Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente AP369 de 2005

ACCION POPULAR - Causa petendi. Límite / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Acción popular / ACCION POPULAR - Poderes del juez

Límite de la causa petendi: El campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las acciones ordinarias en las pretensiones, y hechos aducidos en la demanda, corrección o adición a la misma y en los hechos exceptivos alegados por el demandado y, por tanto, no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento de nuevos hechos, ni siquiera planteados a lo largo del proceso o en el recurso de apelación, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. Y la Sala en oportunidad anterior indicó que en los procesos de acciones populares el actor cuenta, de acuerdo con la ley, con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia, mediante la proposición del relato histórico de los hechos originen de la reclamación y mediante la  formulación de las pretensiones correspondientes: -la demanda y -la corrección o adición de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 18, 20, 22 y 34 de la Ley 472 de 1998.  El principio procesal de "la congruencia de las sentencias" (art. 305 C. P. C.), y de la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, respecto de las acciones populares está atenuado por el artículo 34 de la ley 472 de 1998. Y se dice que el principio de congruencia (art. 305 C. P. C) está atenuado en las acciones populares por el artículo 34 ley 472 de 1998, trascrito, porque dispone que el fallo que acoge las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener: -una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. Por lo tanto si el juez está autorizado para exigir la realización de conductas necesarias no está limitado por las pretensiones de la demanda. -Sí el juez de la acción popular está obligado a definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante, goza de poderes de oficio en la solución de la demanda de la acción popular. -Y si en caso de daño a los recursos naturales el juez debe procurar asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización, igualmente tiene otros poderes en relación con la protección de los derechos colectivos, independientemente de que en las pretensiones procesales ello se haya o no rogado. También cuando el juez de la acción popular en la sentencia debe señalar un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, ese plazo que puede o no coincidir con el pedido en las pretensiones procesales.   Nota de Relatoría: Ver Exp. AP-0843 de 10 de abril de 2003

ACCION POPULAR - Copia simple / COPIA SIMPLE - Acción popular. Valor probatorio

Copias simples: Los documentos aportados con la demanda fueron traídos en copia simple y por lo tanto su estado impide la valoración probatoria, debido a que el Código de Procedimiento Civil, aplicable ante la falta de norma específica en esta materia dentro del contenido de la ley de acciones populares, las copias tienen el mismo valor probatorio del original sólo en los eventos siguientes: con la autorización de notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial; la autenticación de notario o cuando son compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial (art. 254). La autenticidad de un documento no puede ser confundida, con los requisitos de perfeccionamiento, así pues aunque la ley de acciones populares permite que los documentos declarativos emanados de terceros se estimen por el juez sin necesidad de ratificar su contenido (num. 2 art. 76), ello presupone el cumplimiento del requisito de que estén en original o en copia autenticada.

FOTOGRAFIAS - Valor probatorio

Para la Sala dichos documentos son privados porque no se recepcionaron por funcionario público en ejercicio de sus funciones, por tanto, conforme a la sana crítica sólo podrán ser valorados, como documentos privados representativos, obtenidos el día de la presentación de la demanda (22 de junio de 2001), pues esta es la fecha cierta del documento privado, conforme al artículo 280 del C. P. C. que dice que "la fecha de del documento privado no se cuenta respecto de terceros, sino desde el día... en que conste haberse aportado en un proceso, o en que haya tomado razón de él un funcionario competente en su carácter de tal, o desde que haya ocurrido otro hecho que le permita al juez adquirir certeza de su existencia", entre otros.  

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá D. C.,  veinticuatro (24) de febrero de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00369-01(AP)

Actor: HUMBERTO GONZALEZ VILLANUEVA Y OTROS

Demandado: BENEFICENCIA Y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTROS

Referencia: ACCION POPULAR

I.  Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y uno de los demandados (Beneficencia de Cundinamarca) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta B), el día 22 de junio de 2004, mediante la cual resolvió:

"PRIMERO: AMPARAR el derecho e interés colectivo relacionado con la Defensa  del Patrimonio Público, NEGARLO en cuanto a los demás invocados en la demanda por no estar probada su vulneración, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia

SEGUNDO: En consecuencia, ORDÉNASE a la Beneficencia de Cundinamarca, para que el término de seis (6) meses inicie las gestiones necesarias que le permitan suscribir convenios interadministrativos para desarrollar la misión institucional prevista en sus estatutos, utilizando de manera adecuada los inmuebles de su propiedad, conservando para tal efecto la autonomía administrativa de goza (sic), pero en todo caso, debiendo hacer prevalecer el interés de la población menos favorecida, sin que le sea permitido un lucro cesante de su patrimonio fiscal en detrimento del patrimonio público y de su misión social para la que fue creada.

TERCERO: DECLARAR como no probada la Falta en la Legitimación en la Causa por pasiva por parte del Departamento de Cundinamarca. En consecuencia, ORDÉNASE que ejerza permanentemente el control e tutela sobre la  Beneficencia de Cundinamarca en procura de que  se cumpla con la orden impuesta en el literal segundo de la resolutiva.

CUARTO: Para efectos de la verificación del cumplimiento este fallo, COMUNÍQUESE la presente decisión al Gobernador y al Secretario de Desarrollo Social del Departamento de Cundinamarca o quien haga sus veces.

QUINTO:  FÍJESE como incentivo para los señores Humberto González Villanueva, Jairo Hely Ávila Suárez, Tito Simón Ávila Suárez, por partes iguales, la suma de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de la Beneficencia de Cundinamarca

SEXTO. A costa de la Beneficencia de Cundinamarca, ORDÉNASE la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional.

SÉPTIMA. Para los fines en el artículo 80 de la ley 472 de 1998, remítase al defensor del Pueblo copia de la presente decisión" (fol. 309 c. ppal).

II. ANTECEDENTES:

A. DEMANDA:

La presentaron los señores Humberto González Villanueva, Jairo Hely y Tito Simón Ávila Suárez, el día 22 de junio de 2001, y la dirigieron frente al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA (Secretarías de Hacienda, de Salud, Departamento Administrativo de Planeación de Cundinamarca);  BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA; INMOBILIARIA CUNDINAMARQUESA y "demás personas naturales o jurídicas e indeterminadas que sea del caso vincular" (fols. 1 a 10 c. 1).

1. PRETENSIONES:

"1. Que se declare que las entidades demandadas, por acción u omisión son responsables por el deterioro causado al patrimonio público representado en los bienes inmuebles que se relacionan, con ocasión del inadecuado uso y mala administración.

2.  Que como consecuencia de lo anterior se ordene en forma inmediata a las demandadas generar o concretar una política de manejo seria y adecuada de los inmuebles denunciados, mediante la cual cese su deterioro acelerado, en cumplimiento de la constitución y la ley.

3. Se de aplicación a lo dispuesto en el artículo 40 de la ley 472 de 1998.

4. Que se condene a los demandados al pago de costas y gastos del proceso" (fols. 2 c. 1).

2. HECHOS:

(  ) 2. El Departamento de Cundinamarca, Secretaría de Salud, la Beneficencia de Cundinamarca y otras dependencias del orden departamental, poseen una serie de bienes  inmuebles, ubicados en Bogota D. C., Soacha, Sibaté, Facatativa, Funza, Villeta y otros Municipios de Cundinamarca, los cuales destinan al cumplimiento de algunas de sus funciones. No obstante una buena parte de estos bienes, que los recursos a nuestro alcance no nos han permitido identificar e individualizar completamente, se encuentran en el abandono  y en algunos casos completamente subutilizados o cumpliendo funciones que en nada tienen que ver con la naturaleza y objeto de las polimencionadas instituciones.

Hasta donde hemos podido investigar, el número de bienes abandonados, y mal administrados, son tantos que bien pareciera que estos entes y/o algunas de sus dependencias fueran verdaderas inmobiliarias dedicadas al negocio de la finca raíz, claro que con diametral diferencia con ese tipo de establecimientos comerciales y es que mientras estos persiguen ganancias, las entidades demandadas lo hacen con ánimo deliberado de pérdida.

3. LA BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, es actual propietaria, titular del derecho de dominio  y/o aparentemente administra unos inmuebles en Bogota D.C., que se encuentran en alguna de las situaciones denunciadas, los cuales nos permitimos referenciar a continuación:

1. Edificio Sampermadrid de la calle 11 No. 9-10 a 9-46, M.I.  50C-124722.
2. Edificio Virrey Solís de la carrera  9 No. 11-10 a 11-89, M.I. 50C-124722.
3. Edificio José Joaquín Vargas de la calle 12 N° 9- 23, M.I. 50C-124722.
4. Edificio Rufino José Cuervo de la calle 11A N° 9-33, M.I. 50C-124722.
5. Edificio Fray Juan de los Barrios de la calle 11B N° 9-32 , M.I. 50C-124722.
6. Edificio TIA de la calle 11 N° 9A-24, M.I. 50C-124722.
7. Edificio de la calle 13 N° 14-42 o  14-50.

ADICIÓN DE LA DEMANDA EN EL HECHO 3:

"...Igualmente la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, es propietaria de un importante número de bienes inmuebles tales como lotes, apartamentos, garajes, bodegas y locales, relacionados e identificados en inventario obtenido a través de derecho de petición radicado ante la Beneficencia que se anexa; a tales bienes y hasta donde nos ha sido posible indagar vienen corriendo igual suerte a los inicialmente relacionados, haciéndose menester si así se determinaba dentro del proceso, que reciban la protección y que se integren al fin perseguido con esta acción popular"

4.  Desde hace aproximadamente 10 años o más y hasta la fecha dichos inmuebles presentan un estado de abandono y deterioro acelerado, al punto de estar convertidos en aparentes ruinas, dando una pésima imagen de decidía e inmoralidad administrativa y de contera generando contaminación del ambiente sano y exponiendo a la comunidad a peligros inminentes de desastres, inseguridad y desaseo.

5. La BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA es propietaria de otro gran número de innumerables, de los cuales se anexa relación, y dentro de los cuales figuran curiosamente locales comerciales y edificios de parqueaderos, entre otros, que nos han hechos reflexionar, sobre si ¿será que a estas alturas de la vida, y cuando la política Estatal es reducir el máximo su tamaño, su campo de injerencia y disminuir significativamente los gastos de funcionamiento; es lógico y conveniente que un ente estatal se encargue de poseer, mantener y administrar y en fin negociar con locales comerciales y parqueaderos para no mencionar  otros inmuebles?. Pues bien a nosotros nos parece que no y es por  ello que demandamos a su señoría una cuidadosa y eficaz intervención. La Constitución de 1991 y la ley que desarrolló las acciones populares, nos permiten a los ciudadanos, acudir ante sus dignos despachos para que de manera complementaria se derroten los vicios que tan mala imagen le han dado a la mayoría de las Entidades Estatales, casualmente por el descuido, y por que no decirlo, la mala fe con que se maneja casos la cosa pública.

Acciones como la aquí impetrada van encaminadas a explorar, con casos tan delicados como el aquí expuesto, cuál es la actitud a quienes ahora van por mandato legal, pueden con sus fallos, disponer orden y rectitud a los servidores públicos, permitiendo que la opinión pública se entere del estado, apariencia física, presupuesto de gastos operacionales y de funcionamiento, gastos inventarios y pólizas de seguros, deprecación y en general una serie de  gastos que no podemos calcular exactamente, que no se deberían estar asumiendo, pues no es justo que mientras el país se encuentra sumergido en la mas severa crisis económica y financiera, sus entidades públicas como las que aquí se demandan descuiden sus activos fijos colocándolos en un estado total de improductividad, con desmedro de las posibilidades de los más necesitados.

6. Estas entidades públicas especialmente la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, han realizado, cuantiosas y estériles inversiones, en algunos de los inmuebles referenciados...

...la mayoría de los cánones de arrendamiento pactados por la Beneficencia, en dicho contratos son irrisorios, lo que va en franca contravía del buen uso y aprovechamiento de los bienes del Estado, por supuesto violando claros principios de la administración pública y derechos fundamentales de nuestra constitución.

7. Las anteriores circunstancias, exigen que se realice un estudio exhaustivo de las políticas presupuestales, si es que existen? qué han desplegado los funcionarios públicos a quienes se les ha encargado liderar las entidades en tiempos pretéritos y las de hoy, en lo atinente al manejo de estos inmuebles, en aras de obtener ingresos económicos por concepto de enajenaciones, y operaciones comerciales (arrendamientos, fiducias, etc) Así como las acciones judiciales encaminadas a preservar el patrimonio de estas entidades.

8. Los directivos de las entidades pluricitadas, no han observado al parecer, las normas de planeación consagradas en nuestra Constitución Nacional y las leyes que rigen al respecto; así como las de modernización del estado y las misivas de orden administrativo en cuanto a la racionalización y debido uso de los bienes, encomendados, de conformidad con los fines a que han sido destinados, salvaguardando los intereses del Estado (fols. 1 a  5 c. 1 ppal).

En capítulo aparte invocó como normas violadas por omisión, los mandatos constitucionales 1, 2, 6, 122, 124, 209, 305, 334 y 339; los artículos 40 numerales 1, 18 y 23 de la ley 200 de 1995; 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo; 29 de la ley 190 de 1995; 2, 5 a 7 del decreto departamental 01357 de 1974 y artículo 17 numeral 9 del Acuerdo 005 de 1986 o Estatutos de la Beneficencia de Cundinamarca. Y explicó que es deber de los servidores públicos que desarrollan función de cuidado y vigilancia de los bienes del Estado, velar por el mantenimiento, conservación, funcionamiento, apariencia y  buen uso de aquellos, desarrollar esta función como lo haría un buen padre de familia con su hijo; evitar el deterioro o menoscabo del patrimonio, mediante la gestión de apropiaciones presupuestales, para así obtener los recursos necesarios para realizar las reparaciones o mantenimiento de las edificaciones y añadió,

"siempre con la finalidad  de que estas locaciones se utilizaran óptimamente, pues de lo contrario resultaría un grave contrasentido, gastar en repararlas, para que el desuso y el descuido las vuelvan a deteriorar, o para entregarlas a los particulares en arriendo irrisorios.

Resulta indubitable que de no acatar estos postulados, se prohíja una forma más de corrupción administrativa por malversación del patrimonio público, pues no estarían salvaguardando los bienes e intereses del Estado y por el contrario se está generando un detrimento patrimonial de las demandadas, con violación de los deberes establecidos para los servidores públicos, en los numerales 18, 23, 24 del artículo 40 de la ley 200 de 1995 y los estatutos orgánicos de la Beneficencia de Cundinamarca, acogidos mediante el acuerdo No. 005 de 1986, artículo 17, numeral 9, que a la letra dice 'atender el debido mantenimiento y utilización de los bienes'.

No se puede permitir señores Magistrados, que por la actitud omisiva, ineficiente e irresponsable en un todo con la falta de planeación de una gama de funcionarios que han trasegado a lo largo de estos años por la dirección de los establecimientos demandados; se materialice un desmedro de los recursos económicos y el patrimonio en general de las demandadas en detrimento de las posibilidades de los más débiles o necesitados pues, no debe dejarse de lado la función social que cumplen estas instituciones" (fols. 5 a 6 c. 1).

D. DERECHOS COLECTIVOS QUE SE AFIRMAN VULNERADOS:

Se indicaron como  derechos colectivos vulnerados: moralidad administrativa; utilización y defensa de los bienes de uso público; defensa del patrimonio público y salubridad pública (art. 4 ley 472 de 1998).

E. ACTUACIÓN PROCESAL:

1. El Tribunal admitió la demanda el 27 de junio e 2001; ordenó notificar a los señores Gobernador de Cundinamarca, Síndico Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, Secretarios de Salud y de Hacienda de Cundinamarca, Directores del Departamento Administrativo de Planeación y de la Inmobiliaria Cundinamarquesa, a los señores Defensor del Pueblo, Procurador e informar a los miembros de la comunidad a través de un medio de comunicación de amplia circulación (fols. 102 a 104 c. 1). Los demandados y las demás autoridades fueron notificados personalmente los días 3, 4, 18, 21 de julio y 17, 21 de agosto (fols. 104 vto  y 105 a 110, 206 y 208 c. 1).

2. Posteriormente la parte demandante adicionó la demanda, mediante memorial del día 28 de agosto de 2005, en el capítulo de hechos y pruebas: el hecho 3 se transcribió en el acápite  de pretensiones; y respecto de las pruebas: adjuntó fotocopia de listado de bienes inmuebles ubicados en Bogotá y en los diferentes municipios de Cundinamarca expedido por la Subgerencia de Bienes y Legados de la Beneficencia de Cundinamarca y videocasete elaborado sobre el estado de apariencia de algunos bienes inmuebles de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca que relacionó la demanda; pidió oficiar para solicitar información sobre los bienes enunciados y extender a éstos, el objeto de la inspección judicial con intervención de peritos (fols. 214 a 215 c. 1).

3.   El Tribunal admitió la adición de la demanda, por auto de 3 de septiembre de 2001 y, en  consecuencia, ordenó correr traslado por el término legal a los demandados (fol. 232 a 233 c. 1)

4. Al contestar la demanda, la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA se opuso a las pretensiones y manifestó que no es cierto que haya vulnerado ningún derecho colectivo; en cuanto a los hechos dijo que los actores confiesan que no han identificado cuáles de los inmuebles son los supuestamente deteriorados, no determinan en qué consiste la inmoralidad ni en qué hechos se fundamentan. Aseveró que precisamente el contrato referido en la demanda se celebró para evitar el deterioro del inmueble y negó la acusación de omisión por la no recuperación de uno de los inmuebles arrendados, porque el día 5 de febrero de 1991 inició la actuación administrativa para declarar la caducidad del contrato de arrendamiento; y añadió "la Beneficencia sí ha preservado el patrimonio de la entidad, como es el caso del señor Humberto González, uno de los demandantes a quien la entidad inició demanda de restitución de un inmueble que ahora alega está en deterioro, que fuera precisamente una de las causales de la demanda de restitución, lo que demuestra su desesperación revanchista contra la entidad".

Hizo un recuento histórico normativo sobre la creación de la Beneficencia como establecimiento público departamental y la inmobiliaria Cundinamarquesa como Empresa Industrial y Comercial del orden departamental, las competencias asignadas a cada una y explicó que los inmuebles,  mencionados en el tercer hecho de la demanda, están ubicados dentro de la zona de conservación histórica de Bogotá, a excepción del edificio ubicado en la calle 13 No. 14-42 "por lo que las autoridades distritales están atentas a cualquier situación que altere estos inmuebles o el sector, a través de la Alcaldía Local de la Candelaria, así como la Corporación La Candelaria", frente a los otros inmuebles señaló que no hace referencia, porque los demandantes no los identificaron.

Destacó la inexistencia de requerimiento oficial o querella policiva por amenaza o ruina de edificios, la falta de seguridad de los demandantes al plantear el supuesto fáctico y el carente sustento en el argumento de inmoralidad pues sólo citan el artículo 40 de la ley 472 de 1998 sobre incentivo. Además, debido a la antigüedad de las construcciones equivocada y subjetivamente puede considerarse vieja, deteriorada y ruinosa pero no por ello se deduce la mala administración o la subutilización de los inmuebles.

Criticó a la parte actora por desconocer que precisamente la Inmobiliaria de Cundinamarca ejerce funciones de administración de los bienes del Departamento incluida la posibilidad de negociación, sin que ello sea indebido y señaló que Humberto González, uno de los demandantes en acción popular, fue subarrendatario de uno de los inmuebles que él mismo acusa de deterioro (carrera 9 No. 11-45), donde funcionaba el Instituto Akros y "la entidad como buena administradora presentó demanda de restitución de inmueble arrendado en contra de éste (exp. 15916 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) por el deterioro que causó al inmueble, el incumplimiento en el pago del canon de arrendamiento, lanzamiento que se llevó a cabo el 23 de agosto de 1999. Lo que es inexplicable es que siendo el causante del perjuicio económico padecido por la entidad, hoy se atreva a demandar una situación que él mismo propició". Y peor aún hizo solicitud de arrendamiento sobre este inmueble que hoy acusa de deterioro pero le fue negada por no cumplir los requisitos exigidos, incluso en su calidad de edil de la localidad 17, como servidor público y Presidente de la Comisión de Desmarginalización intercedía ante la Beneficencia por la reubicación del instituto (fols. 149 a 154 y 244 c. 1).

El DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA se opuso a cada una de las pretensiones y se atuvo a las resultas probatorias; manifestó que ni sus dependencias ni él, tienen injerencia directa sobre la administración de los bienes que supuestamente están siendo mal administradas, puesto que la entidad encargada de la custodia y administración de los referidos bienes es la Beneficencia de Cundinamarca, entidad descentralizada del orden Departamental que es su propietaria; además, dada la autonomía de la Beneficencia, corresponde a la junta general por iniciativa del Gerente, la formulación de las políticas administrativas; indicó que no habrá lugar al reconocimiento del incentivo porque las pretensiones no prosperan y al igual que la Beneficencia, destacó que uno de los demandantes fue lanzado de uno de los inmuebles calificados de deterioro, siendo así busca es su propio interés y no el del colectivo que es la esencia del espíritu de la acción popular.

Basó la defensa en la ausencia de causas de hecho y de derecho que comprometan la responsabilidad del Departamento, por apoyarse en afirmaciones carentes de veracidad y en imputaciones indeterminadas y abstractas; destacó que las acciones administrativas de las demandadas siempre han estado vigiladas y controladas por la Procuraduría y la Contraloría, entidades de control que periódicamente reciben informes de gestión de las vigiladas, sin que hasta ahora haya habido requerimiento. Además, en ejercicio del control de tutela sobre las entidades descentralizadas no ha encontrado administración inadecuada de los bienes en desmedro del patrimonio de la Beneficencia.

Propuso a título de excepciones los hechos de falta de legitimidad en la causa por pasiva y de falta de causas que determinen la responsabilidad del Departamento de Cundinamarca (fols. 189 a 193 c. 1).

Asimismo la INMOBILIARIA CUNDINAMARQUESA se opuso a las pretensiones; negó la mayoría de los hechos por la ambigüedad en la formulación y la falta de certidumbre de la parte demandante. Indicó que la demanda recae sobre algunos de los bienes que le fueron dados a ella en consignación, por la Beneficencia de Cundinamarca, para administración o arriendo "por lo cual no hay inadecuado uso y mucho menos una mala administración, ya que los inmuebles están arrendados, generando cánones para el propietario, la Beneficencia". Relacionó los inmuebles consignados con nomenclatura exacta (locales de la carrera 9 No. 9- 50; calle 11A No. 9-24; calle 11 No. 9A-08 y 9A-24; calle 11B  No. 9-21 y en la calle 11A No. 9-22 y bodega de la calle 11 B N. 9-27) y señaló que todos están arrendados. Criticó la formulación de la supuesta violación a la moralidad administrativa por sustentarla en el artículo 40 de la ley de acciones populares que refiere al incentivo y no identificar los bienes supuestamente en deterioro (fols. 111 a 113 c. 1).

5. Posteriormente, el Tribunal corrió traslado del escrito de "excepciones" a la parte actora mediante auto de 24 de septiembre de 2001 (fols. 246 a 248 c. 1) Y la parte demandante allegó escrito en forma extemporánea (ver informe secretarial, fol. 251 c. 1). La audiencia de pacto de cumplimiento resultó fallida por la inasistencia de la demandante, según da cuenta el acta de 22 de octubre de 2001 (fols. 264 a 265 c. 1).

6. El A Quo por auto de 31 de octubre de 2001 abrió a pruebas (fols. 275 a 278 c. 1) y, luego, por solicitud de la demandante incorporó copia del videocasete que se extravió en el Tribunal; incorporó también video casete aportado por la Beneficencia (fols. 386 y 388 a 389 c. 1). Y por auto de 18 de febrero de 2004 ordenó correr traslado para la presentación de alegaciones finales (fol. 647 c. 1).

. La BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA solicitó la denegatoria de las pretensiones, con base en las pruebas practicadas, sobretodo porque con el dictamen se evidenció que varios de los inmuebles se encontraban arrendados; que entregó en consignación varios inmuebles a la inmobiliaria de Cundinamarquesa para su comercialización; que ha vendido varios bienes, como por ejemplo el complejo Virrey Solís; que algunos de los inmuebles han tenido que ser reparados precisamente por el vandalismo o descuido de los arrendatarios, y debido a la mala situación económica que atraviesa la entidad sólo han podido ser reparados en la medida en que se cuente con presupuesto; que el video aportado al juicio por ella da cuenta de su gestión seria y responsable; a contrario los actores no demostraron el deterioro del patrimonio de la Beneficencia, ni la existencia de inmoralidad administrativa; que el hecho de que algunos inmuebles, al momento de ejercitar la acción popular, se encontraran en estado de deterioro no quiere decir que se deba a la mala administración ya que fueron reparados, como lo corrobora el video que allegó, con el cual se demuestra el cambio del estado físico de los mismos; por ende "la gestión de la entidad no solo se demuestra en el estado actual de los inmuebles, a pesar que la situación económica del sector inmobiliario sigue deprimida, sino que las fiducias han ido desarrollándose"; y frente a cada uno de los inmuebles expresó:

"TORRES DE FEDERMÁN: APARTAMENTO 203. (literal a). Existe actualmente proceso de restitución, ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Expediente  N. 97-117000 arrendatario Jorge Ballesteros Nitola. Actualmente el expediente se encuentra extraviado. De acuerdo a lo anterior no existe lucro cesante por causa de la Beneficencia de Cundinamarca, toda vez que presentó la demanda correspondiente de restitución.

LOS ALMENDROS (literal d):

Apartamento 102. Interior 1.  El inmueble fue vendido mediante escritura pública No. 0935 de diciembre de 2002.

Apartamento 105. Interior 3. Fue vendido mediante escritura pública No. 09036 de 2002, de la Notaria única de Madrid.

Apartamento 108. Interior 4. Fue dado en arriendo del año 2002. Anexo copia del contrato de arrendamiento.

Apartamento 110. La Beneficencia de Cundinamarca lo consignó a la Inmobiliaria Cundinamarquesa. La cual ha realizado las gestiones para negociar estos apartamentos.

Apartamento 403 de la calle 63 No. 7-73 (punto 9, del dictamen) se encuentra arrendado.

APARTAMENTOS CAMPO DAVID (literal f del dictamen) Se trata de apartamentos de interés social. El avalúo no supera $28.000.000.oo. La Beneficencia de Cundinamarca los consignó a la inmobiliaria Cundinamarquesa, la cual está haciendo las gestiones para la negociación de los apartamentos.

EDIFICIO DE CORFICALDAS (literal g punto 2, del dictamen) *Oficinas 11-01 a la 09, actualmente se encuentran arrendados por la inmobiliaria Cundinamarquesa, en desarrollo del convenio celebrado.

EDIFICIO ALFONSO HURTADO (literal i del dictamen). No se tuvo en cuenta que en el edificio funcionan oficinas de Edicundi, Municipio de Gachalá y archivos de la Beneficencia de Cundinamarca.

EDIFICIO CENTRO DE CUNDINAMARQUÉS (literal j del dictamen) es utilizado en convenios con la secretaria de Desarrollo Social del Departamento.

EDIFICIO CALLE REAL (literal l del dictamen) se entregaron por convenio a la inmobiliaria Cundinamarquesa.

TORRE 5  DEL COMPLEJO VIRREY SOLÍS (literal II)  fue vendido se encuentra en trámites de registro. No es determina los supuestos perjuicios causados. Además el mismo dictamen expresa sobre el estado del edificio: 'vetustez' lo que no quiere decir que por ser viejo deba ser considerado como ruinoso y deteriorado. La Beneficencia de Cundinamarca ha mantenido las obras necesarias para su conservación. Los compradores lo recibieron en buen estado.

EDIFICIO VIRREY ESPELETA 'LA MANZANA' (literal ñ), se celebró contrato de Fiducia mediante escritura pública No. 1370 del 8 de marzo de 1993, de la Notaria 18 de Bogota, con Alfredo Muñoz y Cía Ltda. y la Fiduciaria Tequendama, constituyéndose en patrimonio autónomo.

INMUEBLE: PARQUEADERO DIRECCIÓN CRA. 7 NO. 28-41 TORRE COLPATRIA (literal ñ numeral 3). La Beneficencia de Cundinamarca, entregó a la Inmobiliaria Cundinamarquesa, de acuerdo a convenio entre las instituciones.

BODEGA DE TOBERÍN  (literal o, numeral 1). Se encuentra arrendado.

LOTES DE BOGOTÁ

Lote 3 carrera 68 de 66-20. Este lote fue entregado en proceso ejecutivo a un particular por demanda entre ellos. La Beneficencia de Cundinamarca puso en conocimiento de la Fiscalía estos hechos se encuentra en investigación preliminar.

Inmueble lote calle 127 (numeral 16). Este inmueble ha sido ofrecido en venta para lo cual adjunto la correspondiente prueba.

Centro Comercial JJ Vargas-Bogotá (literal r). Local 8 interior 15, locales 10 y 27. Se dieron en consignación a la Inmobiliaria Cundinamarquesa, para que los arriende.

Terminal de Transportes (literal rr). Locales 1-239, 2-238, 2-239, 2-242 y 4-142. Estos inmuebles se han ofrecido en venta como fue la licitación pública No. 5 de 2001 y 8 de 2002, las que fueron declaradas desiertas porque no hubo proponentes. Adjunto copia de la licitación.

Locales Campo David (literal l, página 101 del dictamen).

De acuerdo con la colaboración por parte de la entidad no se efectuó el dictamen de acuerdo con la realidad sobre la situación de los inmuebles".

Concluyó que realizó todas las gestiones tendientes a ofrecer los inmuebles en venta y en arrendamiento; prueba de ello son las copias de las licitaciones públicas y del acuerdo celebrado con la inmobiliaria Cundinamarquesa, gestiones no tenidas en cuenta; así como la grave crisis económica por la que atraviesa el país, lo cual imposibilita la compra o arriendo inmobiliario (fols. 648 a 652 c. 1).

Por su parte La DEMANDANTE allegó extemporáneamente sus alegatos (fols. 655 a 658 c.1).

C. SENTENCIA APELADA:

Amparó el derecho e interés colectivo de defensa de patrimonio público, y negó los demás ante la falta de prueba de la vulneración; declaró no probada la "excepción" de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Cundinamarca y fijó el incentivo en 20 s.m.l.m.v para cada uno de los tres actores, entre otras.

La declaratoria de no probada a falta de legitimación por pasiva propuesta por el Departamento de Cundinamarca se basó en que aunque el decreto 2.202 de 30 de septiembre de 1998 señala que es un establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa financiera y patrimonial, está sujeta al control de tutela por el departamento, en atención al carácter descentralizado y añadió "el Departamento de Cundinamarca no se ha manifestado negativamente frente a la gestión de la Beneficencia" y de conformidad con los Estatutos de la Beneficencia (art. 8), el Gobernador del Departamento forma parte de la Junta General, aprueba los actos relacionados con el ejercicio de las funciones de autorizar al Gerente para realizar las inversiones de excedentes financieros de la entidad, aprobar los reglamentos generales para obtener una eficiente prestación de los servicios sociales y de salud, solicitar al gerente general los informes generales o específicos sobre las actividades de la gestión, evaluar la gestión y adoptar las medidas correctivas que sean necesarias, entre otras, y por ende debía estar atento a la gestión de la Beneficencia y en tal sentido está legitimado por activa para concurrir al proceso.

Sobre el problema jurídico indicó que la demanda se dirige a que se realice el manejo adecuado de los inmuebles de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, para evitar su deterioro y abandono y así amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, en tanto la conducta de las demandadas ha sido omisiva al no adoptar las medidas necesarias que la administración requiere, como el cuidado necesario de los inmuebles.

En relación con la objeción por error grave al dictamen pericial propuesta por la Beneficencia de Cundinamarca, por la no la observancia de la real situación de algunos inmuebles, la cual en realidad cambió en el año 2002 y por la falta la valoración de las gestiones realizadas por la entidad para poner a producir los inmuebles, consideró el A Quo que no era grave, toda vez que "sólo se exponen una serie de argumentos, sin que se discuta o controvierta que la situación o estado de los inmuebles de que da cuenta el peritazgo no sea la real que percibieron en el momento en que los tuvieron a la vista, lo cual fue percibido por el Magistrado Sustanciador en el momento en que se practicó la diligencia de inspección judicial, cuestión diferente es que después de practicadas dichas pruebas la Beneficencia hubiese realizado algunas mejoras".  Y calificó la experticia de clara y precisa.

Frente a los derechos invocados como transgredidos: MORALIDAD ADMINISTRATIVA (art. 209 C. N.), para cuya vulneración se requiere de dos presupuestos concurrentes: la violación al ordenamiento jurídico por conducta de agente que obra en nombre de la administración y la prueba de la mala fe del agente. UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO: Definió el bien de uso público con base en el artículo 63 constitucional. SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA indicó que el núcleo esencial pretende la protección a los asociados para que gocen de tranquilidad sin exponerse a contingencias, peligros y riesgos públicos. Enseguida analizó el caso destacando como pruebas:

. Los informes de auditoria de la Contraloría General de Cundinamarca, sobre el estado en que se encontraban los bienes inmuebles de la Beneficencia, para el 20 de septiembre de 2000 y el 15 de junio de 2001 y añadió "es de resaltar que la presente acción popular la interpusieron los accionantes el 22 de junio de 2001, es decir, que los actores ya tenían en ciernes la redacción de la demanda, para la fecha en que se produjo el referido informe de control... se deduce que la administración de la Beneficencia no había tenido hasta ese momento una buena gestión, si se mira que en el informe de 15 de junio de 2001, la Contraloría ratifica la situación que fue percibida y plasmada en el informe de 20 de septiembre de 2000, todo lo cual muestra una falta de gestión que una entidad como la Beneficencia debe cumplir para alcanzar los fines para los que fue creada".

. El dictamen pericial en el cual se determinó el lucro cesante en razón de no haber sido arrendados o por haber sufrido desmejoras por descuido. Destacó que las conclusiones del dictamen adquieren más fuerza con la aseveración que hizo la Beneficencia sin soporte probatorio, relacionada con el cambio de situación de los inmuebles pues en su mayoría fueron vendidos, arrendados, consignados a la Inmobiliaria Cundinamarquesa, utilizados mediante convenios con entidades departamentales o por contratos de fiducia o se encuentran judicializados en demandas ejecutivas o de restitución de inmueble arrendado.

. Los videocasetes: aportado por la parte demandante es  representativo del descuido y ruina que presentan algunos inmuebles como el complejo Virrey Solís y el edificio Samper Mendoza y el aportado por la Beneficencia denota mejora en la apariencia de los inmuebles, pues algunos fueron pintados y utilizados para diferentes objetivos, como el parqueadero arrendado a Carulla S.A.. Y concluyó, de una parte, algunos inmuebles fueron objeto de reparaciones locativas una vez iniciada la acción popular y que de todos modos en su gran mayoría continúan sin ser administrados con el cuidado de un buen hombre de negocios y de otra, la obsolescencia de los inmuebles permite establecer que el patrimonio de la institución se desmejora por la falta de conservación y que la propiedad fiscal no cumple la función social que le fue encomendada.

Señaló que no se vulneró el DERECHO A LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, pues la naturaleza de los bienes que administra la Beneficencia es pública pero no de uso público porque encajan dentro de los fiscales pues deben ser utilizados por la Beneficencia para la consecución de sus fines (arts. 19, 6 y 4 dcto dptal 2.202 de 1998 o Estatuto de la Beneficencia de Cundinamarca); que tampoco se vulneraron el derecho a la SEGURIDAD y a la SALUBRIDAD PÚBLICAS porque no se demostró que los inmuebles causen riesgo potencial; ni la MORALIDAD ADMINISTRATIVA, ante la falta de prueba de la mala fe de quienes han administrado la entidad. Destacó que siendo obligación del juez popular proteger los derechos colectivos que observe vulnerados sin importar si la demandante hizo mención de ellos o no, y en tal sentido el Tribunal encontró vulnerado el derecho a la DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO bajo el siguiente argumento:

"al tratarse de inmuebles que forman parte del patrimonio de una persona jurídica del orden descentralizado departamental, lo que hace que al ser bienes fiscales, su destinación, por tanto, debe cumplir la misión que según los estatutos de la misma les tienen señalados (nums. 1 a 6, art. 6 dcto 02202 de 1998 o Estatuto Básico de la Beneficencia).

No puede constituir un pretexto para la Beneficencia la situación de sobreoferta en el mercado inmobiliario o la falta de liquidez económica por parte de los empresarios del sector privado para adquirir mediante compraventa los inmuebles, ora para tomarlos en arrendamiento, quedando in fine a la espera de unos posibles arrendadores o compradores, pues entre tanto, su desocupación produce día a día su desmejora hasta llegar a su estado de ruina, habida cuenta que sus objetivos no sólo los puede cumplir mediante la celebración de dichos contratos, sino que puede acudir a 'articular sus actividades, programas y proyectos intersectoriales con entes y personas naturales y jurídicas de derecho público y privado, nacionales, extranjeros o internacionales cuyo objetivo sea afín con su misión' (num. 4), 'Pactar y celebrar los contratos que fueren necesarios, en concordancia con las normas vigentes y las necesidades institucionales, para garantizar la calidad y oportuna prestación y oferta de servicios dirigidos a la población de usuarios (num. 5).

De esta manera, la accionada puede prestar un mejor servicio a la población con necesidades básicas insatisfechas, o en condiciones de desamparo, mediante la celebración de convenios interinstitucionales que le permitan adelantar proyectos de desarrollo y cooperación para la asistencia de la población infantil, juvenil, tercera edad, desplazada, trabajadores informales, a través de la cooperación de los Ministerios del ramo, pues le está plenamente permitido (art. 20 dcto dptal 2.202 de 1998".

Y finalmente, sugirió al Distrito Capital, a FENALCO y a la Red de Solidaridad Social como entidades con las cuales puede celebrar convenios interadministrativos para apoyar a los desplazados, vendedores ambulantes, niñez y jóvenes desamparados (fols. 663 a 697 c. ppal).

D. APELACIÓN:

La parte demandante y la Beneficencia de Cundinamarca inconformes con el fallo de primera instancia lo apelaron:

. El DEMANDANTE solicitó la modificación y adición de la decisión ordenando el amparo a los derechos colectivos de moralidad administrativa, salubridad y seguridad públicas y demás derechos invocados en la demanda y se acceda a todas las pretensiones de la demanda, pues a diferencia de lo dicho por el A Quo sí existen pruebas de la vulneración de estos derechos, pues no se tuvo en cuenta de manera preponderante y concienzuda el informe de la Contraloría General de la Nación sobre el detrimento patrimonial de la entidad, no se aludió a la posible lesión enorme por el presunto traspaso de un edificio. Solicitó también se ordene la adopción de medidas, se conforme un comité de seguimiento y dar aplicación al artículo 40 de la ley 472 de 1998.

Indicó que las decisiones adoptadas en la sentencia son insuficientes para el control y saneamiento definitivo de las anomalías probadas dentro del proceso pues incluso el informe de la Contraloría da cuenta de situaciones que dejan al descubierto desmedro administrativo, tales como: ocultación de información, diferencias entre la relación de bienes incluidos en los informes y los inventarios reales, contratos sin autorización y sin procedimiento, diferencias entre las sumas consignadas por arrendatarios y las anotaciones contables respectivas, etc. Por otra parte, la experticia, aún ante la falta de colaboración y bloqueo por parte de la Beneficencia es contundente en concluir la existencia de detrimento patrimonial y mal manejo de bienes; además, las fotografías son representativas del estado de abandono de los inmuebles y con la inspección judicial verificó dicha situación, siendo ese acervo probatorio demostrativo de la violación del derecho colectivo a la salubridad y seguridad públicas pues esos inmuebles han servido de refugio a la delincuencia y han creado problemas sanitarios atentatorios contra la salud y la calidad de vida de la población. Finalmente, criticó al Tribunal por el incumplimiento del artículo 34 de la ley 472 de 1998 por la falta de conformación del Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia (fols. 729 a 731 c. 1).

. La BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA solicitó la revocatoria de los numerales segundo (órdenes consecuencia del amparo al patrimonio público) y quinto (incentivo); lo primero porque ella es autónoma administrativa y financieramente, razón por la cual mediante un fallo no debe indicarse la gestión de sus negocios a realizar, como la celebración de contratos de arrendamiento con determinados objetos y entidades; que celebró convenios interadministrativos con la Inmobiliaria Cundinamarquesa para comercializar sus bienes, lo cual sí se demostró dentro del proceso, "gestión que no ha sido efecto de la acción popular, sino de un proceso anterior". Y añadió, "existiendo el control de tutela por parte de la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca y con las gestiones hasta ahora realizadas por las administraciones de la Beneficencia de Cundinamarca, es suficiente para seguir cumpliendo con la misión institucional. Es así que en la sentencia se dejó claro que no existe deterioro en sus inmuebles". Y en relación con el incentivo (numeral quinto de la parte resolutiva) manifestó que no debe ser reconocido porque los derechos colectivos que se indicaron como vulnerados en la demanda no se encontraron quebrantados y por ende fue negada su protección; que sólo se amparó el derecho de defensa al patrimonio público "el cual si fue vulnerado por uno de los accionantes, cuando ocupó un inmueble como subarrendatario, causando graves daños a unos de los edificios que comprenden el complejo Virrey Solís, motivo por el cual fue lanzado del inmueble"  (fol. 710 a 711 c. ppal).

H. TRÁMITE SEGUNDA INSTANCIA

El Consejo de Estado admitió los recursos de apelación, por auto de 26 de agosto de 2004 y luego decretó como pruebas: los informes de las actuaciones y los requerimientos surtidos por la Contraloría Departamental de Cundinamarca frente a la Beneficencia durante los años 2002 y 2003; copia de los procesos adelantados por dicha entidad y de las actuaciones compulsadas a la jurisdicción penal para la determinación de los posibles tipos penales y copia de la escritura pública de compraventa de inmueble 786 de 30 de diciembre de 2002. Además se corrió traslado de los mismos, mediante autos de 21 de septiembre y 11 de noviembre de 2004  (fols. 733 a 734, 796 a 799 y 808 a 810 c. ppal) y, por auto 1 de diciembre de 2004 del siguiente, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión (fol. 812 c. ppal).

La parte DEMANDANTE nuevamente se refirió a las conductas que imputó en la demanda e insistió en que la gestión de orden gerencial asignada a la parte demandada violó la ley y defraudó las expectativas de una buena administración; que sí se probó la vulneración a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA, pues se representó con detalle, mediante informe de auditoria de la contraloría, cómo los inmuebles presentan ruina, no se utilizan en pro de los fines institucionales de la Beneficencia o se ofrecen en arriendo a precios irrisorios; cómo los funcionarios de la Beneficencia no observan normas contables, presupuestales ni fiscales, situaciones indicadoras de la mala administración, generadoras del desmedro administrativo y causa directa y eficiente de la disminución patrimonial:

"...ese comportamiento antijurídico tenía una finalidad que rebasa cualquier postulado de orden ético y moral pues priman los intereses personales de los funcionarios de turno, quienes fomentaron el desorden como forma de permitir que el patrimonio público estuviera al servicio de intereses extraños a la institucional y poder concretar negocios desventajosos como ocurrió con la venta del complejo inmobiliario Virrey Solís y la Casona que fueron vendidos por un precio que ni siquiera arriba a la mitad de lo que estaban avaluados hace algunos años, como lo afirma el informe de Auditoría de la Contraloría Departamental de Cundinamarca de 2003, a folio 14, que ad peden litterae 'se ha recurrido a al venta de inmuebles por más de $7'.670.470.600 durante las vigencias de 2001 y 2002, de los cuales se resalta la venta del complejo Virrey Solís el cual está constituido por cinco edificios y una casona, enajenados por tan solo $3.200, sin avalúos técnicos actualizados'.

Para abundar en la argumentación sobre la irregular enajenación del complejo inmobiliario, se encuentra prueba suficiente en el expediente como la escritura pública de compraventa e hipoteca y los avalúos de la inmobiliaria de Cundinamarca por mas de $6.000'.000.000 m/cte, sin incluir la casona que en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo y por la unidad probatoria deben ser tenidos en cuenta".

Finalmente, criticó la actitud de la demandada por la falta de colaboración con la administración de justicia (fols. 813 a 817 c. ppal).

La BENEFICENCIA DE CUNDINARMARCA reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación e insistió en que la "acción popular fue presentada cuando estaba deprimida la economía del país, es así que en la diligencia realizada al complejo urbanístico Virrey Solís, los edificios vecinos se encontraban totalmente desocupados, y otros que se denunciaban como en estado de ruina no era ese su real estado, en esta condición no se puede expresar que existe inmoralidad administrativa" (fols. 819 a 820 c. 1).

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir, previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y por la demandada BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, contra la sentencia proferida el día 22 de junio de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta B.

1. CUESTIONES PREVIAS:

1. Competencia del Consejo de Estado: es competente para conocer del presente asunto por tratarse de la apelación contra un fallo de primera instancia proferido en juicio de acción popular, seguido contra una entidad pública, por un Tribunal de esta jurisdicción contencioso administrativa,  de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 y en el parágrafo del articulo 16 de la ley 472 de 1998. Y la definición del recurso se limita al punto de inconformidad planteados por los apelantes y por lo tanto el superior no puede enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, normatividad aplicable en los aspectos no regulados a las acciones populares de acuerdo con el artículo 267 del C. C. A y el 44 de la ley 472 de 1998.

Los puntos de inconformidad para el demandante en la negativa a la declaratoria de amparo de los derechos colectivos del patrimonio público, moralidad administrativa, seguridad y salubridad públicas, de ahí que solicita sólo la reforma y adición pero no la revocatoria. Para la demandada Beneficencia de Cundinamarca aunque expresamente se opone a las órdenes que se le impusieron en el numeral segundo y la fijación del incentivo a favor de los demandantes, en su argumentación sustento del recurso ataca la sentencia en su totalidad.

2. Límite de la causa petendi: El campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las acciones ordinarias en las pretensiones, y hechos aducidos en la demanda, corrección o adición a la misma y en los hechos exceptivos alegados por el demandado y, por tanto, no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento de nuevos hechos, ni siquiera planteados a lo largo del proceso o en el recurso de apelación, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. Y la Sala en oportunidad anterio indicó que en los procesos de acciones populares el actor cuenta, de acuerdo con la ley, con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia, mediante la proposición del relato histórico de los hechos originen de la reclamación y mediante la  formulación de las pretensiones correspondientes: * la demanda y *la corrección o adición de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 18, 20, 22 y 34 de la Ley 472 de 1998.

El principio procesal de "la congruencia de las sentencias" (art. 305 C. P. C.), y de la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, respecto de las acciones populares está atenuado por el artículo 34 de la ley 472 de 1998 cuyo texto es el siguiente:

"ARTÍCULO 34.  SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La Sentencia que acoja las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.

La condena al pago de los perjuicios se hará 'in génere' y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C. P. C.; en tanto se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional a favor del actor.

En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización.

En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo".

Y se dice que el principio de congruencia (art. 305 C. P. C) está atenuado en las acciones populares por el artículo 34 ley 472 de 1998, trascrito, porque dispone que el fallo que acoge las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener:

1. una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

Por lo tanto si el juez está autorizado para exigir la realización de conductas necesarias no está limitado por las pretensiones de la demanda.

1. Sí el juez de la acción popular está obligado a definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante, goza de poderes de oficio en la solución de la demanda de la acción popular.
2. Y si en caso de daño a los recursos naturales el juez debe procurar asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización, igualmente tiene otros poderes en relación con la protección de los derechos colectivos, independientemente de que en las pretensiones procesales ello se haya o no rogado.

También cuando el juez de la acción popular en la sentencia debe señalar un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, ese plazo que puede o no coincidir con el pedido en las pretensiones procesales.

En ese orden de ideas y para definir el extremo que se mencionó se debe acudir al señalamiento que hace el actor sobre la conducta causante de la vulneración a derechos colectivos a la moralidad, a la defensa de los bienes de uso público, a la salubridad pública y a la defensa del patrimonio público invocada. Frente a éste último, a diferencia de lo dicho por el A Quo, el actor sí invocó y trajo hechos sustento de imputación y la Beneficencia de Cundinamarca no propuso hechos exceptivos.  

Otro punto que ocupa la atención de la Sala es el de los medios probatorios y el estado de los mismos, toda vez que algunas piezas documentales fueron aportadas en copia simple y otras son fotografías que se allegaron con la demanda.

3. Copias simples: Los documentos aportados con la demanda fueron traídos en copia simple y por lo tanto su estado impide la valoración probatoria, debido a que el Código de Procedimiento Civil, aplicable ante la falta de norma específica en esta materia dentro del contenido de la ley de acciones populares, las copias tienen el mismo valor probatorio del original sólo en los eventos siguientes: con la autorización de notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial; la autenticación de notario o cuando son compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial (art. 254).

La autenticidad de un documento no puede ser confundida, con los requisitos de perfeccionamiento, así pues aunque la ley de acciones populares permite que los documentos declarativos emanados de terceros se estimen por el juez sin necesidad de ratificar su contenido (num. 2 art. 76), ello presupone el cumplimiento del requisito de que estén en original o en copia autenticada. En este aspecto la Sala se refiere, concretamente, a las siguientes piezas: Copia incompleta del contrato administrativo de arrendamiento suscrito entre la Beneficencia de Cundinamarca y la Fundación Instituto para el Desarrollo de la Creatividad del Sordo INDECREA (fols. 11 a 18 c. ppal); fotocopias de extractos de publicaciones sobre la situación de la Beneficencia (fols. 19 a 30 c. ppal);  copia de certificado de matrícula inmobiliaria del Conjunto Virrey Solís; copia de contrato interadministrativo 210 de obra pública entre Beneficencia y Coinco Ltda., para la reparación del Centro de Cundinamarca de la Juventud para el Desarrollo de la Cultura y Ciencia de Bogotá y copia del documento "listado general de apartamientos de la Beneficencia de Cundinamarca" (fols. 216 a 229 c. ppal).

4. Fotografías: Fueron allegadas con la demanda, en total de 45, que dicen representar  el estado de parte de algunos de los inmuebles, concretamente la terraza y techo del sexto piso y cuarto nivel del edificio Samper Madrid de la Calle 11 No. 9-26; quinto y octavo piso, caja telefónica, baños y terraza del edificio José Joaquín Vargas de la calle 12 No. 9-26; quinto, séptimo y octavo  piso y semiterraza  del edificio Murillo Toro de la carrera 9 No. 11-66; corredor que comunica la calle 11A con la carrera 9; fachada del edificio Virrey Solís; cielo raso y terraza del edificio Juan de los Barrios de la Calle 11B No. 9-32.

Para LA SALA dichos documentos son privados porque no se recepcionaron por funcionario público en ejercicio de sus funciones, por tanto, conforme a la sana crítica sólo podrán ser valorados, como documentos privados representativos, obtenidos el día de la presentación de la demanda (22 de junio de 2001), pues esta es la fecha cierta del documento privado, conforme al artículo 280 del C. P. C. que dice que "la fecha de del documento privado no se cuenta respecto de terceros, sino desde el día... en que conste haberse aportado en un proceso, o en que haya tomado razón de él un funcionario competente en su carácter de tal, o desde que haya ocurrido otro hecho que le permita al juez adquirir certeza de su existencia", entre otros.  

Ahora bien, aunque se ADVIERTE que es el actor quien asegura que esas fotografías corresponden a los inmuebles que referencia por nombre y nomenclatura urbana, en algunos casos, las mismas fotos fueron colocadas en reiteradas oportunidades, con la aseveración de representar sitios distintos. Como pasa a relacionarse: La foto que dice corresponde a los baños del edificio José Joaquín Vargas (fol. 62) es la misma que se trae como representación de los baños del cuarto nivel del edificio Samper Madrid (fol. 74); el cielo raso del edificio Rufino José Cuervo de la Calle 11B No. 9-33 (fol. 71) es exactamente igual a la que se dice representa el quinto piso del edificio Samper Madrid de la calle 12 No. 9-26 (fol. 69); la fotografía que se reporta como del sexto piso del edificio Samper Madrid es igual a la del cuarto nivel del mismo edificio (fols. 75 y 83). Como también lo son, la que dice representar el cielo raso del edificio Juan de los Ríos de la calle 11B No. 9-32 y la del cuarto piso del edificio Samper Madrid de la calle 11 No. 9-26 (fols. 80 y 85). La de la oficina del segundo piso del edificio Juan de los Barrios (fol. 73) es la misma del cielo raso del edificio Rufino José Cuervo (fol. 86). La foto del séptimo piso del edificio Manuel Murillo Toro de la carrera 9 No. 11-66 (fol. 72) con la del cielo raso del edificio Rufino José Cuervo de la calle 11B No. 9-23 (fol. 87) son idénticas. Igual sucede con la del cielo raso del octavo piso del edificio José Joaquín Vargas de la calle 12 No. 9-26 (fol. 56), con la del techo de la oficina del octavo piso del edificio Murillo Toro de la carrera 9 No. 11-66 (fol. 60) con la del cielo raso del edificio Rufino José Cuervo de la Calle 11B No. 9-23 (fol. 89).

De tal suerte, que al igual que los demás medios, la fuerza probatoria dependerá de la comunidad de pruebas y del apoyo que estas representaciones fotográficas tengan de otros medios de prueba. Ahora: definidos los extremos de competencia, de la litis y precisados también algunos aspectos de las pruebas se procede al estudio del caso.

1. PROBLEMA JURÍDICO,

  CONDUCTAS IMPUTADAS Y DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS:

Problema Jurídico: La demanda se estructura, JURÍDICAMENTE, en la falla por acción y por omisión causante del deterioro al patrimonio público; por acción, por el uso inadecuado de los bienes de la Beneficencia y por omisión, ante la mala, ineficiente e irresponsable administración, derivada de la falta de planeación; y FÁCTICAMENTE, en el deterioro de los inmuebles de la entidad precitada; en concreto el demandante se refiere a una serie de inmuebles de los cuales algunos de ellos se encuentran en estado de abandono o vienen siendo subutilizados, incumpliendo así con los objetivos de su destino.  

Lo pretendido: Se busca que las demandadas generen o particularicen política de manejo seria y adecuada de los inmuebles denunciados para cesar el deterioro; se exija el estudio exhaustivo, de una parte, de las políticas presupuestales pasadas y presentes sobre el manejo de los inmuebles y la obtención de ingresos económicos por enajenaciones y operaciones comerciales (arrendamientos, fiducias, etc), y que se promuevan las acciones judiciales encaminadas a preservar el patrimonio de esas entidades.

El Consejo de Estado, luego de examinar las imputaciones, echa de menos de menos el título o los títulos con el cual (es) la Beneficencia supuestamente detenta los inmuebles que se dicen abandonados o subutilizados. En Colombia las normas sobre propiedad inmobiliaria o derechos reales sobre bienes raíces imponen su demostración mediante la prueba del título y del modo; el Código Civil enseña que la tradición del dominio de los bienes raíces, de los derechos de usufructo, uso, constituidos en bienes raíces se efectuará por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos (art. 756)  y el decreto ley 1.250  de 1970 impone que están sujetos a registro: todos los actos, contratos, providencias, etc, que verse sobre derechos reales principales o accesorios sobre bienes raíces (art. 2). De tal suerte, que no es la manifestación, verbal o escrita, de los demandantes, de las entidades públicas e incluso de juez  -diferente al de la reivindicación, de la pertenencia, de la división de comunidad o del interdicto posesorio-, la que confiere los derechos reales sobre bienes inmuebles.

Esa carencia probatoria en la mayoría de las veces impeditiva para acceder a las súplicas de la demanda, escapa en razón a la forma como fueron planteadas las pretensiones, las cuales en el entendimiento genérico de las imputaciones se sustentan en la mala e ineficiente administración y en el deterioro de los inmuebles, por fuera de la discusión sobre quién detenta el derecho real sobre los bienes.

Observadas las conductas imputadas y el acervo probatorio, la Sala estudiará el asunto, con la advertencia, que se revocará la sentencia del Tribunal, como pasa a explicarse.

C. CASO CONCRETO:

El análisis se hará únicamente con respecto a la Beneficencia, entidad que fue en últimas la condenada y se descartarán una a una las conductas que se le imputaron en la demanda:

Las imputaciones fácticas fueron las siguientes:

1. Realizar, cuantiosas y estériles inversiones, en algunos de los inmuebles referenciados, como es del caso, a manera de ejemplo concreto menciona, sin probar, contrato interadministrativo de obra pública celebrado entre la Beneficencia y COINCO para la reconstrucción del edificio de la calle 13 número 14-42-50 y que actualmente se encuentra en abandono y contrato de arrendamiento 320 de 1991 que la misma entidad celebró con el Instituto INDECREA, sin que el arrendatario haya cancelado las sumas a cargo y la Beneficencia tampoco ha iniciado proceso de restitución de inmueble arrendado.
2. Pactar cánones de arrendamiento irrisorios.
3.   No utilizar óptimamente las locaciones.
4.   Malversar el patrimonio público.
5.   No salvaguardar los bienes e intereses del Estado.
6.   Generar detrimento patrimonial.

Y las imputaciones jurídicas son: la violación de los deberes establecidos para los servidores públicos, en los numerales 18, 23, 24 del artículo 40 de la ley 200 de 1995 y los estatutos orgánicos de la Beneficencia de Cundinamarca, acogidos mediante el acuerdo No. 005 de 1986, artículo 17, numeral 9, que a la letra dice 'atender el debido mantenimiento y utilización de los bienes'.

Del estudio de las pruebas valorables se aprecia que ninguna de esas conductas se demostraron en el juicio y que por lo mismo tampoco se evidenció el quebranto de los derechos colectivos. En efecto:

1. DILIGENCIA DE INSPECCIÓN JUDICIAL:

      La practicó el A Quo, el día 25 de enero de 2002, con asistencia de peritos economista e ingenieros civiles; observó el inmueble de la calle 12 número 9-23 complejo Virrey Solís, que se compone de 5 torres, así: edificios  J.J. Vargas, José Joaquín Casas, Samper Madrid, Rufino José Cuervo y Virrey Solís; anotó las averías de los inmuebles pero no constitutivas de abandono.  

En el primero de los inmuebles, se describió que en general la construcción presenta buen estado de conservación aunque se describen algunos elementos en mal estado (puerta de acceso con vidrios rotos, servicio de ascensor descompuesto, baños del primer piso en mal estado de conservación). En la diligencia, el apoderado de la Beneficencia dejó constancia de que alrededor del edificio hay avisos de arrendamiento, frente a lo cual el demandante sólo replicó que en la terraza se presentan goteras y mal estado de conservación, que contradice lo dicho por la Magistrada Sustanciadora quien claramente  enuncia que la terraza del edificio se encuentra en buen estado pero necesita mantenimiento e incluso que en el primer piso funcionan locales comerciales.  

En el segundo inmueble: José Joaquín Casas, de la Calle 11B número 9-32, con baños, pisos, puertas y chapas en mal estado de conservación, con daño en techos por goteras, terraza en buen estado de conservación, locales en funcionamiento en pisos 1 y 2.

En el tercer inmueble: Rufino José Cuervo de la nomenclatura 9-33, la construcción en buen estado; pero pisos en madera y pintura en mal estado de conservación, en el primer piso funcionan cinco locales comerciales, algunos desocupados pero con cerramiento de seguridad y candados, locales que presentan regular estado.

En el cuarto inmueble: Samper Madrid, del número 9-26, ascensores fuera de servicio, regular estado de conservación. Del segundo al cuarto piso se observa que el estado de conservación es bueno; cenit del 4° y 5° piso presenta mal estado de conservación. El auxiliar de la justicia ingeniero civil indicó que como la capa de impermeabilización está levantada, se produce filtración del agua que deteriora la construcción y el estado de la pintura de los pisos inferiores, baños en regular estado; en general la construcción es buena. Por la carrera 9 funcionan tres locales comerciales en buen estado de conservación y por la calle 11 hay ocho locales, en buen estado de conservación.

En el quinto inmueble: Virrey Solís, de la calle 9 No. 11-45, pisos 2 y 3 en regular estado de conservación, teniendo que adecuarse en pisos y pintura. Pisos 4 a 6 en buen estado de conservación aunque a piso 4 fue imposible acceder porque lo encierra una reja, en el cual se observa que funciona el Instituto André Michelín.  Por la calle 9 funcionan 8 locales comerciales.   

Esa inspección tiene como complemento el dictamen pericial, toda vez que el A Quo indicó que debido al avanzado de la hora judicial "y como quiera que el objeto materia del proceso, pretende la inspección de 160 inmuebles más, aproximadamente, la H. Magistrada estima pertinente que éstos sean objeto de dictamen pericial, para lo cual los gastos que demande el traslado y demás gestiones en la labor, se autoriza que sean con cargo al Fondo autorizado por la ley. Para tales efectos se requiere a los peritos para que presenten relación de inmuebles a inspeccionar con los gastos aproximados, de los cuales se deberá presentar posteriormente su soporte contable" (fols. 412 a 419 c. ppal).

1. EXPERTICIA:

Fue rendida el 26 de febrero de 2003 y supuestamente ampliada el 9 de agosto siguiente. Los peritos dicen que el suministro de información fue escaso y que no tuvieron la documentación anterior al año de 1988 siendo imposible determinar cuáles inmuebles han producido pérdidas durante los últimos 15 años. No obstante, las conclusiones se adoptaron con base en el listado de los bienes vendidos por la administración durante los diez últimos años, el movimiento mensual consolidado a 31 de diciembre de 2001, el balance general, estado de resultados y balance corporativo a 31 de diciembre de 1995 a 1999. Esas CONCLUSIONES se refieren a que el estado de conservación de los inmuebles relacionados y revisados es bueno; que los que se reportan como enajenados no fueron objeto de descripción de estado de conservación; se relacionaron cuáles de los inmuebles están arrendados y cuáles no; y frente a estos últimos se evaluó el valor del lucro cesante derivado de la no generación de ingresos.

Los peritos hicieron menciones mínimas sobre el estado de vetustez de algunos inmuebles, así: torre 5 del complejo Virrey Solís al liquidar el lucro cesante se menciona que debido al estado de vetustez de regular a malo, consideran que las reparaciones locativas están por el orden del 10% del arriendo anual, esto es, $41'.303.159.oo y son calificadas como perjuicios (fol. 55 del c. dictamen 1), siendo éstos los únicos perjuicios cuantificados pues la otra suma, en los restantes casos, corresponde al lucro cesante por el no arrendamiento de los inmuebles; pisos dos y tres del edificio Virrey Ezpeleta de la carrera 17 No. 18A-69, presentan deterioro, consideraron que el valor de los arreglos y reparaciones locativas se calculan en 25% del avalúo, es decir $500.000.oo (fols. 61 y 62 c. dictamen 1);  Bodega del Voto Nacional de la Calle 11 No. 19A-53, en estado de conservación regular; Bodega Gongorzola 1 de la calle 13 No. 41-59, en regular estado de conservación, los vidrios del primer piso están rotos. El valor de los arreglos y reparaciones locativas es por $1'.500.000,oo.

El dictamen fue objeto de aclaración y ampliación, debido a que los actores le solicitaron a los auxiliares de la justicia determinar con precisión, lo siguiente:

"1. Cuál es el fondo y la forma en que opera el arrendamiento de los inmuebles de propiedad de la Beneficencia que se mencionan como arrendados, con expresión de la forma del contrato, la vigencia, el monto de los cánones pactados y el que realmente cancela el arrendatario, su periodicidad y la consonancia de estos valores con los comúnmente determinados para cada tipo de inmueble y el criterio de los señores peritos, y las sumas a favor o en contra de la accionada, si las hubiere.

2. Se determine con precisión el estado y condiciones reales del proceso (existe promesa de compraventa, ya se firmaron escrituras, se permutó, forma de pago, porque aún figuran como de propiedad de la accionada, etc) de enajenación de los bienes que se mencionan como 'vendidos actualmente', a la fecha y al momento de iniciarse la acción que nos ocupa y si el precio de venta y la forma de pago se acomodan a los precios comúnmente usados en el marcado y el criterio de los peritos" (fols. 518 a 520 c. ppal).

Y los peritos al efecto indicaron que ante el no suministro de información por la Beneficencia solicitaron ampliación del término para rendir la experticia pero su petición les fue denegada por el A Quo y que por tanto no era posible realizar un análisis de fondo. Basaron la ampliación en copias de escritura pública de compra venta e hipoteca del Complejo Virrey Solís 786 de 30 de diciembre de 2002; certificado de tradición de dicho inmueble; escritura 528 de 3 abril de 1937 en la cual el inmueble queda bajo la sanción y dirección de la Junta General de la Beneficencia; copia de contrato de arrendamiento de 5 de junio de 1991 entre la Beneficencia y un establecimiento particular; dos avalúos (años 1996 y 1998) sobre el Complejo Virrey Solís y concluyeron sobre la existencia de incoherencias entre las áreas del avalúo y las áreas del terreno y construcción del complejo. Frente al contrato de arrendamiento no se rindió experticia (fols. 560 a 565 c. ppal).

1. VIDEOCASETES:

Estos documentos fueron objeto de diligencia, para surtir el traslado de contradicción. El A Quo frente a estas pruebas dijo lo siguiente en la "audiencia de video casete" de 14 de agosto de 2003 y respecto al APORTADO POR LA ACTORA::

"Las imágenes en su mayoría corresponden a la fachada de los inmuebles objeto de la acción, de las que se observa su estado de abandono. Así mismo se proyectan las imágenes tomadas al interior de los edificios denominados Complejo Virrey Solís, José Joaquín Vargas, Virrey Espeleta, Bodega del Voto Nacional y Edificio Samper Madrid, entre otros, de las que se puede apreciar se encuentran deshabitados y sin uso alguno. Respecto de la Bodega del Voto Nacional se observa que se encuentra en uso al parecer y según manifestación de los asistentes, se encuentra invadido. Vista la proyección decretada la Magistrada indaga a los señores apoderados judiciales del Departamento sobre los títulos de propiedad de los inmuebles en discusión y demás documentos que hablen sobre la situación jurídica de los mismos a la fecha, respecto de lo cual manifestaron que los mismos serán incorporados al proceso" (fols. 581 a 583 c. ppal).

El Departamento de Cundinamarca se opuso a ese documento porque consideró que las imágenes no corresponden a la realidad y procedió a presentar otro video, el 22 de agosto de 2003. La diligencia de "audiencia de este video casete" se surtió el día 27 de noviembre de 2003, y en el acta respectiva se lee:

"De la proyección se deja constancia que se proyectan las imágenes tomadas al interior de los edificios denominados Complejo Virrey Solís, José Joaquín Vargas, Virrey Ezpeleta y Edificio Samper Madrid, entre otros. Según se informa por la persona que narra las imágenes que se van proyectando, el edificio Samper Madrid ha sido arrendado para parqueadero del supermercado CARULLA y se muestra en buen estado de conservación. El edificio ubicado en la carrera 7 con calle 18, fue arrendado para locales comerciales, se informa sobre la suscripción de un contrato de fiducia. Con respecto a los edificios que conforman el Complejo Virrey Solís, se muestran sus fachadas en las que se observa que han sido pintadas y en su interior aparentemente mejoradas".

Los actores se oponen a que se tenga como prueba porque no desvirtúa las acusaciones que se hicieron al momento de presentar la demanda; además, sólo muestra fachadas pero no partes internas de los inmuebles, conservación y ocupación (fols. 632 a 636 c. ppal).

PARA EL CONSEJO DE ESTADO esos documentos (videocasetes) corroboran las apreciaciones hechas por la Magistrada Ponente del Tribunal y por los auxiliares de la justicia, cuyas conclusiones quedaron, respectivamente, en el acta de inspección judicial y en el dictamen pericial.

1. TESTIMONIOS:

Constituyen manifestaciones aisladas y  contradichas, en su mayoría, por el resto de las pruebas. Así el testimonio de FERNANDO GONZÁLEZ VILLANUEVA, recepcionado dentro de este juicio el día 28 de noviembre de 2001, quien dijo ser hermano de uno de los actores, recordó que en el inmueble donde está la Corporación educativa que gerenciaba el hermano, inmueble de la carrera 9 y 9A entre calles 11 y 12,  sólo funcionaban los pisos 4 y 6 porque los demás estaban abandonados; la cañería estaba tapada y la plancha tenía grietas que perjudicaban todo el edificio cuando llueve. Aseguró que en la noche hay un celador pero en los tres callejones que tiene el edificio se presta para refugio de prostitución, delincuentes y expendio de basuco. Indicó que ni él ni su hermano han puesto en conocimiento de autoridades de inspección y vigilancia de los funcionarios del Estado las situaciones observadas en el edificio (fols. 359 a 361 c. ppal).  En el testimonio de JOSÉ MANUEL GARCÍA RIVERA, recepcionado también dentro este juicio popular, dijo ser veedor ciudadano y  atribuyó a esa circunstancia el conocimiento que tiene de los inmuebles y añadió, ahora sí sin explicar la razón del dicho, que fue "por negligencia de algunos funcionarios de la Beneficencia que los inmuebles se encuentran en completo deterioro y abandono al punto de que en el mes de agosto anterior, hubo una invasión de desplazados en el edificio de la carrera 9 No. 11-46"; que la Beneficencia ha causado el deterioro del sector del Virrey Solís, pues a pesar de la inseguridad, el desaseo y la prostitución, dicha entidad no ha tomado medidas. Dijo conocer del deterioro hace cuatro o cinco años atrás y que nunca puso en conocimiento de la Contraloría o la Procuraduría las situaciones que ahora relata (fols. 362 a 364 c. ppal).

Otras pruebas, como los contratos de arrendamiento son sólo representativos de los negocios jurídicos celebrados, sin que pueda establecerse si los cánones son irrisorios, si en los inmuebles se han realizado cuantiosas y estériles inversiones generadores de malversación y detrimento del patrimonio público, que en realidad constituyen las conductas imputadas en la demanda.  Las varias relaciones de inmuebles: arrendados en las cuales se informa el nombre del inquilino, la dirección del inmueble, las fechas de inicio y de vencimiento del contrato, el canon actual y el valor del seguro de arrendamiento (fols. 336 a 340 c. ppal); consignados para arrendar de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, en la cual consta el tipo de inmueble, dirección y características del inmueble, área en metros cuadrados y valor del arriendo (fol. 341 c. ppal); vendidos, con descripción del inmueble, nombre del comprador, precio recibido, estado jurídico actual, número de la escritura de venta y saldo por pagar  (fols. 342 a 343 c. ppal); para venta, se describe tipo de inmueble, valores comercial y total y área (fol. 344 c. ppal), sólo son indicadoras de la situación actual del bien, sin que de ello se evidencie las conductas imputadas.  

1. INFORMES DE CONTRALORÍA:

La contraloría Departamental en respuesta a requerimiento del A Quo remitió mediante oficio de 28 de noviembre de 2001 informes de 20 de septiembre de 2000 y de 15 de junio de 2001, practicados a los bienes inmuebles de la Beneficencia de Cundinamarca, anteriores en la fecha a la presentación de la demanda (22 de junio de 2001). Así también EN FORMA POSTERIOR A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA reposan informes de la Auditoria de la Contraloría Departamental 2002 y 2003, los cuales fueron tenidos como prueba en segunda instancia, mediante auto de 21 de septiembre de 2004 (fols. 796 a 799 c. ppal). ¿Entonces, surgiría el interrogante sobre qué certeza fáctica tienen los informes de las entidades de control sobre las imputaciones de omisión? ¿Son plena prueba frente a las supuestas irregularidades encontradas por la entidad controladora? El CONSEJO DE ESTADO en este punto debe llamar la atención sobre la importancia de valorar las pruebas tanto en su forma como en su contenido cuando se trata de atribuir conductas imputadas por los demandantes. En efecto,

Conforme al ordenamiento jurídico sobre el control fiscal, que se menciona a continuación, y cuyo tratamiento ya ha sido objeto de pronunciamiento por la Sal debe tenerse claro que las peticiones que hacen las Contralorías en ejercicio del control fiscal, no eran obligatorias para las entidades objeto del mismo, al menos en fechas anteriores a 18 de agosto de 2000, porque ni en la Constitución Política, ni en la ley ni en las resoluciones internas de la Contraloría, para los años anteriores a la expedición de la ley 610 de 200, se establecía la obligatoriedad de los informes y requerimientos de las Contralorías, como consecuencia del control fiscal, por lo siguiente:

 

En la CONSTITUCIÓN POLÍTICA se establece como atribución del Contralor "Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación" (art. 268-4), de lo cual no puede deducirse que las sugerencias y requerimientos del Contralor sean obligatorios para sus destinatarios, disposición que en su contenido es aplicable a las contralorías seccionales y locales.

 

La LEY 42 DE 1993, citada, sólo refiere a que "Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal" (art. 17) y que "Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9o., de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos" (art. 100).Dicha ley también le da a los contralores atribuciones sancionatorias respecto de funcionarios renuentes sobre varios aspectos, entre ellos cuando "no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías" (art. 101), o respecto de la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres períodos consecutivos o seis no consecutivos, caso en el cual podrá solicitar "la remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas" (art. 102).

Observa la Sala que en principio era potestad de los representantes de las entidades auditadas cumplir las exigencias de las Contralorías, aunque su incumplimiento les generara sanción personal o el inicio de un juicio fiscal.

 

     Por su parte, la LEY 610 DE 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, fue más allá y estableció que las Contralorías que realicen funciones de investigación o indagación tienen el carácter de autoridad de policía judicial y por tanto, además de las funciones previstas en el Código de Procedimiento Penal, pueden entre otras potestades: "Solicitar información a entidades oficiales o particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para lograr la identificación de bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de daño patrimonial al Estado, sin que al respecto les sea oponible reserva alguna" (art. 10, num. 3).  

 

Pero la Resolución Orgánica Nº 5.580 de 18 de mayo de 2004 expedida por el Contralor General de la República, mediante la cual se adoptó la obligatoriedad de los planes de mejoramiento, zanjó el tema cuando dispuso:

"ARTÍCULO 2º.  PLAN DE MEJORAMIENTO,  Se entiende por plan de mejoramiento, el conjunto de acciones que ha decidido adelantar un sujeto de control fiscal, tendientes a subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoria Gubernamental con enfoque integral, con el fin de adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad o a mitigar el impacto ambiental.

ARTÍCULO 3º. OBLIGACIÓN DE PRESENTARLO.  Todo sujeto de control fiscal, deberá presentar un plan de mejoramiento para subsanar y corregir los hallazgos administrativos negativos formulados en el informe de auditoria emitido por la Contraloría General de la República (…)".

 

Ahora bien, desde otro punto de vista, y antes o después de la expedición de la ley 610 de 2000, en el contenido de los informes ellos son generadores de conclusiones de los funcionarios que tienen a su cargo el recaudo de información y el desarrollo de la etapa de investigación, por ende no existe certeza de si realmente la información recogida en las etapas previas será confirmada o desvirtuada, tanto es así que en los informes que se adjuntaron a este proceso, y bajo la denominación de "hallazgos" se menciona que la situación es objeto de investigativos disciplinarios, fiscales o administrativos, que no son conclusivos de un acto definitivo en la actuación administrativa. Por esto los informes administrativos que se citan a continuación contienen informaciones y no decisiones administrativas, debido a que corresponden a lo que un funcionario encontró en la etapa de investigación para efecto de un juicio fiscal; por ello no son demostrativos, por si solos, para este juicio de acción popular, porque al ser simples informaciones carecen de real respaldo probatorio. Enseguida se verá su contenido para luego confrontarlo con el material judicial probatorio y definir cómo en este proceso no se establecieron los señalamientos hechos en los informes:

En los INFORMES DE CONTRALORÍA de 20 de septiembre de 2000 y de 15 de junio de 2001 se explicó que el análisis obedeció a proceso selectivo, debido a la cantidad de inmuebles que dicha entidad posee (Fol. 366 c. ppal; fols. 1 a 26 c. 1 y fols. 1 a 18 c. 2). En esos informes, anteriores en la fecha a la presentación de la demanda (22 de junio de 2001), se lee que efectuadas las visitas a los inmuebles seleccionados, varios de ellos se encuentran en total estado de abandono y deterioro, que la falta de mantenimiento evidencia la falta de gestión por parte de la directivas de la entidad que impide sean arrendados para generar ingresos a la entidad; que los inmuebles que se encuentran en mal estado como los edificios Samper Madrid, Murillo Toro, J.J. Vargas, Tía y otros que coinciden con los mencionados en la demanda, le ocasionan a la Beneficencia costos fijos como, administración, impuesto, servicios públicos, vigilancia y otros, además de lucro cesante por la falta de arrendamiento. Relacionan también el valor del canon de arrendamiento en comparación con el avalúo correspondiente que es del año de 1997, sin que a la fecha se encuentre actualizado. Y concluyen en el primero de estos informes lo que sigue:

"esta comisión concluye que los edificios visitados, no están cumpliendo el objetivo para el cual fueron donados, el cual es prestar un servicio social a las personas más necesitadas del Departamento, además es importante anotar que existe negligencia por parte de las directivas de la Entidad, por cuando se está dilatando todo el proceso de legalización de escrituras, ya que como se pudo observar muchos de estos bienes inmuebles carecen de este proceso y por lo tanto no se pueden arrendar lo cual causa un presunto detrimento patrimonial a la entidad".

Así mismo, en el primero de esos informes, se cuantifica en $8.483'.088.000 anuales el deterioro patrimonial por lucro cesante a los bienes evaluados y se concluye que el manejo dado a los bienes por parte de la administración durante la vigencia 2000 demuestra total desgreño administrativo y financiero "razón por la cual esta entidad no está cumpliendo cabalmente con su misión, la cual es prestar servicios sociales y de salud a la población infantil, juvenil, tercera edad y discapacitada más pobre y vulnerable del Departamento y Bogotá, D. C., mediante programas orientados a la protección, prevención, formación integral, asistencia social, tratamiento, rehabilitación y otorgamiento de aportes y subsidio alimentario en caso de indigencia...". Y el mismo informe recomienda realizar seguimiento al manejo de bienes inmuebles por parte de la Contraloría, para que no se sigan deteriorando y presten el servicio para el que fueron donados y no se le siga causando detrimento patrimonial a esta entidad.

Otras auditorias, de los años posteriores 2002 y 2003, fueron tenidas como pruebas en segunda instancia. En el del año 2002, la entidad controladora advierte que en la vigencia fiscal no hubo movimiento, lo cual es indicativo que el plan de acción no se cumplió; que hubo inmuebles que se vendieron por debajo del costo; que existen arrendatarios en mora y contratos de arrendamiento sin póliza de seguro de cumplimiento; que son cuantiosas las sumas que la Beneficencia debe por concepto de administración y relaciona cada uno del tipo de proceso (fiscal, disciplinario y administrativo) que se halló frente a cada situación sin que se mencione el estado de los mismos (fols. 1 a 94 c. argollado 1).  En el año 2003 se menciona que los ingresos de la Beneficencia de la vigencia 2001 a 2002 se incrementaron en un 54% ($12.560'.127.972). En relación con los arrendamientos indicó que se presentó notorio incremento con respecto al año inmediatamente anterior, equivalente al 60% y añadió "es de resaltar el esfuerzo realizado por la Beneficencia con el propósito de captar mayores ingresos que le permitan buscar un mayor equilibrio en sus finanzas". No obstante advierte que la inmobiliaria Cundinamarquesa retiene el 74% del valor total de los arriendos, porcentaje que considera excesivo; que en el caso de la mora en el pago de cánones no se cobran intereses; que aun existen inmuebles sin arrendar; frente a uno de los locales que la Beneficencia posee en el terminal de transportes indicó que el canon de arrendamiento es bajo en relación con el área del local (fol. 95 c. argollado 2). Como medidas para el manejo y control de arrendamiento propone las siguientes (fols. 1 a 123 y 1 a 19 c. argollado 2): Actualizar las cifras de ingresos por este concepto; revisar el estado de cuenta de los arrendamientos y de los arrendatarios, revisar las fechas de vencimiento de los contratos para actualización del canon de arrendamiento; elaborar relación de inmuebles, los que se deben actualizar, los arrendatarios deudores con el respectivo estado de cuenta y soporte; proyectar comunicaciones de cobro; notificar a los arrendatarios sobre la actualización del canon de arrendamiento y sobre requerimiento de deudor.

Sin embargo al analizar la comunidad de pruebas judiciales y al contrario de los informes administrativos no se probó conducta de quebranto a los derechos colectivos invocados; no existe entonces prueba que enseñe de la verdad de las imputaciones hechas en la demanda - afirmaciones definidas y sujetas a prueba  (art. 177 C. P. C), pues se reitera que aunque reposan informes investigativos de la Contraloría Departamental 2000 a 2003, en ellos se glosan unas supuestas irregularidades, que en realidad no fueron probadas dentro de este proceso judicial, conforme al planteamiento de la demanda. Además, sorprende a la Sala cómo el texto de la demanda es similar al contenido de los informes de Contraloría de 20 de septiembre de 2000 y de 15 de junio de 2001.

No debe pasarse por alto que en materia de pruebas la ley 472 de 1998, dispone que la carga de la prueba está a cargo del demandante:

"ARTÍCULO 30.  CARGA DE LA PRUEBA.  La carga de la prueba corresponderá al demandante.  Sin embargo, por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos"

Y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en todas sus Secciones, ha interpretado que el actor debe probar los hechos en que fundamenta la demanda, y que en los eventos en que no  cumpla con esa obligación legal, deben denegarse las pretensiones formulada. En consecuencia, no probadas las conductas de acción y de omisión endilgadas en la demanda, es imposible entrar a analizar amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados en la misma y debido a ello hay lugar a revocar el fallo de primera instancia: Erró el A Quo:

1. al valorar en la forma cómo lo hizo,  los informes de la contraloría de 2000 y 2001 junto con el dictamen pericial, sin tener en cuenta que en este último los peritos omitieron discriminar si el lucro cesante de algunos inmuebles se debía o al estado de desocupación, es decir, a que no estaban arrendados o a la desmejora por descuido;
2. al no analizar que la falta de arrendamiento no es atribuible, per se, a título de negligencia o descuido administrativo; y
3. al estudiar dichos informes de control, precitados, y con la explicación de que si la demanda fue instaurada el 22 de junio de 2001 "los actores ya tenían en ciernes la redacción de la demanda, para la fecha en que se produjo el referido informe de control", cuando lo cierto es que esos informes son anteriores a la presentación de la demanda, siendo carente de todo apoyo jurídico validar actuaciones procesales y probatorias de las partes bajo elucubración del juez, frente al contenido claro de una norma procesal que da cuenta que la fecha de presentación del memorial es la constada por el secretario del despacho (art. 107 C. P. C.).
4. al dar ordenes a los demandados no de contenido judicial sino de co-administración, cuando señaló la forma en que la Beneficencia de Cundinamarca debe celebrar convenios interadministrativos para "desarrollar la misión institucional prevista en sus estatutos, utilizando de manera adecuada los inmuebles de su propiedad (  )"

D. CONDUCTA DE UNO DE LOS ACTORES:

 

El Consejo de Estado ve con preocupación, atendiendo al planteamiento de las demandadas y a las pruebas del juicio, que uno de los actores, el señor Humberto González Villanueva fue arrendatario de uno de los inmuebles que relaciona la demanda, como así se demostró con las pruebas aportadas por la Beneficencia de Cundinamarca:

1. Contrato de transacción de 10 de marzo de 1999, celebrado por la Beneficencia con la arrendataria Inés Forero y el subarrendatario (hoy actor popular Humberto González Villanueva) sobre el inmueble de la carrera 9 No. 11-45 (sexto piso y terraza), en el cual se lee que la arrendataria subarrendó sin consentimiento, al señor González Villanueva que esta situación y el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento llevaron a la Beneficencia a instaurar demanda de restitución de inmueble arrendado. Dentro del acuerdo transaccional, Humberto González se comprometió a pagar la suma de $22'.286.522 por concepto de cánones de arrendamiento a febrero de 1999, intereses de mora al 3% mensual, cláusula penal y acueducto; se pactó la forma de pago y se advirtió que el acuerdo no constituye aceptación de la cesión del contrato ni reconoce al subarrendatario como arrendatario; que debía entregar el inmueble el día 15 de julio de 1999  (documento público, proveniente de su autor, fols. 172 y 173 c. ppal).
2. Comunicaciones: de 12 de marzo de 1999, de febrero anterior y de abril de 1999,  en las cuales Humberto González Villanueva, de una parte, remite a la Beneficencia copias de las consignaciones de ese mes por concepto de canon de arrendamiento de ese inmueble (documento privado en los archivos de la entidad fol. 171 c. ppal). Y de otra, solicita al Gobernador para la reubicación del instituto que venía funcionando en el inmueble precitado ante el inminente lanzamiento (documento privado, en los archivos de la entidad, fol. 174 c. ppal) y replantea la situación del centro educativo y solicita no ser lanzado del inmueble, en esta última se lee: "Es de anotar el abandono total en que se encuentran los edificios de la Beneficencia, al desocupar el piso que se está utilizando el deterioro sería mayor... las comunidades no pueden soportar las consecuencias de los manejos indebidos en las administraciones de la Beneficencia de Cundinamarca" (fols. 176 a 177 c. ppal).
3. Comunicación de 4 de junio de 1999 en la cual Humberto González, en calidad de veedor de la localidad 17 y como presidente de la Comisión de Desmarginalización solicitó a la Beneficencia copia de los programas o estrategias para el mantenimiento y conservación de los inmuebles y relación de los préstamos de uso realizados a bienes inmuebles ubicados en la localidad. La solicitud fue hecha con el fin de apoyar un diagnóstico en la reestructuración y remodelación urbana de La Candelaria (copia simple, fols. 175 c. ppal).
4. Memorial presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual González Villanueva solicitó en calidad de subarrendatario que den por terminado por transacción el proceso de restitución de inmueble arrendado, con sello de acuso de recibo del Tribunal de 30 de junio de 1999 (copia simple, fol. 178 c. ppal). Y de la providencia de 5 de agosto de 1999, en la cual el Tribunal no dio curso a la petición de terminación del proceso (copia simple, fols. 179 a 180 c. ppal).
5. Comunicación que la Beneficencia le envió a Humberto el día 5 de mayo de 1999, con acuso de recibo dos días después, en la cual le recuerda los términos de la transacción y la necesidad de la entrega del inmueble (documento público, fols. 181 a 182 c. ppal).

La conducta pasada de quien hoy es uno de los actores muestra que a diferencia de su afirmación, en este proceso, de mal estado de los inmuebles de la Beneficencia, el inmueble que él tenía en arrendamiento estaba en buen estado, deducción que se obtiene de observar su conducta de insistencia para permanecer en tenencia del bien y continuar desarrollando su actividad educativa en ese bien.

Las quejas, sin demostración, de que los bienes de la Beneficencia dados en arrendamiento están deteriorándose, rebasan, por su contenido, las imputaciones en un juicio de acciones populares porque reenvían a las obligaciones del arrendatario sobre la cosa arrendada, tema jurídico que es propio de discusión a nivel de la relación contractual en juicio ordinario o en el de restitución del inmueble arrendado (art. 1998 C. C. ); es mas no existe prueba en este juicio de acción popular que la Beneficencia o la Inmobiliaria Cundinamarquesa hubiese sido enterada por sus arrendatarios de deterioros distintos a los que estos deben asumir por mandato legal  (reparaciones locativas). Y si se hubiese probado en este juicio que los inmuebles restituidos por los arrendatarios lo fueron en estado distinto al que fue entregado, la imputación del daño al inmueble, y por reflejo al patrimonio público, no estaría causado en conducta del arrendador; en tal sentido el artículo 2005 del C. C. dispone como obligación del arrendatario a restituir la cosa al fin del arrendamiento y en el estado en que le fue entregada, tomándose en consideración el deterioro ocasionado por el uso y goce legítimos y agrega que "Si no constare el estado en que le fue entregada, se entenderá haberla recibido en regular estado de servicio, a menos que pruebe lo contrario. En cuanto a los daños y pérdida sobrevenidos durante su goce, deberá probar que no sobrevinieron por su culpa, ni por culpa de sus huéspedes, dependientes o subarrendatarios, y a falta de ésta prueba será responsable".

E. HECHO NUEVO SURGIDO DURANTE EL PROCESO:  

En la demanda se señaló como CAUSA PETENDI de las declaraciones y de las medidas solicitadas únicamente la fijación de cánones irrisorios y abandono de los inmuebles, reflejos de una mala administración generadora de detrimento patrimonial. Pero posteriormente y dentro del trámite del proceso y luego de la proyección del video traído por el Departamento de Cundinamarca se acusó por un hecho nuevo, planteado extemporáneamente, el detrimento patrimonial: el precio irrisorio por el que se vendió el complejo Virrey Solís y se indica que como uno de los derechos invocados en la demanda es la moralidad administrativa, por ende solicitan al despacho tener en cuenta esa manifestación; además los actores anexan piezas documentales en copia simple sobre avalúos al complejo y copia de escritura  (fols. 637 a 638 c. ppal).

Situación como esa no puede variar el objeto del proceso; y de hacerse se incurre en quebranto del debido proceso y derecho de defensa, toda vez que el demandado se juzga de acuerdo con lo señalado en la demanda y en su adición; además el juez quebranta el principio de congruencia por extra petita (art. 305 del C. P. C).

F. COSTAS:

Sobre esta materia la ley 472 de 1998 dispone:

"ARTÍCULO 38. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar".

Pero como en el caso no existe temeridad ni mala fe, en la parte vencida, no es procedente condenarla en costas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

F A L L A:

 

REVÓCASE la sentencia proferida el día 22 de junio de 2004 por la Sección Cuarta B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

PRIMERO. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. REMÍTASE al Defensor del Pueblo copia de este fallo (art. 80 ley 472 de 1998).

 CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

 

Ruth Stella Correa Palacio

Presidenta

María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez    

German Rodríguez Villamizar                         Ramiro Saavedra Becerra