CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Medio de control : Controversias contractuales
Radicación : 25000-23-36-000-2015-000971-01 (72896)
Demandante : Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A.
Demandado : Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto el 2 de diciembre de 2024 por la parte demandada contra la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso declarar probada la cosa juzgada respecto de las Resoluciones Nos. 220 y 533 de 2013 y el decaimiento del acto administrativo en relación con la Resolución No. 532 de 2013. La Sala es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 del 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante, CPACA1, y el Tribunal lo fue para conocer del proceso en primera instancia, según el numeral 5° del artículo 1522-3.
SÍNTESIS4
Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. –en adelante, también, "Chubb" o la "aseguradora"– solicitó que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –en adelante, "UAESP"–: (i) la Resolución No. 220 del 31 de mayo de 2013, mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de concesión No. 053 de 2003 y se ordenó hacer efectiva la
1 CPACA, artículo 150 (texto original, previo a la modificación introducida con el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021): “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…).”
2 CPACA, artículo 152, numeral 5: “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes (…), cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
3 De conformidad con el contenido de las pretensiones de la demanda reformada (cuaderno 1, folios 266 a 315), el valor de las pretensiones asciende, para la fecha de su presentación, a la suma de $12.647'778.442, correspondiente “al monto de la obligación cuyo pago fue ordenado por la UAESP a Chubb de Colombia mediante las resoluciones demandadas” (cuaderno 1, folio 314), monto que supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2016.
4 Temas: Recurso de apelación – Reparos concretos. Laudo arbitral – equiparación a sentencia judicial – equivalencia jurisdiccional del arbitraje. Cosa juzgada erga omnes – nulidad de actos administrativos – efectos frente a terceros no parte del proceso arbitral – artículo 189 del CPACA.
Garantía Única de Cumplimiento No. 43058721 expedida por Chubb, por la suma de
$12.647.778.442, por concepto de reversión de vehículos afectos a la prestación del servicio de aseo; (ii) la Resolución No. 532 del 15 de octubre de 2013, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A.; y (iii) la Resolución No. 533 del 15 de octubre de 2013, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Consorcio Aseo Capital
S.A. E.S.P. El Tribunal declaró probada la cosa juzgada respecto de las Resoluciones Nos. 220 y 533 de 2013 con base en un laudo arbitral ejecutoriado que los anuló; también declaró el decaimiento de la Resolución 532 de 2013. La UAESP apeló la sentencia. La Sala confirmará la decisión. De los tres cargos formulados en la apelación, solo uno contiene un reparo concreto contra la sentencia impugnada, consistente en que el laudo arbitral tiene efectos exclusivamente inter partes y, por consiguiente, no permite sustentar la cosa juzgada declarada por el Tribunal. Dicho reparo no está llamado a prosperar por cuanto el laudo produce efectos equiparables a los de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes.
- ANTECEDENTES
Posición de la parte demandante
El 22 de abril del 20155, Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP–, con las siguientes pretensiones:
PRIMERA. Declárese la nulidad de las Resoluciones No. 220, 532 y 533 de 2013, todas expedidas por la UAESP en virtud del contrato de concesión No. 053 de 2003, Resoluciones mediante las cuales se declaró el incumplimiento de dicho contrato por parte de la sociedad CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A. ESP, así como la ocurrencia de un siniestro amparado por la póliza de cumplimiento No. 43058721 expedida por CHUBB.
SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a la UAESP a abstenerse de cobrar y/o a restituir a CHUBB cualquier suma de dinero que esta sociedad hubiese pagado o estuviese obligada a pagar en virtud de las citadas resoluciones.
TERCERA. Como consecuencia de las declaraciones y condenas anteriores, condénese a la UAESP a pagar a CHUBB intereses moratorios mercantiles a la máxima tasa autorizada por la ley, calculados sobre las sumas de dinero que la UAESP resulte condenada a restituir a la aseguradora, calculados desde el día del pago hecho por CHUBB hasta la fecha de la restitución efectiva6.
Las anteriores pretensiones se fundamentaron en las afirmaciones que enseguida se sintetizan:
El contrato de concesión número 053 de 2003 fue suscrito el 15 de julio de 2003 entre la entonces UESP, hoy UAESP, y ASEO CAPITAL, con un plazo inicial de siete años, posteriormente prorrogado en dos oportunidades. La última prórroga expiró el 15 de septiembre de 2011, sin que durante la vigencia del contrato la UAESP hubiese
5 Cfr. Acta individual de reparto, cuaderno 1, folio 52. La demanda fue reformada mediante escrito del 23 de mayo de 2016 (cuaderno 1, folio 266).
6 Cuaderno No. 1, folios 270-271.
declarado incumplimiento alguno del contratista; a partir del 16 de diciembre de 2011, las partes realizaron un procedimiento de liquidación bilateral que no culminó con acuerdo.
Con ocasión del contrato de concesión número 053 de 2003, y por solicitud de Aseo Capital como tomador, Chubb expidió la póliza de seguro de cumplimiento número 43058721 a favor de la entidad contratante, destinada a amparar los perjuicios derivados del incumplimiento total, parcial, tardío o defectuoso de las obligaciones contractuales, así como el pago de multas, cláusula penal y obligaciones laborales del contratista. La póliza tuvo una vigencia inicial entre el 15 de julio de 2008 y el 15 de septiembre de 2013, por valores asegurados de $15.000.000.000 para el amparo de cumplimiento y
$7.500.000.000 para el amparo de salarios y prestaciones, y fue objeto de múltiples modificaciones mediante los certificados 1 a 9, dirigidas en lo sustancial a extender su vigencia.
Ante la falta de una liquidación bilateral del contrato de concesión la UAESP expidió la Resolución 220 del 31 de mayo de 2013, mediante la cual liquidó unilateralmente el contrato y, además, declaró el incumplimiento del contratista por la presunta omisión en la reversión de los vehículos afectos al servicio. En el mismo acto calificó dicho incumplimiento como siniestro amparado por la póliza y ordenó hacer efectivo el amparo de cumplimiento hasta por $12.647.778.442, con la orden a Chubb de pagar esa suma a favor de la UAESP.
La UAESP no citó formalmente a Chubb a la audiencia pública para debatir el presunto incumplimiento y recibir descargos del contratista y de su garante, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, de manera que la aseguradora fue sorprendida con un acto administrativo que ordenó hacer efectiva la garantía sin haberse surtido el procedimiento previo.
Asimismo, las resoluciones demandadas se fundaron en un dictamen pericial practicado por fuera de la oportunidad legal, pues debió haberse rendido dentro del procedimiento administrativo anterior a la declaratoria de incumplimiento, con la posibilidad de contradicción por el contratista y su garante.
Tanto Aseo Capital como Chubb interpusieron recurso de reposición contra la Resolución 220 de 2013; adicionalmente, Chubb, mediante escrito radicado el 2 de julio de 2013, solicitó a la UAESP declarar la nulidad de dicha resolución por las violaciones al debido proceso y a los derechos de contradicción y defensa. La UAESP, mediante comunicación del 24 de septiembre de 2013, manifestó que se pronunciaría sobre la nulidad en el acto que decidiera de fondo el recurso de reposición. No obstante, al expedir la Resolución 532 de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, la UAESP omitió pronunciarse sobre dicha solicitud. Chubb pidió entonces complementar la Resolución 532 en ese punto, frente a lo cual la entidad, en comunicación del 30 de mayo de 2014, indicó que, “teniendo en cuenta que el acto administrativo del cual se solicita su complementación está siendo objeto de controversia en el trámite arbitral, el mismo se torna inmodificable para quien lo emitió”, y negó la solicitud.
Chubb objetó por error grave el dictamen pericial dentro del traslado conferido mediante la Resolución 435 de 20137 y solicitó la práctica de pruebas para demostrar las falencias técnicas del avalúo; no obstante, la UAESP no resolvió la objeción ni decretó las pruebas solicitadas, con el argumento de que el período probatorio se encontraba vencido. Los recursos de reposición fueron resueltos mediante las Resoluciones 532 y 533 de 2013, que confirmaron íntegramente la Resolución 220 de 2013.
El 29 de mayo de 2014, la UAESP presentó demanda ejecutiva contra Aseo Capital y Chubb ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para hacer efectiva la orden de pago contenida en las Resoluciones 220, 532 y 533 de 2013. Mediante auto del 10 de septiembre de 2014, se libró mandamiento de pago por $12.647.778.442 más intereses a la máxima tasa legal desde el 6 de noviembre de 2013 hasta el pago efectivo. Ambas ejecutadas interpusieron recurso de reposición contra esa decisión, pero el Tribunal la confirmó el 2 de febrero de 2015.
En relación con las normas violadas y el concepto de violación que sustenta la pretensión de nulidad de los actos actuados, la demandante afirmó:
Nulidad por violación al debido proceso y al derecho de defensa: Este cargo se fundó en (i) la inobservancia del procedimiento legal, toda vez que la Resolución 220 de 2013 no se limitó a liquidar unilateralmente el contrato, sino que declaró el incumplimiento del contratista y ordenó hacer efectiva la póliza de Chubb, sin adelantar el procedimiento previsto en el numeral 5.1.13.3 del Decreto 734 de 2012 y el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En particular, la aseguradora no fue citada a audiencia, no se le puso en conocimiento el informe de auditoría o supervisión, no tuvo oportunidad de descargos ni de solicitar pruebas, y la resolución no se profirió en audiencia; (ii) la omisión de resolver la solicitud de nulidad propuesta por Chubb, en contravía del artículo 42 del CPACA, pues si bien la UAESP se comprometió a resolverla en el acto que decidiera el recurso de reposición, en la Resolución 532 de 2013 se omitió el pronunciamiento sobre el particular y la posterior solicitud de complementación fue negada con el argumento de que el acto era inmodificable por encontrarse en controversia arbitral; y (iii) por la práctica de pruebas fuera de oportunidad, toda vez que los actos demandados se fundan en un dictamen pericial que debió rendirse dentro del procedimiento previo a la Resolución 220 con posibilidad de contradicción. El traslado conferido mediante la Resolución 435 del 30 de agosto de 2013 se surtió cuando ya se había declarado el siniestro, y la objeción por error grave formulada oportunamente por Chubb no fue resuelta ni se practicaron las pruebas solicitadas.
Nulidad por falta de competencia temporal: La demandante sustentó este cargo en dos supuestos. Por una parte, alegó la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, toda vez que el contrato de concesión terminó por vencimiento del plazo el 15 de septiembre de 2011, fecha en la que, según la propia UAESP, nació la obligación de reversión. Desde entonces corrió el término de prescripción ordinaria de dos años del
7 “Por la cual resuelve la solicitud de pruebas, se decretan unas de oficio y se da inicio al período probatorio previo a resolver de fondo los recursos de reposición interpuestos por el CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A ESP Y CHUBB DE COLOMBIA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A. contra la Resolución No. 220 de 2013, mediante la cual se liquida unilateralmente el Contrato de Concesión No. 53 de 2003”. Cuaderno de pruebas No. 1, folios 63 a 72.
artículo 1081 del Código de Comercio y dado que la Resolución 220, expedida el 31 de mayo de 2013, quedó en firme el 15 de octubre de 2013 con la Resolución 532, lo fue luego de la operancia de la prescripción. Por otra parte, alegó que el siniestro fue posterior al vencimiento del amparo. Al respecto indicó que, conforme a las cláusulas cuarta y quinta de la póliza, el siniestro se configura con el acto administrativo ejecutoriado y debe producirse dentro de la vigencia de la cobertura. Así, dado que el amparo de cumplimiento venció el 31 de diciembre de 2012 y la Resolución 220 se profirió el 31 de mayo de 2013, el siniestro fue posterior a la fecha de vigencia del amparo.
Nulidad por falsa motivación: Este cargo se estructuró con base en cuatro aspectos: (i) inexistencia de la obligación de reversión de los vehículos, pues la demandante considera que ni el contrato de concesión celebrado entre Aseo Capital y la UAESP, ni las normas en que debía fundarse, imponen la reversión de bienes no entregados al concesionario por el Distrito; (ii) exclusión de cobertura por incumplimiento de disposiciones legales, toda vez que el numeral 2.3 de la cláusula segunda de la póliza excluye expresamente “el incumplimiento de disposiciones legales” y la propia UAESP reconoce en las resoluciones que la obligación de reversión es de origen legal; (iii) prueba irregularmente aducida, pues el dictamen pericial no fue oportunamente practicado en el procedimiento administrativo; su traslado se surtió después de declarado el siniestro y la objeción por error grave no fue resuelta, lo que priva a la experticia de valor probatorio y vicia los actos por falsa motivación; y (iv) finalmente, errores graves del dictamen pericial, en tanto no explica las investigaciones, operaciones ni fundamentos técnicos del avalúo, en contravención del artículo 226 del CGP, y avalúa los vehículos por valor de reposición a nuevo, sin examinarlos físicamente ni considerar su estado real o su valor de mercado como bienes usados.
Nulidad por inaplicación de normas: La UAESP dejó de observar el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 734 de 2012, únicas normas que regulaban el procedimiento para declarar un siniestro y hacer efectiva una garantía, sin que la distinción entre incumplimiento durante la ejecución e incumplimiento en la liquidación tenga respaldo legal.
Nulidad por falta de competencia material: La UAESP carecía de facultades para convertir motu proprio la pretendida obligación de reversión –obligación en especie– en una prestación dineraria, ordenando su pago al contratista y a Chubb como garante, sin fundamento legal ni contractual. La propia entidad, respecto de otras obligaciones, sí ordenó la entrega en especie (artículo 6° de la Resolución 220), sin justificar el tratamiento diferenciado.
Trámite de primera instancia
La demanda fue radicada el 22 de abril de 20158 y mediante auto del 20 de mayo de 2015 fue inadmitida. En el mismo auto se ordenó la práctica de pruebas de oficio con el fin de resolver la solicitud de medida cautelar formulada9. La parte demandante subsanó oportunamente10 y la demanda fue admitida con proveído del 18 de enero de
9 Cuaderno 1, folios 54 a 56 y 84 a 86.
2016, en el cual se dispuso, además, la vinculación como tercero interesado del Consorcio Aseo Capital S.A. ESP11. Con auto de la misma fecha se decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos demandados12.
Con memorial del 23 de mayo de 2016 la parte demandante presentó reforma de demanda13, la cual fue admitida con providencia del 1 de agosto de 201614.
Posición de la parte demandada
La UAESP contestó la demanda15y su reforma16. Aceptó los hechos relativos a la emisión de la póliza de garantía única de cumplimiento, el riesgo amparado, la vigencia, las prórrogas y la presentación de los recursos de reposición contra el acto de liquidación unilateral, así como el trámite de la demanda ejecutiva promovida contra la contratista y la aseguradora.
Sostuvo que agotó el procedimiento administrativo para la liquidación del contrato de concesión No. 53 de 2003, el cual no contempla la audiencia consignada en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, pues la liquidación del contrato se generó como consecuencia de su terminación, mediante un corte de cuentas en el que se establecieron los saldos a favor de cada una de las partes, trámite diferente al procedimiento administrativo sancionatorio por incumplimiento en vigencia del contrato. Agregó que los recursos interpuestos contra el acto de liquidación fueron resueltos oportunamente conforme a la Ley 1474 de 2011, la cual no contempla el trámite de incidentes de nulidad.
Frente al dictamen pericial, señaló que sirvió de base para la tasación del valor de los bienes objeto de reversión que no fueron entregados al Distrito y/o a la UAESP, así como de soporte para la liquidación unilateral, situación que fue de conocimiento del Consorcio Aseo Capital y de Chubb de Colombia en la oportunidad correspondiente.
Indicó que el siniestro fue declarado oportunamente, en la medida en que solo tuvo conocimiento hasta el 31 de octubre de 2012 de la decisión negativa del concesionario de revertir los bienes afectos a la concesión.
Sostuvo, además, que la cláusula de reversión es aplicable al contrato de concesión, toda vez que se trata de una concesión de un área de servicio exclusivo para la explotación mediante la prestación del servicio de recolección y transporte de residuos ordinarios en la ciudad de Bogotá.
Propuso como excepción previa la falta de agotamiento de requisito de procedibilidad.
11 Cuaderno 1, folios 111-112.
12 Cuaderno de medidas cautelares.
13 Cuaderno 1, folios 266 a 315. La reforma se limitó a corregir un “error involuntario de digitación”, pues “en algunos apartes de la demanda se señaló que los actos administrativos demandados eran del año 2003, cuando en realidad fueron expedidos el año 2013”.
14 Cuaderno 1, folios 326 a 330.
15 Cuaderno 1, folios 127 a 140.
Tercero interesado – Consorcio Aseo Capital S.A. ESP
El Consorcio Aseo Capital presentó escrito en el que se pronunció frente a la demanda y manifestó coadyuvar las pretensiones de su garante17, posición que reiteró respecto de la demanda reformada18.
Puso de presente la existencia del laudo arbitral proferido el 30 de marzo de 2016 por el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, por medio del cual se declaró la nulidad del artículo 2 de la Resolución 220 de 2013 y se impuso a Aseo Capital la obligación de pagar a la UAESP la suma de $12.647.778.442.
Explicó que la Resolución No. 220 de 2013, con el pretexto de liquidar el contrato, omitió aplicar el procedimiento establecido para el incumplimiento contractual consagrado en la Ley 1474 de 2011, cuando se trata de dos figuras jurídicas diferentes, con lo cual se violó el debido proceso. Señaló que la aseguradora no conoció ni pudo controvertir la prueba allegada como sustento de la valoración del presunto incumplimiento, pues el avalúo no se hizo sobre los vehículos del operador y no se dio a conocer la metodología utilizada.
Frente a la obligación de reversión, indicó que en el pliego de condiciones y en los documentos contentivos de las preguntas y respuestas de la licitación pública No. 001 de 2002, se determinó desde un principio que los vehículos y equipos afectos a la prestación del servicio de aseo no debían ser revertidos. Agregó que solo eran objeto de reversión los bienes de propiedad del Distrito que serían entregados al concesionario, que no es el caso de los vehículos.
Frente a la carencia de competencia de la UAESP para expedir los actos administrativos, indicó que el contrato se celebró con la UAESP cuando esta era una unidad ejecutiva dependiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá, sin personería jurídica. Posteriormente, mediante Acuerdo Distrital No. 257 de 2006 se modificó su naturaleza jurídica, otorgándole personería jurídica y transformándola en Unidad Administrativa Especial del sector descentralizado, sin que exista documento de cesión de la calidad de contratante, razón por la cual hay falta de competencia de la UAESP.
La sentencia recurrida
La parte demandante, mediante memorial del 9 de octubre de 201819, solicitó la terminación anticipada del proceso por configurarse la figura de cosa juzgada. De dicha solicitud se corrió traslado con auto del 15 de junio de 202220. El Consorcio Aseo Capital coadyuvó la solicitud21 y la UAESP no efectuó manifestación sobre el particular22.
17 Cuaderno 1, folios 49 a 101.
19 Cuaderno 1, folios 429 a 435.
20 Índice 67 – Samai de primera instancia.
21 Índice 72 – Samai de primera instancia.
22 Índice 72 – Samai de primera instancia. La demandada indicó en escrito del 22 de junio de 2022 “que no ten[ía] oposición a la solicitud de desistimiento de la parte demandante, sin embargo, de conformidad con el
Mediante auto del 21 de marzo de 202423, el Tribunal, al advertir la posible configuración de la excepción de cosa juzgada con fundamento en el laudo arbitral de 30 de marzo de 2016 y la sentencia del Consejo de Estado que declaró infundado su recurso de anulación, dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión, con miras a proferir sentencia anticipada.
El 27 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, Subsección B– profirió sentencia anticipada, la cual se fundamentó, en síntesis, en las siguientes consideraciones:
El Tribunal analizó la existencia del laudo arbitral proferido el 30 de marzo de 2016 por el Tribunal de Arbitraje convocado por el Consorcio Aseo Capital S.A. ESP contra la UAESP, mediante el cual se declaró la nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 220 de 2013 –que ordenaba al Consorcio pagar $12.647.778.442 por concepto de reversión de vehículos– y la nulidad de la Resolución No. 533 de 2013. Contra el mencionado laudo, la UAESP interpuso recurso de anulación que fue declarado infundado por la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 2016.
En relación con la configuración de la cosa juzgada respecto de la nulidad de las resoluciones 220, 532 y 533 de 2013, el a quo efectuó una comparación entre las pretensiones formuladas en el presente proceso y las del trámite arbitral, y verificó los tres requisitos así: (i) identidad de objeto, en la medida en que en ambos procesos se pretende la nulidad de las resoluciones 220, 532 y 533 de 2013, proferidas por la UAESP;
(ii) identidad de causa, por cuanto ambos procesos cuentan con fundamentos fácticos idénticos, esto es, las actuaciones y ejecución del contrato de concesión No. 053 de 2003, celebrado entre la UAESP y el Consorcio Aseo Capital S.A.; y (iii) identidad de partes, en relación con la cual concluyó que, si bien la aseguradora no participó en el trámite arbitral, sí existe identidad de partes porque la UAESP fue convocada como demandada en ambos procesos y porque, aun cuando los demandantes o convocantes son diferentes, los hechos que derivan tanto el trámite arbitral como el presente asunto provienen del mismo evento, esto es, de los actos administrativos por los cuales se declaró el incumplimiento del contrato de concesión No. 053 de 2003 y se afectó la póliza adquirida entre el Consorcio Aseo Capital S.A. ESP y Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A.
Respecto de la Resolución 532, el Tribunal determinó que, al haberse anulado el acto administrativo principal –Resolución 220 del 31 de mayo de 2013– que le servía de fundamento, se produjo un decaimiento por desaparición de sus fundamentos de hecho y de derecho, conforme al artículo 91, numeral 2, del CPACA.
numeral 4 del artículo 306 del C.G.P., se proceda a la imposición de costas a la parte que presenta el respectivo desistimiento.”
23 Índice 89 – Samai de primera instancia
Con fundamento en lo anterior, declaró probada la cosa juzgada, el decaimiento de la Resolución 532 de 2013, decretó el levantamiento de la medida cautelar y terminó el proceso, sin condena en costas.
Recurso de apelación
Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia, en el cual desarrolló tres cargos que se sintetizan como sigue:
En primer lugar, la UAESP argumentó que la reversión es una figura esencial e inherente en los contratos de concesión de servicios públicos, fundamentada en el artículo 19 de la Ley 80 de 1993, la Ley 142 de 1994, la sentencia C-949 de 2001 de la Corte Constitucional y jurisprudencia del Consejo de Estado. Concluyó que los vehículos y equipos afectos al servicio de aseo son bienes sujetos a reversión y que la UAESP actuó conforme a la normativa vigente al exigir su entrega.
En segundo lugar, indicó que garantizó el debido proceso conforme al CPACA, que Chubb tuvo conocimiento del procedimiento administrativo y presentó recursos, y que la audiencia pública del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se aplica exclusivamente a procesos sancionatorios y no a la liquidación unilateral del contrato.
Finalmente, sostuvo que el laudo arbitral del 30 de marzo de 2016 solo produce efectos entre las partes del proceso arbitral (UAESP y Consorcio Aseo Capital) y no puede extenderse a Chubb como tercero que no participó en el arbitraje. Invocó el artículo 40 de la Ley 1563 de 2012, el artículo 1602 del Código Civil, y jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la relatividad del laudo arbitral.
Trámite en segunda instancia
El recurso de apelación de la parte demandante fue admitido mediante providencia del 26 de junio de 202524.
Durante el término señalado en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA la demandante se pronunció en relación con el recurso de apelación25. En el término previsto en el numeral 6 ejusdem el Ministerio Público presentó su concepto26. El tercero interesado guardó silencio.
La parte demandante presentó escrito de oposición al recurso de apelación y sostuvo que los argumentos de la UAESP relativos a la naturaleza jurídica de la reversión y a la legalidad del procedimiento administrativo no constituyen reparos concretos contra la sentencia impugnada, pues el a quo nunca se pronunció sobre esos temas ni los abordó siquiera como obiter dictum, sino que su análisis se limitó exclusivamente a la configuración de la cosa juzgada. En cuanto al argumento de los efectos limitados del
24 Índice 03 – Samai de segunda instancia.
25 Índice 09 – Samai de segunda instancia.
26 Índice 10 – Samai de segunda instancia.
laudo arbitral, señaló que la declaratoria de nulidad de actos administrativos produce efectos erga omnes conforme al artículo 189 del CPACA, de manera que el laudo del 30 de marzo de 2016, al declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 220 y 533 de 2013, constituye una decisión vinculante y equivalente a una sentencia judicial que sustrae del mundo jurídico tales actos administrativos, por lo que la cosa juzgada opera con independencia de que Chubb no hubiera sido parte en el trámite arbitral. Solicitó, en consecuencia, que se mantenga incólume la sentencia anticipada.
Por su parte, el Ministerio Público en su concepto solicitó confirmar la sentencia de primera instancia con la precisión de que la cosa juzgada opera con efectos erga omnes. Consideró que el laudo arbitral se homologa a una sentencia judicial conforme al artículo 116 de la Constitución Política y que al haber declarado la nulidad del artículo 2 de la Resolución No. 220 de 2013 –del cual derivaba la obligación de pago de la aseguradora–, dicha obligación dejó de existir. Concluyó que, si bien Chubb no fue parte del proceso arbitral, sus obligaciones dependían de lo que jurídicamente ocurriera con el contrato No. 053 de 2003, por lo cual no resulta lógico que se deriven obligaciones de amparo cuando el siniestro amparado ya no existe por la declaratoria de nulidad contenida en el laudo.
- CONSIDERACIONES
La demanda fue presentada oportunamente27, así que la Sala emitirá un pronunciamiento de fondo sobre la controversia.
La Sala advierte que, conforme con lo dispuesto en el artículo 321 del Código General del Proceso28, la UAESP cuenta con interés jurídico para recurrir, en tanto que la declaratoria de cosa juzgada apelada le resulta adversa, toda vez que, en principio, las decisiones adoptadas en el laudo proferido el 30 de marzo de 2016 por el Tribunal de Arbitraje convocado por el Consorcio Aseo Capital S.A. ESP contra la UAESP no habrían beneficiado a la aseguradora por no haberse hecho parte del trámite arbitral.
Sentido de la decisión
La Sala confirmará la sentencia apelada. De los tres cargos presentados por UAESP en su recurso de apelación, solo uno contiene un reparo concreto contra la sentencia impugnada, consistente en que el laudo tiene efectos exclusivamente inter partes y, por consiguiente, no permite sustentar la cosa juzgada declarada por el Tribunal. Dicho reparo no está llamado a prosperar, por cuanto el laudo resulta equiparable a una
27 Conforme al artículo 164, numeral 2, literal j), numeral iv), del CPACA, en los contratos que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, el término será de dos (2) años desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe. En el presente caso, el contrato de concesión No. 53 de 2003 fue liquidado unilateralmente mediante la Resolución 220 del 31 de mayo de 2013, la cual cobró firmeza el 31 de octubre de 2013, día siguiente a la notificación de la Resolución 532 de 2013, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. contra el mencionado acto administrativo; por tanto, al haberse presentado la demanda el 22 de abril de 2015, esta fue oportuna.
28 CGP, artículo 321, inciso 2: “(…) Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia (…)”.
sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada y, en los términos del artículo 189 del CPACA, “[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”. Los dos cargos restantes –relativos a la naturaleza jurídica de la reversión y a las garantías del debido proceso– no constituyen reparos concretos contra la sentencia de primera instancia, en cuanto no controvierten los fundamentos que el Tribunal empleó para adoptar su decisión. En consecuencia, respecto de los aspectos no apelados opera la firmeza de la decisión de primera instancia y respecto del único reparo formulado, la Sala lo desestimará por las razones que se expondrán en el análisis del caso concreto.
I. Reparos concretos en el recurso de apelación
El artículo 320 del Código General del Proceso29, aplicable por remisión del artículo
306 del CPACA30, establece una regla específica que delimita la competencia del superior, en cuanto este solo puede examinar los reparos concretos formulados por el apelante, quien, por lo mismo, tiene la carga de precisarlos en el recurso, conforme lo dispone expresamente el numeral 3 del artículo 322 del CGP31. Esta limitación se precisa con mayor claridad en el artículo 328, según el cual el “juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (se destaca).
La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la exigencia de reparos concretos implica que el apelante debe identificar los razonamientos específicos de la sentencia que considera equivocados y exponer las razones por las cuales estima que el juez de primera instancia erró en su análisis. No basta con reiterar los argumentos de la demanda o de la contestación, ni con formular planteamientos abstractos desvinculados
,de la motivación del fallo. El reparo debe ser una crítica concreta y razonada dirigida contra la ratio decidendi de la sentencia impugnada32.
Esta exigencia delimita la competencia del juez de segunda instancia –que en virtud del principio de congruencia solo puede pronunciarse sobre los aspectos efectivamente cuestionados– y garantiza el derecho de contradicción de la otra parte, que debe conocer con precisión los puntos de disenso para ejercer su defensa.
29 Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión./ Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71
30 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
31 Artículo 322: “Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) 3. Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior./ Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada”. (Se destaca)
32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de octubre de 2021, radicación 68001-23-31-000-2012-00368-01(52711), CP. José Roberto Sáchica Méndez.
Cuando la sustentación del recurso no satisface esta carga, el juez de segunda instancia carece de materia sobre la cual pronunciarse, lo que conduce a que la presunción de acierto que acompaña la decisión del a quo se mantenga y, por tanto, deba confirmarse la decisión apelada en ese punto, sin que ello implique un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos que no fueron planteados como reparos.
J. Cargo relacionado con la naturaleza jurídica de la reversión (cfr. supra, núm. 20.1)
En el cargo formulado en la apelación, la UAESP argumentó que la reversión es una cláusula inherente al contrato de concesión, que opera por ministerio de la ley al vencimiento del plazo contractual, y que la liquidación unilateral se limitó a hacer efectiva esa consecuencia legal, por lo cual los actos demandados no adolecen de ningún vicio de legalidad.
Sin embargo, la sentencia de primera instancia no se fundó en un análisis de la naturaleza jurídica de la reversión ni en la legalidad de los actos administrativos de liquidación unilateral. El Tribunal fundamentó su decisión en dos pilares autónomos y suficientes: (i) la existencia de cosa juzgada derivada del laudo arbitral que ya había declarado la nulidad de los actos de liquidación unilateral –resoluciones 220 y 533 de 2012, y (ii) el decaimiento de la Resolución 532 de 2013 de la desaparición de sus fundamentos fácticos y jurídicos tras el laudo.
Huelga enfatizar en que el apelante, al desarrollar el cargo relativo a la reversión, no explicó por qué el razonamiento del Tribunal sobre la cosa juzgada sería errado, ni por qué la existencia de un laudo en firme que anuló los actos no produciría los efectos que el Tribunal le atribuyó. En su lugar, reiteró la defensa de fondo que sostuvo durante el proceso –la legitimidad de la liquidación unilateral como instrumento para hacer efectiva la reversión–, sin confrontarla con los fundamentos específicos de la sentencia.
Dicho de otro modo: aun si la reversión fuese efectivamente una cláusula inherente que opera por ministerio de la ley, esa circunstancia no desvirtúa que un laudo en firme ya declaró la nulidad de los actos que pretendían darle eficacia, ni enerva los efectos de cosa juzgada que el Tribunal derivó de esa declaración. El argumento del apelante discurre en un plano que no confronta la ratio decidendi del fallo, razón por la cual no constituye un reparo concreto en los términos precisados en inmediata precedencia.
K. Cargo relacionado con las garantías del debido proceso (cfr. supra, núm. 20.2)
En el segundo eje impugnatorio, la UAESP sostuvo que en el trámite de liquidación unilateral del contrato se respetaron todas las garantías del debido proceso, que la entidad escuchó a la contratista, le otorgó oportunidades de defensa y siguió el procedimiento previsto en la ley para la expedición de los actos administrativos contractuales.
Nuevamente, este planteamiento no guarda relación con los fundamentos de la sentencia impugnada. El Tribunal no declaró la nulidad de los actos de liquidación unilateral por vicios en el procedimiento de su expedición, ni fundamentó su decisión en una supuesta vulneración del debido proceso administrativo. La razón de la decisión fue la cosa juzgada derivada del laudo y el decaimiento de los actos, no un juicio de legalidad procedimental sobre la forma en que fueron expedidos.
Al igual que en el cargo anterior, el apelante reitera un argumento que resulta ajeno a la motivación del fallo impugnado. Que el trámite administrativo haya sido o no respetuoso del debido proceso es una cuestión que el Tribunal no abordó ni necesitaba abordar, dado que su decisión se sustentó en un fundamento distinto. Por consiguiente, la defensa del procedimiento administrativo no controvierte la ratio decidendi de la sentencia y no satisface la carga de concreción que exige el recurso de apelación.
L. Cargo relacionado con los efectos inter partes del laudo arbitral frente a la configuración de la cosa juzgada (cfr. supra, núm. 20.3)
Delimitado el marco de competencia de la Sala en segunda instancia (cfr. ut supra párrafos 25 y ss.), corresponde resolver el único cargo concreto formulado por la UAESP en su recurso de apelación, consistente en que el laudo proferido el 30 de marzo de 2016 por el Tribunal Arbitral convocado por el Consorcio Aseo Capital S.A. ESP contra la UAESP produce efectos inter partes y, por tanto, no puede extenderse a Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A., quien no fue parte ni interviniente en el trámite arbitral.
En esencia, el reparo de la apelante cuestiona que una decisión adoptada en un proceso del cual la aseguradora fue ajena pueda configurar cosa juzgada en el presente litigio. Este planteamiento, aunque formulado en términos del alcance subjetivo del laudo, ataca en rigor el requisito referido a la identidad jurídica de partes como presupuesto de la cosa juzgada33.
La Sala abordará, exclusivamente34, el estudio del elemento subjetivo de la cosa juzgada en el asunto sub lite. Sobre el particular, precisa que en la presente providencia se apartará de la tesis sustentada por el a quo –cfr. supra párrafo 18.2.–, quien luego
33 El artículo 303 del CGP establece: “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes./ Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos”. (Se destaca). Sobre la identidad de partes, esta Corporación ha indicado que “debe tratarse exactamente de las mismas [partes] que actuaron en el proceso anterior y que actúan en el nuevo, lo cual no significa que se trate de las mismas personas, pues la identidad es jurídica y no física, por cuanto la norma lo que exige es la 'identidad jurídica de partes' y por ello físicamente no tienen que ser necesariamente las mismas personas”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de octubre de 2014, radicadión 25000-23-26-000-2000-02652-01(27874), CP. Hernán Andrade Rincón.
34 Se precisa que no serán estudiados los demás elementos que se refieren a la cosa juzgada, pues la apelación se concentró en confrontar el elemento subjetivo, tal como se dejó indicado.
de constatar que tanto en el proceso arbitral como en el presente intervino la UAESP como convocada y demandada, respectivamente, discurrió en los siguientes términos:
…aun cuando los convocantes o demandantes son diferentes, los hechos que derivan el presente asunto, así como el trámite arbitral, derivan del mismo evento, esto es, de los actos administrativos por los cuales se declaró el incumplimiento respecto del contrato de concesión No. 053 de 2003 y se afectó en cuanto a la póliza adquirida entre el Consorcio Aseo Capital S.A. ESP y la Aseguradora Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A.
Lo indicado por el a quo para efectos de la constatación del elemento subjetivo de la cosa juzgada, según se advierte del texto transcrito, en realidad recayó sobre una exigencia distinta para la estructuración del referido fenómeno: uno de los elementos objetivos35, relativo a la identidad de causa jurídica o causa petendi. Este componente se concreta en los motivos o razones que deben aparecer delimitados a lo largo de la demanda y que surgen de los diferentes hechos en ella consagrados36.
f
Precisado lo anterior, para la resolución del cargo, en la forma en que fue previamente delimitado, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: (i) la equivalencia entre el laudo arbitral y la sentencia judicial; (ii) los efectos erga omnes de las sentencias de nulidad de actos administrativos conforme al artículo 189 del CPACA; y (iii) la aplicación de estos principios al caso concreto.
El laudo arbitral como equivalente funcional de la sentencia judicial
El artículo 116 de la Constitución Política37, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002, dispone que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 1563 de 201238 establece que “el laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje”.
Esta Corporación ha destacado que, en el ámbito de su competencia, la justicia arbitral “…reemplaza a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, [y, en consecuencia], las reglas aplicables a aquella son las que rigen en esta, sencillamente
35 Conforme al artículo 303 del CGP –transcrito en la nota al pie precedente–, la cosa juzgada exige la concurrencia de tres elementos: dos de carácter objetivo, a saber, (i) la identidad de objeto, referida a que ambos procesos versen sobre la misma pretensión, y (ii) la identidad de causa o causa petendi, atinente a que se funden en los mismos hechos o motivos; y uno de carácter subjetivo, (iii) la identidad jurídica de partes.
36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 12 de diciembre de 2005, radicación 25000-23-25-000-2004-02148-01(AP). CP. Ruth Stella Correa Palacio.
37 Constitución Política, artículo 116, inciso 4: “Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”
38 Ley 1563 de 2012, artículo 1: “Definición, modalidades y principios. El arbitraje es un mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante el cual las partes defieren a árbitros la solución de una controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice./El arbitraje se rige por los principios y reglas de imparcialidad, idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción./El laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo puede ser en derecho, en equidad o técnico./En los tribunales en que intervenga una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, si las controversias han surgido por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse en derecho”. (Se destaca)
porque opera un reemplazo de la jurisdicción, es decir se trata de un verdadero equivalente jurisdiccional, toda vez que la justicia arbitral funge de juez de la administración, con la misma pretensión correctora y protectora del ordenamiento jurídico y del comportamiento de las partes del contrato”39.
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que, una vez constituido el tribunal arbitral, los árbitros quedan investidos de la facultad de administrar justicia en el caso concreto, de manera que “obran en forma similar a cualquier juez, ya que mediante un procedimiento preestablecido, deben comprobar los hechos planteados por las partes, valorar las pruebas aportadas y extraer de ese acervo, una consecuencia definitoria”, contenida en un laudo que “formal y materialmente es revestido de las características de verdadera sentencia, pues se trata de un acto de declaración de certeza del derecho, que produce efectos de cosa juzgada”40. En esa misma línea, precisó que el arbitraje implica la derogación que hacen las partes de la jurisdicción estatal radicada en cabeza de los jueces, para que sean terceros distintos los que “con carácter definitivo resuelvan la controversia suscitada, mediante una decisión –fallo arbitral- que al igual que las decisiones de los jueces de la República, haga tránsito a cosa juzgada”41. Esta equivalencia funcional entre el laudo y la providencia judicial fue igualmente subrayada al precisar que “la decisión arbitral concretada en un laudo arbitral, bien sea en derecho o en equidad, es eminentemente jurisdiccional y equivale a una providencia judicial, en cuanto resuelve el litigio suscitado entre las partes, pronunciándose sobre los hechos, resolviendo sobre las pretensiones, valorando las pruebas y declarando el derecho a la luz de los mandatos constitucionales y legales”.42
De lo anterior se desprende que el laudo arbitral no constituye un acto de naturaleza privada o contractual, sino un genuino acto de administración de justicia que, en cuanto tal, participa de los atributos propios de las decisiones judiciales, entre ellos, por supuesto, el de producir efectos de cosa juzgada.
En el presente caso, el laudo arbitral proferido el 30 de marzo de 2016 por el Tribunal Arbitral constituido para dirimir las controversias derivadas del contrato de concesión No. 053 de 2003 fue objeto de recurso de anulación ante el Consejo de Estado, el cual fue resuelto mediante providencia del 31 de octubre de 2016, declarándolo infundado43. En consecuencia, el laudo quedó en firme con plena fuerza de cosa juzgada.
39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, radicación 11001-03-26-000-2009-00058-00(37004), CP. Enrique Gil Botero.
40 Corte Constitucional, sentencia C-431 de 1995, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
41 Corte Constitucional, sentencia C-1436 de 2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
42 Corte Constitucional, sentencia C-242 de 1997, MP. Hernando Herrera Vergara.
43 Cuaderno de pruebas “anexos allegados con escrito del 09 de octubre de 2018”, folios 9 a 59.
Los efectos erga omnes de la declaratoria de nulidad de actos administrativos
El artículo 189 del CPACA dispone que “[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”. En desarrollo de esta previsión normativa, el Consejo de Estado ha precisado que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo produce cosa juzgada definitiva, bastando para ello la sola identidad de objeto entre el proceso anterior y el nuevo –esto es, que ambos versen sobre el mismo acto administrativo–, sin que sea exigible identidad de sujetos, ni identidad de causa, por cuanto la anulación extingue el acto del ordenamiento jurídico con alcance general y frente a todos44.
Este efecto se erige sobre un supuesto lógico en tanto que, si un acto administrativo ha sido expulsado del ordenamiento jurídico por contrariar normas de superior jerarquía, resultaría contradictorio que dicho acto subsistiera como válido y eficaz frente a personas distintas de quienes intervinieron en el proceso de nulidad. La nulidad declarada no puede ser relativa a las partes del proceso, pues constituye un fenómeno jurídico indivisible que, por definición, al recaer sobre la legalidad objetiva del acto, despliega efectos universales.
Este principio no se altera por la circunstancia de que la nulidad haya sido declarada en un laudo arbitral y no en una sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, como se indicó de manera antecedente (cfr. supra párrafos 40.1 a 40.4), el laudo arbitral es una sentencia para todos los efectos legales. En tales términos, el razonamiento se estructura conforme a la siguiente operación de subsunción: la premisa mayor la constituye el artículo 189 del CPACA, conforme al cual “la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”; la premisa menor la integra el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012, que define el laudo arbitral como “la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje”; la conclusión, por necesidad lógica, es que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo contenida en un laudo arbitral produce idénticos efectos erga omnes a los que se derivarían si aquella hubiera sido pronunciada por un juez de la jurisdicción contencioso administrativa.
Sostener lo contrario –como lo pretende la apelante– implicaría afirmar que los laudos arbitrales son sentencias para algunos efectos pero no para otros, lo cual no solo carece de fundamento normativo, sino que contradice la equivalencia funcional expresamente establecida por la Constitución y la ley.
Aplicación al caso concreto
En el numeral noveno de la parte resolutiva del laudo arbitral del 30 de marzo de 2016, el Tribunal de Arbitramento estableció:
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de abril de 2025, radicación 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70579). CP. Fredy Ibarra Martínez.
Declarar la nulidad del artículo segundo de la Resolución 220 de 2013, así como la nulidad de la Resolución 533 de 2013, en cuanto confirmó el mencionado artículo segundo, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP por las razones expresadas en el punto 3.2.1.2 de la parte considerativa de este laudo, por lo cual prosperan parcialmente las pretensiones primera principal, segunda principal de la demanda.
Esta declaratoria de nulidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA, produce efectos de cosa juzgada erga omnes. Ello significa que el artículo segundo de la Resolución No. 220 de 2013 –por el cual se ordenaba el pago de
$12.647.778.442 al Consorcio Aseo Capital S.A. ESP– y la Resolución No. 533 de 2013
–en cuanto confirmó dicho artículo– dejaron de existir en el ordenamiento jurídico, no solo para el Consorcio Aseo Capital que fue parte en el trámite arbitral, sino para todos los sujetos que pudieran resultar afectados por dichos actos, incluida Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. en su calidad de garante.
La UAESP sostiene que el laudo produce efectos únicamente inter partes, de modo que no puede oponerse a la aseguradora. Sin embargo, lo que produce efectos erga omnes no es el laudo considerado en su integridad, sino la específica declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenida en él. Esta distinción es relevante, pues un laudo puede contener pronunciamientos de diversa naturaleza –condenas pecuniarias, declaraciones contractuales, órdenes de hacer, etc.–, cuyos efectos se circunscriben a las partes del proceso arbitral. Pero cuando el laudo declara la nulidad de un acto administrativo, esa concreta declaración adquiere, por ministerio del artículo 189 del CPACA, eficacia erga omnes.
Así las cosas, no resulta relevante para la resolución de este cargo determinar si existe o no identidad de partes en los términos del análisis comparativo que realizó el a quo (cfr. supra, párrafo 38). La cosa juzgada que opera en el presente caso no se funda en la concurrencia de los tres elementos tradicionales –identidad de objeto, causa y partes–, sino en el efecto universal que por mandato legal produce la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, con independencia de quiénes hayan sido las partes del proceso en que dicha nulidad fue pronunciada.
En consecuencia, el cargo formulado por la UAESP en la apelación no está llamado a prosperar. La declaratoria de nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 220 de 2013 y de la Resolución No. 533 de 2013 –en cuanto confirmó aquel–, contenida en el laudo que quedó ejecutoriado, produce efectos de cosa juzgada erga omnes conforme al artículo 189 del CPACA y, por tanto, es oponible a Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A. en el presente proceso, pese a que esta no fue parte en el trámite arbitral.
M. Costas
5. La Sala condenará en costas y agencias en derecho al recurrente porque se le resolvió desfavorablemente la apelación, de acuerdo con los numerales 1° y 3° del
artículo 365 del CGP45, al que remite en esta materia el inciso primero del artículo 188 del CPACA46, costas que deberán incluir las agencias en derecho y liquidarse de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. Confirmar la sentencia apelada por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Condenar en costas y agencias en derecho de la segunda instancia a la parte demandada, las cuales se liquidarán por el Tribunal de origen, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a dicho Tribunal, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
(firmado digitalmente)
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Magistrado Presidente de la Subsección
(firmado digitalmente)
ALBERTO MONTAÑA PLATA
Magistrado
(firmado digitalmente)
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
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45 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
46 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
