de los inmuebles que quedaron comprendidos en la zona donde se desarrollaría el proyecto Parque Zonal Hacienda los Molinos, entre ellos el de propiedad de la demandante.

32. De igual forma, la Sala encuentra acreditado que, a pesar de la anterior circunstancia, el IDRD8 no llevó a cabo el proceso de enajenación voluntaria

7 Samai del Tribunal, índice 1, enlace contenido en el archivo pdf “1_REPARTOYRADICACION_00220210053100CO” y archivo pdf “PRUEBA09112021_164126”.

8 Entidad que, en virtud del artículo 7 del Decreto 573 de 2017, tenía la “competencia para la adquisición, a través de la enajenación voluntaria o la expropiación por vía administrativa, de los inmuebles ubicados en el área del Proyecto Parque Zonal Hacienda los Molinos”.

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ni de expropiación administrativa para adquirir el derecho de dominio respecto del predio de la sociedad demandante, lo cual obedeció, según lo afirmó dicha entidad en el oficio de 9 de noviembre de 2020, a que el “instituto no c[ontaba] con el presupuesto requerido para impulsar procesos de gestión predial, como son las ofertas de compra de bienes inmuebles”.

33. No obstante, la Sala considera que no hay lugar a atribuir responsabilidad al IDRD por el daño relativo a “la negativa de no indemnizar”, mucho menos a ordenar la reparación que solicitó el demandante en sus pretensiones.

34. En efecto, no puede predicarse que en este caso el IDRD incumplió su contenido obligacional, pues si bien el inciso tercero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 dispone, en general, que “la entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación”, y que el artículo 7 del Decreto 573 de 2017 otorgó, en concreto, la competencia al IDRD “para la adquisición, a través de la enajenación voluntaria o la expropiación por vía administrativa, de los inmuebles ubicados en el área del Proyecto Parque Zonal Hacienda los Molinos”, lo cierto es que en ninguno de los enunciados citados se estableció un momento cierto a partir del cual pueda considerarse que el IDRD omitió adquirir el derecho de dominio del predio mediante enajenación voluntaria o expropiación administrativa.

35. Aunado a ello, aunque en la demanda se formularon pretensiones de condena principales y subsidiarias dirigidas a que se ordenara al IDRD adelantar un proceso de expropiación administrativa en el que pagara el valor del inmueble, lo cierto es que, por un lado, esta no es una orden que el juez pueda dar, en el entendido de que la expropiación administrativa es una potestad con la que cuenta la Administración; por otro lado, la consecuencia legal que tiene el hecho de que la entidad que impuso la afectación o en cuyo favor se impuso no adquiera el inmueble en el plazo de duración de la afectación es que esta última “quedará sin efecto, de pleno derecho”, según lo dispone el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

36. Así las cosas, la única consecuencia que se puede derivar del hecho de que el IDRD no adquiriera el predio de la demandante en el plazo de vigencia de la afectación, que en este caso fue de 3 años según el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, es que esta quedó sin efectos de pleno derecho una vez se venció dicho plazo, lo cual ocurrió el 4 de julio de 2021, antes de que se presentara la demanda. A partir de ese momento, según lo dispone el mismo enunciado, cualquier persona podía solicitar al registrador la cancelación de la inscripción de la declaratoria de utilidad pública en el folio de matrícula inmobiliaria.

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37. Por último, se reitera que a la Sala no le corresponde estudiar la responsabilidad ni los perjuicios derivados de la afectación al derecho de dominio que se produjo con la declaratoria de utilidad pública, pues, como se indicó en la apelación, “el daño no consist[ió] en la limitación/afectación del derecho sino en la negativa de no indemnizar al afectado”.

38. En ese orden de ideas, la Sala negará las pretensiones formuladas en la demanda, pues no se demostraron todos los elementos de la responsabilidad.

2.4. Condena en costas

39. Sin condena en costas, ya que prosperó parcialmente la apelación.

3. DECISIÓN

40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: sin condena en costas.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado

Aclaración de voto Aclaración de voto

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado