LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Naturaleza y contenido / LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Requisito de procedencia / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN - Naturaleza de la actuación demandada
La figura del llamamiento ha sido analizada por la Corte Suprema de Justicia para efectos de determinar su naturaleza y contenido; y precisa que la citación que la parte demandada hace al llamado en garantía, comporta la proposición anticipada de la pretensión de regreso, o el uso del derecho de regresión o reversión, que tiene como causa la relación sustancial de garantía que obliga al tercero a indemnizar al llamante el perjuicio que pudiere llegue a sufrir. Por su parte esta Corporación ha profundizado sobre ésta figura y ha señalado en relación con el requisito de procedencia del llamamiento, relativo a la existencia de un derecho legal o contractual a exigir del tercero el perjuicio que llegare a sufrir como resultado del proceso judicial, que éste debe desprenderse de los fundamentos tanto fácticos como jurídicos del llamamiento; que por esa razón la ley exige que en el escrito de solicitud de citación del tercero, se expongan los hechos en que se basa la citación, porque a través de éstos se pueden establecer los extremos y elementos de la relación procesal planteada para ser resuelta en un futuro por el juez y además se garantiza que el derecho legal o contractual esgrimido cuente con un fundamento fáctico y jurídico mínimo, en aras de un uso responsable, serio y razonado de este instrumento procesal. Y es que como se mencionó al inicio de estas consideraciones, la citación del tercero parte del presupuesto de que quien se cita sea una persona ajena a las vinculadas al proceso en calidad de titulares de la relación jurídica principal debatida en el proceso, situación que no se observa en este caso. En efecto, quien fue llamado al proceso no es un tercero, ni en relación con el proceso, ni en relación con la parte que lo cita; se trata de las misma persona jurídica Nación que ya se encuentra vinculada al juicio como parte demandada y que adquirió su condición de parte principal, desde que se le notificó del auto admisorio de la demanda. La confusión del demandado parece girar en torno a la múltiple representación que tiene la Nación en el proceso contencioso administrativo, la cual varía de acuerdo con la naturaleza de la actuación demandada, pero que de ninguna manera puede alterar su personería jurídica, o hacer pensar que se trata de varias entidades o personas jurídicas. Entonces se está en presencia de la misma persona jurídica Nación, así esta se encuentre representada por el Presidente del Senado o por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y si ya fue vinculada como parte demandada en el proceso, resulta incompatible con dicha vinculación, traerla como tercero al proceso, citando a una dependencia suya como es un Ministerio organismo principal de la administración nacional (ley 489 de 1998). Nota de Relatoría: Ver Exps. 5387, Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, 21071 y 20803 del 4 de abril y 21 de noviembre de 2002 respectivamente
Auto 00189 del 04/02/19. Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Actor: FROSST LABORATORIES INC. Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004).
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00189-01(25756)
Actor: FROSST LABORATORIES INC
Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Referencia: APELACIÓN DE AUTO
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado Nación (Congreso de la República) contra el auto proferido por la Sección Tercera B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 13 de agosto de 2003, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía formulado (fols 1, 2 y 3 a 8 c.ppal)
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II. ANTECEDENTES PROCESALES
A. DEMANDA:
La Sociedad Frosst Laboratories Inc. en ejercicio de la acción de reparación directa demandó a la Nación (Congreso de la República) el día 13 de enero de 2003:
1. PRETENSIONES:
"1. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a Frosst Laboratories Inc, por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
2. Que se repare el daño causado a Frosst Laboratories Inc, ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1 de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a quinientos tres millones novecientos dieciséis mil doscientos veinticuatro pesos ($503.916.224).
3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes (fol 11 c.ppal).
2. HECHOS:
2.1. Promulgación de la ley inconstitucional. La ley 633 del 29 de diciembre de 2000 creó la Tasa Especial por los servicios aduaneros en los siguientes términos: "Artículo 56. Tasa especial por los servicios aduaneros. Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB de los bienes objeto de importación ( )".
Según el artículo 57 de la mencionada ley, la administración y control de la tasa especial estaba a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2.2. Recaudo de la TESA. La tasa especial se comenzó a recaudar desde el mes de enero de 2001, conforme lo establecido en la resolución 29, de enero de 2001 de la DIAN.
2.3. Declaración de inconstitucionalidad de la ley 633 de 2000. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se demandó ante la Corte Constitucional la totalidad de la ley 633 de 2000, y de manera subsidiaria los artículos 56 y 57 que regulaban la materia, por considerar que las normas violaban la Constitución Política.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, declaró inexequibles, entre otros, los artículos 56 y 57 de la ley 633 de 2000, mediante los cuales se creó la Tasa Especial para los Servicios Aduaneros. Dicha sentencia fue notificada por edicto el 25 de octubre de 2001.
2.4. Daño antijurídico. Mientras la TESA estuvo vigente, la sociedad tuvo que pagar la suma de quinientos tres millones novecientos dieciséis mil doscientos veinticuatro pesos ($503.916.224) correspondiente al 1.2% sobre el valor FOB de los bienes objeto de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo ilegítimo . Esta suma se acredita con la copia de las declaraciones de importación recibidas con pago que se adjuntan como prueba (fols 12 y 13 c.ppal).
B. TRÁMITE:
Después de notificado el auto admisorio de la demanda, el demandado Nación (Congreso de la República) contestó la demanda y llamó en garantía a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) el día 11 de julio de 2003 (fols. 25, 27, 28 a 40 c. 1).
La solicitud de llamamiento se fundamentó básicamente en que el Ministerio de Hacienda tuvo la iniciativa legislativa, fue la autoridad que presentó y radicó el proyecto de ley que posteriormente se convirtió en la ley 633 de 2000, tomó parte activa en el correspondiente debate legislativo y finalmente recaudó y se benefició de los recursos provenientes de la aplicación de dicha ley (fols 28 a 40 c.1).
C. PROVIDENCIA APELADA:
Negó el llamamiento en garantía formulado por la Nación (Congreso de la República) al considerar que no se reúne uno de los presupuestos indiscutibles de procedencia del llamamiento consistente en la acreditación del vínculo legal o contractual entre llamante y llamado en garantía que genere la obligación para el llamado en garantía de indemnizar al llamante por la condena al pago de los perjuicios que llegare a sufrir. Señaló que "( ) pese a que fue el Ministerio de Hacienda, la entidad que según la parte demandada, tuvo la iniciativa legislativa que dio origen a la ley 633 de 2000, cuya aplicación generó el daño alegado por la parte actora, no tiene vínculo de carácter contractual o legal con la entidad demandada ( )" (fols 48 y 49 c.1).
D. RECURSO DE APELACIÓN:
Lo interpuso la Nación (Congreso de la República) con el fin de que se revoque la anterior providencia y en su lugar se vincule al llamado en garantía, al considerar que considera que sí existe un vínculo legal entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso de la República "( ) ya que mientras éste último expidió la ley 633 de 2000 la otra desarrollo dicha ley mediante resoluciones como la anteriormente descrita para el recaudo del dinero derivado del Tributo ordenado en la ley 633 de 2000 ( )".
Aclaró que en la demanda se solicitó indemnización no sólo por los perjuicios causados por la expedición de la ley 633 de 2000, sino también por el desarrollo posterior que tuvo, atinente al recaudo y entrada del tributo a las arcas nacionales y que dicho argumento fue esgrimido cuando se llamó en garantía cuando se dijo que el Ministerio de Hacienda directamente o a través de sus dependencias encargadas del recaudo del dinero "recaudaron y por tanto se beneficiaron del dinero recaudado como consecuencia de la aplicación de la ley 633 del 29 de diciembre de 2000".
Finalmente citó providencia del Consejo de Estado dictada dentro del proceso 25000-2326-000-2001-1271-01, en la que se concluye la existencia de relación legal entre el Banco de la República y la Nación (Congreso) derivada del hecho consistente en que la resolución que se invoca como causa generadora del perjuicio, fue dictada en cumplimiento del literal f) artículo 16 de la ley 31 de 1992 (fols 50 a 55).
Previo a resolver se hacen las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra el auto proferido por la Sección Tercera B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 13 de agosto de 2003, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía formulado, en virtud de la competencia funcional que le atribuye la ley al Consejo de Estado para conocer de la apelación de autos de los Tribunales que resuelven sobre la intervención de terceros, dictados en asunto de dos instancias (arts. 129 y 181 num. 7 del C. C. A.).
El Código Contencioso Administrativo sobre la figura del llamamiento en garantía dispone:
"ARTÍCULO 217. En los procesos relativos a controversias contractuales y en los de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la índole o naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo".
Ahora, como tales figuras de intervención en su tramitación no están contenidas en el indicado Código debe acudirse a lo instituido en el Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el mandato imperativo del artículo 267 del C. C. A. el cual enseña, expresamente, que en los aspectos no contemplados se seguirán las reglas del Código de Procedimiento civil, en lo que sea compatible.
Sobre el tema esa última codificación dispone lo siguiente:
"ARTÍCULO 57. Quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquél, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamamiento se sujetará a lo dispuesto en los dos artículos anteriores."
Como puede verse la norma contempla a favor del demandado la facultad de citar al proceso al tercero con quien tenga vínculo legal o contractual, de donde se desprenda un derecho para él, de exigirle en un futuro y en el evento en el que sea condenado, el reembolso del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia.
Entonces la norma prevé dos situaciones, la primera consistente en que la persona citada tenga la condición de tercero, quien como lo señala la doctrin, es aquel que al momento de trabarse la relación jurídica procesal no tiene la calidad de parte por no ser demandante ni demandado, pero que una vez es aceptado en el proceso ingresa a éste con todos los derechos y cargas que ello representa, el segundo, que el denunciante tenga en relación con esa persona, un derecho legal o contractual a exigir de ese tercero el perjuicio que llegare a sufrir como resultado del proceso judicial
La figura del llamamiento ha sido analizada por la Corte Suprema de Justicia para efectos de determinar su naturaleza y contenido; se destaca la sentencia proferida el 24 de octubre de 2000 , en la cual se precisa que la citación que la parte demandada hace al llamado en garantía, comporta la proposición anticipada de la pretensión de regreso, o el uso del derecho de regresión o reversión, que tiene como causa la relación sustancial de garantía que obliga al tercero a indemnizar al llamante el perjuicio que pudiere llegue a sufrir.
Por su parte esta Corporación ha profundizado sobre ésta figura y ha señalado en relación con el requisito de procedencia del llamamiento, relativo a la existencia de un derecho legal o contractual a exigir del tercero el perjuicio que llegare a sufrir como resultado del proceso judicial, que éste debe desprenderse de los fundamentos tanto fácticos como jurídicos del llamamiento; que por esa razón la ley exige que en el escrito de solicitud de citación del tercero, se expongan los hechos en que se basa la citación, porque a través de éstos se pueden establecer los extremos y elementos de la relación procesal planteada para ser resuelta en un futuro por el juez y además se garantiza que el derecho legal o contractual esgrimido cuente con un fundamento fáctico y jurídico mínimo, en aras de un uso responsable, serio y razonado de este instrumento procesal.
Teniendo en cuenta las precisiones anteriores en torno a los requisitos sustantivos de la solicitud del llamamiento en garantía, observa la Sala que, no se reúnen en este caso..
Y es que como se mencionó al inicio de estas consideraciones, la citación del tercero parte del presupuesto de que quien se cita sea una persona ajena a las vinculadas al proceso en calidad de titulares de la relación jurídica principal debatida en el proceso, situación que no se observa en este caso.
En efecto, quien fue llamado al proceso no es un tercero, ni en relación con el proceso, ni en relación con la parte que lo cita; se trata de las misma persona jurídica Nación que ya se encuentra vinculada al juicio como parte demandada y que adquirió su condición de parte principal, desde que se le notificó del auto admisorio de la demanda.
La confusión del demandado parece girar en torno a la múltiple representación que tiene la Nación en el proceso contencioso administrativo, la cual varía de acuerdo con la naturaleza de la actuación demandada, pero que de ninguna manera puede alterar su personería jurídica, o hacer pensar que se trata de varias entidades o personas jurídicas.
Entonces se está en presencia de la misma persona jurídica Nación, así esta se encuentre representada por el Presidente del Senado o por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y si ya fue vinculada como parte demandada en el proceso, resulta incompatible con dicha vinculación, traerla como tercero al proceso, citando a una dependencia suya como es un Ministerio organismo principal de la administración nacional (ley 489 de 1998).
Señala al efecto el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo que:
"Artículo 149. Modificado. Ley 46 de 1998, art. 49. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan.
En los procesos Contencioso Administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación-Rama Judicial estará representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial.
En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto ( )" (negrillas fuera del texto original).
Se desprende de lo anterior la confirmación del auto apelado, pero con fundamento en las razones expuestas.
Por lo expuesto, se
RESUELVE:
CONFÍRMASE el auto proferido el día 13 de agosto de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera B).
Cópiese, notifíquese y cúmplase. ejecutoriada este auto remítase al tribunal de origen.
Germán Rodríguez Villamizar
Presidente de Sala
Ricardo Hoyos Duque María Elena Giraldo Gómez
Alier Hernández Enríquez Ramiro Saavedra Becerra
