Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 67949 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 17 de abril de 2026

Radicación: 25000-23-36-000-2019– 00095-00 (67949)

Actor: Luis Eduardo Montenegro Quintero y otro Demandado: Contraloría General de la República Referencia: Acción de reparación directa

Temas: reparación directa – responsabilidad por daños derivados de medidas cautelares patrimoniales– juicio de responsabilidad fiscal.

Síntesis del caso: se demanda por los daños causados por la vinculación a un juicio de responsabilidad fiscal y por la ejecución de medidas cautelares decretadas en dicho procedimiento en el que, finalmente, se absolvió al investigado.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 17 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación

1. Posición de la parte demandante

El 14 de febrero de 2019¹, Luis Eduardo Montenegro Quintero, María Clemencia Charry Solano, Luis Eduardo Montenegro Charry, Aura María Montenegro Charry, Sebastián Montenegro Charry y Adolfo Alejandro Montenegro Charry, mediante abogado, presentaron demanda², en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Contraloría General de la República, (CGR, en adelante) con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe):

“PRIMERO. Declarar que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA es

administrativamente responsable de los daños y perjuicios ocasionados al señor LUIS EDUARDO MONTENEGRO QUINTERO y su familia con ocasión del adelantamiento en su contra del proceso de responsabilidad fiscal No. CD-000257 SAE No. PRF-2014-03451- 100 y de las medidas cautelares en él

¹ Folios 1 c. principal.

² Folios 1-18 del cuaderno principal.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

decretadas respecto de los bienes inmuebles de su propiedad entre el día 17 de diciembre de 2010, fecha de la providencia que ordenó las medidas, y el día 14 de junio de 2017, fecha en que se dio cumplimiento a la decisión del 20 de diciembre de 2016, a través de la cual se profirió fallo sin responsabilidad fiscal a favor y se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares.

SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración condénese a la Nación colombiana CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a pagar a título de Indemnización de daños y perjuicios patrimoniales por concepto de DAÑO EMERGENTE que estimamos en la suma de MIL TREINTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($

1.031.987.251); y de LUCRO CESANTE que se estima en una cuantía aproximada de OCHOCIENTOS ONCE MILLONES CIENTO TREINTA Y SIETE MIL

DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($ 811.137.230), sumas de dinero que se deberán actualizar según la fórmula jurisprudencialmente aceptada.

TERCERO. Con el mismo fundamento anterior, pedimos el reconocimiento y pago de los daños morales causados al señor LUIS EDUARDO MONTENEGRO QUINTERO, en cuantía equivalente a CIEN (100) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES al momento de efectuar dicho pago, e igualmente para los otros demandantes como son su esposa e hijos, MARÍA CLEMENCIA CHARRY SOLANO, LUIS EDUARDO MONTENEGRO CHARRY, AURA MARÍA MONTENEGRO CHARRY, SEBASTIÁN MONTENEGRO CHARRY Y ADOLFO

ALEJANDRO MONTENEGRO CHARRY, en las cuantías al efecto establecidas por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado y que para los fines propuestos estimamos en una cuantía equivalente a CUATROCIENTOS (400) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES al momento de realizar dicho pago, a razón de OCHENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (80)

SMMLV, por cada uno de los accionantes que hacen parte de la convocante, sumas de dinero que se deberán actualizar según la fórmula jurisprudencialmente aceptada.

CUARTO. Las condenas respectivas serán actualizadas, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia del hecho, hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo".

Los hechos en los que se fundan las pretensiones son los siguientes, en síntesis:

(1) Mediante Auto 00912 de 17 de diciembre de 2010, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la CGR cerró la indagación preliminar CD000257 y abrió el proceso de responsabilidad fiscal contra, entre otras personas, Luis Eduardo Montenegro Quintero, en su calidad de Subdirector General de Infraestructura del IDU, por las presuntas irregularidades en el manejo de recursos públicos administrados por el IDU y destinados a la fase III de Transmilenio.

(2) En el mismo auto se decretaron las siguientes medidas cautelares: “Embargo de los siguientes bienes inmuebles de propiedad del Señor Luis Eduardo Montenegro Quintero: Matrícula inmobiliaria 050N1153179 (AK 15 No. 127 A-32 GJ 14), Matrícula Inmobiliaria 050N01026569 (CI. 115 No. 53 - 54 AP.405), 33.3%;

Matrícula inmobiliaria 050N01026508 (CI. 115 No. 53-34 GJ 6), 33.3% Matricula

inmobiliaria 050N20433726(AC 138 No. 74 51 LT 36); Matrícula inmobiliaria 050N20272658 (CL 169 No.16 C-92 GJ 59); Matrícula inmobiliaria 050N20272659 (CL 169 No.16 C 92 GJ 60); Matrícula Inmobiliaria 050NMM20272489 (CL 169 No. 16 C-92

IN 1 AP 601); Matrícula Inmobiliaria 050N20108203 (KR 76 No. 145-51 IN 3 CA 19); embargo del saldo de las cuentas corrientes del banco BANCOLOMBIA terminada en los números 948135 de la sucursal puente largo y del banco CITIBANK terminada en los números 597019 de la sucursal Santa Bárbara."

(3) Mediante oficio de 20 de diciembre de 2010, la CGR le comunicó al Citibank que ordenó el embargo de los saldos en las cuentas corrientes y de ahorros del señor Montenegro y mediante oficio de 24 de febrero de 2011 le solicitó a la Registraduría de Instrumentos Públicos el registro del embargo sobre el inmueble de matrícula 050N20433726.

(4) Mediante oficio de 26 de julio de 2012, la CGR le comunicó al Superintendente de Notariado y Registro que, en audiencia pública de descargos de 24 de julio de 2012 se levantaron las medidas cautelares decretadas en diciembre de 2010 y solicitó el desembargo de los inmuebles de matrícula número 050N1153179, 050N01026569, 050N01026508, 050N20433726,  050N20272658,  050N20272659,  050NMM20272489;

050N20108203. Mediante otro oficio de la misma fecha le comunicó al Citibank el levantamiento de las medidas cautelares sobre los productos bancarios del señor Montenegro; y mediante un tercer oficio le comunicó a Bancolombia el levantamiento de las medidas cautelares sobre las cuentas del señor Montenegro.

(5) Mediante oficio de 13 de agosto de 2012 la CGR le ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos el registro de medida de embargo sobre los siguientes inmuebles:

“1) Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N01026569, ubicado en la Dirección CL 115 No. 53-34 AP 405 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 33% del valor del bien.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N01026508, ubicado en la Dirección CL 115 No. 53-34 GJ 6 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 33% del valor del bien.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N20433726, ubicado en la Dirección AC 138 No. 74-51 LT 36 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N1153179, ubicado en la Dirección AK 15 127 A-32 GJ 14 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N20272658, ubicado en la Dirección CL 169 No. 16C-92 GJ 59 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 50% del valor del bien.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No. 050N20272659, ubicado en la Dirección CL 169 No. 16C-92 GJ 60 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 50% del valor del bien.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No. 050N20272489, ubicado en la Dirección CL 169 No. 16C 92 IN 1 AP 601 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 50% del valor del bien.

Inmueble: Matricula Inmobiliaria No.050N20108203, ubicado en la Dirección KR

76 No. 145-51 IN 3 CA 19 de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca. En un 50% del valor del bien."

(6) Mediante oficio de la misma fecha, 13 de agosto de 2012, la CGR le comunicó al Citibank que dispuso el embargo preventivo de la cuenta bancaria del señor Montenegro, terminada en 597019 y mediante oficio de 24 de septiembre de 2012 le precisó al banco que el monto a embargar era de $70.000.000.000

(7) Mediante oficio de 24 de septiembre de 2012, la CGR le reiteró a Bancolombia que embargó las cuentas del señor Montenegro y precisó que el monto a embargar era de $70.000.000.000

(8) El señor Montenegro fue encontrado fiscalmente responsable en audiencia llevada a cabo entre el 10 de octubre y 16 de noviembre de 2016. Sin embargo, esta decisión fue revocada al resolver el recurso de reposición, en audiencia de 5 y 7 de diciembre de 2016 y confirmada en el grado de consulta y de resolución de recursos de apelación, en audiencia de decisión de 19 y 20 de diciembre de 2016 (anexo 12 de la demanda) en la que se ordenó levantar las medidas cautelares que pesaban sobre su patrimonio.

(9) Tan solo mediante oficio de 14 de junio de 2017, la CGR ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, lo que significó que las mismas estuvieron vigentes durante 6 años, 5 meses y 14 días, en el tiempo comprendido entre el 17 de diciembre de 2010 y el 14 de junio de 2017.

(10) Las medidas cautelares impidieron que el señor Montenegro asumiera los gastos propios del sostenimiento de su núcleo familiar por la ejecución misma de los embargos, que le imposibilitaron enajenar o arrendar alguno de dichos bienes para sufragar los gastos pero, además, porque debió dedicarse personal y exclusivamente a su defensa, “lo que le impidió laborar en asuntos propios de su profesión”, “y no le quedó

alternativa diferente que acudir al sistema financiero en la búsqueda de préstamos que le ayudaran a solventar sus gastos”.

(11) La “familia también padeció los desafueros y el estigma y han sido muchas las congojas y sufrimiento que su esposa e hijos han tenido que afrontar”.

La demanda argumentó que la CGR debía ser declarada responsable en aplicación de los artículos 2 y 90 de la Constitución, así como del artículo 65 de la Ley 270 de 1996, relativo a la responsabilidad del Estado por la actividad jurisdiccional. También indicó que las pretensiones sobre el perjuicio moral se calcularon de acuerdo con las tablas fijadas por el Consejo de Estado y que el daño emergente por la dedicación exclusiva a su defensa se debía calcular sobre el último salario que recibía como servidor público del IDU. También se solicitó el pago de los intereses que debieron pagar a las entidades financieras por los créditos contratados, de acuerdo con el certificado expedido por Bancolombia (anexo 17). El lucro cesante corresponde a los cánones de arriendo dejados de percibir y se calculó en el 1% del avalúo catastral de los inmuebles.

1. Posición de la parte demandada

La Contraloría General de la República contestó la demanda³ y se opuso a las pretensiones. Afirmó que la demanda no presentó una argumentación que explique por qué se incurrió en una falla del servicio o, en general, por qué el daño sería antijurídico. Indicó que todos los actos administrativos mediante los cuales se decretaron las medidas cautelares quedaron en firme y su presunción de legalidad no fue desvirtuada. Adicionalmente, la Contraloría cumplió sus funciones de acuerdo con la ley. Por ello, consideró que solamente podían levantarse las medidas cautelares cuando quedara en firme el fallo sin responsabilidad fiscal. De esta manera, aseguró que, al ser medidas preventivas, su ejecución no puede ser considerada como un daño antijurídico. Insistió en que la investigación fiscal no fue desproporcionada, anormal o desmesurada y no se actuó de manera dolosa o gravemente culposa. Finalmente, indicó que no es posible acudir a la teoría del daño especial, teniendo en cuenta que la investigación fiscal con medidas cautelares es una carga que, en igualdad de condiciones, deben soportar los ciudadanos investigados por las diferentes contralorías y aquí, dicha carga no fue excepcional.

Formuló las excepciones de (1) indebida escogencia del medio de control, porque debió demandar la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que le habrían causado los perjuicios; (2)

³ Folios 45-59 del cuaderno principal.

inexistencia del derecho pretendido porque el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó en cumplimento de las normas constitucionales y legales.

2. Sentencia de primera instancia

Mediante Sentencia de 17 de junio de 2021⁴, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. Indicó que el régimen de responsabilidad aplicable era la falla probada del servicio.

Encontró probado el daño, consistente en las medidas cautelares sobre el patrimonio del demandante principal, así como una afectación a su honra, buen nombre e imagen. Sin embargo, concluyó que dicho daño no era antijurídico, al ser la investigación de responsabilidad fiscal una obligación constitucional, cuyas cargas deben soportar los ciudadanos y, en este caso, no se evidenció una irregularidad constitutiva de falla del servicio. Resaltó que (1) la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal tuvo su origen en una solicitud realizada por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes; (2) en la etapa de indagación preliminar se realizaron visitas a las obras y se encontraron varias irregularidades con incidencia fiscal, tales como incumplimientos y sobrecostos; (3) fruto de ello, ordenó vincular a varios agentes del Estado, incluido el demandante, por haber tenido a cargo la materialización de la obra; (4) se le imputó responsabilidad fiscal por haber participado activamente en la modificación de las condiciones del contrato en cuanto al objeto, que fueron consideradas como daño patrimonial y porque, de acuerdo con el manual de funciones, como Subdirector de Infraestructura, debía liderar y orientar los proyectos de infraestructura de los Sistemas de Movilidad y de Espacio Público a cargo del IDU. También consideró que, por la adjudicación irregular de contratos, había sido condenado a una pena de prisión de 6 años y 4 meses de prisión y fue destituido e inhabilitado por 14 años, por irregularidades en la contratación.

Para la primera instancia, la Contraloría actuó de acuerdo con el marco legal aplicable, teniendo en cuenta que los medios de prueba permitían inferir que el señor Montenegro sí era un agente del Estado, con funciones relacionadas con el daño patrimonial que se evidenció. Las pruebas fueron valoradas adecuadamente, en el momento procesal en el que se tomaron las decisiones que causaron afectaciones al señor Montenegro. Por ello, las medidas cautelares no fueron injustificadas, desmedidas, desproporcionadas o equivocadas.

Agregó que, si en gracia de discusión se considerara que el daño fue antijurídico, no se probaron los perjuicios alegados, en particular, porque no

se demostró que hubiere dedicado sus salarios a soportar la investigación, teniendo en cuenta que había sido destituido e inhabilitado por la Procuraduría, desde el 14 de diciembre de 2011; no se demostró la existencia de créditos contratados para su subsistencia y tampoco se evidenció que, con anterioridad a las medidas cautelares, los bienes produjeran frutos derivados de arriendos que se hubieran dejado de percibir.

3. Recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación⁵. Expuso que se demostró la existencia de un daño patrimonial y moral injustificado, por las medidas cautelares ejecutadas durante más de seis años. Indicó que, imponer medidas cautelares no era obligatorio, pero se hizo un mal uso de dicha facultad

Argumentó que sí se demostraron los perjuicios pues el embargo sacó los bienes del comercio e impidió su explotación comercial y ello es, en sí mismo, un perjuicio. A su juicio, basta con revisar el expediente para evidenciar el tiempo dedicado por el señor Montenegro para su defensa y, que, gracias a su labor, obtuvo la absolución. Aseguraron que, durante todo ese tiempo, el señor Montenegro tuvo dedicación exclusiva a su propia defensa en el juicio de responsabilidad fiscal “lo que le impidió laborar en asuntos propios de su profesión”. Respecto de los perjuicios morales indicó que la familia fue sometida a sufrimiento al congelar su patrimonio y las pretensiones se ajustaron a lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Agregó que los demandantes sufrieron “desafueros, el estigma y sufrimiento (…) a causa del proceso adelantado por la entidad demandada y por el embargo sobre la totalidad de su patrimonio”.

Cuestionaron que la conclusión del tribunal según la cual el daño no era antijurídico porque se pretendía asegurar el resultado del proceso, puesto que existen muchos procesos en donde no se tomaron este tipo de medidas cautelares sobre la totalidad del patrimonio de los investigados.

El escrito de apelación aseguró que la Contraloría vulneró el artículo 2 de la Constitución e indicó que sí se reunieron los elementos para condenar la responsabilidad del Estado “pues ocasionó un daño injustificado a los demandantes, pues la existencia de un proceso administrativo y de una facultad legal para ordenar una medida cautelar NO son justificación para afectar el patrimonio material y moral de una familia”.

En el curso de la segunda instancia, el Magistrado Fredy Ibarra Martínez manifestó su impedimento para participar en la decisión del presente

asunto⁶, el que fue aceptado, con la participación de conjueces, mediante Auto de 18 de julio de 2025⁷ y se dispuso el cambio de magistrado ponente. Adicionalmente, las partes no se pronunciaron de conclusión, ni el Ministerio Público rindió concepto.

1. CONSIDERACIONES
1. Síntesis de la controversia y decisiones a adoptar – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas

Síntesis de la controversia y decisiones a adoptar

Se demanda por la vinculación de un servidor público a un juicio de responsabilidad fiscal y por la imposición de varias medidas cautelares de contenido patrimonial que le habrían causado a él y a su núcleo familiar varios perjuicios. Para la parte demandante, la CGR les habría impuesto una carga que no estarían en el deber jurídico de soportar, teniendo en cuenta que, tras resolver recursos y tramitar el grado de consulta, el investigado fiscal fue exonerado. Para la parte demandada no existiría responsabilidad porque el juicio de responsabilidad fiscal se tramitó en cumplimiento de deberes constitucionales y con el respeto de las formas previstas en la ley y, en todo caso, no se habría roto la igualdad frente a las cargas públicas. La sentencia de primera instancia negó las pretensiones, tras considerar que no se había demostrado falla del servicio alguna y que, en todo caso, no se había probado los perjuicios alegados. El recurso de apelación de la parte demandante argumentó que la imposición de medidas cautelares no era obligatoria, sino facultativa y que, al haberlas decretado respecto de una persona finalmente inocente era una carga desproporcionada. Indicó, adicionalmente, que los perjuicios sí se encontraban debidamente probados.

Se encuentran reunidos los presupuestos procesales para proferir una decisión de fondo. La demanda fue presentada de manera oportuna⁸ y la

⁶ Expediente digital, documento 12.

⁷ Expediente digital, documento 18.

⁸ En el presente asunto se alegaron dos daños: uno por la vinculación al juicio de responsabilidad fiscal y otro por la adopción de medidas cautelares patrimoniales. Respecto del daño por vinculación al juicio de responsabilidad fiscal, la caducidad debe contarse desde cuando, a juicio del demandante, este se convertiría en antijurídico, al haber sido declarado fiscalmente inocente. Por lo tanto, la caducidad se debe contar desde la decisión que, en consulta, confirmó la exoneración del investigado, esto es, el 20 de diciembre de 2016, por lo que el término para demandar vencía el 21 de diciembre de 2018. La solicitud de conciliación se presentó el 19 de diciembre de 2018, faltando dos días para que ocurriera la caducidad. La conciliación se declaró fallida el 13 de febrero de 2019 (folios 42-43 c. 4) y la demanda se presentó el 14 de febrero de 2019, es decir,

acción de reparación directa es, en este caso, el medio de control adecuado. La CGR, al contestar la demanda, consideró que, si la parte demandante estimaba que la vinculación al juicio de responsabilidad fiscal y la imposición de medidas cautelares eran decisiones ilegales, debió demandar los actos administrativos que contenían tales determinaciones mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrario a ello, considera la Sala que la acción de reparación directa sí era procedente en este caso, por las siguientes razones:

En primer lugar, debe considerarse que nuestro sistema de control judicial de los actos administrativos se funda en la diferencia entre los actos administrativos de trámite o de impulso del procedimiento administrativo y los definitivos o actos administrativos finales, que deciden de fondo el procedimiento o impiden que continúe. A partir de esta diferencia binaria se determina el objeto del control ya que, en principio, los actos administrativos de trámite o que impulsan el procedimiento administrativo no son susceptibles de ser demandados. La razón de ser de ello se encuentra en los principios de la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular, en los principios de eficacia y de celeridad. De acuerdo con estos principios, la Administración cuenta con la prerrogativa de adelantar el procedimiento hasta su culminación, sin intervenciones judiciales que podrían afectar el cumplimiento adecuado de las misiones administrativas y dispone de las herramientas necesarias para ir depurando el procedimiento de los vicios que se pudieran generar en el desarrollo de la actuación. Estos vicios solo se vuelven relevantes judicialmente si, al momento de adoptar el acto administrativo final, no han sido corregidos y tienen la fuerza de afectar la validez del acto administrativo que sí es susceptible de ser demandado. Solo de manera excepcional, por ejemplo, respecto de los actos administrativos precontractuales⁹, se admite la posibilidad de cuestionar judicialmente los actos administrativos de trámite.

faltándole aún un día para que ocurriera la caducidad. Respecto del daño por la imposición de medidas cautelares sobre su patrimonio, debe tenerse en cuenta que estuvieron vigentes hasta el 14 de junio de 2017. Esto significa que esta fecha determina el inicio del conteo de la caducidad. En principio el término de caducidad de la acción de reparación directa se extendía hasta 15 de junio de 2019 y la demanda, aun cumpliendo el requisito de procedibilidad del intento de conciliación prejudicial, fue presentada dentro del término inicial, esto es el 14 de febrero de 2019, por lo fue claramente oportuna. La solicitud de conciliación fue presentada ante la Procuraduría el 19 de diciembre de 2018, según la constancia de 13 de febrero de 2019 (folios 42-43 c. 4).

⁹ Cf. Art. 141 Y 162, 2, c del CPACA.

Esta clasificación binaria encuentra sus límites respecto de los actos administrativos cautelares¹⁰, como es el caso de los que son objeto del presente proceso, en donde se profieren decisiones que, en estricto sentido, no impulsan el procedimiento administrativo, en la medida en que con tales medidas provisionales o sin ellas, el procedimiento continúa, es decir, que no tienen por función avanzar en el procedimiento, por lo que no corresponden a la categoría de los actos administrativos de trámite, pero tampoco corresponden a los actos administrativos definitivos ya que, a pesar de producir efectos jurídicos inmediatos, con la potencialidad de afectar derechos de las personas, no resuelven el fondo del asunto ni impiden la continuación del procedimiento.

Pese a lo anterior, en la actualidad, salvo en el caso de las medidas cautelares del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental¹¹, la jurisprudencia considera que decisiones como la suspensión provisional del servidor público o el embargo o secuestro de bienes por decisión administrativa provisional son actos administrativos de trámite y, por lo tanto, no se acepta la posibilidad de su control judicial autónomo, lo que, como se explicará a continuación, determina la procedencia de la acción de reparación directa.

En el caso bajo estudio, los daños alegados fueron causados por actos administrativos: el que dio apertura al juicio de responsabilidad fiscal y vinculó al señor Montenegro a dicho procedimiento y las decisiones de afectar su patrimonio con el fin de garantizar el cumplimiento de una eventual condena en responsabilidad fiscal. La primera medida corresponde, sin duda, a un acto administrativo de trámite, mientras que los que ordenaron los embargos son actos administrativos cautelares. En uno y otro caso, el señor Montenegro no contaba con la posibilidad de activar el control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pedir la nulidad y el restablecimiento del derecho, por lo que, en este caso, la acción de reparación directa es el medio de control adecuado. Así, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, uno de los eventos en los que procede este medio de control respecto de daños causados por actos administrativos ocurre cuando no son susceptibles de control judicial y la reparación directa se presenta como el único medio de control que permite discutir la responsabilidad del Estado por la adopción de dichos actos

¹⁰ Expresión utilizada en la Sentencia de 18 de noviembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección 3 del Consejo de Estado, en el expediente 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216), con salvamento de voto de Martín Bermúdez Muñoz y Aclaración de voto de Fredy Ibarra Martínez.

¹¹ La posibilidad de demandar la nulidad y el restablecimiento del derecho de las medidas provisionales adoptadas en materia ambiental fue reconocida por la jurisprudencia, entre otras, en la Sentencia C-703 de 2010, proferida por la Corte Constitucional y en la sentencia de 17 de junio de 2022, exp. 17001233100020070038303, proferida por la Sección 1 del Consejo de Estado.

administrativos, sin que allí sea posible declarar su nulidad, pero sí la eventual falla del servicio.

Aunque lo anterior bastaría para fundamentar la procedencia de la acción de reparación directa, en el presente caso, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que la demanda fundó la antijuridicidad del daño en la exoneración final de responsabilidad fiscal, razón por la cual, no podría exigírsele haber cuestionado dichos actos, de ser posible, de manera previa, lo que confirma la procedencia del medio de control activado en este proceso.

La decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, será confirmada, teniendo en cuenta que, en el expediente, no obran pruebas que funden la falla del servicio de la CGR.

Análisis sustantivo

El daño consistente en la vinculación al procedimiento de responsabilidad fiscal y la adopción de medidas cautelares sobre el patrimonio del señor Luis Eduardo Montenegro Quintero se encuentran probados, ya que obran en el expediente los actos administrativos mencionados en la demanda¹². El daño no fue controvertido por la CGR en la contestación de la demanda, sino únicamente se puso en duda su antijuridicidad.

Vivir en sociedad implica asumir o soportar cargas impuestas por el ordenamiento jurídico, cuya ejecución no constituye en sí mismo un daño antijurídico, que comprometa la responsabilidad del Estado. Asimismo, el ejercicio de funciones públicas y el manejo de recursos públicos implica la asunción de cargas adicionales y especiales para los agentes del Estado, cuya ejecución no constituyen daños resarcibles a la luz del artículo 90 de la Constitución y que se explican debido a los fines esenciales del Estado, previstos en el artículo 2 de la Constitución, en especial, de la prevalencia del interés general y del sometimiento del poder público al orden jurídico. Sin embargo, el desarrollo de los distintos mecanismos para establecer la responsabilidad de los agentes del Estado no es un asunto donde haya inmunidad estatal frente al deber general de responsabilidad por los daños antijurídicos. Es por ello que la responsabilidad del Estado por la vinculación a procedimientos administrativos, que tienen por objeto la determinación de la responsabilidad de los agentes del Estado o por la ejecución de medidas cautelares en desarrollo de dichas actuaciones se declara en el evento de encontrar probada una falla del servicio. En este caso, la falla del

¹² Memoria externa folio 63 cuaderno principal, carpeta PRF CD000257 IDU, carpetas medidas cautelares.

servicio consistiría en el ejercicio antijurídico de las potestades, por la adopción de decisiones al margen del principio de juridicidad o de decisiones injustificadas, caprichosas o desproporcionadas.

La responsabilidad del Estado por el desarrollo de los mecanismos para la responsabilización de los agentes del Estado no se examina a la luz del régimen objetivo de daño especial, teniendo en cuenta que no se trata de una situación anormal, que rompa la igualdad frente a las cargas públicas, sino una consecuencia del ejercicio de funciones públicas o de la administración de recursos públicos en el Estado de Derecho. Al ser la CGR una autoridad administrativa, con garantías constitucionales de autonomía y de independencia, en ejercicio de la función administrativa de control y responsabilidad fiscal y al ser el juicio de responsabilidad fiscal un procedimiento administrativo especial, no es posible examinar la responsabilidad del Estado en esta materia a la luz de los postulados que rigen la responsabilidad del Estado por el ejercicio de las funciones jurisdiccionales (artículo 65 de la Ley 270 de 1996), como lo pretendió la demanda.

A partir del marco jurídico anterior, en el caso bajo estudio, la argumentación expuesta en el escrito de demanda y en la apelación, destinada a demostrar la falla del servicio, se limitó a afirmar que la adopción de medidas cautelares no era una decisión obligatoria en el trámite del juicio de responsabilidad fiscal y que, por el contrario, se había hecho un mal uso de esta facultad, sin explicar en qué consistía el ejercicio indebido de la competencia, el cual evidentemente no puede venir constituido por la afirmación realizada en el recurso según la cual, existen muchos procesos en donde la entidad demandada no adoptó medidas cautelares sobre la totalidad del patrimonio de los investigados. Contrario a la acusación por el ejercicio indebido de la potestad, se probó en el expediente que las actuaciones desarrolladas por la CGR en el juicio de responsabilidad fiscal correspondieron a competencias constitucionales y legales, que fueron ejercidas de acuerdo con el ordenamiento jurídico, de acuerdo con los siguientes hechos que resultaron probados:

(1) El Contralor Delegado para el Sector de Infraestructura Física y Telecomunicaciones, mediante oficio 2010IE58502 de 20 de octubre de 2010, puso en conocimiento de la Contralora General de la República la existencia de presuntas irregularidades en la ejecución de los contratos para la construcción de la Fase III de Transmilenio, compuesta por las Troncales avenida Boyacá, carrera décima, carrera séptima y calle 26, en la ciudad de Bogotá. (2) El 26 de octubre de 2010, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes le solicitó a la CGR avocar el conocimiento de las irregularidades que existirían en la ejecución del contrato de Fase III de

Transmilenio. (3) Mediante Auto 75 de 27 de octubre de 2010, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva abrió una indagación preliminar destinada a identificar la existencia de un posible detrimento patrimonial en la ejecución de los contratos para la construcción de la fase III del Sistema de Transporte Transmilenio¹³. (4) Mediante Auto 912 de 17 de diciembre de 2010¹⁴, la CGR decidió cerrar la indagación preliminar y abrir un proceso de responsabilidad fiscal en contra de varios gestores fiscales¹⁵.

En dicho auto se identificaron posibles irregularidades en la fase de planeación del contrato, entre otras, por la falta de compra y entrega de predios y falta de estudios y diseños acordes con la obra a ejecutar, pese a lo cual, se decidió dar apertura al proceso de selección del contratista y adjudicar la licitación¹⁶; fruto de ello, se vio la necesidad de autorizar al contratista para que ajustara, modificara y complementara los estudios y diseños, todo lo que habría traído “mayores costos para el Estado”¹⁷. También se encontró que el adjudicatario del contrato de obra no gozaba de la idoneidad financiera necesaria para ejecutarlo, por carecer del k de contratación suficiente, a pesar de ser el exigido en los pliegos de condiciones¹⁸.

En la etapa contractual, también se identificaron irregularidades, relativas a incumplimientos reiterados del contrato, con diversos daños al patrimonio público¹⁹. Allí se pusieron de presente incumplimientos de obligaciones del supervisor y del IDU respecto de la vigilancia del contrato, que significaron sobrecostos para el distrito, al, entre otros aspectos, no haber multado al contratista, ni haber declarado el incumplimiento para hacer efectivas las pólizas. Ante los incumplimientos, el IDU autorizó la cesión del contrato, a pesar de que el primer contratista no habría cumplido la obligación de asegurar la calidad y estabilidad de la obra²⁰. Igualmente resaltó que, aunque se multó al contratista, estas fueron revocadas por el IDU, tras considerar que, al haber cedido el contrato, dichas multas perdían su función conminatoria²¹. También encontró irregularidades relacionadas

¹³ Memoria externa folio 63 cuaderno principal, carpeta principal 1, documento 503499.

¹⁴ Auto 912 de 17 de diciembre de 2010, cuaderno de pruebas 5; Memoria externa folio 63 cuaderno principal, carpeta principal 1, documento 503499.

¹⁵ Los exalcaldes de Bogotá, Luis Eduardo Garzón y Samuel Moreno Rojas, sí como en contra de la exdirectora del IDU, Liliana Pardo Gaona, del entonces Subdirector General de Infraestructura del IDU, Luis Eduardo Montenegro Quintero, de la exsubdirectora General de Infraestructura del IDU, Carmen Elena Lopera Fiesco y de quien coordinó el contrato 137 IDU, Nicolás José Giraldo Bedoya. El juicio de responsabilidad fiscal también se dirigió contra los contratistas, los contratistas interventores y los garantes.

¹⁶ Memoria externa folio 63 cuaderno principal, carpeta principal 1, documento 503499.

¹⁷ Folio 21, cuaderno 2 de pruebas.

¹⁸ Folio 22, cuaderno 2 de pruebas.

¹⁹ Folio 23 y siguientes, cuaderno 2 de pruebas.

²⁰ Folio 25, cuaderno 2 de pruebas.

²¹ Folio 26, cuaderno de pruebas 2.

con el anticipo, relativas a su entrega y mal manejo por parte del contratista²². Asimismo, consideró que las modificaciones del contrato permitieron la entrega de anticipos “sin exigirse amparo alguno”²³. Se encontraron, igualmente, irregularidades en la modificación del contrato para la exclusión de obras con el cesionario del contrato, con posible daño patrimonial, porque se mantuvo el valor del contrato²⁴. Se identificó un posible daño patrimonial por los valores adicionales pagados por contingencias²⁵. Además, por la celebración del contrato adicional n. 1 al contrato 137 de 2007, suscrito por el Subdirector General de Infraestructura del IDU, Luis Eduardo Montenegro Quintero, a pesar de que la ejecución del contrato presentaba un retraso del 50%²⁶ y con presuntas irregularidades en la celebración de dicho contrato adicional.

El auto de apertura del juicio de responsabilidad fiscal también consideró que la Adición n. 2 y la prórroga 1 de 13 de agosto de 2010 se habría realizado sin disponibilidad de recursos y se incurrieron en mayores costos de interventoría²⁷. Se consideró que “Los diferentes atrasos presentados durante las etapas de preconstrucción y construcción y las diferentes irregularidades tanto de la administración como del contratista, llevaron las obras al borde la paralización, hecho que llevó a la administración y al contratista a emplear como estrategia de solución de recomposición contractual, la cesión del contrato”²⁸. Y respecto de los presuntos responsables fiscales, el auto de apertura sostuvo que “Los funcionarios de IDU, Liliana Pardo Gaona, Luis Eduardo Montenegro, Carmen Elena Lopera y Nicolás José Giraldo, fueron quienes tuvieron, de acuerdo con las funciones atribuidas a la entidad para la cual prestaron sus servicios, la tarea de materializar el aspecto jurídico y técnico del contrato de obra 137 de 2007, por lo que las irregularidades señaladas en esta decisión presuntamente los comprometen con la producción del daño fiscal investigado”²⁹.

(5) En el mismo Auto 912 de 17 de diciembre de 2010³⁰, la CGR adoptó medidas cautelares respecto de los gestores fiscales vinculados al proceso de responsabilidad fiscal, incluido el señor Montenegro³¹. (6) Las medidas cautelares fueron ejecutadas mediante diferentes oficios³² y, posteriormente

²² Folio 25 y siguientes, cuaderno 2 de pruebas.

²³ Folio 33, cuaderno de pruebas 2.

²⁴ Folio 39, cuaderno de pruebas 2.

²⁵ Folio 39, cuaderno de pruebas 2.

²⁶ Folio 39, cuaderno de pruebas 2.

²⁷ Folio 41, cuaderno de pruebas 2.

²⁸ Folio 45, cuaderno de pruebas 2.

²⁹ Folio 47, cuaderno de pruebas 2.

³⁰ Auto 912 de 17 de diciembre de 2010, cuaderno de pruebas 2.

³¹ Folio 38, cuaderno de pruebas 2.

³² Oficio 2010EE84567 de 20 de diciembre de 2010, folio 138, cuaderno de pruebas 2; Oficio

2011EE12247 de 24 de febrero de 2011, folio 140, cuaderno de pruebas 2.

levantadas, por decisión adoptada en la audiencia de descargos de 24 de julio de 2012³³. (7) Las medidas cautelares fueron nuevamente ejecutadas mediante diferentes oficios dirigidos a las oficinas de instrumentos públicos³⁴ y a las entidades financieras³⁵.

(8) En audiencia desarrollada entre el 10 de octubre y 16 de noviembre de 2016, se profirió fallo de primera instancia³⁶, en el que declaró fiscalmente responsable al señor Montenegro Quintero, a título de culpa grave, por los sobrecostos del contrato de obra pública IDU-137/2007 derivados de: 1) la modificación del objeto contractual mediante exclusión de obras a ejecutar; 2) la modificación del valor global del contrato mediante la adición No. 2 por valor de $1.914.714.059.97; y 3) el pago de los factores de contingencia f1 y 12 por valor de $ 3.846.714.145.09. Encontró que el señor Montenegro incumplió funciones que, de acuerdo con el manual de funciones, le asistían para la vigilancia de las especificaciones, presupuestos, cronogramas, planeas y calidad de las obras, durante la ejecución de proyectos a cargo del IDU, así como desarrollar la supervisión, seguimiento, control y evaluación de la gestión administrativa, financiera, legal y técnica de la ejecución de los proyectos y contratos a su cargo. Allí se concluyó que el señor Montenegro consintió y concertó la variación de las condiciones iniciales del contrato, el reconocimiento de factores de contingencia y la exclusión de obras, la modificación y cesión del contrato, decisiones que implicaron detrimentos patrimoniales para el distrito. También le endilgó omisiones en la toma de correctivos que protegieran el patrimonio público y porque, al ceder el contrato, se absolvió de responsabilidad al primer contratista por las multas derivadas de su incumplimiento. El fallo resaltó que el señor Montenegro tenía a su cargo cinco direcciones técnicas y la dirección técnica de construcciones. En el mismo fallo, lo exoneró de responsabilidad fiscal respecto de los sobrecostos del contrato de obra pública IDU-137/2007 derivados del pago de mayor permanencia de interventoría.

(9) Al resolver el recurso de reposición, en Audiencia de los días 5 y 7 de diciembre de  2016,  se  revocó  el  fallo  que  declaraba  fiscalmente

³³ Oficio 2012EE49153 de 26 de julio de 2012, folio 142, cuaderno de pruebas 2; escrito 2012EE49459 de 26 de julio de 2012, folio 146, cuaderno de pruebas 2; Oficio 2012EE49808 de 27 de julio de 2012, folio 149 cuaderno de pruebas 2.

³⁴ Oficio 2012EE54583 de 13 de agosto de 2012, folio 154 cuaderno de pruebas 2.

³⁵ Oficio 2012EE54534 de 14 de agosto de 2012, folio 157 cuaderno de pruebas 2; Oficio 2012EE65195 de 24 de septiembre de 2012, folio 162 cuaderno de pruebas 2; Oficio 2012EE65196, de 24 de septiembre de 2012, folio 165 cuaderno de pruebas 2.

³⁶ Memoria externa folio 63 cuaderno principal, carpeta principal 96, videos en carpetas PRFCD000257_CP96 21198 y 21199; carpeta principal 99, videos en carpetas PRFCD000257_CP99 2133, 2134 y 21780. El acta de fallo se encuentra en la carpeta principal 100, carpeta PRFCD000257_CP100, 21858; la parte final de la audiencia se encuentra en la carpeta principal 114, carpeta principal 115.

responsable al señor Montenegro³⁷, al considerar que, para la época en que se adelantó la licitación y adjudicación del contrato de obra pública 137 de 2007 (diciembre 28 de 2007), así como los otrosíes 1.2 y 3 (16 de septiembre

de 2008, 16 octubre de 2008 y 29 de diciembre de 2008) el señor Montenegro no se encontraba vinculado al IDU. Adicionalmente, encontró que, a través del memorando DG-105-3550, de 15 de febrero de 2009, la Directora General del IDU había declarado proyecto específico la fase III de Transmilenio y allí dispuso que las labores de implementación, formulación, coordinación, seguimiento y evaluación serían lideradas por la Dirección General. Adicionalmente, la Resolución 587 de 5 de marzo de 2010 dispuso que la encargada de llevar a cabo las etapas del proyecto estratégico Fase III Transmilenio serían la Dirección Técnica de Construcciones y la Dirección Estratégica, razón por la cual, los detrimentos patrimoniales no podían ser atribuidos al señor Montenegro.

(10) La anterior determinación fue ratificada, en grado administrativo de consulta, en audiencia del 19 y 20 de diciembre de 2016³⁸. Allí se consideró, entre otras cosas, que no era posible atribuirle responsabilidad por hechos anteriores a su posesión y que, respecto de lo ocurrido con posterioridad, “efectivamente no existe certeza acerca de la conducta del investigado, comoquiera que fue excluido de las diferentes situaciones que generaron el daño que se reprocha por sobrecostos derivados de la modificación del objeto contractual mediante la exclusión de obras a ejecutar”³⁹. Similar consideración se realizó respecto de los otros daños al patrimonio público. Así, se concluyó que “el señor LUIS EDUARDO MONTENEGRO QUINTERO no estaba a cargo de adelantar el trámite de imposición de multas ni de decidir frente al mismo, pues tal asunto le correspondía a la Dirección Técnica de Construcciones y a la Dirección Técnica de Ejecución Contractual”⁴⁰.

A partir de lo evidenciado en el expediente, y ante la ausencia de acusaciones concretas relativas a la falla del servicio en la que habría incurrido la CGR, en el escrito de demanda o en la apelación, esta Sala no encuentra una actuación reprochable en la vinculación del señor Montenegro al juicio de responsabilidad fiscal, ni en la toma de medidas cautelares sobre su patrimonio. Contrario a ello, se considera que la CGR se encontraba cumpliendo sus misiones constitucionales previstas en los artículos 267 y 268 de la Constitución, en pro de la protección del patrimonio público, a través del juicio de responsabilidad fiscal y el procedimiento administrativo se adelantó de acuerdo con lo previsto en la Ley 610 de 2000, sin que, a partir de la demanda, se advierta irregularidad alguna que

³⁷ Memoria externa folio 63, cuaderno principal, carpeta principal 115.

³⁸ Folios 170 y siguientes del cuaderno de pruebas 2; Memoria externa folio 63, cuaderno principal, carpeta principal 116.

³⁹ Folio 73, cuaderno de pruebas 3.

⁴⁰ Folio 81, cuaderno de pruebas 3.

constituya una falla del servicio. Adicionalmente, no parece que la vinculación al procedimiento de responsabilidad fiscal, de quien detentaba la calidad de servidor público, haya sido una decisión caprichosa o arbitraria, teniendo en cuenta que se trató de una determinación fundada en el manual de funciones de su cargo, que lo vinculaban con el desarrollo del contrato para la construcción de la fase III de Transmilenio. Igualmente, la exoneración final de su responsabilidad fue el resultado mismo del desarrollo del debate argumentativo y probatorio, que le permitió, en el recurso de reposición frente al fallo de primera instancia, demostrar que las acciones y omisiones causantes del detrimento patrimonial no le eran atribuibles.

Respecto de la adopción de medidas cautelares, debe considerarse que se trata de una facultad prevista en el artículo 12 de la Ley 610 de 2000, que busca garantizar, “de esta manera, un eventual resarcimiento por el daño causado al mismo, en condiciones justas y proporcionadas”, en los términos expresados por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-540 de 1997. En dicho artículo 12 se prevé el monto máximo por el que se podrán adoptar las medidas cautelares, relacionado con el monto del detrimento patrimonial por el cual se adelanta el juicio de responsabilidad fiscal, así como la vigencia de las medidas cautelares, hasta la culminación del procedimiento de cobro coactivo, en el evento de proferirse una condena a reparar el daño. Adicionalmente, el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 prevé que “[e]n los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial”. Esta solidaridad legal entre todos los responsables fiscales explica, igualmente, que las medidas cautelares recaigan sobre los presuntos responsables vinculados al procedimiento administrativo fiscal, en la búsqueda de que, en caso de ser condenados, se conviertan en obligados solidarios respecto del resarcimiento total del detrimento patrimonial.

Del escrito de apelación solamente se advierte que, para el recurrente, el uso indebido de las medidas cautelares, en este caso, habría consistido en que, por una parte, no era obligatorio adoptarlas y, en este sentido, era posible tramitar el procedimiento administrativo sin afectar el patrimonio del señor Montenegro, como, según el recurrente, habría ocurrido en otros casos. Adicionalmente, el uso indebido de la prerrogativa consistiría en haber afectado todo su patrimonio. Ambas acusaciones resultan insuficientes para configurar una falla del servicio que comprometa la

responsabilidad del Estado por lo siguiente: por una parte, aunque es cierto que el decreto y práctica de medidas cautelares destinadas a asegurar el pago de la eventual condena en responsabilidad fiscal no es una obligación, sino una facultad reconocida a las contralorías en el artículo 12 de la Ley 610 de 2000, lo cierto es que, ni de la demanda, ni de la apelación, se advierte cómo el ejercicio de esta prerrogativa de la Contraloría hubiera sido caprichoso o arbitrario. No basta con afirmar que, en otros juicios de responsabilidad fiscal no se decretaron medidas cautelares ya que, lo propio de una potestad es que, en algunos casos se ejerce y en otros no. Tampoco obran en el expediente elementos probatorios respecto de esos otros procedimientos, en los que no se habría decretado medidas cautelares, para realizar un examen de igualdad que permitiera, con suficiente, identificar una conducta discriminatoria o tendenciosa en contra del señor Montenegro.

Por otra parte, del estudio de las normas que rigen la potestad de las contralorías para decretar medidas cautelares patrimoniales no se advierten límites legales al porcentaje del patrimonio del investigado, límites que, sin sustento normativo, el recurrente afirma que se desconocieron porque se afectó todo su patrimonio, sin ni siquiera demostrar que, en efecto, se trataba de la totalidad. En realidad, las normas que regían la responsabilidad fiscal al momento de los hechos solamente disponían que las medidas cautelares debían ser por un monto suficiente para asegurar el cumplimiento de la eventual condena (artículo 12 de la Ley 610 de 2000). Es decir que, no bastaba con alegar que la medida cautelar fue “injusta”, porque afectó la “totalidad del patrimonio” del investigado, para que, sin fundamento en las normas relativas al juicio de responsabilidad fiscal, se pudiera estructurar la falla del servicio. A partir de esta imputación, esta Sala no podría, sin desconocer su rol constitucional y el principio de separación de poderes, emprender una revisión oficiosa de la validez de cada uno de los embargos decretados para configurar eventuales fallas del servicio, no alegadas por el recurrente.

En realidad, las medidas cautelares en cuestión cumplieron su objeto y la finalidad preventiva de garantizar la eventual condena que, en el caso del señor Montenegro, fue revocada al resolver el recurso de reposición y es por ello que, dichas cautelas fueron levantadas.

Finalmente, advierte la Sala que, aunque uno de los argumentos de la apelación consistió en que sí se demostraron los perjuicios alegados, lo cierto es que, al no configurarse los elementos que, en este caso, configurarían la responsabilidad del Estado, no es posible examinar lo relativo a los perjuicios, algo que solamente se tornaría relevante en caso de una eventual condena.

Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda.

Condena en costas

De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365, numerales 1 y 3 del CGP, la condena en costas es objetiva y depende del resultado del proceso. Por lo tanto, al no haber prosperado la apelación, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada (artículo 366 del CGP).

1. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 17 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte apelante. El tribunal de origen las liquidará de manera concentrada.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado Magistrado