Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 68735 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN

Radicación: 25000-23-36-000-2018-01101-01 (68735)

Demandante: JOSÉ FROILAN MORENO RAMÍREZ

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA

TEMAS: LEY APLICABLE EN MATERIA MINERA – Ley 685 de 2001 de manera prevalente y solo ante vacíos absolutos o remisiones se debe acudir al Código Civil y de Comercio. RÉGIMEN APLICABLE CUANDO SE REFORMA LA LEGISLACIÓN MINERA – En general, a los contratos mineros le aplican las leyes vigentes para su perfeccionamiento. Si aquellas son modificadas o adicionadas posteriormente, serán aplicables estas últimas solo si amplían, confirman o mejoran las prerrogativas del concesionario, excepto cuando prevean modificaciones de las contraprestaciones económicas en favor del Estado, en virtud del artículo 46 de la Ley 685 de 2001. FACULTAD SANCIONATORIA EN MATERIA MINERA – Se encuentra sujeta al principio de legalidad y el Gobierno Nacional puede reglamentar la materia. MULTAS EN MATERIA MINERA – Se tasan según los límites establecidos en la legislación. Inicialmente, en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 su tope se fijó en 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Posteriormente, el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 incrementó el límite máximo en 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, normativa que comenzó a regir incluso para procedimientos en curso, por implicar cambios en las contraprestaciones para el Estado. CONTRAPRESTACIÓN – En el ámbito minero, incluye las regalías, los cánones superficiarios, y cualquier erogación que se pacte, pero no las multas. CONTRATO MINERO – Está sujeto a la autonomía de la voluntad, pero no pueden convenirse y/o interpretarse cláusulas en un sentido distinto a lo previsto en la normativa sobre la materia.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor José Froilan Moreno Ramírez contra la sentencia anticipada del 3 de febrero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

El 23 de junio de 2009, el entonces Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas- y el señor José Froilan Moreno Ramírez suscribieron el contrato de concesión minera No. ICQ-08012, que tuvo por objeto concederle al segundo el derecho a la exploración y explotación de un yacimiento de piedras semipreciosas NPC sin tallar, cuarzo o sílice y demás minerales concesibles, en el municipio de Tuluá, del departamento del Valle del Cauca, con un plazo de 30 años, acuerdo de voluntades que se inscribió en el Registro Minero Nacional el 5 de febrero de 2010.

Durante la ejecución del referido acuerdo de voluntades, el señor José Froilan Moreno Ramírez se abstuvo de pagar el valor de la inspección de campo, así como de aportar la licencia ambiental, los formatos básicos mineros y el plan de trabajos y obras, pese a haber sido requerido en múltiples ocasiones para satisfacer dichos deberes, motivo por el cual, el 10 de mayo de 2016, la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución No. VSC-000428, mediante la cual le impuso una multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, decisión que fue confirmada en sede de reposición por la Resolución No. VSC-001220 del 19 de octubre de 2016.

Inconforme, el señor José Froilan Moreno Ramírez presentó demanda de controversias contractuales contra la Agencia Nacional de Minería, para que se anularan las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, por considerar que no incumplió el contrato de concesión No. ICQ-08012, por lo que no se le podían imponer multas y, en todo caso, la sanción que se le aplicó excedió los límites legales.

ANTECEDENTES

La demanda

El 19 de abril de 2017¹, el señor José Froilan Moreno Ramírez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra la Agencia Nacional de Minería, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, mediante las cuales se le impuso una multa por múltiples incumplimientos del contrato de concesión minera No. ICQ-08012.

En particular, las pretensiones formuladas fueron las siguientes² (se transcriben de forma literal, incluso con eventuales errores):

“PRIMERO. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos contractuales contenidos en las siguientes resoluciones (i) número VSC000428 calendada el día 10 del mes de mayo del año dos mil dieciséis (2016) “por medio de la cual se impone una multa dentro del

¹ Folios 1 a 29 del cuaderno principal.

² A manera de antecedente, se resalta que, inicialmente, la demanda fue radicada en la Sección Tercera del Consejo de Estado, corporación que, mediante proveído del 22 de marzo de 2018, remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por ser incompetente para resolver la controversia, dada su naturaleza contractual (folios 110 a 111 del cuaderno principal). Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca requirió a la parte actora para que reformulara el medio de control invocado, tras lo cual encausó su demanda en el de controversias contractuales (folios 119 a 126 del cuaderno principal).

contrato de concesión No. ICQ-08012” y la (ii) número VSC-001220 calendada el día diecinueve (19) del mes de octubre (10) del año dos mil dieciséis (2016) “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del contrato de concesión No. ICQ-08012” emitidas por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, por medio del cual se impuso una multa al señor JOSÉ FROILAN MORENO RAMÍREZ, titular del contrato de concesión No. ICQ-08012, por valor de 40,5 salarios mínimos mensuales vigentes, multa según lo relatado en la parte fáctica de esta reclamación.

SEGUNDO. Que, como consecuencia obligada de la anterior declaración, se REVOQUE la multa impuesta por valor de 40,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

TERCERO. Que se ordene cumplir con la sentencia en el término indicado en el artículo 192 inciso 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO. Que se condene a la entidad demandada a pagar las costas causadas en el presente proceso”.

Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, el demandante formuló los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza:

Argumentó que, el 23 de junio de 2009, el señor José Froilan Moreno Ramírez y el Instituto Colombiano de Geología y Minería -Ingeominas- suscribieron el contrato de concesión No. ICQ-08012, para la exploración y explotación de un yacimiento de piedras semipreciosas “NPC” sin tallar y cuarzo o sílice y demás minerales concesibles, en el municipio de Tuluá, del departamento del Valle del Cauca. Sobre ello, adujo que, en virtud de la cláusula vigésima cuarta del contrato de concesión No. ICQ-08012, el acuerdo de voluntades debía entenderse perfeccionado una vez se inscribiera en el Registro Minero Nacional.

Aseveró que el contrato de concesión minera No. ICQ-08012 fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 5 de febrero de 2010.

Afirmó que, el 14 de octubre de 2009, se suscribió el otrosí No. 1 al contrato de concesión No. ICQ-08012, en el cual se modificó la cláusula segunda del referido acuerdo de voluntades en cuanto al área de ubicación de las actividades extractivas, debido a que los municipios descritos en la minuta del contrato no coincidían con lo graficado en el módulo de Registro Minero Nacional. También afirmó que la modificación se inscribió en la plataforma en comento el 19 de febrero de 2010.

Anotó que, el 10 de mayo de 2016, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería profirió la Resolución

No. VSC-000428, mediante la cual le impuso al señor José Froilan Moreno Ramírez una multa de 40,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Agregó que, el 1° de julio de 2016, presentó recurso de reposición contra la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016, por considerar que, a su juicio, incurrió en un incumplimiento que se encasillaba en una falta leve, con una multa de 13,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, pues, entre otros, el Plan de Trabajos y Obras y el Plan de Manejo Ambiental no se lograron adelantar por problemas de orden público.

Consideró que, con todo, la Agencia Nacional de Minería confirmó la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 mediante la Resolución No. VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, decisión que le fue notificada el 11 de noviembre de 2016, quedando agotada la vía administrativa.

Como fundamento jurídico de la demanda, la parte actora expuso que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 vulneraron los artículos 29, 58 y 84 de la Constitución, así como 3, 46, 115 y 265 de la Ley 685 de 2001, pues, en su criterio, la multa que allí se le impuso desbordó los límites legales y convencionales fijados para el efecto.

Primero, formuló el cargo de “violación directa de la norma superior, por indebida aplicación o interpretación errónea del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011”, por cuanto, a su juicio, sobre la base de una aplicación indebida de esa normativa se impuso una multa superior al límite de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes convenido en el contrato de concesión No. ICQ-08012, que a la postre era un derecho adquirido que no podía ser desconocido por la autoridad minera.

Sobre el particular, destacó que la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012 dispuso que, por cada incumplimiento obligacional que presentara el contratista, se impondrían administrativamente multas sucesivas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo cual fue consonante con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, en el cual se reiteró la misma regla.

Ante el anterior escenario, consideró que el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, en el que se dispusieron multas de hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, no le resultaba aplicable, por ser posterior a la celebración y el

perfeccionamiento del acuerdo de voluntades, de manera que, como la demandada sometió los incumplimientos del demandante a tal disposición jurídica, desconoció sus derechos adquiridos y le dio un efecto injustificado a la norma.

Bajo esa perspectiva, aseveró que, como los actos administrativos demandados le impusieron una multa por 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, se extralimitó tanto lo convenido en el contrato de concesión No. ICQ-08012, como lo previsto en los artículos 46, 58 y 115 de la ley 685 de 2001.

Segundo, formuló el cargo de “falsa motivación” de los actos administrativos demandados, ya que, aunque incurrió en el impago de la inspección de campo por el valor de $683.820, se abstuvo de presentar los Formatos Básicos Mineros, y omitió entregar la licencia ambiental pedida, esos sucesos fueron valorados indebidamente, por cuanto no estaba obligado a satisfacer nada de ello.

Frente al impago de la visita de inspección de campo, argumentó que dicha obligación perdió fundamento legal, por cuanto estaba contenida en la Ley 1382 de 2010, que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, motivo por el cual, la Resolución PARC No. 033 del 5 de febrero de 2013, que le hizo un cobro por la suma de $683.820, decayó, por haberse fundamentado en la legislación en comento y, por tanto, no podía predicarse un incumplimiento por el impago del referido saldo.

Adicionalmente agregó que, dado que el incumplimiento no se configuró en la práctica, por el decaimiento del deber que impuso el pago de las visitas de inspección de campo, con mayor razón la multa era carente de fundamento, así como, en todo caso, se fundó en la Ley 1382 de 2010, normativa que, igualmente, fue posterior a la suscripción del contrato de concesión No. ICQ-08012.

En cuanto a la abstención en la presentación de los formatos básicos mineros, estipuló que dicha obligación nace cuando el titular minero inicia los trabajos de explotación minera, lo cual fue consagrado en ese sentido en la cláusula sexta del acuerdo de voluntades, por lo que resultó caprichoso que se le pidiera cumplir ese deber durante la fase de exploración.

Respecto a la falta de presentación de la licencia ambiental, manifestó que se le exigió erradamente cumplir dicha exigencia en la fase de exploración, aunque en la

cláusula sexta del contrato de concesión No. ICQ-08012 se convino que ese deber se haría exigible hasta la fase de construcción, montaje y explotación.

Finalmente, la cuantía se estimó en la suma de $29'877.538 “siendo este el valor de la multa impuesta por la Agencia Nacional de Minería”.

Admisión de la demanda, contestación y traslado de excepciones

El 21 de enero de 2019^3-4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por encontrar reunidos los requisitos de ley, decisión que fue notificada en debida forma.

El 24 de abril de 2019⁵, la Agencia Nacional de Minería contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 se ajustaron a derecho.

Como apoyo de lo anterior, consideró que, una vez suscrito el acuerdo de voluntades, requirió al señor José Froilan Moreno Ramírez, bajo apremio de multa, para que cumpliera obligaciones como allegar los formatos básicos mineros, el programa de trabajos y obras, y para el pago de la suma de $683.820 por concepto de la inspección de campo y, como no satisfizo tales deberes, le impuso la multa contenida en los actos administrativos reprochados.

Precisado el bosquejo fáctico, frente al cargo de “supuesta violación directa de la norma superior por indebida aplicación o interpretación errónea del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011”, sostuvo que tanto en la Ley 685 de 2001, como en la cláusula décima cuarta del contrato de concesión No. ICQ-08012 se estipuló que por cada incumplimiento obligacional del contratista se impondrían multas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Con todo, la Ley 1450 de 2011 incrementó el tope de la sanción hasta 1.000 salarios mínimos mensuales vigentes, lo que, en los términos de los artículos 46 de la Ley 685 de 2001 y 38 de la Ley 153 de 1887, entraba a regir incluso los contratos de concesión ya suscritos.

³ Inicialmente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conoció de la demanda y la admitió. Con todo, el 12 de septiembre de 2018, la Agencia Nacional de Minería interpuso recurso de reposición contra esa decisión, por considerar que aquella no era competente, como sí el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, mediante proveído del 13 de noviembre de 2018, se repuso la providencia recurrida y se declaró la falta de competencia (folios 128 a 156 del cuaderno principal).

⁴ Folios 160 a 161 del cuaderno principal.

⁵ Folios 177 a 187 del cuaderno principal.

A lo anterior sumó que la multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes se originó en el incumplimiento de 4 infracciones diferentes, lo que, con mayor razón, y sin perjuicio de la normativa aplicable, revela que, en cualquier caso, había lugar a sancionar al contratista por una suma mayor a los 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En tal sentido, adujo que la autoridad minera estaba plenamente investida para imponerle al contratista una multa superior a los 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes por los sendos incumplimientos presentados.

En cuanto al cargo de “falsa motivación”, agregó que el cobro del valor de la inspección de campo, equivalente a $683.820, se efectuó el mes de marzo de 2011, fecha en la que seguía vigente la Ley 1382 de 2010, habida cuenta que, si bien se declaró inexequible, sus efectos se difirieron hasta 2013. Adicionalmente, advirtió que el propio demandante sostuvo en el trámite de la conciliación extrajudicial y en la demanda que debía ese dinero.

En cuanto a las obligaciones de contar con licencia ambiental y presentar los formatos básicos mineros, señaló que la primera debía cumplirse en la fase de exploración -no de explotación-, mientras que la segunda debía satisfacerse durante todo el iter contractual sin distingo. También resaltó que, en cualquier caso, el concesionario no manifestó su desacuerdo en satisfacer los referidos deberes cuando se lo requirió para el efecto y, a su vez, aceptó en distintos momentos haberlos desatendido.

Asimismo, puntualizó que, comoquiera que el contrato de concesión No. ICQ-08012 ya estaba en la fase de ejecución, cualquier obligación atada a las etapas anteriores debía ser satisfecha, so pena de las multas que efectivamente se impusieron, situación que a su juicio persigue que los títulos mineros no queden inoperantes o que se materialicen desconociendo las reglas de juego en materia minera.

En conclusión, la Agencia Nacional de Minería sostuvo que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho y no se logró desvirtuar su presunción de legalidad.

El 31 de mayo de 2019⁶, el señor José Froilan Moreno Ramírez descorrió la contestación de la demanda, para lo cual anotó que: i) el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al caso concreto, toda vez que la Ley 685 de 2001 reguló integralmente los asuntos mineros y, además, el artículo 46 del segundo estatuto dispuso que a los contratos de concesión les resultaría aplicable la normativa vigente al momento de su perfeccionamiento; y ii) no puede predicarse un incumplimiento del contrato de concesión No. ICQ-08012, debido a que el valor de las visitas de inspección de campo decayó, como resultado de la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.

Auto de sentencia anticipada y alegatos de conclusión

El 5 de abril de 2021⁷, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto mediante el cual dispuso dictar sentencia anticipada, en virtud del artículo 182A del CPACA, con apoyo en que solo se aportaron pruebas documentales, que fueron trasladadas sin que frente a aquellas se hubiere formulado tacha o desconocimiento⁸. En esa línea, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

El señor José Froilan Moreno Ramírez reiteró que, a su juicio, las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 desconocieron el ordenamiento jurídico, por cuanto: i) no se debió tasar la multa impuesta con base en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 por haberse proferido de forma posterior a la suscripción del acuerdo de voluntades; y

ii) no incumplió el acuerdo de voluntades, por cuanto la normativa que fundamentaba el cobro de las visitas de inspección de campo decayó, por lo que no se le podía exigir satisfacer ese deber⁹.

La Agencia Nacional de Minería reafirmó que, en su criterio, las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 se ajustaron a derecho, por cuanto el señor José Froilan Moreno

⁶ Folios 196 a 206 del cuaderno principal.

⁷ Índice 18 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁸ En efecto, la Agencia Nacional de Minería se restringió a indicar que “el demandante no aportó pruebas que lograran demostrar que el PTO se hubiere presentado en debida forma” y “Por parte de la Agencia Nacional de Minería se aportó todo el expediente minero, donde se puede observar todos los conceptos técnicos con base en los cuales se tomó la decisión de no aceptar ni el PTO ni aceptar la devolución de área”. Archivo No. 28 del CD obrante en el folio 93 del cuaderno 2.

⁹ Índice 20 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Ramírez incumplió repetidamente el contrato No. ICQ-08012 en sus deberes de pago de la inspección de campo y entrega tanto de la licencia ambiental, como de los formatos básicos mineros, lo que fundamentó la multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes que se le impuso, monto que se justificó en la normativa aplicable -artículo 111 de la Ley 1450 de 2011-, dada la concurrencia de faltas por el titular minero¹⁰.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

Sentencia anticipada de primera instancia

Mediante sentencia del 3 de febrero de 2022¹¹, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por encontrar que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 se ajustaron a derecho.

Primero, consideró que se acreditó en debida forma que el señor José Froilan Moreno Ramírez desatendió las obligaciones del contrato de concesión No. ICQ-08012 en cuanto a: i) el pago del valor de la inspección de campo, ii) la ausencia de la entrega de la licencia ambiental y el programa de trabajos y obras y iii) la remisión de los formatos básicos mineros de los años 2010 y 2014, tanto así que, al presentar un recurso de reposición contra la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016, reconoció la mora obligacional e, incluso, pidió que la falta que se le impusiera fuera simplemente leve. De ese modo, aseveró que “no existe discusión en cuanto al incumplimiento contractual, diferente es que, según el señor Moreno Ramírez, la multa excede el valor pagado el contrato, así como se aplicó una norma que no estaba vigente”.

Específicamente, consideró que el señor José Froilan Moreno Ramírez no recurrió las decisiones mediante las cuales se le fijó el cobro por la inspección de campo, por lo que no podía ahora sostener que tal obligación no le resultaba exigible, so pena de desconocer la firmeza y presunción de legalidad de las aludidas actuaciones. Al punto, destacó que, en cualquier caso, la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 se difirió hasta 2013 y, habida cuenta que el emolumento en cuestión se hizo exigible antes de esa fecha, contó con suficiente

¹⁰ Índice 21 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

¹¹ Índice 22 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

motivación legal. Por último, aseguró que, en cualquier caso, para 2016 no había restricción normativa en perseguir el pago de la referida erogación.

Por otro lado, respecto a la licencia ambiental y los formatos básicos mineros, estimó que ambos documentos resultaban exigibles de forma general en la actividad minera -específicamente, se debía contar con el primer documento para la fase de construcción, montaje y explotación, mientras que el segundo debía allegarse en cualquier momento- y, como el señor José Froilan Moreno Ramírez no los entregó en la forma convenida en el contrato, resultaba evidente su mora obligacional, en sintonía con los artículos 205 y 208 de la Ley 685 de 2001.

A partir de lo expuesto, concluyó que se acreditó debidamente la existencia de sendos incumplimientos por el contratista del contrato No. ICQ-08012 frente a las obligaciones de pago por inspección de campo y aporte de la licencia ambiental y los formatos básicos mineros.

Segundo, precisada la existencia de un incumplimiento del contrato de concesión No. ICQ-08012, el a quo puntualizó que las partes convinieron en el acuerdo de voluntades que la autoridad minera podía imponerle al contratista multas sucesivas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes “cada vez y para cada caso de infracción de sus obligaciones”, por lo que, efectivamente, el tope máximo de cada sanción correspondía a ese valor “pero no por la totalidad de las obligaciones incumplidas, sino por cada una de estas”, en línea con el artículo 115 de la Ley 685 de 2001.

Con todo, también resaltó que, en cualquier caso, la autoridad minera tenía la facultad para aplicar las normas vigentes al momento del procedimiento sancionatorio, en concordancia con el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, escenario que, aterrizado al caso concreto, evidenciaba que era plenamente dable imponer la sanción al titular minero José Froilan Moreno Ramírez con base en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 y la Resolución No. 91544 del 24 de diciembre de 2014, como en efecto se realizó.

Por otra parte, advirtió que tampoco se desconoció el principio de proporcionalidad, por cuanto se atendieron los niveles de multas de la Resolución No. 91544 de 2014, es decir, ante la concurrencia de cuatro faltas, siendo dos moderadas y dos leves, se impuso la de mayor nivel así: se “aplicó el valor de la falta moderada -27-

aumentada a la mitad -15,5-, para un total de 40,5, monto menor al que se hubiese aplicado con base en la Ley 685 de 2001”, considerando que esa normativa dispuso un tope de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada infracción y, como se presentaron cuatro, el límite pecuniario era de 120 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

De ese modo, concluyó que la multa impuesta se ajustó a la normativa que le era aplicable, como también a los incumplimientos del contratista, sin que de algún modo se hubiera desbordado el límite legal y/o convencional de la sanción.

Recurso de apelación

El 9 de febrero de 2022¹², el señor José Froilan Moreno Ramírez interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 15 de febrero de 2022¹³ y admitido el 5 de agosto de 2022¹⁴.

En su escrito, el recurrente solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, con sustento en que, contrario a lo concluido por el a quo, se acreditó que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 desconocieron el ordenamiento jurídico, por cuanto se lo multó: i) con base en una normativa que no resultaba aplicable; y ii) bajo la premisa de una interpretación indebida del contrato.

Como primer cargo de la apelación, formuló que “la sentencia de primera instancia no guarda congruencia con los hechos y con los cargos expresados en el concepto de violación de la demanda”, debido a que, a su juicio, el a quo se abstuvo de estudiar el cargo de “violación directa de norma superior, por indebida aplicación o interpretación errónea del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011”.

Sobre ello adujo que, en la demanda, reprochó que los actos administrativos mediante los cuales se le impuso una multa basaron la sanción en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, normativa posterior a la suscripción del contrato de concesión No. ICQ-08012, “cambiando de manera sorpresiva las reglas de juego que están contenidas en el contrato de concesión minera, el cual es ley para las partes”, toda vez que, en la cláusula décima quinta del aludido título minero, así

¹² Índice 26 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

¹³ Índice 27 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

¹⁴ Índice 5 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

como en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se dispuso que el tope de las multas era de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

De ese modo, el apelante manifestó que, en concordancia con los artículos 58 de la Constitución, así como 46 y 115 de la Ley 685 de 2001, la Ley 1450 de 2011 no era retroactiva, ni podía regir situaciones consolidadas o derechos adquiridos antes de su entrada en vigor, como a su juicio lo son las reglas de juego inicialmente consagradas en materia sancionatoria minera.

Por último, agregó que, contrario a lo indicado por la Agencia Nacional de Minería en la contestación de la demanda, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no puede aplicarse al caso concreto, por cuanto la Ley 685 de 2001, y dentro de ello su artículo 46, reguló integral y preferentemente los asuntos mineros. Sobre ese punto, precisó que el tribunal de primera instancia se abstuvo de considerar que al concesionario solo le pueden ser aplicadas normas posteriores si dichas leyes modificadas o adicionadas amplían, confirman o mejoran sus prerrogativas o, expresado en otros términos, si son más beneficiosas para el concesionario, sin que la excepción a dicha regla, consistente en que existan contraprestaciones a favor del Estado, se haya configurado, debido a que dentro de esa última figura solo se entienden las erogaciones reguladas en los artículos 332 y 334 de la Constitución, a saber, las regalías y los cánones superficiarios, mas no las multas.

Como segundo cargo de apelación, formuló el de “indebida valoración probatoria”, la cual consideró como “sesgada”, por una errada interpretación de la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012, que estableció de forma diáfana que “la concedente podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.

En virtud de los anteriores reproches, consideró que los actos administrativos demandados adolecieron de sendos vicios de legalidad, que debían llevar a que se declarara su anulación en segunda instancia.

Actuación en segunda instancia

Dentro del término de ejecutoria del auto que admitió la apelación, el Ministerio Público emitió concepto¹⁵, en el cual solicitó denegar el recurso de apelación y

¹⁵ Índice 11 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

confirmar la sentencia de primera instancia, debido a que, a su juicio, las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 de la Agencia Nacional de Minería atendieron la normativa que les resultaba aplicable y se dictaron en forma congruente con los hechos relacionados con la decisión tomada.

Al efecto, consideró que, contrario a lo sostenido por la parte apelante, la sentencia recurrida sí estudió la totalidad de cargos de la demanda y, por tanto, se dictó de manera concordante con el principio de congruencia. En específico, puntualizó que la providencia de primera instancia analizó la procedencia de la aplicación del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 en cotejo con los artículos 115 del Código de Minas y el contrato de concesión No. ICQ-08012, y acertó al concluir que, sin perjuicio de dichas normas, en cualquiera de los escenarios allí regulados no se superó el tope de la sanción, habida cuenta que el señor José Froilan Moreno Ramírez incurrió en 3 incumplimientos, de suerte que la imposición de una multa de 40,5 salarios mínimos era un monto menor al límite de ley y convenido.

Lo anterior, por cuanto el límite inicialmente fijado de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes debía entenderse por cada incumplimiento y, como hubo 3 de ellos, el tope inicial habría sido de 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, como la multa impuesta ascendió a 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, claramente no se superó la máxima para la sanción, aun cuando se considerara aplicable la Ley 1450 de 2011, que determinó un límite de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. A su vez, agregó que, cuando se le pusieron de presente los incumplimientos al contratista, este no manifestó oposición, tanto así que pidió que se interpretara esa mora obligacional como una falta leve.

Precisado lo anterior, concluyó su intervención señalando que el a quo tampoco hizo una valoración indebida de la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012, debido a que el análisis de esa prueba, precisamente, contribuyó a concluir que la multa impuesta al señor José Froilan Moreno Ramírez no superó el tope inicialmente previsto.

Una vez en firme el auto que admitió el recurso de apelación, el expediente ingresó para fallo, debido a que no se solicitaron ni se decretaron pruebas en el trámite de la segunda instancia.

CONSIDERACIONES

Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia para conocer el presente asunto, (2) procedencia del medio de control, (3) oportunidad de la demanda incoada, (4) legitimación en la causa de los sujetos procesales, (5) problema jurídico a resolver, (6) solución al problema jurídico y (7) costas.

1. Jurisdicción y competencia

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con base en el artículo 104¹⁶ del CPACA, pues las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, proferidas en el marco de la ejecución del contrato de concesión minera No. ICQ-08012, fueron dictadas por la Agencia Nacional de Minería, en tanto agencia estatal de naturaleza especial¹⁷.

El Consejo de Estado también es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 150¹⁸ del CPACA y 293¹⁹ de la Ley 685 de 2001 -Código de Minas-, dada la vocación de doble instancia del proceso, considerando que dicha normativa asignó el conocimiento de los asuntos derivados de contratos de concesión mineros en primera instancia a los tribunales

¹⁶ Al sub judice le aplican las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda y de la apelación -19 de abril de 2017 y 9 de febrero de 2022, respectivamente- es decir, la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, incluyendo las modificaciones de la Ley 2080 de 2021 -salvo la normativa sobre competencia, que entró a regir un año después- y la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en los aspectos no contemplados en el primero, en virtud de la remisión efectuada en el artículo 306 del primer estatuto. “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: […] 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”.

¹⁷ Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011. “Artículo 1°. […] Créase la Agencia Nacional de Minería ANM, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía”.

¹⁸ “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”.

¹⁹ “Artículo 293. Competencia de los tribunales administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.

administrativos, por lo que ahora corresponde a esta Corporación fungir como juez de segunda instancia.

2. Procedencia del medio de control

En virtud de lo previsto en el artículo 141²⁰ del CPACA, cualquiera de las partes de los contratos estatales puede demandar para que se declare su existencia o su nulidad, se ordene su revisión, se declare el incumplimiento, se anulen los actos administrativos contractuales, se condene a quien se considere responsable a indemnizar los perjuicios y/o se liquide el contrato, entre otras declaraciones y condenas. El legislador también previó que el Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrían solicitar la nulidad absoluta del contrato, que también puede ser declarada de oficio por el juez.

Comoquiera que la contienda formulada en el asunto sub judice se refiere a la responsabilidad de la Agencia Nacional de Minería por la expedición de las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, mediante las cuales se impuso una multa al señor José Froilan Moreno Ramírez en el marco de la ejecución del contrato de concesión No. ICQ-08012, el medio de control procedente es el de controversias contractuales, ya que se formularon pretensiones referidas a una decisión dictada con ocasión al iter contractual minero.

3. Oportunidad del medio de control

El literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispuso que, en lo relativo a los contratos, el interesado cuenta con 2 años para demandar, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, al margen de otras reglas especiales sobre la materia.

²⁰ “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”.

En el caso de estudio se encuentra que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, mediante las cuales se impuso una multa al señor José Froilan Moreno Ramírez y se confirmó dicha determinación, respectivamente, fueron dictadas con ocasión del contrato de concesión minera No. ICQ-08012, de modo que la oportunidad para ejercer el derecho de acción debe contabilizarse a partir del momento en que la segunda decisión fue notificada, considerando que los motivos de hecho y de derecho expuestos por la parte demandante se fundan en dichos actos.

Así pues, la Resolución No. VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, mediante la cual se confirmó la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016, fue notificada a José Froilan Moreno Ramírez el 17 de noviembre de 2016²¹, por lo que los 2 años para accionar corrieron entre el 18 de noviembre de 2016 y el 18 de noviembre de 2018 y, como la demanda se radicó el 19 de abril de 2017, fue presentada en tiempo, sin perjuicio del agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial, que se surtió entre el 6 de febrero y el 3 de abril de 2017²².

4. Legitimación en la causa

El señor José Froilan Moreno Ramírez y la Agencia Nacional de Minería están legitimados en la causa por activa y por pasiva respectivamente, debido a que el primero fue destinatario de las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 y la segunda las profirió en el marco de sus atribuciones en materia minera.

5. Problema jurídico

El marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, a menos que las partes hayan apelado toda la sentencia, caso en el cual el juez resolverá sin limitaciones. Es así que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP²³, el superior no puede enmendar la providencia del a quo en la parte que no

²¹ Folio 58 del cuaderno principal.

²² Folios 33 a 36 del cuaderno principal.

²³ “Artículo 328. […]. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.

fue objeto de apelación, “salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella”²⁴.

En virtud del principio de congruencia, el juez contencioso administrativo en sede de apelación se encuentra atado a resolver únicamente lo que la parte recurrente le formule y en consonancia con lo que haya sido ventilado en la demanda y su contestación, sin poder tomar otras determinaciones que vayan más allá de lo anterior, excepto el análisis de los presupuestos procesales, que le corresponde verificar aun cuando aquellos no hayan sido objeto de reproche, todo ello considerando que el proceso contencioso administrativo es, en esencia, rogado²⁵.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que, en el recurso de apelación, el señor José Froilan Moreno Ramírez consideró que la sentencia de primera instancia debe revocarse para, en su lugar, accederse a las pretensiones de la demanda, con sustento en que: i) no existió una congruencia con los hechos y los cargos expresados en el concepto de violación de la demanda y ii) hubo una indebida valoración probatoria.

Primero, manifestó que el a quo se abstuvo de analizar que, mediante las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, se lo multó por la suma de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por incumplir el contrato No. ICQ-08012 con base en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, normativa que a su juicio no era aplicable, por haberse proferido en forma posterior al acuerdo de voluntades, en el cual se convino, en concordancia con el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, que el tope de las sanciones era de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

A lo anterior sumó que la Ley 1450 de 2011 no podía aplicarse retroactivamente, por haber entrado a regir para los asuntos mineros posteriores a su entrada en vigor,

²⁴ Sobre la competencia del ad quem con ocasión del recurso de apelación, cabe resaltar que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia del 6 de abril de 2018 con radicado 05001233100020010306801 (46005), unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.

²⁵ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 13 de marzo de 2024. Radicado 18001-23-33-000-2015-00105-01 (62848).

ni interpretarse con base en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, pues la Ley 685 de 2001 reguló integralmente la actividad extractiva de recursos minerales no renovables y, en específico, la norma que resultaba procedente para determinar el régimen de las multas era el artículo 46 del último estatuto en comento, en virtud de la cual se le debía aplicar la disposición jurídica más favorable para su situación.

Segundo, arguyó que el a quo valoró indebidamente la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012, al desconocerse que aquella estipuló que el tope máximo de las sanciones pecuniarias en su contra podía ser de no más de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

De entrada, la Sala encuentra que, pese a que en la demanda José Froilan Moreno Ramírez consideró que la multa impuesta en su contra mediante las Resoluciones Nos. VSC-000428 de 2016 y VSC-001220 de 2016 era improcedente, habida cuenta que no incumplió el contrato de concesión No. ICQ-08012 por: i) no ser exigible el pago del valor de la inspección de campo, ni ii) la licencia ambiental y los formatos básicos mineros, y aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que tales deberes negociales fueron desatendidos por el actor, este nada dijo en la apelación frente a tales puntos, pues se restringió a reprochar el hecho de que se le hubiera aplicado el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 y la interpretación que se hizo de la cláusula décima quinta del título minero.

Como consecuencia, al no existir en la apelación algún cuestionamiento en torno al incumplimiento del señor José Froilan Moreno Ramírez planteado en la sentencia de primera instancia, la Sala se encuentra relevada de analizar tal aspecto - formulado como una falsa motivación en la demanda- en esta instancia, pues la labor del ad quem es, precisamente, resolver los reproches que contra la sentencia recurrida se formulen, sin que le corresponda volver a estudiar la demanda, so pena de infringir el principio de congruencia y de pretermitir la carga que le asiste a las partes de defender sus intereses en el curso del proceso.

A la vez, aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consonancia con los cargos formulados por el actor frente a los incumplimientos presentados, hizo alusión a la Resolución No. 91544 del 24 de diciembre de 2014 de la Agencia Nacional de Minería, mediante la cual se fijaron los criterios para la graduación de las multas por incumplimiento en materia minera, para analizar si la multa impuesta desconoció o no el principio de proporcionalidad y, en específico, si desbordó los

límites allí contenidos, el apelante no cuestionó nada frente a ese punto, circunstancia que impide a esta Subsección estudiar ese aspecto.

A partir de lo expuesto, y de conformidad con los cuestionamientos formulados en el recurso de alzada, corresponde a la Sala determinar si el a quo erró al concluir que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, proferidas con ocasión del contrato de concesión No. ICQ-08012, se ajustaron a derecho y no incurrieron en una vulneración de las normas superiores, debido a que: i) el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 no resultaba aplicable para tasar la multa impuesta al señor José Froilan Moreno Ramírez y ii) la cláusula décima quinta del título minero se interpretó indebidamente al desconocerse la restricción allí convenida en materia sancionatoria.

6. Solución al problema jurídico

A efectos de determinar si los actos administrativos enjuiciados adolecen de algún vicio de legalidad, corresponde verificar los sucesos alrededor de su expedición, para lo cual se analizarán las pruebas relevantes incorporadas en primera instancia, contenidas en los documentos aportados al proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 246²⁶ del CGP. Luego, se retomarán los cargos de apelación, a efectos de determinar si hay lugar a acceder a lo señalado en esta.

1. El contexto en virtud del cual se multó al señor José Froilan Moreno Ramírez con ocasión del contrato de concesión Minera No. ICQ-08012
1. El contrato de concesión minera No. ICQ-08012 y su modificación
1. El 23 de junio de 2009²⁷, el otrora Ingeominas y el señor José Froilan Moreno Ramírez suscribieron el contrato de concesión No. ICQ-08012 “para la exploración y explotación de un yacimiento de piedras semipreciosas NPC sin tallar, cuarzo o sílice y demás minerales concesibles” en el área de la desembocadura de la quebrada La Begonia, del río Bugalagrande, localizada entre los municipios de Tuluá y Sevilla, del departamento del Valle del Cauca, con una extensión de

²⁶ “Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […] Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”.

²⁷ Folios a 37 a 47 del cuaderno principal.

79,99739 hectáreas y una duración de 30 años, contados a partir de su inscripción en el Registro Minero Nacional²⁸.

En la cláusula cuarta se estipuló que el plazo para ejecutar el objeto negocial se subdividiría de la siguiente manera:

Plazo para la exploración: 3 años, contados a partir de su inscripción en el Registro Minero Nacional para hacer la exploración técnica del área contratada, prorrogables por 2 años más.

Plazo para la construcción y montaje: 3 años, contados a partir de la finalización definitiva del período de exploración, prorrogable por 1 año.

Plazo para la explotación: el tiempo restante, en principio 24 años, o el que resulte según la duración efectiva de las dos etapas anteriores junto con sus prórrogas, prorrogables por hasta 30 años.

La cláusula quinta estableció que sería una obligación del concesionario la gestión ambiental, que en la fase de exploración se habría de realizar con las guías minero-ambientales y en las etapas de construcción, montaje y explotación con licencia ambiental. A su turno, la cláusula sexta prescribió que serían obligaciones del contratista la presentación del programa de trabajos y obras tras el vencimiento de la etapa de exploración, el registro e inventarios de la producción, el diligenciamiento de los formatos básicos mineros y el pago de regalías, entre otros.

Por su parte, la cláusula décima quinta determinó que, en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por el concesionario, se impondrían multas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes “cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del presente contrato”, que habría de ser pagada por el concesionario dentro del término de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha de su ejecutoria.

Igualmente, en la cláusula décima novena se dispuso que, una vez finalizado el contrato, operaría la reversión gratuita de bienes a favor del Estado y, en la cláusula

²⁸ Ello, como resultado de la propuesta de contrato de concesión No. 7781 del 26 de marzo de 2007. Folios 2 a 20 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

vigésima tercera se prescribió que “el contrato y lo estipulado se sujetará exclusivamente a las leyes y jueces colombianos”.

Por último, el contrato de concesión No. ICQ-08012 fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 5 de febrero de 2010²⁹.

2. El 14 de octubre de 2009³⁰, el Ingeominas y el señor José Froilan Moreno Ramírez celebraron el “otrosí No. 1 al contrato de concesión para la exploración y explotación de un yacimiento de piedras semipreciosas NPC sin tallar y cuarzo o sílice y demás minerales concesibles No. ICQ-08012”, en el cual se modificó la cláusula segunda del referido acuerdo de voluntades, en el sentido de ajustar el área para la actividad minera por una falta de coincidencia con los municipios descritos y lo graficado en el módulo del Registro Minero Nacional.

En tal sentido, se precisó que el área otorgada en concesión estaba ubicada en el municipio de Tuluá del departamento del Valle del Cauca, con una extensión de 79,99739 hectáreas. A la vez, se dispuso que “las demás cláusulas del contrato permanecen vigentes”.

Finalmente, la modificación en comento se inscribió en el Registro Minero Nacional el 19 de febrero de 2010³¹.

2. La ejecución del contrato No. ICQ-08012 y las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016
1. El 17 de septiembre de 2012³², el señor José Froilan Moreno Ramírez solicitó la prórroga de la fase de exploración minera del contrato de concesión No. ICQ-08012 por un término de 2 años “toda vez que deseo complementar y adicionar los estudios y trabajos dirigidos a establecer la existencia de los minerales concedidos y la factibilidad técnica y económica para explotarlos”.
2. El 19 de febrero de 2013³³, la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero de la Agencia Nacional de Minería dictó el “concepto técnico No. PARC-065-

²⁹ Folio 46 del cuaderno principal.

³⁰ Folios 48 a 50 del cuaderno principal.

³¹ Folio 50 del cuaderno principal.

³² Folio 86 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

³³ Folios 91 a 99 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

13”, mediante el cual concluyó que para hacer la solicitud de prórroga se debía adjuntar la justificación técnica del caso. A la vez, se le requirieron los formatos básicos mineros de los años 2010 a 2012.

3. El 6 de marzo de 2013³⁴, la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución No. PARC-006, mediante la cual realizó “el cobro de las inspecciones de campo incluidas dentro del cronograma del grupo de seguimiento y control”. En específico, frente al título minero No. ICQ-08012 se estableció que el señor José Froilan Moreno Ramírez adeudaba la suma de $683.820. La anterior decisión fue notificada el 7 de marzo de 2013.
4. El 27 de mayo de 2013³⁵, el señor José Froilan Moreno Ramírez le manifestó a la autoridad minera que se inició la fase de exploración y se encontraron nidos de piedras semipreciosas.
5. El 14 de enero de 2014³⁶, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería profirió el concepto técnico PARC-024-14, mediante el cual solicitó el cumplimiento de las obligaciones de: i) allegar los formatos básicos mineros de los años 2010, 2011, 2012 y 2013; ii) la gestión de la licencia ambiental; iii) el aporte del plan de trabajos y obras; y iv) el pago de la visita de inspección de campo del área del título minero, por la suma de

$683.820, realizada mediante la “Resolución PARC-006 de 06/03/2013”.

6. El 12 de febrero de 2014³⁷, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería emitió la Resolución No. GSC-ZO 000036, mediante la cual no se accedió a la solicitud de prórroga de la etapa de exploración dentro del contrato de concesión No. ICQ-08012. Lo anterior, por considerar que aquella no se presentó con la debida justificación técnica y los informes contemplados en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011.

³⁴ Folios 100 a 106 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

³⁵ Folio 110 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

³⁶ Folios 125 a 129 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

³⁷ Folios 136 a 137 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

7. El 24 de febrero de 2014³⁸, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería requirió, bajo apremio de multa, al señor José Froilan Moreno Ramírez, para que: i) allegara los formatos básicos mineros de los años 2010 a 2013, para lo cual se le concedieron 30 días;

ii) presentara el programa de trabajos y obras dentro de los 30 días siguientes; y iii) pagara la suma de $683.820 y los intereses causados por concepto de inspección de campo en un plazo de 15 días.

8. El 13 de junio de 2014³⁹, se remitió a la Gerencia de Seguimiento y Control de la Agencia Nacional de Minería un informe de fiscalización por incumplimientos contractuales frente al título minero No. ICQ-08012 respecto a: i) los formatos básicos mineros, ii) el plan de trabajos y obras, iii) la licencia ambiental, y iv) el pago de la suma de $683.820 por la visita de inspección de campo. En tal virtud, el 23 de septiembre de 2014 se expidió el Auto PARC-718-14 mediante el cual se pidió superar la referida mora obligacional. Lo propio se hizo mediante el Auto PAR Cali-1008-15 del 16 de septiembre de 2015.
9. El 27 de abril de 2016⁴⁰, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería expidió el concepto técnico PAR-CALI-157, en el cual reafirmó que el titular minero seguía desconociendo el contrato frente a las obligaciones referidas en anteriores requerimientos.
10. El 10 de mayo de 2016⁴¹, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería profirió la Resolución No. VSC-000428, mediante la cual impuso a José Froilan Moreno Ramírez una multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, ejecutoriada la decisión, ordenó remitirla al Grupo de Recaudo de Regalías y Contraprestaciones Económicas de la Agencia Nacional de Minería para su conocimiento.

Como motivación de la anterior decisión, consideró que se requirió en múltiples ocasiones al titular minero para que: i) allegara la suma de $683.820 por concepto de inspección de campo; ii) entregara los formatos básicos mineros semestrales y anuales de 2010, 2011, 2012 y 2013; iii) presentara el programa de trabajos y obras;

³⁸ Folios 139 a 142 del archivo “ICQ-08012 principal 1” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

³⁹ Folios 179 a 320 del archivo “ICQ-08012 principal 2” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

⁴⁰ Folios 321 a 327 del archivo “ICQ-08012 principal 2” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

⁴¹ Folios 53 a 57 del cuaderno principal.

y iv) aportara la licencia ambiental, sin que aquel hubiera satisfecho tales deberes inherentes a la actividad extractiva a su cargo.

A partir del anterior panorama, la autoridad minera señaló que el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 fijó multas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada incumplimiento que se presentara frente a títulos mineros, límite que fue incrementado por el artículo 111 de la ley 1450 de 2011 hasta un máximo de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Bajo el anterior derrotero, tasó las infracciones cometidas con base en la Resolución No. 91544 del 24 de diciembre de 2014, catalogando como: i) falta moderada que no se cuente con licencia ambiental y que no se haya presentado el programa de trabajos y obras, así como ii) falta leve que el titular no haya presentado los formatos básicos mineros y el impago de la visita de inspección de campo. Así, concluyó que la multa a imponer era la de mayor nivel, por haber concurrencia de incumplimientos, lo que arrojó la suma de 40,5 salarios mínimos mensuales.

11. El 1° de junio de 2016⁴², la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería emitió el Auto PARC-371-16, en el cual requirió al señor José Froilan Moreno Ramírez a cumplir las obligaciones objeto de la multa impuesta en su contra.
12. El 1° de julio de 2016⁴³, el señor José Froilan Moreno Ramírez presentó recurso de reposición contra la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 en el cual solicitó que se le alivianara la multa impuesta hasta 13,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes pues, en su criterio, las faltas moderadas fueron ajenas a su voluntad “debido a que el PTO y PMA no se lograron adelantar por problemas de orden público en el área de la licencia” y, frente a la falta leve por el impago de la visita de fiscalización, reconoció su existencia y pidió que fuera compensada con los excedentes de dinero por concepto de pago superficiario.
13. El 6 de julio de 2016⁴⁴, la Agencia Nacional de Minería expidió el informe PARCALI-186-2016 de “fiscalización integral”, en el cual puso de presente que el

⁴² Folios 343 a 345 del archivo “ICQ-08012 principal 2” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

⁴³ Folios 356 a 357 del archivo “ICQ-08012 principal 2” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

⁴⁴ Folios 358 a 382 del archivo “ICQ-08012 principal 2” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

contrato de concesión No. ICQ-08012 se encuentra en la fase de explotación desde el 5 de febrero de 2016 hasta el 4 de febrero de 2040, sin que se haya presentado el plan de trabajos y obras, los formatos básicos mineros, la licencia ambiental y el pago de saldos adeudados.

14. El 8 de julio de 2016⁴⁵, la Agencia Nacional de Minería expidió el “informe de inspección técnica de seguimiento, control y seguridad minera realizada al área del contrato de concesión No. ICQ-08012”, en el que concluyó que el referido acuerdo de voluntades se encontraba en la fase de explotación desde el 5 de febrero de 2016 hasta el 4 de febrero de 2040; empero, no se presentó el plan de trabajos y obras, ni la licencia ambiental y, además, se encontró que no se estaba realizando ninguna labor extractiva.
15. El 14 de julio de 2016⁴⁶, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería emitió el Auto PARC-532-16, en el cual se le corrió traslado al señor José Froilan Moreno Ramírez del informe de visita técnica de seguimiento y control del 6 de julio de 2016 para que cumpliera las obligaciones cuyo incumplimiento se puso de presente en tal documento. Dicha decisión fue notificada el 18 de julio de 2016.
16. El 19 de octubre de 2016⁴⁷, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución No. VSC-001220, mediante la cual resolvió el recurso de reposición presentado por el señor José Froilan Moreno Ramírez contra la Resolución No. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016, en el sentido de confirmar integralmente tal decisión.

Al efecto, la autoridad minera reafirmó que la multa impuesta atendió a los artículos 115 de la Ley 685 de 2001 y 111 de la Ley 1450 de 2011 “teniendo en cuenta el tipo de obligación, la incidencia del incumplimiento de la obligación en el título minero, las etapas contractuales y los rangos de producción de los diferentes minerales en la etapa de exploración”, y considerando que el señor José Froilan Moreno Ramírez incurrió en cuatro incumplimientos -constitutivos de dos faltas leves y dos moderadas- frente a los cuales no se encontró justificación.

⁴⁵ Folios 65 a 101 del cuaderno principal.

⁴⁶ Folios 102 a 104 del cuaderno principal.

⁴⁷ Folios 59 a 64 del cuaderno principal.

Al punto, expresó que, según la tabla 5 del artículo 3 de la Resolución No. 91544 de 2014, tasó la multa considerando que: i) para cada falta leve correspondía imponer la suma de 13,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y para cada falta moderada 27 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y ii) en caso de que hubiera varias faltas del mismo nivel, se impondría la sanción equivalente a la del mayor nivel aumentada a la mitad, y de haber faltas de distinta gravedad, se atribuiría la de mayor nivel. Bajo esas premisas, impuso un valor total de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, producto de imponer la sanción por la falta moderada -la de mayor nivel- aumentada a la mitad.

17. El 18 de noviembre de 2016⁴⁸, la Resolución No. 001220 del 19 de octubre de 2016 quedó en firme, tras notificarse personalmente el 17 de noviembre de 2016.
18. El 8 de julio de 2017⁴⁹, la Agencia Nacional de Minería exhortó a José Froilan Moreno Ramírez para que pagara la multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes que se le impuso mediante las Resoluciones Nos. VSC-000428 de 2016 y VSC-001220 de 2016 y que fue tasada en la suma total de $28'978.051. Ante la negativa a ello, se embargó una cuenta de ahorros de su propiedad.
2. Las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 se ajustaron a derecho

El señor José Froilan Moreno Ramírez consideró en su apelación que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca erró al concluir que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 no se ajustaron a derecho, por considerar que tales decisiones incurrieron en una infracción de las normas superiores, en atención a que el artículo No. 111 de la Ley 1450 de 2011 no resultaba aplicable y, además, por dársele un alcance errado a la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012.

Específicamente, el apelante estimó que: i) el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 no era aplicable por haberse proferido en forma posterior al acuerdo de voluntades y por estipularse en el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 que se le debía aplicar la normativa que le resultara más favorable, contenida en el artículo 115 del mismo estatuto, que estableció un tope menor para la sanción; y ii) la cláusula décima

⁴⁸ Folio 58 del cuaderno principal.

⁴⁹ Folios 534 a 541 del archivo “ICQ-08012 principal 3” de la carpeta “CD1 folio 313” del índice 17 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012 no fue interpretada en debida forma, por desconocerse que, igualmente, en tal disposición se fijó un límite máximo para la sanción menor al que se le impuso.

Ante el anterior contexto, está demostrado que, el 23 de junio de 2009, el Ingeominas y José Froilan Moreno Ramírez suscribieron el contrato de concesión No. ICQ-08012, que tuvo por objeto la exploración y explotación de un yacimiento de piedras semipreciosas NPC sin tallar, cuarzo o sílice y demás minerales concesibles, con un plazo de 30 años, dentro del cual se convino en la cláusula décima quinta que, de haber incumplimiento de las obligaciones del concesionario, se impondrían multas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes frente a cada infracción. A su vez, el referido negocio jurídico se inscribió en el Registro Minero Nacional el 5 de febrero de 2010 (hecho probado No. 6.1.1.1.).

El 17 de septiembre de 2012, el señor José Froilan Moreno Ramírez solicitó la prórroga de la fase de exploración del contrato de concesión No. ICQ-08012 por un término de 2 años, lo cual fue desestimado mediante la Resolución No. GSC-ZO 000036 del 12 de febrero de 2014, por no contar con suficiente sustento técnico (hechos probados Nos. 6.1.2.1., 6.1.2.2. y 6.1.2.6.). Paralelamente, la autoridad minera comenzó a requerir al titular minero -primero en calidad de exhorto, y luego bajo apremio de multa-, debido a que no cumplió las obligaciones de: i) pago de la suma de $683.820 por concepto de las inspecciones de campo incluidas dentro del cronograma del grupo de seguimiento y control; ii) presentación de los formatos básicos mineros entre los años 2010 y 2013; iii) expedición de la licencia ambiental; y iv) plan de trabajo y obras (hechos probados Nos. 6.1.2.3., 6.1.2.5. y 6.1.2.7.).

La circunstancia descrita llevó a que, el 13 de junio de 2014, la Gerencia de Seguimiento y Control de la Agencia Nacional de Minería remitiera un informe de fiscalización por los incumplimientos presentados, que fue reafirmado mediante el concepto técnico PAR-CALI-157 del 27 de abril de 2016 (hechos probados Nos. 6.1.2.8. y 6.1.2.9.).

En tal virtud, el 10 de mayo de 2016, la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería expidió la Resolución No. VSC-000428, mediante la cual impuso a José Froilan Moreno Ramírez una multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por los incumplimientos presentados frente al valor de las inspecciones de campo, los formatos básicos mineros, la

licencia ambiental y el plan de trabajo y obras. La sanción fue tasada con base en:

i) los artículos 115 de la Ley 685 de 2001 y 111 de la Ley 1450 de 2011; y ii) la Resolución No. 91544 del 24 de diciembre de 2014 (hecho probado No. 6.1.2.10).

La anterior decisión fue recurrida en sede de reposición y confirmada por medio de la Resolución No. VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, con apoyo en que la multa impuesta atendió los artículos 115 de la Ley 685 de 2001 y 111 de la Ley 1450 de 2011, y los criterios de la Resolución No. 91544 de 2014, sin que correspondiera morigerar la sanción impuesta (hechos probados Nos. 6.1.2.12. a 6.1.2.16.).

En virtud de lo expuesto, la Sala encuentra que la multa impuesta al señor José Froilan Moreno Ramírez por el incumplimiento del contrato de concesión No. ICQ-08012 atendió integralmente la normativa que le resultaba aplicable, debido a que no se superó el tope previsto para la sanción en la legislación minera, ni se desatendió el clausulado negocial sobre la materia, de modo que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 se ajustaron a derecho, como pasa a explicarse.

Ciertamente, el artículo 115 de la Ley 685 de 2001⁵⁰ dispuso que la autoridad concedente o su delegada podrían imponer al concesionario multas sucesivas de hasta 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes “cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato”. A su turno, el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011⁵¹ incrementó el tope de la sanción hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En ese sentido, la Sala evidencia que, en la práctica, el legislador incrementó el límite máximo para la imposición de las multas mediante la Ley 1450 de 2011, normativa que, en los términos del artículo 276 del mismo estatuto⁵², entró en vigor

⁵⁰ “Artículo 115. Multas. Previo el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código, la autoridad concedente o su delegada, podrán imponer al concesionario multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato, siempre que no fuere causal de caducidad o que la autoridad concedente, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviere de declararla. // La cuantía de las multas será fijada valorando, en forma objetiva, la índole de la infracción y sus efectos perjudiciales para el contrato. // La imposición de las multas estará precedida por el apercibimiento del concesionario mediante el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código”.

⁵¹ “Artículo 111. Medidas para el fortalecimiento del cumplimiento de obligaciones de los titulares mineros. Las multas previstas en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se incrementarán hasta en mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones contractuales, en particular de aquellas que se refieren a la seguridad minera. El Ministerio de Minas y Energía reglamentará los criterios de graduación de dichas multas”.

⁵² “Artículo 276. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias […]”.

“a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”⁵³, sin que se hubiera establecido un régimen de transición, por lo que prima facie entró a regir todas las situaciones con ocasión de la actividad minera que propiciaran una sanción pecuniaria.

Ahora bien, ante los cambios normativos en materia minera, el artículo 46 de la Ley 685 de 2001⁵⁴ estipuló que, por regla general, al contrato le serían aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna, disposición que buscó otorgar seguridad jurídica al acuerdo de voluntades y blindarlo de cambios normativos intempestivos. La referida disposición jurídica también señaló que, de haber modificaciones posteriores, al concesionario le aplicarían las últimas solo en cuanto ampliaran, confirmaran o mejoraran sus prerrogativas, lo que persiguió que, únicamente cuando los cambios normativos le resultaran más favorables al titular minero, estos entrarían a regular sus actividades.

Pese a lo anterior, el mismo artículo 46 de la Ley 685 de 2001 estableció una excepción a la favorabilidad del titular minero antes aludida, puntualmente en aquellos eventos en los que se “prevean modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las entidades territoriales”, ello, como resultado de una ponderación entre la seguridad jurídica y los intereses del Estado en cuanto a la extracción de recursos no renovables, en virtud de lo cual, cuando la nueva disposición jurídica que se expida verse sobre las erogaciones que le corresponden al Estado por cuenta de la actividad minera, tal normativa entraría a regir de manera inmediata, incluso frente a títulos mineros ya perfeccionados.

Sobre el concepto de “contraprestación” en materia minera, la jurisprudencia de esta Sección⁵⁵ ha considerado que, como producto de dicha actividad, el Estado puede percibir erogaciones como regalías, cánones superficiarios y cualquier otro emolumento que se convenga en el contrato, en concordancia con el artículo 360

⁵³ La jurisprudencia de esta Subsección ha destacado que es al legislador a quien le corresponde determinar los efectos de la normativa a su cargo. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección

C. Sentencia del 9 de diciembre de 2025. Radicado 11001-03-26-000-2014-00034-00 (50221).

⁵⁴ “Artículo 46. Normatividad del contrato. Al contrato de concesión le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna. Si dichas leyes fueren modificadas o adicionadas con posterioridad, al concesionario le serán aplicables estas últimas en cuanto amplíen, confirmen o mejoren sus prerrogativas exceptuando aquellas que prevean modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las de Entidades Territoriales”. ⁵⁵ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 10 de marzo de 2025. Radicado 54001-23-33-000-2018-00197-01 (64009).

de la Constitución⁵⁶, lo que denota una visión de la figura limitada a cualquier ingreso que perciba el aparato estatal por cuenta de las labores extractivas, por lo que, en criterio de esta Sala, todo ingreso económico que se capte derivado de la referida actividad ha de entenderse inmerso en la aludida figura.

En tal virtud, no es dable entender que la multa hace parte del concepto de “contraprestación”, debido a que, a diferencia de las regalías, los cánones superficiarios y las demás erogaciones que se convienen en los contratos de concesión minera, esa primera figura tiene como único fundamento la imposición de una sanción al concesionario por el incumplimiento de sus obligaciones, con el ánimo de exhortarlo a que supere esa desatención, sin que aquella se pueda negociar o tranzar y sin que, menos aún, tenga como fuente directa la exploración y explotación de minerales. Precisamente, el artículo 226 de la Ley 685 de 2001⁵⁷ fue enfática en señalar que solamente es contraprestación toda suma que el Estado percibe “por la explotación de recursos naturales no renovables”⁵⁸.

Efectuadas las precisiones anteriores, la Sala destaca que, mediante decisión del 10 de mayo de 2016, confirmada el 19 de octubre de 2016, al señor José Froilan Moreno Ramírez se le impuso una multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes con ocasión del contrato de concesión minera No. ICQ-08012 del 23 de junio de 2009, decisiones que fueron motivadas en los topes contenidos en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 -hasta 30 SMLMV por cada incumplimiento-y en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 -hasta 1.000 SMLMV-.

Como se observa, la multa impuesta se originó en la ejecución defectuosa del contrato de concesión minera No. ICQ-08012, perfeccionado de manera previa a la entrada en vigor de la Ley 1450 de 2011, por lo que dicha norma, en efecto, no resultaba aplicable para la tasación de la sanción, en concordancia con el artículo 46 de la Ley 685 de 2001, por ser posterior al referido acuerdo de voluntades, al no resultar más favorable para el señor José Froilan Moreno Ramírez -por incrementar

⁵⁶ “Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables […]”.

⁵⁷ “Artículo 226. Contraprestaciones económicas. Las contraprestaciones económicas son las sumas o especies que recibe el Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables”.

⁵⁸ En cuanto a la naturaleza de la multa, esta subsección sostuvo que “tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no sólo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 10 de septiembre de 2014. Radicado 68001231500019940982601 (28875).

los límites máximos en materia sancionatoria- y debido a que la sanción no guardaba relación con modificaciones a las contraprestaciones a favor del Estado.

Bajo el anterior panorama, es claro que la normativa que debía regir la multa impuesta al señor José Froilan Moreno Ramírez era el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, disposición que estableció un límite de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la tasación pecuniaria de la sanción frente a cada incumplimiento que se presentara.

Sobre ello vale poner de presente que, aunque las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016 fundamentaron la multa impuesta tanto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, como en el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, no se encuentra que tal irregularidad, consistente en referir la segunda disposición jurídica aunque no tenía la vocación de regir los incumplimientos presentados, sea suficiente para afectar la validez de las aludidas decisiones, toda vez que, de cualquier modo, la sanción no solamente se fundamentó en la normativa que sí era procedente, contenida en la primera disposición jurídica en comento sino que también, como se verá posteriormente, atendió a los límites allí fijados⁵⁹.

De ese modo, la cita concurrente del artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 -norma inaplicable al contrato de concesión por virtud del artículo 46 de la Ley 685 de 2001-y el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 no tuvo incidencia determinante en la formación de la voluntad administrativa, pues no alteró el régimen sancionatorio vigente ni la cuantificación de la multa, fijada íntegramente dentro de los topes previstos en la segunda norma en referencia, como se detallará enseguida.

Ahora bien, el señor José Froilan Moreno Ramírez sostuvo que, bajo el entendido de que resultaba aplicable el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, se desconoció la restricción de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes prevista en esa norma y en la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012, que replicó dicho tope como techo de la sanción.

⁵⁹ La Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido que no cualquier irregularidad que se presente frente al acto administrativo tiene la vocación de ocasionar vicios sobre su legalidad, de suerte que, simples falencias que no afecten lo decidido no podrán ser argumento para la anulación de la decisión en sede judicial. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 18 de septiembre de 2023. Radicado 11001-03-26-000-2022-00206-00 (69267).

Al respecto, cabe empezar por señalar que el legislador dispuso en el artículo 3 de la Ley 685 de 2001⁶⁰ que dicho estatuto reguló en forma completa, sistemática, armónica y preferente la actividad minera; empero, previó que era posible acudir a las disposiciones civiles y comerciales por remisión directa o por aplicación supletoria -es decir, ante una ausencia total de regulación-.

Aclarado lo anterior, el artículo 1602 del Código Civil⁶¹ prescribió que todo contrato es ley para las partes, lo que, al tenor del artículo 1603 ibidem⁶², lleva a entender como disposiciones que conforman el acuerdo de voluntades su clausulado, los deberes derivados de la naturaleza del tipo de negocio jurídico suscrito y la ley. Ello no es ajeno al contrato de concesión minera, pues aquel ha de celebrarse y ejecutarse en concordancia con el régimen legal -de orden público- que le resulta aplicable -contenido en la Ley 685 de 2001 y sus reformas⁶³-, sin que las partes puedan variar lo ordenado por el legislador en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues, en la práctica, ello llevaría a tornar en inocuas las disposiciones jurídicas sobre la materia⁶⁴.

Es así como la doctrina⁶⁵ sobre la materia ha argumentado que la libertad para contratar de las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, no es absoluta, debido a que las estipulaciones que se acuerden para su regulación no constituyen un ordenamiento jurídico autónomo por fuera del Estado, sino que son un medio de establecer algunas normas que vinculan y obligan a los intervinientes que las disponen, que de todos modos están cobijados por la ley y su actividad contractual

⁶⁰ “Artículo 3. Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas. // Parágrafo. En todo caso, las autoridades administrativas a las que hace referencia este Código no podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan en el ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política”. ⁶¹ “Artículo 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

⁶² “Artículo 1603. Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella”.

⁶³ Frente a ese punto, la doctrina ha señalado que el contrato de concesión minera debe atender al ordenamiento jurídico que le resulta aplicable, contenido principalmente en la Ley 685 de 2001 y, supletoriamente o por remisión, el derecho civil y mercantil, todo lo cual entra a regir el iter negocial. RICAURTE, Margarita. Manual de derecho minero. Bogotá: 2021. Ed. Temis. P. 77-92 y 159-201. ⁶⁴ Sobre ello, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que ni la autoridad minera ni los concesionarios pueden variar las condiciones establecidas en la legislación minera para llevar a cabo la exploración y explotación de minerales. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de marzo de 2018. Radicado 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754).

⁶⁵ FERRI, Luigi. Lecciones sobre el contrato. Curso de derecho civil. Lima: 2004. Ed. Grijley. P. 142.

debe hacerse dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, la ley se entiende como marco y límite de la función autorreguladora de las partes del contrato, quienes solo pueden disponer, crear o modificar derechos subjetivos y relaciones jurídicas, pero nunca normas de derecho objetivo⁶⁶.

Descendiendo al caso concreto, la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012⁶⁷ se restringió a replicar el contenido del artículo 115 de la Ley 685 de 2001, en el sentido de estipular, como lo hizo el legislador, que el tope de las multas a imponer al concesionario frente a cada incumplimiento que se presentara sería de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que, en línea con el principio de pacta sunt servanda explicado anteriormente, constituyó un mandato de imperativo acatamiento para los cocontratantes, que debía entenderse según la literalidad de lo fijado en el Código de Minas.

Efectivamente, aunque la cláusula décima quinta del contrato No. ICQ-08012 replica en la misma forma lo contenido en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 en materia sancionatoria, cierto es que, si en gracia de discusión hubiera modificado lo dispuesto por el legislador, ello habría desconocido una auténtica norma de orden público no pasible de libre disposición, pues en el ámbito minero-energético, la competencia para establecer el régimen sancionatorio es del Congreso de la República, en virtud de los principios de tipicidad y legalidad sobre la materia, que imponen un deber de que la ley establezca los elementos básicos de la sanción⁶⁸.

Así las cosas, la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012 y el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 debían interpretarse en el sentido de que, si el contratista desatendía el acuerdo de voluntades, se le impondría una multa que no podría superar los 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes frente a cada incumplimiento, pues así lo dispuso el legislador.

⁶⁶ VON THUR, Andreas. Tratado de las obligaciones. Madrid: 2007. Editorial Comares. P. 81.

⁶⁷ “Cláusula Décima quinta. Multas. En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte del concesionario, previo requerimiento, la concedente podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del presente contrato, siempre que no fueren causal de caducidad o que la concedente, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviere de declararla. // Cada multa deberá ser pagada por el concesionario dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la providencia que la imponga. // Si el concesionario no cancelare oportunamente las multas de que trata esta cláusula, la concedente las hará efectivas con cargo a la póliza de cumplimiento, sin perjuicio de que se declare la caducidad. En el caso de contravenciones de las disposiciones ambientales, la autoridad ambiental aplicará las sanciones previstas en las normas ambientales vigentes (hecho probado No. 6.1.1.)”.

⁶⁸ Así lo estableció la sentencia C-412 del 1° de julio de 2015 de la Corte Constitucional.

Bajo esta perspectiva, dado que, tanto la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012 como el artículo 115 de la Ley 685 de 2001 señalaron de manera clara que el tope de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la imposición de sanciones debía entenderse frente a cada incumplimiento de las obligaciones del contrato y, como el señor José Froilan Moreno Ramírez incurrió en cuatro desatenciones obligacionales (hechos probados Nos. 6.1.2.8. y 6.1.2.9.), el valor máximo que se le podía imponer era de 120 salarios mínimos legales mensuales vigentes y; sin embargo, el monto objeto de la medida fue de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, cifra ostensiblemente menor al techo establecido por el ordenamiento jurídico.

Sobre este particular, la Subsección descarta la interpretación del señor José Froilan Moreno Ramírez, dirigida a sostener que el límite de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes debía entenderse frente a la totalidad de la sanción, pues ello implicaría desconocer que fue el propio legislador el que determinó que ese máximo era predicable frente a cada incumplimiento que se presentara y no de manera general, lo que, a su vez, fue reiterado en el acuerdo de voluntades, por lo que no puede ahora ser modificado unilateralmente por el concesionario.

Por lo tanto, para la Sala no cabe duda que la multa impuesta no desconoció el ordenamiento jurídico, por haberse fundado en la normativa que le era aplicable, y si bien los actos administrativos mediante los cuales aquella se impuso hicieron referencia tanto al artículo 115 de la Ley 685 de 2001, como al artículo 111 de la Ley 1450 de 2011, es claro que es la primera normativa en comento la que resultaba procedente, de suerte que, al no haberse contrariado, no se encuentra irregularidad alguna con la sanción.

De otra parte, el señor José Froilan Moreno Ramírez cuestionó que no le resultaba aplicable el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, aspecto frente al cual se encuentra que, si bien le asiste razón al apelante en que, en razón del criterio de especialidad, era el artículo 46 de la Ley 685 de 2001 el que prevalecía frente a aquel, ello es inane, habida cuenta que, en todo caso, se evidenció que la multa impuesta a la parte apelante se ajustó a derecho, precisamente con sustento en la segunda disposición normativa.

Todo lo expuesto permite afirmar que la Agencia Nacional de Minería sí aplicó adecuadamente el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, así como interpretó

adecuadamente la cláusula décima quinta del contrato de concesión No. ICQ-08012, lo que la llevó a multar al señor José Froilan Moreno Ramírez por los sendos incumplimientos en que incurrió, frente a los cuales no hubo reproche alguno, de modo que están acreditados debidamente.

A partir de las consideraciones precedentes, a la Sala no le cabe duda de que las Resoluciones Nos. VSC-000428 del 10 de mayo de 2016 y VSC-001220 del 19 de octubre de 2016, mediante las cuales se impuso una multa de 40,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor José Froilan Moreno Ramírez, debido a la existencia de cuatro incumplimientos del contrato de concesión No. ICQ-08012, se encuentran ajustadas a derecho, pues se dictaron en concordancia con la normativa que era aplicable, es decir, la Ley 685 de 2001. Como consecuencia, la apelación no prospera y, por tanto, se confirmará la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

1. Costas

El numeral 1 del artículo 365 del CGP⁶⁹ dispuso que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso “o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”, siempre que se demuestre en el expediente su causación y en la medida de su comprobación⁷⁰ .

Bajo este entendido, se condenará en costas en segunda instancia al señor José Froilan Moreno Ramírez, quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, ya que aquel no prosperó, y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos de los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso. Para tal efecto, el Tribunal a quo deberá tener en cuenta que en esta instancia no se fijarán agencias en derecho, dado que la demandada no intervino en segunda instancia⁷¹, por lo que aquellas no se causaron.

⁶⁹ Aplicable en virtud de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, a cuyo tenor se expone: “[…] la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”.

⁷⁰ “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

⁷¹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Radicado 17001233300020120017601 (51034).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia al señor José Froilan Moreno Ramírez, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Presidente de la Sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Magistrada

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Magistrado

VF