Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72879 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 25000-23-36-000-2021-00073-01 (72879)

Demandante: Agencia Nacional de Infraestructura-ANI

Demandado: KMC S.A.S. y otros

Proceso: Repetición

ACCIÓN DE REPETICIÓN-Competencia en vigencia del CPACA. ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable por hechos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL-Corresponde a la relación de las partes con los hechos que dan causa al litigio. COSA JUZGADA-Exige identidad de partes, causa y objeto. NON BIS IN IDEM-Prohibición de juzgar dos veces a cualquier persona por los mismos hechos. VIGILANCIA Y CONTROL DEL CONTRATO ESTATAL-Se ejerce por la entidad contratante, el supervisor o el interventor. DEMANDA EJECUTIVA-Requiere la presentación de un título ejecutivo, en los términos del artículo 297 del CPACA. CONDENA EN COSTAS-Procede en repetición porque no se ventila un interés público. COSTAS-Se imponen porque el recurso de apelación no prosperó.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 13 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO

El 17 de abril de 2011, César Ariolfo Hernández Leal padeció un accidente vial al colisionar con una piedra ubicada en la calzada de la vía entre Zipaquirá y Ubaté, lo cual le provocó la muerte. El 28 de junio de 2018, la jurisdicción de lo contencioso administrativo profirió sentencia condenatoria definitiva por estos hechos, en la cual declaró solidariamente responsables a la Agencia Nacional de Infraestructura y los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. La decisión ordenó el pago de perjuicios morales y materiales a los familiares de las víctimas.

La entidad pagó el 50% de la condena indemnizatoria y demandó a los integrantes

de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros en repetición, al considerar que su conducta fue gravemente culposa y derivó en la sanción impuesta.

ANTECEDENTES

Demanda

El 4 de marzo de 2021, la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI presentó demanda de repetición contra KMC S.A.S., Álvarez y Collins S.A. en liquidación, Proyectos S.A., GAM Construcciones S.A.S. y Constructora Carlos Collins S.A., integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

«PRIMERA. Que se DECLARE solidaria y patrimonialmente responsables a los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL CONCESIÓN VIAL LOS COMUNEROS, la cual está conformada por ÁLVAREZ Y COLLINS S.A. identificada con el NIT 890402801-8, KMC S.A.S. identificada con el NIT 800059485-5, PROYECTOS S.A,

identificada con el NIT 890406694-8, GAM CONSTRUCCIONES S.A.S, identificada con el NIT 900665878-8 y CONSTRUCTORA CARLOS COLLINS S.A., identificada

con el NIT 900031253-4, como Agentes del Estado, por la conducta gravemente culposa, que se encuentra acreditada en el presente caso por la omisión al cumplimiento de sus obligaciones como particular en ejercicio de función pública a título de culpa grave, contenidas en el Contrato de Concesión 1161 de 2001, como Agente del Estado, por la conducta gravemente culposa, que se encuentra acreditada en el presente caso por la omisión al cumplimiento de sus obligaciones como particular en ejercicio de función pública a título de culpa grave, contenidas tanto en la cláusula 27.1.6 del Contrato de Concesión 1161 de 2001, en especial, aquellas obligaciones de supervisión y control sobre la ejecución del Proyecto, que generó que la Entidad fuera condenada en el marco del trámite de la demanda en ejercicio de la Acción de Reparación Directa número 25899333300120130023801, interpuesta por Josefina Jaimes Martínez y otros, por los perjuicios a ellos ocasionados, por la muerte del señor César Ariolfo Hernández Leal, como consecuencia de un accidente de tránsito.

SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL CONCESIÓN VIAL LOS COMUNEROS, la cual está conformada por ÁLVAREZ Y COLLINS S.A. identificada con el NIT 890402801-8, KMC S.A.S. identificada con el NIT 800059485-5, PROYECTOS S.A,

identificada con el NIT 890406694 8, GAM CONSTRUCCIONES S.A.S, identificada con el NIT 900665878-8 y CONSTRUCTORA CARLOS COLLINS S.A., identificada con  el  NIT  900031253-4  UNIÓN  TEMPORAL  CONCESION  VIAL  LOS

COMUNEROS NIT 806.010.877-9, al pago y/o reembolso correspondiente al valor total de la condena, por la suma de SETECIENTOS VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y CINCO

PESOS MCT/E ($ 729.898.535), que le fue impuesta en su contra en el marco del proceso de reparación directa con el radicado número 25899333300120130023801 formulado por la señora Josefina Jaimes Martínez y otros, el cual se tramitó en primera instancia ante el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá y en segunda instancia ante el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca; así como de los intereses que se causen hasta el momento de proferir sentencia.

TERCERA. Que se ORDENE dar cumplimiento a la sentencia dentro de los términos consagrados en el artículo 192 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»¹.

Hechos

La parte demandante narró que, el 27 de diciembre de 2001, el Instituto Nacional de Vías-Invías y la Unión Temporal Vial Los Comuneros celebraron el contrato de concesión vial No. 1161 de 2001, por el cual se concesionó el corredor vial Zipaquirá-Bucaramanga.

El 17 de abril de 2011, César Ariolfo Hernández Leal falleció como consecuencia de un accidente de tránsito en la vía entre Zipaquirá y Ubaté, al colisionar con una piedra que se encontraba en la vía. Por estos hechos, su núcleo familiar interpuso demanda de reparación directa, el cual concluyó con sentencia de segunda instancia dictada el 28 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta decisión declaró la responsabilidad administrativa y solidaria de la ANI y los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros y ordenó el pago de perjuicios materiales y morales.

La demanda describió que la parte demandante en reparación directa pactó transacción con la aseguradora Liberty Seguros S.A. por el valor de $595.876.086, correspondiente al 50% de la condena impuesta. A su vez, la parte demandante presentó cuenta de cobro a la ANI –y, posteriormente, un proceso ejecutivo– para reclamar el 50% restante de la condena. Finalmente, mediante Resolución No. 8705 del 23 de junio de 2020, la ANI dispuso pagar $729.898.535 a la familia afectada.

Luego de pagar su parte de la condena, la ANI demandó a los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. Argumentó que su conducta fue gravemente culposa, en vista de que el contrato de concesión 1161 de 2001 le imponía el mantenimiento de las especificaciones técnicas de construcción, rehabilitación, operación y mejoramiento, conforme a las cláusulas 26.10 y 26.13 del contrato. Dichas obligaciones no se habrían atendido en debida forma y habrían derivado en la condena impuesta, por cuanto el fallo de reparación directa declaró la falla del servicio por la falta de señalización y mantenimiento de la vía.

1 Extracto correspondiente al escrito de subsanación de la demanda, visible en Samai del Tribunal, índice 13, documento «18_RECIBEMEMORIALES_SUBSANADE_ESCRITOSUBSANACION», p. 3.

Además de lo anterior, la ANI explicó que la contratista tiene a su cargo indemnizar a terceros por los perjuicios que se causen en desarrollo del contrato (cláusula 26.32) y constituir amparo de responsabilidad civil extracontractual para mantener indemne a la entidad contratante (cláusula 27.1.6).

Por último, la entidad argumentó que la sentencia condenatoria de reparación directa no tuvo en cuenta las diferencias entre el contrato de obra pública y el contrato de concesión, comoquiera que el concesionario adelanta la actividad contractual bajo su propia cuenta y riesgo –artículo 32 de la Ley 80 de 1993–. Es así que, aunque la ANI tenía a su cargo la administración y vigilancia de los contratos de concesión, lo anterior no implica que tuviera el deber de ejecutar y adelantar obras de construcción o mantenimiento de la vía concesionada².

Contestación de la demanda

Las demandadas KMC S.A.S., Álvarez y Collins S.A. en liquidación y GAM Construcciones S.A.S. manifestaron que no se acreditó culpa grave ni dolo por su parte. Explicaron que la ANI en ningún momento consideró el actuar del concesionario como doloso, negligente o gravemente culposo e, inclusive, acreditó el cumplimiento total del contrato y de los deberes de señalización y mantenimiento. A lo largo del trámite contencioso de reparación directa, inclusive, la entidad contratante expresó que el daño no era atribuible a una falla del servicio sino a la ola invernal de 2011. Por ende, alegaron que el cambio de postura jurídica de la ANI atenta contra la buena fe, la confianza legítima y sus actos propios.

En línea con lo anterior, la parte demandada refirió a la liquidación judicial del contrato adelantada por laudo arbitral del 26 de julio de 2017. Indicó que, dentro de ese trámite, la ANI jamás manifestó al tribunal de arbitramento que se hubiesen configurado actuaciones u omisiones del concesionario que le hubieran generado un daño a la entidad pública. Tampoco dejó salvedades de ningún tipo ni hizo alusión al proceso de reparación directa que derivó en la condena impuesta.

La contestación remarcó que la demanda no discrimina la conducta puntual de cada uno de los demandados, a pesar que la figura jurídica de la unión temporal exigía

2 La demanda inicial obra en Samai del Tribunal, índice 1. En vista de que el Tribunal inadmitió la demanda, el escrito de subsanación obra en el índice 13 siguiente.

ese reproche de manera individualizada frente a sus integrantes. Agregó que la condena a la ANI no se produjo por causas atribuibles a la unión temporal, sino por una falta de vigilancia de la entidad –conducta que no se puede trasladar al concesionario–. Por demás, cuestionó que la entidad no hubiese dirigido la repetición contra el interventor, a fines de reclamar la ausencia de vigilancia del contrato –insistiendo que, en todo caso, el interventor certificó el cumplimiento del contrato de concesión y de sus alcances contractuales–.

En lo relativo al pago, la unión temporal expresó haber formulado reclamación oportuna a la aseguradora Liberty Seguros S.A. para cubrir su parte de la condena. Por su parte, la ANI se abstuvo de formular reclamación a la aseguradora, demoró en pagar y generó intereses adicionales en más de $100.000.000³.

Sentencia de primera instancia

El 13 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda. Explicó que la sentencia de reparación directa ya había definido el grado de responsabilidad de la concesionaria Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros por el incumplimiento de sus deberes frente al mantenimiento de la vía. En ese sentido, la demanda interpuesta pretende reabrir el debate jurídico sobre la responsabilidad de la concesionaria, lo cual contraviene la garantía del non bis in idem.

Agregó que la responsabilidad de la ANI se definió por su omisión del deber de supervisión, la cual no estaba a cargo de la accionada. Por lo tanto, determinó que no está acreditada la culpa grave de los integrantes de la unión temporal⁴.

Recurso de apelación

La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Esgrimió que el Tribunal debía adecuar las pretensiones al medio de

3 Samai del Tribunal, índice 21, documento «35_RECIBEMEMORIALES_ANEXOS_CONTESTACION GAMKMC». En escrito separado, la parte demandada invocó la excepción previa de transacción, la cual fue desestimada por el Tribunal en auto del 10 de mayo de 2023 (Samai del Tribunal, índice 23). En la misma providencia, el Tribunal tuvo por no contestada la demanda por parte de las demandadas Proyectos S.A. en liquidación y Constructora Carlo Collins S.A. en liquidación.

4 Samai del Tribunal, índice 46. En salvamento de voto, la magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos expresó que la acción de repetición resultaba improcedente, por cuanto la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros ya fue declarada patrimonialmente responsable en el proceso de reparación directa. Por ende, no había lugar a estudiar el elemento subjetivo de la repetición (Samai del Tribunal, índice 48).

control idóneo para tramitar el recobro del pago realizado por la ANI. En apoyo de dicho argumento, expresó que la entidad habría efectuado la totalidad del pago de la condena y se subrogó en la acción del acreedor para reclamar el crédito a los integrantes de la unión temporal concesionaria por lo pagado a nombre de esta, en virtud de los artículos 1568 y 1579 del Código Civil. Así, pidió tramitar el asunto bajo las reglas del proceso ejecutivo. Reiteró que el accidente de tránsito es atribuible a la concesionaria por infringir sus obligaciones respecto del proyecto vial⁵.

Trámite de segunda instancia

El 29 de abril de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación⁶ y, el 19 de enero de 2026, el Despacho lo admitió⁷. Ejecutoriado ese auto, el expediente ingresó al despacho del Consejero sustanciador para proferir sentencia, conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. La parte demandante insistió en los argumentos presentados en la apelación⁸. La parte demandada guardó silencio⁹.

El agente del Ministerio Público conceptuó desfavorable al recurso. Según el concepto, la acción de repetición es improcedente, por cuanto pretende utilizarse para reabrir el debate sobre la responsabilidad definida de manera solidaria en fallo judicial anterior. Agregó que, según jurisprudencia de la Corporación, este mecanismo tampoco sirve para determinar la proporción en la que deben responder los deudores solidarios. Además, resaltó que la unión temporal accionada pagó oportunamente el valor proporcional a su cargo.

Ahora bien, en aplicación de un criterio "amplio", el agente dictaminó que no está demostrada la responsabilidad subjetiva de los demandados, por cuanto la sola sentencia condenatoria en reparación directa no constituye prueba de dicho factor¹⁰.

CONSIDERACIONES

1. La demanda se presentó el 4 de marzo de 2021, por ello, el régimen procesal aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

5 Samai del Tribunal, índice 51.

6 Samai del Tribunal índice 52.

7 Samai, índice 3.

8 Samai, índice 9.

9 Samai, índice 11.

10 Samai, índice 10.

Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA¹¹, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código¹², en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. En cuanto al régimen jurídico especial de la repetición, se advierte que los hechos que produjeron la condena ocurrieron el 17 de abril de 2011, fecha en que murió César Ariolfo Hernández Leal. Por ende, son aplicables las disposiciones de la Ley 678 de 2001, que entró en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial nº. 44.509 del 4 de agosto de 2001.

En efecto, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la CN y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, por ello, los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen –en todos sus aspectos– por ella¹³. En lo sustancial la Ley 678 de 2001 no solo previó el objeto, noción y finalidades de este medio de control, sino que estableció unas presunciones legales para calificar la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público –artículos 5° y 6°–, que admiten prueba en contrario de conformidad con el artículo 66 del Código Civil.

Presupuestos procesales

11 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior».

12 «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27006 [fundamento jurídico 2.2].

14 «Artículo 66. Presunciones. Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas. (…) Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias. (…) Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias».

Jurisdicción y competencia

3. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 del CPACA y el inciso 1º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP¹⁵, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo

152.11 del CPACA¹⁶, esto es, $454.263.000¹⁷. Al verificar el factor subjetivo de competencia, la calidad de los demandados no es de aquellas que corresponderían al Consejo de Estado en única instancia –artículo 149.13 del CPACA–¹⁸.

4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de los demás presupuestos procesales, atendiendo la controversia planteada en el recurso de apelación, por las razones que se pasarán a explicar.

Problema jurídico

5. Corresponde a la Sala determinar: (i) si los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros están legitimados en la causa por pasiva para responder por el deber de vigilancia y control a cargo de la ANI, (ii) si el medio de

15 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]».

16 «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 11. De la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia […]».

17 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2021, $908.526, por 500.

18 «Artículo 149. El Consejo de Estado (…) conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 13. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional […]».

control de repetición procede para evaluar la responsabilidad de los integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros –quienes ya habían sido condenados solidariamente en sede de reparación directa– por incurrir en culpa grave en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, y (iii) si es procedente adecuar el medio de control de repetición al proceso ejecutivo, según lo planteado en el recurso de apelación de la parte demandante.

Análisis de la Sala

6. De manera previa al análisis de los presupuestos procesales, la Sala se detiene en la controversia propuesta. En este caso, la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI pretende repetir en contra de KMC S.A.S., Álvarez y Collins S.A. en liquidación, Proyectos S.A., GAM Construcciones S.A.S. y Constructora Carlos Collins S.A., integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. Alega que los demandados incurrieron en culpa grave con ocasión de la ejecución de sus obligaciones contractuales de mantener las especificaciones técnicas de construcción, rehabilitación, operación y mejoramiento del corredor vial Zipaquirá-Bucaramanga, lo cual produjo la muerte de César Ariolfo Hernández Leal y la posterior declaratoria de responsabilidad de la entidad accionante.

La sentencia de primera instancia desestimó las pretensiones de la demanda, al advertir que la sentencia condenatoria determinó la responsabilidad solidaria de la ANI y de los integrantes de la unión temporal. Por otra parte, la decisión anotó que el deber de vigilancia y control de la actividad contractual a cargo de la ANI no era transferible a los contratistas. En la apelación, la ANI esgrimió que el medio de control debió adecuarse al proceso ejecutivo para hacer efectiva la condena impuesta a la entidad, en vista de que efectuó el pago de la condena y se subrogó totalmente en la posición del acreedor. Además, insistió en que los concesionarios son los únicos responsables de la muerte del señor Hernández Leal por el incumplimiento de sus deberes contractuales.

La Sala estudiará el asunto de conformidad con los artículos 320 y 328 del CGP¹⁹, es decir, en los puntos del recurso de la parte demandante y, sobre todo, en los que

19 «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […] Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido

tiene interés para recurrir. Así las cosas, la Sala abordará el medio de control procedente y la legitimación en la causa de las partes, así como la inmutabilidad de la sentencia condenatoria de reparación directa, al tenor del artículo 282 del CGP²⁰ y atendiendo a su relación inescindible con la controversia de la segunda instancia.

Medio de control procedente

7. La repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o del particular que estuviere investido de una función pública (art. 90 de la Constitución, art. 142 del CPACA e inciso 1º del art. 2 de la Ley 678 de 2001).

El parágrafo primero del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 señala que, para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales.

Legitimación en la causa

8. La legitimación en la causa formal o de hecho coincide con la relación jurídico-procesal que se entabla entre las partes de un proceso judicial, como producto de la formulación de la demanda y la atribución de una conducta a la demandada, que se perfecciona al notificarse el auto admisorio de la demanda; la legitimación en la causa material se remite a examinar la participación real de las partes en los hechos que dan causa al litigio²¹.
9. El artículo 90 de la Constitución, desarrollado por el artículo 8 de la Ley 678 de

desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71».

«Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».

20 «Artículo 282. En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda (…)».

21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2024, rad. 67.856.

2001, establece que la entidad que pagó la condena –por los perjuicios que sufrió un tercero con ocasión de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o exservidor público– estará legitimada para el ejercicio de la acción de repetición.

Según la jurisprudencia, esta habilitación constitucional y legal implica que el Estado reclama a su agente o exagente, por vía de acción de repetición, en virtud de un deber-derecho para que se declare responsable al sujeto que, por su actuar doloso o gravemente culposo, ha causado un daño antijurídico y por el cual el Estado ha respondido. Se encamina, además, a la protección directa del patrimonio y de la moralidad pública y, además, estimula el correcto ejercicio de la función pública. Así las cosas, cuando una entidad pública interpone una acción de repetición, ejerce el derecho constitucional de acudir a la jurisdicción, para efectos de subsanar el desmedro patrimonial acaecido en razón del pago indemnizatorio realizado²².

Sobre la autonomía de esta acción y de la legitimación del Estado para hacer uso de este mecanismo, la Corporación ha señalado:

«De otra parte, considerando la autonomía de la acción de repetición, se debe tener en cuenta que su ejercicio -por parte de las entidades públicas- no se fundamenta en la figura jurídica de la subrogación, como se ha señalado, debido a que el Estado no requiere para su interposición sustituir a la víctima indemnizada, pues ejercita un derecho primigenio, otorgado directamente por la Constitución. Esta autonomía que se predica de la acción de repetición debe entenderse conforme a lo dispuesto en el artículo 90 Constitucional, norma que creó un mecanismo procesal netamente independiente, esto en razón a que no existe otra clase de acción que la reemplace en sus cometidos. Pero, así mismo, debe considerarse que su procedencia requiere la condena judicial previa en contra de la entidad pública, y la prueba del pago de la indemnización respectiva, estableciéndose -ambos- como requisitos de procedibilidad, que podrán -incluso aportarse al proceso en la etapa probatoria. Cabe advertir que en virtud de esta última situación no puede caracterizarse la acción de repetición como “subsidiaria”, pues la norma Constitucional creó un mecanismo procesal verdaderamente autónomo, y no accesorio a otra acción o proceso, sólo que condicionó su procedencia al cumplimiento de ciertos requisitos»²³

Al estudiar este presupuesto, la Sala no limitará su análisis a una verificación de los requisitos formales para que las partes comparezcan a un proceso de repetición (v.gr. que la accionante sea una entidad pública y el demandado sea un servidor o exservidor público). El objeto del litigio exige verificar si los integrantes de la unión temporal demandada están materialmente legitimados para responder por la

22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2017, Rad. 42606. Ver también: Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.

23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de noviembre de 2008, Rad. 16335.

condena impuesta a la Agencia Nacional de Infraestructura²⁴.

Cosa juzgada

10. De acuerdo con el artículo 303 del CGP, «[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. (…)».

Esta Corporación ha definido que esta figura:

«(...) hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia»²⁵.

En particular, en palabras de esta Sección:

«El efecto obligatorio de la cosa juzgada que la ley le imprime a las sentencias que se encuentran en firme entraña que éstas vinculan con carácter inmutable y definitivo. Ello quiere decir que se torna imposible que el asunto sub examine sea materia de una nueva decisión. La consecuencia de este fenómeno es que dota de certeza a las relaciones jurídicas con el propósito de poner fin a las controversias puestas a consideración de los jueces. La cosa juzgada le otorga seguridad, estabilidad y certeza a la relación sustancial sobre la que versa la decisión contenida en la sentencia, a la vez que prohíbe volver sobre lo ya resuelto»²⁶.

Así, para que haya lugar a su declaratoria, es preciso que se reúnan los siguientes presupuestos: (i) identidad de objeto-eadem res, esto es, que entre la acción que se tramita y la que ya se juzgó exista el mismo objeto (qué se litiga), esto es, que el petitum coincida con el del otro proceso ya decidido²⁷; (ii) identidad de causa-eadem

24 La legitimación en la causa formal o de hecho coincide con la relación jurídico-procesal que se entabla entre las partes de un proceso judicial, como producto de la formulación de la demanda y la atribución de una conducta a la demandada, que se perfecciona al notificarse el auto admisorio de la demanda; la legitimación en la causa material se remite a examinar la participación real de las partes en los hechos que dan causa al litigio. Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2024, rad. 67.856.

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 5 de marzo de 2009. Rad: 11001-03-24-000-2004-00262-01. Reiterada en las sentencias de la Sección Tercera del 24 de marzo de 2011, Exp: 34396; del 24 de mayo de 2012, Exp: 23221; y del 26 de junio de 2014, Exp: 36220.

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17 de junio de 2024. Exp: 44548.

27 En sentencias C-774 de 2001 y T-534 de 2015, la Corte Constitucional estableció que la identidad de objeto también se presenta «cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente». Por ende, la identidad de objeto no solo debe verificarse a partir de las pretensiones formuladas en uno u otro trámite, sino también frente a los efectos que la decisión judicial en firme produjo respecto de la relación jurídica sometida a litigio.

causa petendi, vale decir, que se funde en la misma causa (el porqué del litigio), esto es, el mismo hecho jurídico que sirve de motivo o fundamento a la pretensión²⁸; y (iii) identidad de partes-eadem conditio personarum: que entre ambos procesos haya identidad jurídica entre las partes, o lo que es igual, que se trate de los mismos sujetos que comparecieron al proceso anterior^29-30.

11. Los efectos de la cosa juzgada en materia contenciosa, de cara al medio de control de repetición, merecen un mayor análisis. Ciertamente no puede señalarse que exista identidad estricta de objeto entre los medios de control de reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales y repetición; cada uno de estos se orienta a declaraciones distintas en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Con todo, la Corporación ha establecido que el fenómeno de la cosa juzgada opera frente a aquellos servidores públicos que hubieran sido vinculados al proceso de definición de responsabilidad del Estado y frente a los cuales se haya decidido sobre la  responsabilidad  individual  del  agente³¹.  Tal  postura,  además,  guarda

28 La Corte Suprema de Justicia ha precisado que la identidad de causa no requiere que los hechos y pretensiones de las demandas cotejadas sea idéntico, por cuanto «(…) lo fundamental es que el núcleo de la causa petendi, del objeto y de las pretensiones de ambos procesos evidencien tal identidad esencial que permita inferir al fallador que la segunda acción tiende a replantear la misma cuestión litigiosa, y por ende a revivir un proceso legal y definitivamente fenecido». Ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL611-2025 del 5 de marzo de 2025, rad. 05001-31-05-013-2016-00515-01.

29 La Corte Suprema de Justicia ha explicado que la identidad de partes encuentra fundamento en el principio de relatividad de las sentencias, «según el cual por regla general la fuerza obligatoria de un fallo judicial se limita a las personas que han intervenido como partes en el proceso en que se profiere. Por lo consiguiente, en principio quienes no han sido partes en este no son afectados por la sentencia, y pueden proclamarse ajenos a esta según la máxima latina res inter alios iudicata, aliis neque prodesse neque nocere potest». Más adelante, el alto tribunal señala que este elemento de la cosa juzgada refiere a: «la posición o situación jurídica de la parte, rectius, titular del interés asignado por el derecho, ab origine o ab posteriore, comprendiendo hipótesis de adquisición originaria y derivativa, traslaticia o constitutiva y presupone la concurrencia al proceso del titular del derecho debatido, relación, situación o posición jurídica para deducir una pretensión frente a alguien, contemplándose los extremos de la relación procesal, esto es, el titular de la pretensión (parte activa o demandante) y vinculado a ésta (parte pasiva o demandada) o, lo que es igual, la coincidencia de los titulares de la relación jurídica sustancial y procesal debatida en juicio». Ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia SC1627-2025 del 15 de julio de 2025, rad. 25290-31-03-002-2017-00346-01.

En otra decisión, la Corte Suprema de Justicia explicó que la identidad jurídica de las partes no depende del extremo procesal en que estas hubieren intervenido en uno u otro litigio: «En efecto, el pago por consignación, que el Tribunal adujo como refuerzo de su decisión, se·debatió entre las mismas partes del proceso ordinario, ocupando la demandante la posición de demandada y la parte demandada la de demandante, circunstancia que, como lo ha sostenido reiteradamente la Corte, no desvirtúa la identidad jurídica entre las partes». Ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 29 de octubre de 1981, G.J. CLXVI No. 2407,

p. 599-609.

30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2013-00776-00.

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de diciembre de 2025, rad. 72068. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de julio de 2018, rad. 37439; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de mayo de 2017, rad. 55776, y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de julio de 2025, rad. 72685.

concordancia con la prohibición prevista en el artículo 29 constitucional de juzgar a cualquier persona dos veces por el mismo hecho –non bis in idem–³².

Aunque esta vinculación suele operar en virtud del llamamiento en garantía con fines de repetición –la cual, conforme al inciso segundo del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, cumple «los mismos fines de la acción de repetición»–, ello puede ocurrir sin necesidad de dicho llamamiento en garantía; bien sea porque el funcionario también sea demandado en el proceso de responsabilidad original o porque el operador judicial lo vincule oficiosamente a efectos de integrar el contradictorio³³.

Caso concreto

12. Conforme a los documentos aportados al expediente, se tiene probado que:
1. El 6 de noviembre de 2001, las sociedades Concesión Vial de Cartagena S.A., Valores y Contratos S.A. y Álvarez y Collins S.A. constituyeron la Unión Temporal Concesión Vial los Comuneros, con el fin de presentar propuesta al Instituto Nacional de Vías-Invías para el contrato de concesión de «construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto vial Zipaquirá-Bucaramanga (Palenque)»³⁴.
2. El 27 de diciembre de 2001, el Invías y la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros suscribieron el contrato de concesión No. 1161 de 2001, de

«construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto denominado “Zipaquirá-Bucaramanga (Palenque)”»³⁵.

32 La jurisprudencia ha precisado que la prohibición del non bis in idem «no implica considerar que por un mismo hecho no se puedan infligir varias sanciones, de distinta naturaleza», atendiendo a que un mismo hecho puede producir responsabilidades de índole patrimonial, disciplinaria, penal o fiscal, lo cual puede ser investigado bajo jurisdicciones o regímenes sancionadores distintos. No obstante, dicha prohibición constitucional opera frente a sanciones de una misma naturaleza. Ver: Corte Constitucional, sentencia C-870 de 2002, y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de marzo de 2002, rad. 25000-23-24-000-1999-00228-01(5863).

33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 34396; en este asunto, la funcionaria demandada en repetición fue vinculada al proceso originario de nulidad y reparación directa en virtud de una pretensión subsidiaria de la demanda.

34. Samai del Tribunal, índice 21, carpetas «33_RECIBEMEMORIALES_ANEXOS_03PRUEBAS20220307» y

«03- PRUEBAS», documento «5. Constitucion UT comuneros».

35. Samai del Tribunal, índice 1, documento «7ANEXOSPARTE1», p. 45-142. Los adicionales Nos. 1 a 13 obran en p. 1-41. El pliego de condiciones y sus respectivos anexos obran en p. 145-336. En atención a que el artículo 18 del Decreto 1800 de 2003 preveía la cesión a título gratuito de los contratos de concesión celebrados por el Invías al Instituto Nacional de Concesiones-Inco, dicha cesión se efectuó mediante Resolución No. 3314 del 4 de septiembre de 2003. Este acto no obra en el expediente, pero fue descrito por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 28 de junio de 2018 (Samai del Tribunal, índice 21, carpetas «33_RECIBE MEMORIALES_ANEXOS_03PRUEBAS20220307» y «03- PRUEBAS», documento «22. Sentencia Tribunal»).

3. En Resolución No. 072 del 25 de enero de 2006, el Instituto Nacional de Concesiones-INCO autorizó a la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros la cesión parcial de la participación de Valores y Contratos S.A. en favor de KMC Ingenieros Ltda., en partes iguales³⁶.
4. En oficio No. 20093050072631 del 19 de junio de 2009, el INCO autorizó a la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros la cesión de la participación de la Concesión Vial de Cartagena S.A. a favor de las sociedades Proyectos S.A., KMC Ingenieros Ltda., Constructora Carlos Collins S.A. y la Promotora Montecarlo Vías S.A³⁷.
5. El 1 de abril de 2012, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros firmaron el acta de reversión y entrega de la infraestructura y bienes destinados al contrato de concesión No. 1161 de 2001³⁸.
6. El 19 de enero de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá profirió sentencia dentro del expediente No. 2013-00238-00, correspondiente al medio de control de reparación directa instaurado por Josefina Jaimes Martínez y otros contra el Invías y otros para reclamar los perjuicios causados por la muerte de César Ariolfo Hernández Leal con motivo de un accidente de tránsito en la vía Zipaquirá-Ubaté. El fallo declaró probada la culpa exclusiva de la víctima y negó las pretensiones de la demanda³⁹.
7. El 28 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia dentro del expediente No. 2013-00238-01, que resolvió el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la decisión desestimatoria del 19 de enero de 2017. El ad quem revocó la decisión y, en su lugar, declaró la responsabilidad solidaria de la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI y de los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros⁴⁰.

El Tribunal advirtió que, para la fecha de la muerte del señor Hernández Leal –17 de abril de 2011–, no se había demostrado la realización de labores de limpieza y

36. Samai del Tribunal, índice 21, carpetas «33_RECIBEMEMORIALES_ANEXOS_03PRUEBAS20220307» y

«03- PRUEBAS», documento «6. RESOLUCION 072 DE 25 DE ENERO DE 2006».

37. Ibidem, documento «7. Autorizacion cesion participacion».

38. Ibidem, documento «4. Acta de Reversión y entrega Corredor Vial».

39. Ibidem, documento «18. Sentencia 1era Instancia 2013-00238».

40. Ibidem, documento «22. Sentencia Tribunal».

despeje del sector. Indicó que el concesionario tenía conocimiento de derrumbes frecuentes que se venían presentando en el sector, como consecuencia de la ola invernal de 2011, lo cual ameritaba un mantenimiento diario de la vía. Descartó la culpa exclusiva de la víctima, porque no estaba demostrada una impericia o infracción de normas de tránsito que hubiera dado lugar al insuceso.

Por lo tanto, determinó que las accionadas incurrieron en falla del servicio, así: la Unión Temporal desatendió «la obligación de mantener en adecuadas condiciones de transitabilidad la vía en la cual se produjo el accidente», y la ANI desconoció «la obligación de vigilancia y control sobre el contrato de concesión»⁴¹. De igual manera, el Tribunal advirtió que la Unión Temporal había llamado en garantía a la aseguradora Liberty Seguros S.A., con fundamento en la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. LB 328295, y encontró procedente afectar la póliza hasta el límite del valor asegurado. Así, la sentencia de segunda instancia formuló las siguientes declaraciones:

«TERCERO: DECLARAR administrativa y solidariamente responsables a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, y las sociedades: KMC S.A.S., Proyectos S.A., Constructora Carlos Collins S.A., Constructora Montecarlo Vías S.A.S. y Álvarez y Collins S.A., integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros, por la muerte del señor Cesar Ariolfo Hernández Leal, que ocurrió con motivo del accidente de tránsito del 17 de abril de 2011, en la vía que conduce del Municipio de Zipaquirá al Municipio de Ubaté.

CUARTO: CONDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura y a los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros, al pago de las siguientes sumas de dinero a título de lucro cesante consolidado y futuro:

Demandante	Calidad	Indemnización lucro cesante consolidado y futuro
Josefina Jaimes Martínez	Esposa	Trescientos sesenta y cuatro millones doscientos cincuenta y dos mil trescientos cincuenta y tres pesos ($364.252.353)
Cindy Milena Hernández Jaimes	Hija	Trece millones cuatrocientos veinte mil trecientos cuarenta y dos pesos ($13.420.342)
Jennifer Lizeth Hernández Jaimes	Hija	Treinta y cinco millones ciento seis mil quinientos setenta y un pesos ($35.106.571)
Ana María Hernández Jaimes	Hija	Ciento sesenta y tres millones ciento catorce mil ochocientos noventa y siete pesos ($163.114.897)

QUINTO: CONDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura y a los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros, al pago de los siguientes valores expresados en salarios mínimos legales mensuales vigentes, a título de perjuicios morales, así:

41. Ibidem, p. 22.

Demandante	Calidad	SMLMV
Josefina Jaimes Martinez	Esposa de la víctima	Cien (100)
Ana María Hernández Jaimes	Hija de la victima	Cien (100)
Cindy Milena Hernández Jaimes	Hija de la victima	Cien (100)
Jennifer Lizeth Hernández Jaimes	Hija de la victima	Cien (100)
Jerónimo Hernández Hernáñdez	Padre de la víctima	Cien (100)
Jairo Teocrito Hernández Leal	Hermano de la víctima	Cincuenta (50)
Eduar Osvaldo Hernández Leal	Hermano de la victima	Cincuenta (50)
Juan de Jesús Hernández Leal	Hermano de la victima	Cincuenta (50)
Pablo Antonio Hernández Leal	Hermano de la victima	Cincuenta (50)

SEXTO: CONDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI y a los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros, al pago a favor de los demandantes de la suma correspondiente a cuatro millones setecientos veinte mil ochocientos setenta y tres pesos ($4.720.873), a título de daño emergente.

SÉPTIMO: CONDENAR a la aseguradora Liberty Seguros S.A., a pagar las sumas de dinero que por virtud de esta sentencia, deben pagar Agencia Nacional de Infraestructura - ANI y los integrantes de la la Unión Temporal Vial Los Comuneros, hasta el límite del valor asegurado en la póliza No. LB 328295 del 14 de octubre de 2010, teniendo en cuenta el deducible pactado y las afectaciones que hubiere presentado la misma»⁴².

1. Mediante laudo arbitral del 26 de julio de 2017, el Tribunal de Arbitramento de Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros contra la Agencia Nacional de Infraestructura liquidó judicialmente el contrato de concesión No. 1161 de 2001⁴³.
2. El 26 de septiembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá libró mandamiento de pago a favor de Josefina Jaimes Martínez y otros y en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura, en atención a la demanda ejecutiva presentada para hacer efectiva la condena impuesta en sentencia del 28 de junio de 2018, rad. 2013-00238. Los ordinales primero a séptimo del auto libraron mandamiento de pago sobre el 50% de todos los conceptos condenatorios⁴⁴.
3. El 29 de enero de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá ordenó seguir adelante con la ejecución, en vista de que la excepción formulada por la parte demandada fue rechazada de plano. Por ende, ordenó el remate y avalúo de los bienes embargados, así como practicar la liquidación del crédito. De igual modo, se liquidó en costas a la parte demandada por $24.500.000⁴⁵.

42. Ibidem, p. 31-32.

43. Samai del Tribunal, índice 21, carpetas «33_RECIBEMEMORIALES_ANEXOS_03PRUEBAS20220307» y

«03- PRUEBAS», documento «8. LAUDO COMUNEROS VS. ANI DEF con aclaracion de voto.».

44. Samai del Tribunal, índice 1, documento «8ANEXOSPARTE2», p. 32-37; por su extensión, la Sala se abstiene de transcribir la totalidad del documento y se limita al parafraseo de la información pertinente.

45. Ibidem, p. 45; la liquidación del crédito fue allegada por la parte ejecutante en memorial del 26 de febrero de 2020, obrante en p. 24-27.

4. En Resolución No. 20201010008705 del 23 de junio de 2020, la ANI ordenó el pago de la condena impuesta a favor de Josefina Jaimes Martínez y otros por la muerte de César Ariolfo Hernández Leal.

La parte motiva del acto mencionó que, el 10 de septiembre de 2019, el apoderado de los beneficiarios presentó un contrato de transacción celebrado con Liberty Seguros S.A., «en donde acordaron que dicha Sociedad cancelaría el valor

$595.876.086,oo, correspondiente a 50% de la condena impuesta», así como un comprobante de transferencia bancaria del 29 de agosto de 2019, por el valor referido. En renglón seguido, mencionó que los demandantes adelantaron un proceso ejecutivo para reclamar el 50% restante, así como las actuaciones surtidas en ese trámite.

Al efectuar la liquidación de la condena impuesta, la ANI calculó el valor total y el 50% correspondiente a la entidad. Dicha estimación arrojó que el total de la condena a cargo de la ANI correspondía a $563.742.218. Se obtuvo una suma adicional de intereses por $141.656.317, para un total de $729.898.535⁴⁶.

5. El 24 de junio de 2020, se emitió orden de pago presupuestal No. 163034620 por valor de $729.904.044, proveniente de la ANI y dirigido a la Rama Judicial, bajo cuenta bancaria corriente de Bancolombia No. 18815273624, en cumplimiento de la Resolución 8705 de 2020⁴⁷.

Los escritos referidos son documentos públicos, porque fueron otorgados por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones o con su intervención. También gozan de presunción de autenticidad, por cuanto no fueron controvertidos ni tachados de falso. Estos documentos, en su conjunto, acreditan (i) el vínculo contractual entre la ANI y la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, integrada por los aquí demandados, (ii) la condena impuesta en sede de reparación directa a la ANI y los integrantes de la unión temporal referida, y (iii) la reclamación y pago de la condena impuesta a la ANI, sobre el 50% del monto total.

1. En la contestación, la parte demandada aportó una serie de comunicaciones entre la ANI y la Unión Temporal Vial Los Comuneros. Son las siguientes:

46. Ibidem, p. 105-115.

47. Ibidem, p. 85.

1. Cadena de correos del 19 de diciembre de 2017, entre las 10:13 y 10:32 a.m., entre Diana Gómez –a nombre de los concesionarios, conforme a su buzón de correo⁴⁸– y Liliana Marcela Poveda Buendía –funcionaria de la ANI⁴⁹–, en el cual Diana Gómez informó «sentencia de Fabio Martínez, confirma segunda instancia condena». Ante ello, Liliana Poveda preguntó: «Uds pagan su parte? O cómo coordinamos? (sic)», a lo cual Diana Gómez respondió: «Sí (…) como la vez pasada… yo pago mi parte»⁵⁰.
2. Cadena de correos enviados entre el 28 de septiembre de 2018, a las 4:52 p.m., y el 1 de octubre de 2018, a las 10:42 a.m., entre Diana Gómez, Liliana Marcela Poveda Buendía y Diana Lorena Quiñonez Bohórquez –abogada de la ANI⁵¹–. El 28 de septiembre, Diana Gómez informó que «revocaron y condenaron en Josefina Jaimes», ante lo cual Diana Quiñonez remitió copia del fallo condenatorio. El 1 de octubre siguiente, Diana Gómez indicó lo siguiente: «voy a mandar esta sentencia a Liberty para saber cuánto sería el alcance asegurado por parte de ellos de forma tal que podamos calcular lo que asumiría la ANI y lo que asumiríamos nosotros».
3. Cadena de correos entre Diana Gómez, Liliana Marcela Poveda Buendía y Diana Lorena Quiñonez Bohórquez. Los dos primeros correos corresponden a las comunicaciones surtidas el 28 de septiembre de 2018, en referencia a la condena dictada a favor de Josefina Jaimes [párrafo 13.2]. El 18 de octubre de 2018, a las 10:11 a.m., Diana Gómez manifestó que la Unión Temporal y la aseguradora interpondrían una tutela y consultó si «quieren coadyuvar». Diana Quiñonez expresó que, en caso de ser vinculados, coadyuvarían la solicitud.

Estos documentos de carácter privado son auténticos, porque existe certeza sobre las personas que lo han elaborado y no fueron tachados de falso ni desconocidos en el proceso. En vista de que se aportaron como mensajes de datos, estos reúnen los requisitos previstos en los artículos 11 y 12 de la Ley 527 de 1999 para ser

48. dianagomez@concesionvialloscomuneros.com De igual modo, se advierte que Diana Gómez es apoderada de la parte demandada en el asunto de la referencia.

49. Según la firma de su correo, que la refiere como «experto G3 grado 7» del grupo de Defensa Judicial de la Vicepresidencia Jurídica de la entidad, así como su buzón de correo: lpoveda@ani.gov.co

50. Samai del Tribunal, índice 21, carpetas «33_RECIBEMEMORIALES_ANEXOS_03PRUEBAS20220307» y

«03- PRUEBAS», documento «25. RE SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA FABIO MARTINEZ».

51. Según la firma de su correo, que la refiere como «abogado» del grupo de Defensa Judicial de la Vicepresidencia Jurídica de la entidad, así como su buzón de correo: dquinonez@ani.gov.co

tenidos en cuenta en este proceso⁵², por cuanto fueron aportados como mensajes de correo electrónico –formato .msg–⁵³ que otorgan confiabilidad en la forma de archivo del mensaje, conservación de la información contenida e identificación de los buzones de correo iniciadores y receptores.

2. De manera preliminar, la Sala encuentra que a los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros no les era exigible el cumplimiento de los deberes de vigilancia y control a cargo de la ANI frente al contrato de concesión No. 1161 de 2001, de modo que no se encuentran legitimados en la causa por pasiva para atender ese reparo jurídico.

El numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 impone a la entidad concedente el control y vigilancia de los contratos de concesión que suscriba. Conforme al inciso segundo del artículo 12 del mismo cuerpo normativo: «en ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual». Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 faculta a las entidades públicas a ejercer su rol de vigilancia a través del supervisor o interventor del contrato⁵⁴.

En modo alguno resultaba procedente trasladar la obligación de vigilancia y control del contrato al contratista o concesionario, por cuanto tales funciones están

52. «Artículo 11. Criterio para valorar probatoriamente un mensaje de datos. Para la valoración de la fuerza probatoria de los mensajes de datos a que se refiere esta ley, se tendrán en cuenta las reglas de la sana crítica y demás criterios reconocidos legalmente para la apreciación de las pruebas. Por consiguiente habrán de tenerse en cuenta: la confiabilidad en la forma en la que se haya generado, archivado o comunicado el mensaje, la confiabilidad en la forma en que se haya conservado la integridad de la información, la forma en la que se identifique a su iniciador y cualquier otro factor pertinente.

Artículo 12. Conservación de los mensajes de datos y documentos. Cuando la ley requiera que ciertos documentos, registros o informaciones sean conservados, ese requisito quedará satisfecho, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

Que la información que contengan sea accesible para su posterior consulta.

Que el mensaje de datos o el documento sea conservado en el formato en que se haya generado, enviado o recibido o en algún formato que permita demostrar que reproduce con exactitud la información generada, enviada o recibida, y

Que se conserve, de haber alguna, toda información que permita determinar el origen, el destino del mensaje, la fecha y la hora en que fue enviado o recibido el mensaje o producido el documento. (…) No estará sujeta a la obligación de conservación, la información que tenga por única finalidad facilitar el envío o recepción de los mensajes de datos (…)».

Esta disposición es concordante con los artículos 216 del CPACA y 247 del CGP. En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26, sentencia del 28 de marzo de 2025, rad. 11001-03-15-000-2024-01322-00 [fundamento jurídico 9].

53. El inciso a) del artículo 2 de la Ley 527 de 1999 define, como mensaje de datos: «La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax» (se destaca).

54 Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, concepto C-293 del 5 de abril de 2026.

asignadas expresamente por la Ley a la entidad pública y a otros intervinientes en la actividad contractual. Por lo tanto, no es viable que la ANI formule demanda de repetición para que los concesionarios restituyan lo pagado por el incumplimiento de su deber de vigilancia y control frente al contrato de concesión No. 1161 de 2001.

3. Aclarado lo anterior, la Sala procede a efectuar un análisis comparativo entre la sentencia del 28 de junio de 2018, que declaró la responsabilidad extracontractual y solidaria de la ANI y los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros, y la demanda de repetición de la referencia.

Se advierte que tanto la ANI como los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros hicieron parte del proceso de reparación directa –en el cual ambos integraron el extremo pasivo–, así como del proceso de repetición –incoado por la ANI en contra de los concesionarios–, lo cual evidencia la identidad de partes.

Del mismo modo, la Sala estima que en ambos asuntos se presenta identidad de causa: si bien la demanda de repetición se fundamenta en la condena impuesta por la sentencia del 28 de junio de 2018, ambas controversias tienen origen fáctico en la muerte de César Ariolfo Hernández Leal por un accidente vial en la vía entre Zipaquirá y Ubaté, de la cual se desprende la responsabilidad del Estado.

Lo atinente a la identidad de objeto exige mayor precisión. Recuérdese que, en esta controversia, la ANI pretende repetir en contra de los concesionarios por la suma que le correspondió asumir en virtud de la condena impuesta por la jurisdicción contenciosa en sentencia del 28 de junio de 2018. Esta pretensión es materialmente distinta a la analizada en sede de reparación directa, por cuanto ahí no se pretendía estudiar si era procedente la acción de reintegro a favor de la entidad pública, sino el grado de participación de ambas demandadas en la generación del daño antijurídico sufrido por el núcleo familiar del señor Hernández Leal.

Al margen de lo anterior, ambas controversias presentan identidad en un aspecto específico del litigio: la sentencia del 28 de junio de 2018 determinó que la unión temporal incurrió en falla del servicio por desatender sus obligaciones contractuales de «mantener en adecuadas condiciones de transitabilidad la vía en la cual se produjo el accidente» y la condenó in solidum, mientras que la demanda de repetición pretende la responsabilidad patrimonial de los concesionarios «por la

omisión al cumplimiento de sus obligaciones como particular en ejercicio de función pública a título de culpa grave, contenidas en el Contrato de Concesión 1161 de 2001», alegando que la condena impuesta sería atribuible exclusivamente a la omisión de estos deberes contractuales.

En este punto, la Sala advierte la configuración de la cosa juzgada parcial, por cuanto la responsabilidad extracontractual de los integrantes de la Unión Temporal Vial Los Comuneros por el incumplimiento de su deber de mantenimiento de la vía ya fue estudiada en sede de reparación directa. Además de ello, la decisión determinó que la ANI es solidariamente responsable por incumplir «la obligación de vigilancia y control sobre el contrato de concesión».

Resulta improcedente que el medio de control de repetición se emplee para reevaluar la responsabilidad solidaria decretada en el fallo condenatorio al Estado –en especial, para estudiar nuevamente la falla del servicio por omisión del deber de mantenimiento que dio lugar a esa decisión–. Además, una decisión en tal sentido desconocería la inmutabilidad de la sentencia dictada el 28 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la prohibición de juzgar a los concesionarios dos veces para analizar su responsabilidad extracontractual por la muerte de César Ariolfo Hernández Leal –non bis in idem–.

Visto lo anterior, la cosa juzgada parcial releva a la Sala del deber de estudiar la responsabilidad solidaria decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Además de ello, la jurisprudencia ha determinado que la repetición no procede para determinar la proporción en que los deudores solidarios tendrían que atender la condena a su cargo o para exigir el pago al codeudor solidario de su parte en la obligación primigenia, ya que esta figura está prevista para que el Estado recupere lo pagado por la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes [párrafo 7]⁵⁵.

4. La ANI, en el recurso de apelación, manifestó que las pretensiones de repetición deben adecuarse al proceso ejecutivo a fin de librar mandamiento frente al pago realizado por la ANI. Ello en virtud de la subrogación legal del codeudor solidario,

55. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de mayo de 2023, rad. 52641.

que habría asumido la totalidad del pago de la condena, en virtud de los artículos 1568 y 1579 del Código Civil.

De entrada, resulta inane la adecuación del medio de control de repetición –de naturaleza declarativa, en tanto se pretende determinar si la condena impuesta al Estado tuvo origen en una actuación dolosa o gravemente culposa de su agente– a las reglas del proceso ejecutivo –las cuales presuponen la certeza y exigibilidad de la obligación que se pretende hacer efectiva–. Ambos trámites se rigen por etapas procesales distintas, en tanto las reglas de procedimiento de la repetición se encuentran consignadas en los artículos 161 a 195 del CPACA y difieren inequívocamente de las reglas especiales para el proceso ejecutivo –artículos 297 a 299 del CPACA–, de modo que la adecuación referida implicaría una trasgresión inexcusable del debido proceso en detrimento de la parte accionada⁵⁶.

Por demás, la posibilidad de adecuar las pretensiones al medio de control que corresponda –artículo 171 del CPACA– no habilita al juzgador para modificar la causa petendi⁵⁷. Las pretensiones de la parte actora en el escrito introductorio eran inequívocas, en cuanto se pretendía «[q]ue se DECLARE solidaria y patrimonialmente responsables a los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL CONCESIÓN VIAL LOS COMUNEROS (…) como Agentes del Estado, por la conducta gravemente culposa»⁵⁸. El recurso de apelación pretende modificar integralmente las pretensiones del asunto bajo análisis, por fuera del término perentorio que la ley prevé para la reforma de la demanda –la cual, según el artículo 173 del CPACA, podía proponerse hasta el vencimiento de los diez días siguientes a su traslado–⁵⁹ y excediendo la facultad del juez de interpretar la demanda.

Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el entendido de declarar la improcedencia del medio de control de repetición. Ello obedece a la falta de legitimación en la causa por pasiva de los integrantes de la

56. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 2025, rad. 71603.

57. La Corporación ha resaltado: «el juez de la Administración está sometido al “principio dispositivo”, “conforme al cual deben individualizarse las pretensiones y apoyarse en las razones de derecho que las motivan ('justicia rogada')”». En similar sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de mayo de 2025, rad. 71774.

58 Extracto correspondiente al escrito de subsanación de la demanda, visible en Samai del Tribunal, índice 13, documento «18_RECIBEMEMORIALES_SUBSANADE_ESCRITOSUBSANACION», p. 3.

59. Debe advertirse, inclusive, que el planteamiento del recurso de apelación excede la potestad de reformar la demanda; el numeral 3 del artículo 173 del CPACA establece que «no podrá sustituirse (…) todas las pretensiones de la demanda». Bajo aquel concepto, no sería viable sustituir un trámite declarativo por otro ejecutivo, por cuanto ello implicaría una modificación integral de la controversia.

Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros para responder por el incumplimiento de los deberes de vigilancia y control del contrato de concesión, así como la cosa juzgada de cara a la responsabilidad solidaria decretada en sentencia del 28 de junio de 2018 y la imposibilidad de emplear la repetición para accionar al codeudor solidario.

Condena en costas

5. El artículo 188 del CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. Conforme al artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Estas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos del 362 al 366 del CGP.

El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP⁶⁰.

En algunas oportunidades, la Corporación se ha abstenido de imponer condena en costas en los procesos de repetición, por considerar que tales controversias

60 «Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]».

persiguen un interés público⁶¹. No obstante, en otros asuntos se ha impuesto condena en costas, bajo las siguientes razones de derecho:

«…esta Sala ha explicado que la expresión normativa “interés público” necesariamente debe ser asimilada a “acciones públicas, contencioso objetivo o de mera constitucionalidad y/o legalidad” en atención al principio de interpretación del efecto útil de las normas, de modo que en los procesos contencioso subjetivos en los que se ventilen intereses particulares o individuales de las entidades públicas o de los particulares (v.gr. medios de control de nulidad y restablecimiento; controversias contractuales; reparación directa, repetición, entre otros) procederá la condena en costas a la parte vencida, sin importar si es demandante o demandada, en los términos establecidos por las normas procesales generales a las que remite la disposición»⁶²

En otra ocasión, esta Subsección ha determinado que el CPACA no establece una exoneración absoluta de costas a favor del Estado y que la acción de repetición no persigue, de manera directa, un interés público. Este criterio, que la Sala acoge y reitera, se fundamenta en los siguientes argumentos:

«La Sala precisa que, en esta jurisdicción, el Código Contencioso Administrativo (CCA) exceptuaba la imposición de costas en las “acciones públicas” (artículo 171), mientras el CPACA exceptúa “los procesos en que se ventile un interés público” (artículo 188). De esta forma, el legislador colombiano cambió la orientación de la exoneración a la imposición de costas en lo contencioso administrativo, debido a que las “acciones públicas”, además de perseguir un interés público –sin que se discutan derechos subjetivos– tienen otros atributos, como lo son la legitimación universal (o abierta a cualquier “ciudadano”), la posibilidad de la intervención de terceros, la coadyuvancia y la imprescriptibilidad. Lo anterior, sin embargo, no implica que en cualquier asunto, con pretensiones patrimoniales, en el que el demandante sea un ente estatal se ventile un interés público.

Así, al no haberse decantado claramente el legislador, en el CPACA, por una exoneración absoluta de costas en contra del Estado, no cabe darle esta interpretación a su artículo 188, que prevé disponer sobre la condena en costas, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, pues tal entendimiento supondría un criterio subjetivo en materia de costas, relacionado con el fuero de una de las partes, que el precepto legal no prevé.

Ahora, el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por el cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”. Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso»⁶³.

61 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024, rad. 71254. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, rad. 65825; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2021, rad. 55227, y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2024, rad. 59728.

62 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de abril de 2025, Rad. 71907. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de julio de 2024, Rad. 66764.

63 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de noviembre de 2024, Rad. 56897.

A raíz de lo anterior, procede la imposición de costas en segunda instancia, porque el recurso interpuesto por la parte demandante no prosperó. Resulta improcedente decretar agencias en derecho, en la medida que la parte demandada no manifestó su oposición al recurso ni adelantó actos procesales en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFICAR la sentencia del 13 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia del medio de control de repetición formulado por la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI contra KMC S.A.S., Álvarez y Collins S.A. en liquidación, Proyectos S.A., GAM Construcciones S.A.S. y Constructora Carlos Collins S.A., integrantes de la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor de la demandada. Sin agencias en derecho de la segunda instancia.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Aclaración de voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Salvamento de voto

VF

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.