Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 70622 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 25000-23-36-000-2017-02407-01 (70622)

Demandante: Colsaminas Ltda.

Demandado: Agencia Nacional de Minería – ANM.

Referencia: Controversias Contractuales – Ley 1437 de 2011.

Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA /

FISCALIZACIÓN – La declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no eliminó la función de fiscalización ni la posibilidad de ejercerla con apoyo técnico de terceros, pues ambas tenían fundamento autónomo en los artículos 317 y 318 de la Ley 685 de 2001 / POTESTAD SANCIONATORIA DE LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / MULTA EN CONTRATO DE

CONCESIÓN – La autoridad minera puede constatar el incumplimiento contractual e imponer la multa prevista en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, previo requerimiento al concesionario, sin que sea necesaria una declaración judicial previa.

1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de junio de 2023 dictada por la Sección Tercera – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

2. Se confirmará la sentencia apelada. Colsaminas Ltda no desvirtuó el sustento jurídico de la fiscalización ni la facultad de la ANM para imponer multas por los incumplimientos del contrato de concesión. No acreditó la falsa motivación de los actos demandados o la vulneración del debido proceso.

ANTECEDENTES

Demanda

3. El 19 de diciembre de 2017¹ la sociedad Colsaminas Ltda., presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Agencia Nacional de Minería – ANM, con el fin de obtener la nulidad de los actos

1 Folios 65-68, cuaderno 1.

administrativos que declararon el incumplimiento del contrato de concesión minera e impusieron una sanción pecuniaria².

Hechos

4. El 20 de agosto de 2008³ Colsaminas Ltda. y el Ministerio de Minas y Energía celebraron el contrato de concesión minera para la explotación del centro salinero localizado en el municipio de Nemocón – Cundinamarca, como resultado de la licitación pública no. 001 de 2008.
5. El 02 de octubre de 2008 se inscribió el contrato en el Registro Minero Nacional – RMN – y se le asignó el código HIQO-01. El plazo se fijó por un término de 30 años, hasta el 01 de octubre de 2038.
6. En virtud del convenio interadministrativo no. 211045 de 2011, suscrito entre el Servicio Geológico Colombiano y FONADE⁴, este último adelantó el proceso de selección no. OPC-017 de 2012, con el fin de contratar 2 firmas consultoras para llevar a cabo procesos de apoyo de fiscalización integral de los títulos mineros.
7. Surtida la selección, FONADE suscribió los contratos no. 2122052 y 2122051 de 2012 con el Consorcio HGC y el Consorcio Bureau Veritas-Tecnicontrol, respectivamente. A este último le correspondió la fiscalización de la concesión HIQO-01.
8. En desarrollo de los distintos ciclos de fiscalización, Tecnicontrol visitó la mina entre el 26 y el 28 de febrero de 2013. Posteriormente, verificó el expediente el 20 de diciembre de 2013 e inspeccionó nuevamente el área de la concesión el 9 de enero de 2014. Los soportes correspondientes se consolidaron en el informe de fiscalización integral que determinó 7 incumplimientos:
9. (i) inexistencia de un sistema de comunicación con el exterior⁵; (ii) no presentación de un plan de acción respecto de la estabilidad de las labores

2 “PRETENSIONES. Con fundamento en lo expresado con todo respeto le pido que, con intervención de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, entidad pública del orden nacional, representada por su Gerente o Director, en calidad de demandada, previo el trámite de un proceso contractual, se declare la NULIDAD de la resolución VSC 104 del 27 de febrero de 2015 y de la 1063 del 14 de diciembre de 2015- actos administrativos-, referentes a un contrato estatal, proferidas por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y, en consecuencia las deje sin ningún efecto.”

³ Folios 2-11, cuaderno 1.

⁴ Tuvo como finalidad gestionar y coordinar los procesos para evaluar y hacer seguimiento a las concesiones y títulos mineros en el país, buscando garantizar el cumplimiento de las obligaciones técnicas, ambientales y económicas de quienes ejercían la actividad minera.

5 Falta de un sistema de comunicación con el exterior de la mina, pese al requerimiento previo formulado por la ANM y a que la omisión persistía en la visita posterior.

subterráneas⁶; (iii) falta de control y aislamiento de las labores abandonadas⁷; (iv) no presentación de la información solicitada, crucial para el seguimiento del proyecto minero, ni de los estudios ecométricos sic correspondientes⁸; (v) incumplimiento del Auto VC-017 del 31 de mayo de 2013⁹; (vi) incumplimiento en el pago de contraprestaciones económicas¹⁰ y; (vii) incumplimiento a los requerimientos a través del Auto no. 088 del 27 de diciembre de 2013¹¹.

10. Con fundamento en ello, la ANM expidió la resolución VSC 104 del 27 de febrero de 2015 que declaró el incumplimiento del contrato HIQO-01 e impuso una sanción equivalente a 120 SMLMV. Colsaminas formuló recurso de reposición y en resolución 1063 del 14 de diciembre de 2015, se mantuvo la declaratoria y se redujo la sanción a 100 SMLMV.
11. Colsaminas señaló que entre la visita de fiscalización y la expedición de los actos demandados transcurrieron 2 años, periodo en el cual corrigió algunos de los incumplimientos advertidos. La ANM no verificó esas circunstancias previo a la imposición de la sanción.

Cargos de nulidad

12. Como primer cargo, la demandante sostuvo que la ANM vulneró el artículo

141 del CPACA, porque determinó el incumplimiento del contrato en sede administrativa, siendo qué, conforme su criterio, la entidad debía solicitar esa declaración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de controversias contractuales.

13. Concordante con lo anterior, formuló la violación al debido proceso, porque la ANM no podía establecer esa declaratoria mediante trámite administrativo interno, toda vez que estaría actuando como juez y parte. Se requería, a su juicio, un proceso judicial en el que la demandante pudiera ejercer su defensa.
14. Alegó la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos demandados, según el numeral 2° del artículo 91 del CPACA. Los informes de

6 Falta de un diagnóstico técnico y de un plan de acción para prevenir y corregir los problemas de estabilidad de las labores subterráneas, pese a los requerimientos previos de la ANM.

7 Falta de barreras y señalización adecuadas para impedir el acceso a las labores mineras abandonadas, pese al requerimiento previo de la ANM.

8 Falta de registro y soportes técnicos necesarios para el seguimiento de la mina, incluidos los estudios ecométricos sic de los pozos 6 y 7, pese al requerimiento previo de la ANM.

⁹ Incumplimiento de las obras y estudios requeridos por la ANM, en especial, la construcción del canal perimetral y sus drenes, así como las perforaciones para detectar posibles vacíos.

¹⁰ Falta de pago de las sumas destinadas a obras de desarrollo regional en el municipio de Nemocón, pese al requerimiento previo de la ANM.

11 Incumplimiento por falta de plan de salvamento, los estudios sobre estabilidad e infiltraciones y los informes de seguimiento estructural de la mina.

Tecnicontrol se elaboraron de conformidad con el contrato de apoyo de funciones de fiscalización de títulos mineros al amparo de la Ley 1382 de 2010, que se declaró inexequible mediante la sentencia C-366 de 2011. En ese sentido, aduce que al momento de la expedición de las resoluciones sancionatorias, había desaparecido su fundamento jurídico.

15. Finalmente, atribuyó la falsa motivación. Afirmó que los actos se sustentaron en hechos contrarios a la realidad, pues algunos incumplimientos no existieron y otros habían sido subsanados antes de la imposición de la sanción.

Contestación de la demanda

16. La ANM se opuso a las pretensiones. Afirmó que el Código de Minas la facultaba para fiscalizar el contrato e imponer multas por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, sin acudir previamente al juez. Señaló que la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no afectó los informes de fiscalización ni los actos acusados, pues esas actuaciones también se sustentaron en la Ley 685 de 2001.
17. Propuso como excepciones de mérito: (i) Del título minero n° HIQO – 01: El contrato de concesión se celebró el 20 de agosto de 2008, se inscribió el 2 de octubre siguiente y se encontraba vigente y en etapa de explotación cuando se adelantó la fiscalización.
18. (ii) respecto del fundamento de derecho de las pretensiones y argumentos del demandante: El Código de Minas la facultaba para fiscalizar el título e imponer multas, por lo que la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no privó de sustento esas actuaciones.
19. (iii) falta de acreditación de requisitos para que se pueda imputar la responsabilidad a la ANM – ausencia de nexo de causalidad: Colsaminas no demostró un daño antijurídico ni su imputación a la entidad, que actuó conforme al régimen minero aplicable.

Sentencia de primera instancia

20. En sentencia del 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
21. Consideró que la ANM tenía competencia para fiscalizar el contrato e imponer multas al concesionario. Los artículos 115, 287 y 318 del Código de Minas autorizan esas actuaciones, por lo que la entidad no debía acudir previamente al juez.
22. Descartó la falsa motivación. La inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no privó de fundamento los actos administrativos, pues los artículos 318 y 325 de la Ley 685 de 2001 también sustentan las labores de fiscalización. Colsaminas Ltda. no demostró que los incumplimientos fueran inexistentes o que la ANM los hubiera valorado de forma errónea.
23. Negó una vulneración al debido proceso. La entidad requirió previamente a la concesionaria para que acreditara el cumplimiento de sus obligaciones y solo impuso la sanción después de que la sociedad no atendiera las exigencias formuladas.
24. En consecuencia, mantuvo la legalidad de los actos demandados y condenó en costas a la parte demandante. Fijó agencias en derecho en $1.933.050.

Recurso de apelación

25. Colsaminas apeló la sentencia. Argumentó que el Tribunal centró el análisis de la falsa motivación en el incumplimiento contractual, aunque el cargo cuestionaba únicamente el fundamento jurídico de la fiscalización.
26. Los informes de Tecnicontrol carecían de sustento, pues la Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible, por tanto, las resoluciones incurrieron en un error de derecho al fundarse en una actuación que ya no estaba autorizada.
27. El Tribunal omitió pronunciarse sobre el cargo relacionado con la vulneración del debido proceso, pues, a su juicio, no resolvió el argumento según el cual la Agencia Nacional de Minería actuó como juez y parte al declarar el incumplimiento contractual e imponer la multa mediante un procedimiento administrativo
28. Finalmente, cuestionó la condena en costas. El proceso involucraba un asunto de interés público y no se acreditó su causación. En consecuencia, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia.

Trámite en segunda instancia

29. En auto del 29 de febrero de 2024, esta Corporación admitió la apelación interpuesta por Colsaminas¹². Las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES

30. La Sala resolverá la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, previa verificación de los presupuestos procesales de jurisdicción¹³, competencia¹⁴, conciliación prejudicial, caducidad¹⁶ y legitimación en la causa por activa y pasiva¹⁷.

Alcance de la apelación

31. La apelante busca desvirtuar la legalidad de los actos acusados, porque la fiscalización carecía de sustento jurídico y la ANM no podía declarar el incumplimiento ni imponer multa sin una decisión judicial previa. La Sala limitará su análisis a esos reparos y a la procedencia de la condena en costas.

Problema jurídico

32. La Sala determinará: (i) ¿la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 dejó sin fundamento jurídico la fiscalización adelantada por Tecnicontrol y configuró la falsa motivación de los actos administrativos demandados?; (ii) ¿la ANM tenía competencia para declarar el incumplimiento e imponer multa, sin una

12 Índice 003 Samai, segunda instancia.

13 Según el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos relativos a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. En este caso, la entidad demandada es la Agencia Nacional de Minería. Según el Decreto 4134 de 2011, la ANM, entidad que suscribió el contrato HIQO-01, es una agencia estatal de naturaleza especial, perteneciente al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. 14 El proceso de la referencia es de competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, según el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se controvierte una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Igualmente, teniendo en cuenta la legislación especial que rige el proceso de la referencia, el artículo 293 de la Ley 685 de 2001, atribuye a los tribunales administrativos el conocimiento en primera instancia, de las controversias relacionadas con contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación minera, por lo que la apelación de las providencias resultantes le corresponde a esta Corporación.

15 Colsaminas Ltda presentó solicitud de conciliación prejudicial el 2 de septiembre de 2016 ante la Procuraduría. En audiencia del 2 de noviembre de 2016 se declaró fallida en atención a la falta de ánimo conciliatorio y se expidió la constancia correspondiente. Conforme lo anterior, cumplió el requisito previsto en el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

16 La resolución 1063 del 14 de diciembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición contra la resolución VCS 104 del 27 de febrero de 2015, se notificó personalmente el 4 de enero de 2016. La solicitud de conciliación suspendió el término de caducidad entre el 2 de septiembre y el 2 de noviembre de 2016. Como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2017, se ejerció dentro del plazo de dos años previsto en el literal j) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, contados desde “el día siguiente a la ocurrencia de los motivos… de derecho que les sirvan de fundamento.”

17 Colsaminas Ltda está legitimada por activa porque suscribió el contrato de concesión minera HIQO-01 y fue destinataria de los actos acusados. La Agencia Nacional de Minería lo está por pasiva porque expidió las resoluciones que impusieron y confirmaron la sanción.

decisión judicial previa? y; (iii) ¿procede la condena en costas contra la demandante?

Tesis

33. La sentencia de primera instancia se confirmará. La Ley 685 de 2001 sustenta la fiscalización y la facultad sancionatoria de la ANM, con independencia de la Ley 1382 de 2010. La inexequibilidad de esta última no afectó la motivación de los actos administrativos demandados. No se requería una declaración judicial de incumplimiento para proferirlos.
34. Se desarrollará así: (i) sustento normativo de la fiscalización en materia minera; (ii) la facultad sancionatoria de la ANM; (iii) caso concreto y; (iv) la condena en costas.

Sustento normativo de la fiscalización en materia minera

35. La fiscalización constituye una manifestación del deber estatal de administrar y controlar la explotación de los recursos naturales no renovables. Su finalidad es verificar que la actividad minera se ajuste a las condiciones legales, técnicas, operativas y ambientales establecidas.
36. Los artículos 317 y 318 de la Ley 685 de 2001 atribuyen a la autoridad minera la fiscalización de los títulos y permiten que esa labor se ejerza con el apoyo de auditores o terceros especializados. La intervención del tercero se limita a las actividades técnicas contratadas y no transfiere la competencia administrativa para la formulación de requerimientos, la valoración de los hallazgos y la adopción de decisiones permanecen en la autoridad minera. La validez de los informes exige, además, que el tercero haya actuado dentro del objeto, plazo y alcance del contrato de apoyo correspondiente.
37. El Decreto Ley 4134 de 2011 creó la Agencia Nacional de Minería como una entidad estatal de naturaleza especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Le asignó las funciones de autoridad minera o concedente y la administración integral de los recursos minerales de propiedad del Estado.
38. El numeral 3° del artículo 7 de la Ley 1530 de 2012, atribuyó la Ministerio de Minas y Energía la función de fiscalizar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovable. A su vez, el artículo 13 de la norma definió el alcance de esa actividad y permitió su tercerización en personas naturales o jurídicas.
39. Esa regulación rigió desde el 17 de mayo de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2020, en consecuencia, estuvo vigente durante las visitas efectuadas por Tecnicontrol y al momento de la expedición de las resoluciones sancionatorias en 2015¹⁸.
40. El artículo 23 de la Ley 1382 de 2010 adicionó 3 incisos al artículo 325 de la Ley 685 de 2001. Esas disposiciones regularon el cobro de los servicios de fiscalización, la destinación de los recursos, los componentes de la tarifa y la prestación el servicio por medio de funcionarios o contratistas.
41. La reforma no modificó ni derogó los artículos 317 y 318 de la Ley 685 de 2001, que atribuían a la autoridad minera la función de fiscalización y permitían ejercerla directamente o por medio de auditores. Tampoco alteró los artículos 115 y

287 que establecían la facultad y el procedimiento para imponer multas al concesionario.

42. La Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 por medio de la Sentencia C-366 de 2011 y difirió los efectos de esa decisión hasta el 11 de mayo de 2013. A partir de esa fecha dejaron de producir efectos los incisos agregados al artículo 325, pero permaneció vigente el texto original de esa disposición y las demás normas del Código de Minas que no fueron modificadas por aquella ley.
43. Por tanto, la terminación de los efectos de la Ley 1382 de 2010 no eliminó la función de fiscalización ni el apoyo técnico de terceros. Esas actividades conservaron sustento en los artículos 317 y 318 de la Ley 685 de 2001, los artículos 7 y 13 de la Ley 1530 de 2012 y las normas que atribuían y delegaban esa función en la ANM. La facultad sancionatoria, por su parte, permaneció regulada por los artículos 115 y 287 del Código de Minas.

La facultad sancionatoria de la ANM

44. La fiscalización minera no se limita a constatar las condiciones en que se ejecuta el título minero. También comprende la adopción de las medidas previstas en la ley frente al incumplimiento de las obligaciones legales y contractuales del concesionario, entre ellas, la imposición de multas por la autoridad competente.

18La Ley 1530 de 2012 publicada en el Diario Oficial 17 de mayo de 2012, vigente hasta el 31 de diciembre de 2020. Derogada por el artículo 211 de la Ley 2056 de 2020.

45. Entre las disposiciones del Código de Minas se encuentra la multa regulada por el artículo 115 de la Ley 685 de 2001. Su imposición corresponde a la autoridad concedente frente al incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión, con sujeción al procedimiento especial aplicable¹⁹. La multa no tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento contractual.
46. Para la fecha de expedición de la Resolución VSC 104 de 2015, el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 había incrementado hasta en 1.000 SMLMV el límite de multas previstas en el artículo 115 del Código de Minas. La Resolución 9 1544 del 24 de diciembre de 2014 estableció los criterios para su graduación.
47. La facultad para imponer estas multas corresponde a la autoridad concedente. Esta condición corresponde a la ANM, de acuerdo con el artículo 317 de norma en mención y el artículo 4 del Decreto Ley 4134 de 2011, que le asignó las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional.
48. La ANM puede verificar los incumplimientos del contrato, declararlo para efectos sancionatorios e imponer las multas correspondientes. Estas pueden aplicarse por cada infracción y de manera sucesiva mientras persista la conducta.
49. El ejercicio de esa facultad exige el procedimiento previsto en el artículo 287 del Código de Minas. Antes de imponer la sanción, la ANM debe identificar la obligación incumplida y requerir al concesionario para que subsane la falta o ejerza su defensa.
50. Este procedimiento especial prevalece sobre las disposiciones generales del CPACA. Este último se aplica de manera supletoria a los aspectos no regulados por la legislación minera, como la notificación, los recursos y la firmeza del acto administrativo.
51. En consecuencia, la ANM no necesita obtener una declaración judicial previa del incumplimiento. El artículo 141 del CPACA permite acudir al juez para resolver controversias contractuales, pero no limita o desplaza la potestad sancionatoria atribuida a la autoridad administrativa directamente por la norma especial aplicable.

19 El artículo 287 del Código de Minas regula el procedimiento especial para imponer multas. La autoridad debe requerir previamente al concesionario, identificar las faltas u omisiones y concederles un término máximo de 30 días para subsanarlas o justificar la necesidad de un plazo mayor. Por su parte, el inciso 3° del artículo 2 del CPACA dispone que las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos previstos en ese código, sin perjuicio de los regulados en leyes especiales, y que sus disposiciones solo se aplicarán a estos en lo no previsto, por lo tanto, el artículo 287 rige directamente la imposición de multas mineras y el CPACA cumple una función supletoria.

Resolución de cargos

52. La apelante sostiene que los actos demandados incurrieron en falsa motivación porque los informes de Tecnicontrol perdieron soporte jurídico con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.
53. La falsa motivación se configura cuando existe una divergencia entre la realidad fáctica o jurídica y las razones que sustentan el acto administrativo. El cargo exige acreditar que los hechos invocados no ocurrieron o que carecían de respaldo normativo, de modo que se fundamente la invalidez de la actuación.
54. El recurso de apelación no cuestionó de manera concreta los incumplimientos atribuidos a Colsaminas. Por el contrario, el apelante incluso reconoció que "alguno de los hechos que sirven de fundamento a las resoluciones son ciertos". En ese contexto, el reparo se circunscribió a sostener que el proceso de fiscalización carecía de fundamento jurídico como consecuencia de la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.
55. Los actos demandados valoraron los hallazgos obtenidos durante los distintos ciclos de fiscalización, así como los requerimientos formulados por la ANM y las respuestas de la concesionaria. El hecho de que algunas de esas actuaciones se realizaran después de que la Ley 1382 de 2010 dejara de producir efectos no las privó de fundamento jurídico, pues la fiscalización y el apoyo técnico de terceros estaban autorizados por los artículos 317 y 318 de la Ley 685 de 2001 y 13 de la Ley 1530 de 2012.
56. El Decreto Ley 4134 de 2011 asignó a la ANM las funciones de autoridad minera y el Ministerio de Minas y Energía la delegó para la fiscalización, seguimiento y control de los títulos de esa naturaleza²⁰. Tecnicontrol se limitó a realizar las visitas de inspección, documentar los hallazgos y formular recomendaciones.
57. La agencia evaluó esa información, requirió al concesionario, examinó sus respuestas e impuso la multa. El fiscalizador no ejerció la potestad sancionatoria ni sustituyó a la autoridad minera.
58. En ese orden de ideas, no se configuró la divergencia jurídica alegada. El apelante partió de la premisa equivocada, al considerar que la inexequibilidad de la

20 Mediante Resolución no. 18-0876 del 7 de junio de 2012, el Ministerio de Minas y Energía delegó de forma expresa las funciones de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros a la ANM. En Resolución no. 9-1818 del 13 de diciembre de 2012 la disposición se mantuvo.

Ley 1382 eliminó la fiscalización minera y ello derivaba en el desconocimiento de los resultados surgidos.

59. Respecto de la declaración administrativa de incumplimiento, Colsaminas afirmó que la ANM no podía establecerlo, porque el artículo 141 del CPACA exigía acudir para ello a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
60. Ese argumento desconoce la potestad sancionatoria prevista en los artículos 115 y 287 de la Ley 685 de 2001. Estas disposiciones facultan a la autoridad minera para constatar las infracciones contractuales en materia minera e imponer las multas correspondientes, previo requerimiento al concesionario.
61. La declaración efectuada por la ANM se circunscribe a constatar el incumplimiento como presupuesto para ejercer la potestad sancionatoria expresamente atribuida por el Código de Minas. No define con fuerza de cosa juzgada una controversia contractual ni sustituye el control de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre la legalidad del acto. Por tanto, la entidad no ejerce función judicial ni actúa como juez del contrato; adopta una decisión administrativa sometida al debido proceso y al posterior control judicial.
62. El CPACA permite que las partes soliciten al juez las declaraciones y condenas derivadas del negocio jurídico. Sin embargo, no reserva a la jurisdicción la constatación de los incumplimientos que sustentan una potestad administrativa reconocida expresamente por la ley.
63. En este asunto, la ANM requirió a Colsaminas mediante los autos 088 de 2013 y 108 de 2014. La concesionaria respondió el 10 de febrero y el 1 de septiembre de 2014, respectivamente.
64. Colsaminas interpuso oportunamente recurso de reposición contra la sanción. La ANM examinó sus argumentos y redujo la multa de 120 a 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes al reconocer el cumplimiento parcial de las obligaciones relacionadas con los estudios de geología y geotecnia sobre los fenómenos que afectan la estructura y los estudios hidrológicos e hidrogeológicos.
65. La actuación muestra que la demandante conoció los cargos, presentó explicaciones e impugnó la decisión; sin embargo, la suficiencia de la motivación depende de esa correspondencia concreta.
66. En consecuencia, la ANM ejerció la potestad sancionatoria con observancia del procedimiento previsto en el Código de Minas y garantizó el derecho de defensa de Colsaminas. La fiscalización contaba con sustento jurídico y no se requería una declaración judicial previa del incumplimiento, por lo que los reparos no desvirtúan la legalidad de los actos demandados ni de la sentencia apelada.
67. El apelante cuestionó la condena en costas en primera instancia porque el ANM es una entidad estatal, estuvo representada por un servidor público y no acreditó los gastos de su defensa. Afirmó que el proceso involucraba un interés público.
68. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe pronunciarse sobre las costas, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. Su imposición se rige por los criterios previstos en los artículos 365 y 366 del CGP.
69. Este proceso no persiguió la protección objetiva del orden jurídico. Colsaminas promovió una controversia contractual para obtener la nulidad de los actos que le impusieron una sanción y evitar sus efectos económicos. Invocar el principio de legalidad no convierte ese interés particular en uno público.
70. Las costas tampoco constituyen una sanción por acudir a la jurisdicción, son una consecuencia procesal de la derrota y comprenden las expensas causadas y las agencias en derecho reconocidas a la parte vencedora.
71. La condición de servidor público del apoderado de la ANM no impide su reconocimiento. Las agencias en derecho pertenecen a la parte beneficiaria y pueden fijarse incluso cuando esta litiga sin apoderado, conforme lo dispone el numeral 3° del artículo 366 del CGP.
72. En el mismo sentido, no es necesario acreditar el pago de honorarios profesionales. Esa exigencia se refiere a las expensas y demás gastos procesales, mientras que las agencias en derecho las fija el juez según la gestión realizada y las tarifas del Consejo Superior de la Judicatura.
73. En este caso, la ANM contestó la demanda, formuló su defensa y presentó alegatos de conclusión en el trámite de la primera instancia. Las agencias en derecho se causaron y el Tribunal podía reconocerlas. En consecuencia, se mantendrá la condena.

Costas

74. El numeral 1° del artículo 365 del CGP establece que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. Sin embargo, el numeral 8° condiciona su reconocimiento a que aparezcan causadas en el expediente y en la medida de su comprobación.
75. En esta instancia la ANM no intervino, por lo que no se acreditaron las expensas ni se causaron las agencias en derecho. No habrá condena en costas en esta instancia.
76. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de junio de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas ni agencias en derecho en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

VF

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