ACCION DE GRUPO - Medidas cautelares / MEDIDAS CAUTELARES - Acción de grupo / REITERACION JURISPRUDENCIAL - Medidas cautelares. Acción de grupo
El auto apelado en cuanto decretó como medida cautelar la orden de prevenir a los despachos judiciales donde cursan procesos ejecutivos con título hipotecario, relacionados con los bienes inmuebles de que trata esta acción de grupo, habrá igualmente de revocarse, en consideración a que: en las acciones de grupo sólo proceden las medidas cautelares señaladas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios indemnizatorios, cuando se ha dictado sentencia de primera instancia favorable a los intereses de la parte accionante y la misma fuere objeto de consulta o de apelación, y la suspensión de un proceso sólo puede ser decidida por el juez quien conoce del mismo. No proceden las medidas cautelares antes de que dicte sentencia de primera instancia, tal como lo consideró en providencia reciente, que se reitera. Se insiste que en la acción de grupo sólo proceden las medidas cautelares previstas en el numeral 8 del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil y no las previstas en la misma norma para los demás procesos ordinarios, como las que se prevén para los procesos que versen sobre dominio u otro derecho real principal, en bienes muebles o inmuebles, directamente o en subsidio de bienes o sobre una universalidad de bienes, de hecho o de derecho, tales como: (i) las de inscripción de la demanda en relación con los bienes sujetos a registro, y (ii) el secuestro de los bienes muebles, medidas que podrán decretarse y practicarse antes de notificar al demandado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, antes de que se dicte sentencia de segunda instancia. Y no son procedentes dichas medidas por las razones que se han dejado expuestas, en particular, porque la acción de grupo no puede asimilarse a los procesos en los cuales se discuten derechos reales y porque la norma se debe aplicar de manera íntegra, es decir, no pueden separarse las medidas en sí de los procesos para los cuales han sido previstas por el legislador, atendiendo criterios como el de la mayor o menor apariencia del derecho que reclama el demandante. En síntesis, en la acción de grupo, por disposición del artículo 58 de la ley 472 de 1998, proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios de responsabilidad extracontractual, que según el artículo 690 numeral 8 de dicho ordenamiento son las medidas de embargo y secuestro de bienes del demandado, cuando se ha proferido sentencia favorable a las pretensiones de la demanda en primera instancia y la misma sea objeto de apelación o de consulta. Por lo tanto, no es posible decretar medidas diferentes ni en momento procesal previo. Nota de Relatoría: Ver Reiteración jurisprudencial: Auto de 24 de enero de 2007, exp. AG-250002324000200501395-01.
SUSPENSION DEL PROCESO - Competencia / MEDIDA CAUTELAR - Prevención. Suspensión del proceso / PROCESO EJECUTIVO - Título hipotecario. Acción de grupo / ACCION DE GRUPO - Suspensión de proceso ejecutivos hipotecarios
Considera la Sala procedente señalar que conforme a la aclaración que se hizo en el auto recurrido, la decisión sobre la suspensión de un proceso sólo puede ser adoptada por el juez que conoce del mismo y no por orden de otro juez. En efecto, el artículo 171 del Código de Procedimiento Civil prevé expresamente que “Corresponde al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión”. Por lo tanto, la intervención del juez del proceso que pueda motivar dicha suspensión sólo estará relacionada con la prueba de su existencia. En consecuencia, se revocará la providencia recurrida en cuanto decretó la medida previa de “prevención” a distintos despachos judiciales para que procedieran a la suspensión de los procesos ejecutivos con título hipotecario que cursan en los mismos, porque: (i) ese tipo de medidas no está prevista en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios de indemnización de perjuicios, en los cuales sólo son procedentes el embargo y secuestro de bienes con posterioridad a la sentencia de primera instancia favorable al actor, cuando la misma sea objeto de consulta o apelación, y (ii) porque no puede ordenarse a un juez diferente la suspensión del proceso que cursa en su Despacho.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-02662-01(AG)
Actor: ELSA ESPERANZA GUEVARA ROMERO Y OTROS
Demandado: BOGOTA. D.C. Y OTROS
Referencia: ACCION DE GRUPO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por COLMENA ESTABLECIMIENTO BANCARIO, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de junio de 2005, en la cual se dispuso la vinculación de ese banco y se decretó una medida cautelar, la cual será revocada.
I. ANTECEDENTES
1. El 29 de octubre de 2002, la señora Elsa Esperanza Guevara Romero y otras 31 personas interpusieron acción de grupo en contra del Distrito Capital, con el fin de obtener la indemnización de perjuicios generados por el progresivo deterioro de sus viviendas, que hacen parte de la urbanización Santa Sofía Sur I Etapa, generado por el hecho de haber sido construidas, previa licencia de la autoridad demandada, en terreno no apto para tal fin.
2. La demanda fue admitida por auto de 6 de noviembre de 2002, en el cual se dispuso su notificación, entre otros, al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ y a la sociedad CONSTRUCCIONES PROMIN S.A.
3. Mediante providencia de 2 de junio de 2005, se ordenó oficiosamente la vinculación al proceso como demandando del BANCO COLMENA S.A., por considerar que existe una relación sustancial entre los accionantes y esa entidad bancaria.
Además, se ordenó en el mismo auto PREVENIR a varios despachos judiciales donde cursan procesos ejecutivos con títulos hipotecarios, relacionados con los créditos concedidos para la adquisición de los inmuebles, en relación con los cuales se interpuso la presente acción de grupo, a fin de que dieran aplicación al artículo 170 del Código de Procedimiento Civil y se adelantaran los procesos hasta ponerlos en estado anterior a la diligencia de remate, la cual debería ser suspendida hasta tanto se profiera sentencia definitiva en este proceso.
Uno de los Magistrados que integraron la Sala de decisión del Tribunal salvó su voto, con fundamento en que, como en el auto se señaló que no se trata de una orden de suspensión de los procesos ejecutivos como tal, sino de una prevención para que el juez competente decidiera sobre la misma; lo resuelto en el auto no tiene el carácter de medida cautelar, en los términos del artículo 25 de la ley 472 de 1998 y, por lo tanto, el auto debió ser de ponente y no de Sala.
4. El BANCO COLMENA interpuso recurso de apelación contra esa decisión, con fundamento en que: (i) no estaba justificada su vinculación al proceso y que, (ii) de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, no procedía la suspensión de los procesos ejecutivos, por la existencia de procesos ordinarios iniciados antes o después de aquel, que versaran sobre la validez o autenticidad del título ejecutivo, en los eventos en que fuera procedente alegar en aquellos los mismos hechos como excepción, como ocurre en el caso concreto, y que (iii) debe ser el juez civil de donde cursan los procesos ejecutivos y no el Tribunal administrativo, quien deba decidir sobre la suspensión de tales procesos, pues proceder de manera diferente implica una indebida intromisión en asuntos que son de competencia de un juez de otra jurisdicción.
II. CONSIDERACIONES
1. En esta providencia se decidirá sobre lo ordenado en el auto en relación con la vinculación de COLMENA, habida consideración de que esa decisión es susceptible de apelación, en los términos de los artículos 351 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil.
Vale destacar que aunque esa decisión se tomó inicialmente por auto de Ponente, en razón de las sucesivas nulidades decretadas por ese aspecto, finalmente la decisión se tomó en Sala de Decisión, mediante providencia cuya impugnación comprende la de este aspecto. En efecto:
-En auto dictado por la Magistrada Ponente el 15 de octubre de 2004 (fls. 1254-1262), se ordenó integrar el contradictorio con COLMENA ESTABLECIMIENTO BANCARIO, por considerar que existía una relación sustancial entre los accionantes y esa entidad bancaria, que concedió a los accionantes créditos para la compra de las viviendas a que se refiere la acción de grupo.
-No obstante, la misma Ponente, mediante auto de 16 de diciembre de 2004, al resolver el recurso de reposición interpuesto por COLMENA (fls. 1338-1347), dejó sin efectos el aparte del auto de 15 de octubre anterior, por considerar que esa vinculación debió hacerse mediante auto de Sala de Decisión.
-En auto de 25 de abril de 2005 (fls. 1375-1378), la Sala de Decisión del Tribunal, al resolver el recurso de súplica interpuesto por COLMENA contra la providencia anterior concluyó que la vinculación al Banco debía ser decidida por la Magistrada Ponente por ser un asunto de su competencia, puesto que se trataba de una decisión de impulso del proceso.
-Sin embargo, en el auto de 2 de junio de 2005, la Sala dispuso integrar el contradictorio con la entidad bancaria, con los siguientes fundamentos:
“…en consideración a que de las anteriores solicitudes, para que sea decretada la prejudicialidad de los procesos ejecutivos, se deduce que existe una relación sustancial entre los accionantes y Colmena Establecimiento Bancario, se ORDENA integrar el contradictorio con COLMENA ESTABLECIMIENTO BANCARIO, atendiendo lo normado en los artículos 52 y 83 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 68 de la ley 472 de 1998, toda vez que analizado el libelo demandatorio es clara la necesidad de su vinculación…”.
La Sala revocará en este aspecto la providencia impugnada, por asistirle razón a COLMENA, habida consideración de que la relación jurídica contraída entre los accionantes y ese banco, resulta ajena a los fines de este proceso, en el cual se pretende la indemnización de perjuicios por hechos imputables a la entidad pública demandada, como consecuencia de los daños sufridos por las viviendas que hacen parte de la urbanización Santa Sofía Sur I Etapa, generados por el hecho de haber sido construidas, previa licencia de la autoridad demandada, en terreno no apto para tal fin.
Por lo tanto, aunque tanto en este proceso como en los ejecutivos hipotecarios que adelanta COLMENA en contra de algunas de las personas que hacen parte del grupo acciontante, estén comprometidos los mismos bienes inmuebles, no hay lugar a considerar que la decisión que aquí se tome tendrá incidencia directa sobre la que deba tomarse en los juicios ejecutivos, habida consideración de que en éste proceso habrá de resolverse sobre el derecho a la indemnización por los daños sufridos por los propietarios de tales inmuebles, en el evento de que se demuestre la existencia de esos daños, así como que la causa de los mismos sea imputable a la entidad demandada, en tanto que en los juicios ejecutivos la decisión versará sobre el cumplimiento de una obligación contractual por parte de los accionantes, en la que tales inmuebles son garantía del cumplimiento de la misma. Es decir, se trata de acciones diferentes, interpuestas por personas diferentes y con finalidades muy distintas.
En síntesis, como no se ha afirmado en la demanda, ni es posible inferir de la misma, alguna relación entre el incumplimiento de las obligaciones que se imputa a la entidad pública, por virtud de la concesión de licencias para urbanizar sobre un terreno no apto y el otorgamiento, por parte del banco ajeno a la construcción de los inmuebles, de créditos para adquirir los bienes inmuebles, la vinculación ordenada por el a quo carece de fundamento y así habrá de declararse.
2. El auto apelado en cuanto decretó como medida cautelar la orden de prevenir a los despachos judiciales donde cursan procesos ejecutivos con título hipotecario, relacionados con los bienes inmuebles de que trata esta acción de grupo, habrá igualmente de revocarse, en consideración a que: (2.1) en las acciones de grupo sólo proceden las medidas cautelares señaladas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios indemnizatorios, cuando se ha dictado sentencia de primera instancia favorable a los intereses de la parte accionante y la misma fuere objeto de consulta o de apelación, y (2.2) la suspensión de un proceso sólo puede ser decidida por el juez quien conoce del mismo.
2.1. No proceden las medidas cautelares antes de que dicte sentencia de primera instancia, tal como lo consideró en providencia recient, que se reitera. Dijo la Sala:
“En relación con las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo, la ley 472 de 1998 prevé:
'Artículo 58. Clases de medidas. Para las acciones de grupo proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios. El trámite para la imterposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil.
'Artículo 59. Petición y decreto de estas medidas. La parte demandante solicitará en la demanda las respectivas medidas y se decretarán con el auto admisorio.
'Artículo 60. Cumplimiento de las medidas. Las medidas decretadas se cumplirán antes de la notificación de la demanda'.
“Las medidas cautelares procedentes en los procesos ordinarios aparecen reguladas en el Código de Procedimiento Civil en el artículo 690, que trata separadamente de dos tipos de procesos: (i) los que versen sobre dominio u otro derecho real principal, en bienes muebles e inmuebles, y (ii) los procesos ordinarios donde se solicite el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual o extracontractual.
“Dado que a través de la acción de grupo, según lo dispuesto en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, sólo puede pretenderse el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios que hubieren sufrido los integrantes de un grupo, derivados de una causa común, dicha acción se asimila a los procesos de responsabilida, en relación con los cuales el artículo 690 del Código de Procedimiento señala que las medidas procedentes son las siguientes:
'8. En los procesos ordinarios donde se solicite el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual o extracontractual, si el demandante hubiere obtenido sentencia favorable de primera instancia y ésta fuere apelada o consultada, aquél podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes de propiedad del demandado, para lo cual el juez conservará competencia en lo relacionado con el decreto y práctica de tales medidas, y se procederá como se indica en el inciso segundo del artículo 356.
'Para decretar medidas, previamente se deberá prestar caución que garantice el pago de los perjuicios que con ellas se causen.
'La solicitud también podrá formularse ante el superior en la segunda instancia mientras éste no haya dictado sentencia.
'El embargo y secuestro se levantarán si el demandante no inicia ejecución para el pago de la obligación dentro de los quince días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, o si se absuelve al demandado. Iniciada oportunamente la ejecución, se remitirá al juez que conozca de ella o se agregará al expediente que curse en el mismo juzgado copia de la diligencia para que la medida surta efecto en dicho proceso.
'El demandado podrá prestar caución para solicitar el levantamiento del embargo y secuestro, u ofrecerla para impedir su práctica, casos en los que se aplicará en lo pertinente el artículo 519'.
“Armonizando las normas citadas de la ley 472 de 1998 y del Código de Procedimiento Civil, en las acciones de grupo proceden las medidas cautelares establecidas para los procesos en los cuales se solicite la indemnización de perjuicios proveniente de responsabilidad civil extracontractual, que son las medidas de embargo y secuestro de bienes, cuando ha sido proferida sentencia favorable en primera instancia y la misma sea apelada u objeto de consulta, siempre que se preste caución que garantice el pago de los perjuicios que la medida pueda causar al demandado.
“Pero, a pesar de que la ley 472 de 1998 remite al Código de Procedimiento Civil para establecer cuáles son las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo, regular la oportunidad para solicitarlas y para decretarlas, en contravía con lo dispuesto para las mismas en ese estatuto procesal, prevé, a renglón seguido, que tales medidas deberán ser solicitadas en la demanda, decretadas en el auto admisorio de la misma y practicadas antes de su notificación.
“Y la incongruencia se revela frente al hecho de que si las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo son el embargo y secuestro de bienes con posterioridad a la sentencia de primera instancia, no es posible decretarlas con el auto admisorio de la demanda y mucho menos practicarlas antes de su notificación.
“Esa contradicción normativa tuvo su origen en una inadvertencia del legislador, pues durante el trámite del proyecto de ley en la Cámara de Representantes se establecía que las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo eran las previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ejecutivos, pero cuando el proyecto pasó al Senado se modificó la remisión, para referirla a los procesos ordinarios, por haber quedado claro que la acción de grupo correspondía a esa clase de procesos; sin embargo, no se modificaron en armonía con esa nueva remisión, las normas que establecían la oportunidad para interponer las medidas.
“En efecto, en el proyecto de ley No. 005/95 de la Cámara, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” (publicado en la Gaceta del Congreso No. 207 de 27 de julio de 1995), se propusieron en el capítulo V, “De las medidas cautelares”, los siguientes artículos:
'Artículo 69. Clases de medidas. Para las acciones de grupo proceden las medidas cautelares tendientes a asegurar la eficacia de la sentencia. En consecuencia, se aplicarán las previstas en el Código de Procedimiento Civil, especialmente respecto de los procesos de ejecución.
'Artículo 70. Petición y decreto de estas medidas. La parte demandante solicitará en la demanda las respectivas medidas y se decretarán en el auto admisorio.
'Artículo 71. Cumplimiento de las medidas. Las medidas decretadas se cumplirán antes de la notificación de la demanda” (subrayas fuera del texto).
“En el proyecto No. 084/95 de la Cámara, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” (publicado en la Gaceta del Congreso No. 277 de 5 de septiembre de 1995), que fue acumulado al proyecto 05/95 se presentó el mismo texto.
“En la Ponencia para primer debate de los proyectos Nos. 05/95 y 084/95 de la Cámara, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” (publicado en la Gaceta del Congreso No. 277 de 5 de septiembre de 1995), se mantuvo el mismo texto de los proyectos, pero se le adicionó un parágrafo, relacionado con el procedimiento de oposición a las medidas. El artículo adicionado quedó así:
'Artículo 61. Clases de medidas. Para las acciones de grupo proceden las medidas cautelares tendientes a asegurar la eficacia de la sentencia. En consecuencia, se aplicarán las previstas en el Código de Procedimiento Civil, especialmente respecto a los procesos de ejecución.
'Parágrafo. La oposición a las medidas cautelares de que trata este artículo, se tramitarán de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil” (subrayas fuera del texto).
“En el texto del proyecto de ley No. 10 de 1996, Senado, aprobado en sesión plenaria del Senado el 11 de junio de 1997 y publicado en la Gaceta del Congreso No. 210 de 16 de junio de 1997, se modificó parcialmente el contenido del artículo que trata de la clase de medidas para remitir su interposición, oportunidad y oposición, a las normas que regulan tales medidas en los procesos ordinarios, así:
'Artículo 61. Clases de medidas. Para las acciones de grupo proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios. El trámite para la imposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil.
'Artículo 62. Petición y decreto de estas medidas. La parte demandante solicitará en la demanda las respectivas medidas y se decretarán con el auto admisorio.
'Artículo 61. Cumplimiento de las medidas. Las medidas decretadas se cumplirán antes de la notificación de la demanda” (subraya fuera del texto).
“Aunque no quedó explícito en la discusión del proyecto la razón por la cual se realizó dicha modificación en el Senado, puede advertirse que la misma obedeció al cambio en la concepción que inicialmente se tuvo sobre la naturaleza de la acción, pues en tanto que durante el trámite que surtió el proyecto en la Cámara la acción de grupo fue concebida como colectiva y, por lo tanto, al igual que la popular, procedente para la defensa de este tipo de derechos, cuando el proyecto fue discutido en el Senado, la misma se asumió como una acción meramente reparatoria, procedente sólo para obtener la indemnización de perjuicios individuales derivados de una causa común, concepción que quedó plasmada en el resumen de las “propuestas recibidas y acogidas en la ponencia”, en el cual se consideraron relevantes las sugerencias que al respecto había presentado el Profesor Luis Carlos Sáchica, quien afirmó:
'Respecto de las acciones de grupo, deben tenerse en cuenta estas observaciones en relación con el texto actual del Proyecto:
a) No involucran derechos colectivos. Lo que hay de común en la situación que plantean es la autoría y causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica su actuación judicial conjunta de los afectados- la parte demandante integrada por una pluralidad de interesados.
b) Se trata de intereses individuales privados y particulares que, por lo mismo, deben ser regulados con criterios de derecho privado, y sin ninguna asimilación a las acciones populares, ya que aunque previstas en el mismo artículo 88 constitucional son materias distintas;
c) Por lo mismo, salvo en lo tocante con los mecanismos de formación del grupo para efectos del trámite de la acción y la manera de hacer efectiva la condena a todos los integrantes de aquel, los principios, las actuaciones del juez y de las partes, las pruebas y los efectos de la sentencia, deben ser los vigentes para los pertinentes procedimientos ordinarios, porque nada justifica, sino la economía procesal, tratos preferenciales o de excepción, estando en juego intereses puramente privados' (subrayas fuera del texto).
“En síntesis, la modificación que se hizo en el Senado al proyecto de ley que aprobó la Cámara consistió en cambiar la referencia de las medidas procedentes en las acciones de grupo de los procesos ejecutivos, a los procesos ordinarios, pero no se modificaron ni suprimieron los artículos siguientes que establecían la oportunidad para solicitar, decretar y practicar tales medidas. Por lo tanto, esos últimos artículos siguieron en consonancia con las medidas cautelares para procesos ejecutivos.
“Queda así en evidencia la antinomia que se presenta entre los artículos 58 de la ley 472 de 1998 con los artículos 59 y 60 ibídem, que impide su aplicación simultánea, pues en tanto que el primero señala que las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo son las previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 690-8 de dicho estatuto son el embargo y secuestro de bienes del demandado, cuando se hubiere obtenido sentencia favorable de primera instancia y la misma sea objeto de apelación o de consulta, los dos últimos artículos señalan que las medidas cautelares habrán de decretarse en el auto admisorio de la demanda y practicarse antes de su notificación, oportunidades que se prevén pero en los procesos ejecutivos.
“Esa antinomia jurídica entre normas con idéntica validez, no alcanza su solución con los criterios cronológico, jerárquico y de especialidad, previstos en los artículos 5 de la ley 57 de 1887 y 1 a 3 de la ley 153 de 1887, dado que todas las normas que entran en la contradicción fueron proferidas en la misma fecha, pertenecen a la misma ley y regulan un mismo aspecto.
“Por lo tanto, dicha antinomia debe ser resuelta aplicando criterios hermenéuticos diferentes como aquel que indica que las normas deben ser interpretadas de tal manera que produzcan un efecto útil, el de interpretación sistemática de la norma y que dicha interpretación guarde armonía con “el espíritu general de la legislación y la equidad natural” (art. 32 Código Civil).
“El efecto útil de las normas sobre medidas cautelares contenidas en la ley 472 de 1998 sólo puede lograrse si se aplica íntegramente el artículo 690 numeral 8 del Código de Procedimiento Civil y, por consiguiente, entender que las medidas procedentes en las acciones de grupo son las de embargo y secuestro posteriores a la sentencia de primera instancia favorable al demandante, cuando la misma sea objeto de apelación o de consulta, sin que tales medidas puedan ser decretadas en el auto admisorio de la demanda y practicadas antes de su notificación, porque la ley en cita remitió a unas medidas cautelares específicas, que aparecen contenidas en una disposición diferente y señalan la oportunidad y la forma de su práctica.
“En otros términos, como la ley 472 de 1998 no estableció de manera explícita cuáles serían las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo sino que remitió a las medidas reguladas para procesos específicos en el Código de Procedimiento Civil, serán esas medidas y no otras y en las oportunidades procesales que esa normativa señale, las que podrán practicarse en las acciones de grupo. En relación con este tipo de acciones, el legislador no defirió al juez la facultad de elegir el tipo de medidas cautelares procedentes sino que las señaló concretamente, por remisión que hizo al estatuto procesal civil, y no debe perderse de vista que tratándose de normas que señalan restricciones para las partes, no le es dable al juez imponer a su arbitrio y en la oportunidad que lo considere conveniente medidas que no han sido previstas por el legislado.
“El principio de aplicación integral de la norma, según el cual no es posible escindir su contenido, impide tomar la expresión aislada “embargo y secuestro de bienes” del artículo 690-8 del Código de Procedimiento Civil y considerar que éstas serían las medidas cautelares procedentes en la acción de grupo y que las oportunidades para decretarlas y practicarlas no serían las indicadas en la norma sino otras diferentes, como el auto admisorio de la demanda y antes de su notificación, respectivamente, pues el numeral 8 del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil no establece simplemente que las medidas cautelares procedentes en los procesos ordinarios indemnizatorios sean las de embargo y secuestro sino que prevé que tales medidas son procedentes pero después de que se dicte sentencia de primera instancia y siempre que la misma sea objeto de consulta o apelación, además de que cuando el artículo 58 de la ley 472 de 1998 hace remisión al procedimiento para medidas cautelares establecido para los procesos ordinarios en el Código de Procedimiento Civil, expresamente incluye en la remisión los aspectos relacionados con el trámite para la interposición y la oposición, trámite que involucra el aspecto relacionado con la oportunidad.
“La opción legislativa adoptada en el artículo 58 de la ley 472 de 1998, en armonía con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil, esto es, se reitera, la procedencia de las medidas de embargo y secuestro posteriores a la sentencia de primera instancia y no antes de la notificación de la demanda, como sucede en el proceso ejecutivo, cumple con la finalidad que se otorga a las medidas cautelares, que no es otra que la efectividad de las decisiones judiciales, con una afectación razonable de los derechos del demandado, habida cuenta de que en los procesos ordinarios de reparación de perjuicios no se parte, como en los ejecutivos, de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, sino de litigios en los cuales habrá que demostrar la existencia y cuantía del daño, la derivación del mismo de una causa común, su antijuridicidad y la imputabilidad del mismo al demandado, lo cual de suyo implicará una mayor complejidad del proceso y, por ende, una mayor duración del mismo.
“Se observa que el legislador ha sido reiterativo en su decisión de diferir para la etapa posterior a la sentencia de primera instancia la procedencia de medidas cautelares en los proceso de responsabilidad extracontractual. Así se observa, por ejemplo, que en el inciso segundo del artículo 146 de la ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” que a juicio de la Corte Constitucional subroga el numeral 6º del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil, se regula de idéntica manera la oportunidad en la cual pueden imponerse en los procesos de responsabilidad civil por perjuicios causados en accidentes de tránsito, en tanto señala que las medidas cautelares de embargo y secuestro del vehículo con el cual se causó el daño proceden una vez se dicte sentencia de primera instancia, siempre que el solicitante preste caución que garantice el pago de los perjuicios que la medida pueda causa.
“Esa norma fue demandada con el argumento de que la postergación de la medida cautelar para cuando se dicte sentencia de primera instancia haría nugatoria la decisión judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional encontró ajustada a la Carta esa disposición, por considerar que:
'La norma acusada no elimina las medidas cautelares para los procesos ordinarios de responsabilidad por daños derivados de accidentes de tránsito, sino que dispone que las mismas proceden sólo cuando se haya dictado sentencia de primera instancia. Dicha decisión aproxima el régimen aplicable en esos casos al que de manera general se contempla en el numeral 8º del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios donde se solicite el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual y extracontractual. Ciertamente podría argumentarse que la responsabilidad civil derivada de los accidentes con vehículos automotores, en la medida en que se desenvuelve en el ámbito de una actividad que implica riesgo, amerita unas medidas de protección cautelar mayores que las que se requieren en otros eventos de responsabilidad. Ello explicaría, precisamente, el régimen que se introdujo en el Decreto 2282 de 1989 y que ahora ha sido modificado. Pero del mismo modo cabe señalar que el legislador, al sopesar el gravamen que la medida cautelar de embargo y secuestro decretada desde el momento de admisión de la demanda impone sobre el propietario del vehículo que no ha sido vencido en juicio, puede estimar que resulta más adecuado diferir la oportunidad para el decreto de tales medidas al momento en el que se dicte sentencia condenatoria en primera instancia.
'Estaría en juego en esta hipótesis, el interés que de manera general es predicable del ordenamiento jurídico de evitar la prolongación de las indeterminaciones jurídicas, dirección hacia la cual apunta la limitación en el tiempo de las medidas cautelares. Y en esa valoración el legislador habría optado por brindar una mayor protección al propietario del vehículo, para evitar los perjuicios que pueden resultar muy significativos, como consecuencia de mantener el secuestro del vehículo mientras en el proceso ordinario civil se establece si el propietario está obligado a responder o no. En tal ponderación es preciso tener en cuenta que mientras que, como consecuencia de la medida cautelar, el propietario del vehículo recibiría un gravamen inmediato y muy significativo, la reparación que recibiría el perjudicado estaría supeditada al resultado del proceso. Esto es, no se trata de establecer quien debe soportar, ab initio, la carga del daño, sino de determinar cual es el nivel adecuado de protección cautelar para el evento de una sentencia estimatoria, materia esta última que se encuentra dentro del ámbito de configuración del legislador.
'No observa la Corte que la decisión del legislador plasmada en la disposición demandada comporte una lesión del principio de efectividad de los derechos o del derecho de acceso a la administración de justicia. Tampoco puede decirse que ella implique hacer prevalecer lo procedimental sobre lo sustancial, porque no se trata de subordinar el ejercicio o la efectividad de un derecho a un requerimiento meramente formal del proceso, sino de la valoración en torno al nivel de protección cautelar que resulta aplicable en un proceso determinado. Y como se ha dicho, el legislador ha optado en esta materia, por establecer para los procesos en los que se demande indemnización por daños causados en accidente de tránsito, una previsión que en sus rasgos esenciales es asimilable a la que rige para la generalidad de los procesos ordinarios de responsabilidad contractual y extracontractual. Si bien, en el pasado, la ley había establecido un régimen excepcional, nada se opone a que el legislador decida atenuarlo o suprimirlo. Puede argumentarse que el régimen anterior ofrecía mayores garantías a los perjudicados y era más equilibrado en la ponderación de los derechos de éstos frente a los del propietario del vehículo, pero aún si se compartiese esa tesis, cuya calificación no corresponde a la Corte, de ello no se desprende que la incorporación de ese nivel de protección cautelar constituya un imperativo constitucional cuya modificación conduzca a la inexequibilidad de la norma demandada
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“Se destaca que en la acción popular la ley 472 de 1998 confirió al juez la potestad de decretar, de oficio o a solicitud de parte, las medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado (art. 26 ibídem), tratamiento especial que se encuentra justificado en consideración a los objetivos que se persiguen con dicha acción, como son los de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio” de derechos colectivos (art. 2 ley 472 de 1998). Por lo tanto, resulta razonable que tratándose de la acción de grupo que es una acción indemnizatoria donde lo que se pretende “exclusivamente” es la reparación de perjuicios individuales derivados de una causa común, las medidas cautelares procedentes sean más limitadas y estén deferidas para una etapa posterior del juicio y, por ende, no proceden para evitar que se sigan produciendo los efectos nocivos de un evento dañoso…”.
Se insiste que en la acción de grupo sólo proceden las medidas cautelares previstas en el numeral 8 del artículo 690 del Código de Procedimiento Civil y no las previstas en la misma norma para los demás procesos ordinarios, como las que se prevén para los procesos que versen sobre dominio u otro derecho real principal, en bienes muebles o inmuebles, directamente o en subsidio de bienes o sobre una universalidad de bienes, de hecho o de derecho, tales como: (i) las de inscripción de la demanda en relación con los bienes sujetos a registro, y (ii) el secuestro de los bienes muebles, medidas que podrán decretarse y practicarse antes de notificar al demandado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, antes de que se dicte sentencia de segunda instancia.
Y no son procedentes dichas medidas por las razones que se han dejado expuestas, en particular, porque la acción de grupo no puede asimilarse a los procesos en los cuales se discuten derechos reales y porque la norma se debe aplicar de manera íntegra, es decir, no pueden separarse las medidas en sí de los procesos para los cuales han sido previstas por el legislador, atendiendo criterios como el de la mayor o menor apariencia del derecho que reclama el demandante.
En síntesis, en la acción de grupo, por disposición del artículo 58 de la ley 472 de 1998, proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios de responsabilidad extracontractual, que según el artículo 690 numeral 8 de dicho ordenamiento son las medidas de embargo y secuestro de bienes del demandado, cuando se ha proferido sentencia favorable a las pretensiones de la demanda en primera instancia y la misma sea objeto de apelación o de consulta. Por lo tanto, no es posible decretar medidas diferentes ni en momento procesal previo.
2.2. En el auto recurrido se decretó la siguiente medida cautelar:
“…se PREVENDRÁ al JUEZ TREINTA Y UNO CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ para que dé aplicación a lo prescrito en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, y adelante el proceso Ejecutivo con Título Hipotecario que cursa en su Despacho judicial contra la señora LUZ MÉNDEZ HERRERA hasta colocarlo en estado anterior al decreto de remate, para que dicha diligencia quede suspendida, hasta tanto se profiera una sentencia definitiva en la presente acción de grupo”.
La misma decisión se tomó en el auto en relación con las solicitudes formuladas es ese sentido por los señores Carlos Arturo Pérez Esmeral y Jorge Isaacs Aguirre, José Julián Muñoz Aristizábal, Aramis Hernández y Jersi María Hernández, contra quienes se adelantaban idénticos procesos en los Juzgados Veintinueve, Cuarenta y Uno y Catorce Civil Municipal de esta ciudad.
En el mismo auto se aclaró que “cuando se prevenga a algún juez de la existencia de este proceso, para que dé aplicación al artículo 170 del Estatuto Procesal Civil, debe entenderse que sólo a aquél le asiste la facultad de decretar la prejudicialidad o no dentro del proceso que curse en su despacho y no de una orden de suspensión como tal”.
Los términos de la “prevención” que se hace en el auto resultan incoherentes con la aclaración que en el mismo consta, en el sentido de que no se trata de una orden, situación que puede encontrar explicación en los antecedentes de la decisión, pero que genera una grave incertidumbre.
En efecto, el Tribunal de instancia en auto dictado por la Magistrada Ponente el 26 de julio de 2004 (fls. 1079-1081) al resolver la solicitud formulada por uno de los integrantes del grupo, “decretó” la prejudicialidad del proceso ordinario y, en consecuencia, ordenó al juez que adelantaba el proceso ejecutivo suspenderlo antes del decreto del remate, en estos términos:
“…atendiendo al escrito allegado por el señor FRANCISCO BASILIO ARTEAGA BENAVIDES, quien actúa como integrante del grupo…, en la cual solicita 'oficiar al Juez 32 Civil Municipal de Bogotá D.C.- donde cursa el proceso ejecutivo con título hipotecario de Colmena Establecimiento Bancario Vs. Francisco Basilio Arteaga Benavides, y disponga la suspensión del proceso, toda vez que la sentencia que debe dictarse en el proceso de acción de grupo que cursa en su despacho, sin lugar a dudas va a afectar la decisión que se tome en el Juzgado 32 Civil Municipal. Toda vez que el título base de la acción ejecutiva tuvo su origen en la venta del inmueble construido en la zona de riesgo, programa de vivienda ejecutado por Colmena y las demás entidades que están demandadas en la acción de grupo'.
“El Despacho considera pertinente tal solicitud, toda vez que de probarse que los bienes inmuebles objeto de la presente acción se encuentran deteriorados o ruinosos, la práctica del remate afectará notablemente no sólo los derechos del señor FRANCISCO BASILIO ARTEAGA BENAVIDES como de los demás accionantes, sino de los posibles adquirentes que con ocasión de la subasta concurran como postores, en últimas, a quien llegue a adjudicarse el inmueble. Por tal razón, se DECRETARÁ LA PREJUDICIALIDAD DEL PROCESO, en atención a lo prescrito en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, y se ordenará al JUEZ 32 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ, que adelante el proceso Ejecutivo con título hipotecario que cursa en su Despacho Judicial contra FRANCISCO BASILIO ARTEAGA BENAVIDES hasta colocarlo en estado anterior al decreto de remate, diligencia que quedará suspendida hasta tanto se profiera una sentencia definitiva en la presente acción de Grupo…”.
Idéntica decisión se adoptó en auto de 21 de septiembre de 2004 (fls. 1215-1223), mediante el cual la Magistrada Ponente, decidió “Decretar la prejudicialidad del proceso” y ordenó a los Juzgados Cincuenta y Uno, Segundo, Cincuenta y Dos, Veintitrés y Séptimo Civil Municipal de Bogotá, adelantar los procesos ejecutivos hipotecarios que cursan en esos despachos contra los señores Luz Mary Guayazán Bernal y Nubia Yaneth Guayazán Bernal, Orlando Galeano Campos, Luz Mireya Martínez Camacho, Teresita de Jesús Hernández M. y Luis García Moreno, hasta “colocarlos en estado anterior al decreto del remate, diligencia que quedará suspendida hasta tanto se profiera una sentencia definitiva en la presente acción de Grupo”.
No obstante, en auto de 15 de octubre de 2004, también de Ponente (fls. 1254-1262), se dispuso corregir los autos anteriores, para precisar que las órdenes proferidas en los mismos debían entenderse como “prevenciones”, por considerar que correspondía a los jueces civiles decidir si procedía o no la suspensión de los procesos y, en tal caso, decretar la prejudicialidad de la acción de grupo, puesto que proceder de otra manera implicaría invadir su competencia. En la misma providencia se dispuso prevenir a otros despachos judiciales para que adelantaran los procesos ejecutivos de otros accionantes, hasta colocarlos en estado anterior al decreto de remate.
La misma decisión fue adoptada por la Magistrada Ponente en relación con otros accionantes, entre otros, en auto de 16 de marzo de 2005 (fls. 1363-1365), que fue dejado sin efecto por auto de 25 de abril del mismo año proferido por la Sala de Decisión del Tribunal (fls. 1375-1378), al resolver el recurso de súplica interpuesto por el Banco COLMENA, con fundamento en que la providencia que decrete las medidas cautelares previstas en el artículo 25 de la ley 472 de 1998, como lo es la orden dada a los jueces en el auto recurrido, el mismo debió ser dictado por la Sala, a fin de posibilitar la interposición de los recursos de reposición y apelación procedentes contra el mismo.
Acatando esa decisión se profirió el auto cuestionado, en el cual se reiteró dicha prevención, a propósito de la cual considera la Sala procedente señalar que conforme a la aclaración que se hizo en el auto recurrido, la decisión sobre la suspensión de un proceso sólo puede ser adoptada por el juez que conoce del mismo y no por orden de otro juez. En efecto, el artículo 171 del Código de Procedimiento Civil prevé expresamente que “Corresponde al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión”. Por lo tanto, la intervención del juez del proceso que pueda motivar dicha suspensión sólo estará relacionada con la prueba de su existencia.
Ahora bien, aunque en el auto recurrido se afirma que la medida adoptada no constituye una orden dirigida a los jueces que conocen de los procesos hipotecarios, sino una mera “prevención” para que ellos adopten la decisión a que haya lugar, la motivación de la providencia no se corresponde con los términos en que la misma se dictó, a tal punto que no quedó claro para la misma Sala de Decisión del Tribunal si se trataba o no de una medida cautelar, lo cual quedó en evidencia con el salvamento de voto.
Y, además, en los oficios que se remiten a los distintos juzgados del circuito donde cursan los procesos hipotecarios queda explícita la orden, sin que conste la salvedad de que se trata de una mera información. Por ejemplo, el contenido del oficio que se dirigió al Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá (fl. 1456), es del siguiente tenor:
“Conforme a lo ordenado en PROVIDENCIA del dieciséis (16) de noviembre del año 2005… 'Se le PREVIENE para que dé APLICACIÓN a lo prescrito en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil y ADELANTE el PROCESO EJECUTIVO con TÍTULO HIPOTECARIO que cursa en su Despacho Judicial contra la señora MELBA YANNETH MELO, hasta colocarlo en estado anterior al DECRETO de REMATE para que dicha diligencia quede SUSPENDIDA hasta que se profiera una SENTENCIA definitiva en la presente ACCIÓN DE GRUPO”.
Lo anterior no obsta para que se informe a los distintos despachos judiciales sobre la existencia de esta acción, para que en los mismos se adopten las decisiones que se juzgue procedentes.
En consecuencia, se revocará la providencia recurrida en cuanto decretó la medida previa de “prevención” a distintos despachos judiciales para que procedieran a la suspensión de los procesos ejecutivos con título hipotecario que cursan en los mismos, porque: (i) ese tipo de medidas no está prevista en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios de indemnización de perjuicios, en los cuales sólo son procedentes el embargo y secuestro de bienes con posterioridad a la sentencia de primera instancia favorable al actor, cuando la misma sea objeto de consulta o apelación, y (ii) porque no puede ordenarse a un juez diferente la suspensión del proceso que cursa en su Despacho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el auto recurrido, esto es, el dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de junio de 2005, en relación con la citación de COLMENA ESTABLECIMIENTO BANCARIO y con el decreto de la medida cautelar de “PREVENCIÓN” a los despachos judiciales donde cursan procesos ejecutivos hipotecarios.
Segundo. OFÍCIESE con destino a los despachos judiciales a que se hizo referencia en el inciso anterior, con el fin de COMUNICARLES la decisión adoptada en este auto y la existencia de esta acción de grupo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente de la Sala
ENRIQUE GIL BOTERO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
RAMIRO SAAVEDA BECERRA
