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DAÑO - Acción. Sujeto colectivo / ACCION DE GRUPO - Naturaleza. Indemnizatoria / ACCION DE GRUPO - Objeto / PRINCIPIO DE LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS EN CONFLICTO - Acción de grupo / ACCION DE GRUPO - Principio de la efectividad de los derechos en conflicto / ACCION DE GRUPO - Formas de indemnización / ACCION DE GRUPO - Pretensión. Reconocimiento de derechos. Improcedencia
¿Cuáles son las acciones que se originan en el DAÑO? Frente a ello, se puede decir que de la fuente de obligaciones denominada DAÑO, surge la obligación de indemnizar a la víctima de éste, por lo cual, cuando el artículo 88 constitucional habla de las acciones originadas en el daño, se refiere a aquellas que tienen por objeto obtener la reparación de los perjuicios causados por éste. Es así como el constituyente de 1991, preocupado por aquellos daños cuya entidad afecta una pluralidad de personas, le impuso el deber al legislador de crear un mecanismo especial para la reparación de este tipo de daño inferido a un sujeto colectivo. De esta forma, nace en nuestro ordenamiento jurídico la llamada acción de grupo, desarrollada por el legislador en la ley 472 de 1998 como un mecanismo procesal con una naturaleza indemnizatoria. De la jurisprudencia de la Corte Constitucional se concluye lo siguiente: primero, que se ha mantenido y respetado lo que la Constitución en su artículo 88 estableció, y aquello que el legislador, en uso de sus facultades, desarrolló en la ley 472 de 1998; y segundo, que en la interpretación de esta normatividad se debe tener en cuenta el principio de la efectividad de los derechos en conflicto. En desarrollo del anterior principio, es importante anotar, que la sentencia C-1062 de 2000, estableció que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados a cualquier tipo de derechos (esto sin desconocer obviamente la naturaleza de la acción, es decir el hecho de que es puramente indemnizatoria, y que surge a partir de un daño sufrido a un grupo de personas). Además de lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-569 de 2004, agregó que las condenas en estas acciones pueden incorporar otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado. Al respecto, se precisa que la Corte, cuando se refiere a otras formas de indemnización, lo hace sin cambiar la naturaleza reparatoria de la acción. Con base en este recorrido legal y jurisprudencial, puede concluirse que NO existe conflicto alguno respecto del objeto o finalidad de las Acciones de Grupo, que se repite, es el de exigir el cumplimiento de la obligación de reparación que surge de la responsabilidad como fuente de las obligaciones, por un daño causado a una pluralidad de personas. De lo anterior se desprende que dentro del proceso de Acción de Grupo, sólo se pueden ventilar pretensiones que desarrollen la naturaleza del proceso, es decir, que tengan su mismo objeto, o lo que es lo mismo, la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de personas; cualquier otra pretensión iría en contra de este objeto y, por tanto, es improcedente. Cuando un grupo de pensionados reclama el reconocimiento de unos derechos y, además, los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de estos, no puede acudir ante lo Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de la Acción de Grupo, puesto que el legislador quiso que esta acción solo tuviese naturaleza indemnizatoria, es decir, que solo se pretendiera con ésta el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios causados a un grupo integrado al menos por veinte personas (inc. 2°, Art 46 de la ley 472 de 1998).
ACCION DE GRUPO - Costas / COSTAS - Acción de grupo
Conforme a lo previsto en el numeral 5º del artículo 65 de la ley 472 de 1998, la Sala condenará en costas a la parte demandante, por cuanto fue vencida en el proceso, para efectos de la publicación del extracto de la sentencia, tal como lo prevé la ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá DC., veintiuno (21) de mayo de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 25000-23-26-000-2002-09010-02(AG)
Actor: ASOCIACION DE PENSIONADOS DEL BANCO CENTRAL HIPOTECARIO
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS
Referencia: ACCION DE GRUPO
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 4 de mayo de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Demanda.-
Los señores Jaime Acevedo Díaz, Ernesto Alfaro Bermúdez, Luís Germán Arciniegas Raquero, Julio Cesar Cabrera Ocaña, Ana Sofía Casteblanco, Elizabeth Casteblanco de Álvarez, Jorge Alberto Clavijo González, Luís Alberto Clavijo Ortiz, Humberto Cristancho Tello, Campo Elías Cubillos Pérez, Carlos Julio Chipatecua Martínez, Rafael Antonio Escalante Sierra, María Cristina Guerrero Téllez, Miguel Gutiérrez Narváez, Antonio José Montaña, Luís Enrique Muñoz Piedrahita, Samuel Arturo Navarrete Vanegas, Eduardo Olmos Rojas, Jairo Ortiz Guzmán, Luís Alberto Papagayo Espinosa, Rosa Janeth del Pilar Pardo Vargas, Daniel Arturo Parra Rúa, María Matea Quijano Terreros, Manuel Guillermo Quintana Nieto, Orlando Gilberto Quiroz Pérez, Carlos Alberto Rodríguez Beltrán, Fabiola Rodríguez Forero, Juan Manuel Rojas Galindo, Antonio José Ruiz Muñoz, Miguel Ángel Sánchez Moreno, Marina Tamayo de Sánchez, Anyul Julieta Tarazona Plata, Mariela Torres Serrano, Emir Vargas Lara, Arturo Velasco Villegas y la Asociación de Pensionados del Banco Central Hipotecario en liquidación, en ejercicio de la acción de grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda el 8 de mayo de 2002, en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Superintendencia de Sociedades, del Banco Central Hipotecario en liquidación y de la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario en Liquidación (fls. 90 a 186 cdno. 1).
1.1. Pretensiones.-
"2.1. La Nación Colombiana - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Bancaria de Colombia y el Banco Central Hipotecario en liquidación y la Caja de Bienestar Social del B.C.H., en liquidación, son administrativa y solidariamente responsables de la totalidad de los perjuicios materiales y daños morales objetivados de que resultaron pasibles mis poderdantes directos y el resto de pensionados que integran el grupo (y los familiares de unos y otros) y que aparecen legitimados en esta acción, mediante el poder judicial especial otorgado por la Señora Presidenta y Representante Legal de la Asociación de Pensionados del B.C.H. - en liquidación, como consecuencia de la vulneración de todos los derechos, beneficios, servicios, pagos y prestaciones, aprobados por el Consejo Directivo de la Caja de Bienestar Social del B.C.H., de que disfrutaban y que fueron suspendidos por efecto de la disolución y consiguiente liquidación del Banco Central Hipotecario, ordenada por el Decreto 20 de 12 de Enero de 2001 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, como consecuencia de ésta, la liquidación de la Caja de Bienestar Social del B.C.H.
"2.2. Como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la Nación Colombiana - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Bancaria de Colombia y Banco Central Hipotecario en liquidación y la Caja de Bienestar Social del B.C.H. - en liquidación y, en la medida de su intervención e injerencia, a pagar por concepto de indemnización colectiva, perjuicios materiales a la totalidad del grupo de pensionados que conforman esta acción y sus familiares con derecho, el valor de Cien Mil Millones de Pesos ($100.000.000.000) o la suma que se establezca en concreto dentro del proceso o en incidente posterior, mediante la prueba idónea.
"2.3. Se condene a la Nación Colombiana - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Bancada de Colombia y el Banco Central Hipotecario en liquidación y la Caja de Bienestar Social del B.C.H. - en liquidación, a pagar a cada uno de los damnificados que integran el grupo, el valor equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos legales a cada uno, por concepto de perjuicios morales objetivados."
"2.4. Se condene en costas a la parte vencida, incluyendo las agencias en derecho u honorarios profesionales, en proporción del 10% del valor total de la indemnización.
"2.5. Se de aplicación a las demás previsiones del Artículo 65 de la Ley 472/98.
"2.6. Se decrete la actualización de los valores indemnizatorios correspondientes."
1.2. Hechos.-
La parte demandante expresó los hechos que a continuación se resumen:
- El Grupo está conformado por los pensionados del Banco Central Hipotecario actualmente en liquidación.
- Al tener esta calidad, estas personas eran beneficiarias de la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario, que era una corporación de derecho privado, sin ánimo de lucro, con patrimonio propio y con personería jurídica,
- La Caja de Bienestar Social, en principio, atendía las pensiones de los empleados del Banco Central Hipotecario, no obstante, el Decreto 1699 de 1997 dispuso pasar esta función al Banco para que se encargara directamente; por esta razón, se estableció como nuevo objeto de la Caja de Bienestar "mejorar la calidad de vida de la comunidad en general y, en especial, de los empleados y pensionados del Banco Central Hipotecario, así como de los familiares y causahabientes de unos y otros".
- En desarrollo de este nuevo objeto social, la Caja le otorgaba a los empleados, pensionados del banco y a los familiares de estos, beneficios y servicios, tales como los siguientes:
“'a. Cubrimiento del 80% de la prima mensual de la Póliza de Seguro de Hospitalización y Cirugía, expedida por PANAMERICAN DE COLOMBIA S.A., a favor de todos los empleados y pensionados del Banco Central Hipotecario.
'b. Auxilio mensual consistente en pagar al numeroso grupo de pensionados (mas de 300) muy antiguos del B.C.H. y por ende de avanzada edad, que recibían del mismo Banco y/o del ISS pensiones exiguas, las sumas adicionales necesarias para completar- en cada una de sus 14 mesadas anuales' - 2.25 salarios mínimos legales mensuales.
'c. Préstamos por calamidad doméstica, hasta por 5 sueldos o mesadas, con 24 meses de plazo e interés del 8% anual."
'd. Préstamos para estudios de los empleados, de los pensionados y, de los hijos de unos y otros, hasta por el 100% de la matrícula o pensiones, con plazo de 6 a 12 meses de plazo (sic) e intereses del 8% anual."
'e. Préstamos para pago de impuestos de vivienda y de vehículo, hasta por el 100% del monto de los impuestos, con 12 meses de plazo e interés del 8% anual."
'f. Préstamos para pasajes de los empleados, de los pensionados y de los hijos de unos y otros, que viajaren al Centro Vacacional Torcamar, situado en el Municipio de Gaira (Magdalena) y de propiedad de la CAJA, hasta por el 100% del valor de los pasajes, con plazo de 12 meses e interés del 8% anual.'"
- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el Decreto 20 del 12 de Enero de 2001, ordenó la disolución y consiguiente liquidación del Banco Central Hipotecario, sociedad de economía mixta del Orden Nacional sujeta al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
- Como consecuencia de lo anterior, la Caja de Bienestar Social del B.C.H en obedecimiento a sus estatutos también se disolvió y entró en liquidación.
- En desarrollo de lo anterior, el liquidador de la Caja dirigió a todos los pensionados una circular del 28 de marzo de 2001, mediante la cual les informaba sobre lo siguiente:
“'…los servicios y pagos que realizaba a usted esta entidad, obedecían a la vocación benéfica de la entidad, proporcionados por su propia voluntad, unilateralmente y en forma extralegal. Disuelta y en liquidación la entidad, la ley impide continuar prestándoselo.'"
1.3. Fundamentos de derecho.-
Bajo este título, la parte demandante expone las características del grupo, el concepto del daño sufrido y los demás elementos de la responsabilidad, de la siguiente forma:
- El grupo está conformado por un conjunto de personas que comporta condiciones y calidades similares, en virtud de que son pensionados del Banco Central Hipotecario a lo cual se le agregan sus familiares; todos los cuales disfrutaban de beneficios y derechos adquiridos por convenciones colectivas de los trabajadores del Banco Central Hipotecario o por acuerdos o convenios con la Caja de Bienestar Social del B.C.H.
- Tales beneficios y derechos, por su condición de habitualidad, entraron a formar parte del salario de todo el grupo y perdieron el carácter de pago gratuito, por lo que no podían ser vulnerados ni suspendidos.
- Como consecuencia de la liquidación del Banco Central Hipotecario, se produjo la liquidación de la Caja de Bienestar Social y, por contera, se suspendieron los mencionados beneficios y derechos, lo cual originó perjuicios individuales a cada uno de los miembros del grupo.
- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Bancaria, el Banco Central Hipotecario y la Caja de Bienestar Social, “…estaban en la obligación legal y ética de asumir las previsiones adecuadas y pertinentes para no expoliar a los pensionados de los derechos, beneficios y servicios que entraron a formar parte integral de su remuneración y por ende de su pensión…”, pero como tales entidades hicieron caso omiso, deben indemnizar los perjuicios sufridos por cada uno de estos individuos.
- El liquidador debió impedir que se dejaran desprotegidos a los pensionados en aquellos beneficios que habían asumido la categoría de derechos adquiridos para cada uno de ellos. Por ejemplo, la póliza de hospitalización y cirugía, tomada por la Caja a favor de los pensionados y sus familiares con la compañía Panamerican de Colombia S.A., lo “justo y equitativo” debió ser que se hubiera extendido por esa empresa hasta la vida probable de cada pensionado y beneficiario.
- Respecto de los elementos de la responsabilidad, la parte demandante, en síntesis, manifestó lo siguiente:
“A. EL HECHO.
“...está constituido en esta acción de grupo, puede decirse, por la disolución y consiguiente liquidación del Banco Central Hipotecario y, como consecuencia, la liquidación de la Caja de Bienestar Social del B.C.H., en liquidación, que tuvo su causa eficiente y determinante, en la acción asumida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el proferimiento del Decreto 20 del 12 de Enero de 2001 y por el no control efectivo, en este evento, por parte de la Superintendencia Bancaria de Colombia...”
“Desde luego que también queda comprometida en el hecho vulnerante, la Caja de Bienestar Social del B.C.H., con la actuación contenida en la comunicación del 28 de marzo de 2001,con la autoría "intelectual" del liquidador... así como del B.C.H., que es el que paga las pensiones. Por manera que, el hecho, si se me permite la expresión, no es simple sino complejo, ya que fue generado o gestado por Agentes estatales, particulares y semioficiales.
“B. EL DAÑO.
(...)
“…está dado en el presente caso, por todos los detrimentos y perjuicios económicos de que resultaron pasibles todos los pensionados y sus beneficiarios y/o causahabientes, por virtud de la suspensión o terminación de todos los derechos, beneficios y emolumentos que les venían siendo reconocidos por la Caja de Bienestar Social del B.C.H. y por el B.C.H., en liquidación, hasta antes de la vigencia del Decreto 20 del 12 de Enero de 2001 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual concitó el proferimiento de la comunicación del 28 de Marzo de 2001, suscrita por el liquidador encargado…” de la Caja de Bienestar Social - en liquidación -...”
“C. NEXO CAUSAL
“...está evidenciado en este caso, ya que los daños con los que resultaron pasibles las víctimas y sus familiares, fueron consecuencia de hechos vulnerantes de naturaleza administrativa, semioficial y privada, pero que pueden (estos últimos) ser avocados por la justicia administrativa, por virtud del fuero de atracción.”
2. Contestación de la demanda.-
2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito público.-
En escrito de fecha 30 de Mayo de 2002 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, aduciendo lo siguiente (fls. 16 a 19 cdno. 3):
- La presente acción se fundamenta en que la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario suspendió la prestación de unos servicios a sus beneficiarios, por tanto, la Nación no puede ser responsable de un daño causado a una persona de derecho privado.
- Ninguno de los elementos de la responsabilidad se configura en el caso concreto en cabeza de la Nación, en primer lugar, no existe ningún elemento que permita concluir en una falla del servicio; para llegar a esta conclusión, habría que demostrar que el Decreto 20 de 2001, por el cual se dispuso la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario, se expidió en contra de la ley, ya que ésta fue la única actuación del Ministerio en los hechos de la demanda. No obstante si éste fuera la finalidad de la acción habría una indebida escogencia de la acción.
- Ahora bien, si se pretendió demostrar la responsabilidad del Ministerio por omisión, es necesario el incumplimiento de una función, lo cual tampoco es precisado por el demandante que se limita a señalar que la Nación debió adoptar medidas para efectos de la liquidación de la Caja. A este respecto debe observarse que ninguna norma legal prevé que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deba intervenir en la liquidación de entidades de derecho privado.
- Tampoco se presentó uno de los eventos que ha señalado la jurisprudencia, como de falla presunta, ni se trató de un daño especial que rompiera el principio de las cargas públicas; de la misma forma, no se está ante una actividad de riesgo que implique la aplicación de la teoría del riesgo excepcional.
- No existe, además, relación causal entre las actuaciones de las autoridades públicas y el daño que invoca el demandante, debido a que no son éstas las que han privado a los pensionados de unos beneficios, sino que es una decisión de una entidad particular que lo hace por razón de lo dispuesto en sus estatutos, y es natural que ello ocurra, pues la entidad que se liquida no puede continuar desarrollando su objeto y, por lo mismo, está en incapacidad de continuar prestando sus servicios.
- Por otro lado, tampoco existió un daño antijurídico debido a que éste debe ser cierto, es decir, es necesario que exista certeza respecto de que dichas personas iban a continuar percibiendo los beneficios ofrecidos por la Caja de Bienestar, lo que no se presenta en el caso concreto porque tales beneficios no tienen carácter legal y fueron otorgados por decisión unilateral de la Caja, por tanto, es claro que podían ser modificados en el futuro, por el mismo que los otorgó. Así las cosas, es claro que la suspensión de esos beneficios, por razón de la disolución de la entidad, no constituye un daño cierto, pues no hay seguridad alguna de que dichos beneficios se continuarían recibiendo en un futuro.
- Los beneficios a que se refiere el demandante, no constituyen derechos adquiridos, en efecto, dichos beneficios suponían un trámite ante la propia entidad que decidía o no otorgarlos teniendo obviamente en cuenta sus disponibilidades financieras.
- La suspensión de los beneficios alegados en la demanda, no causa daño moral alguno. Si se aceptara que en el presente caso hay lugar a la reparación de un daño moral, habría que aceptar que debe reconocerse cuando se incumple un contrato de hospedaje con un hotel, pues uno de los beneficios que invoca el actor, es un servicio de un centro vacacional, o cuando una óptica no entrega unos lentes o un banco no desembolsa un préstamo, etc.; es claro que en ninguno de estos casos, procede la condena a daños morales.
- La Caja de Bienestar Social del B.C.H. es una entidad privada y no cumple funciones administrativas, fue creada por el Banco con sus trabajadores conforme a las reglas de derecho privado y así lo reconoce el demandante; no tiene el carácter de entidad descentralizada y menos de entidad pública, no fue creada por la ley o con autorización de la misma y tampoco forma parte de la estructura del Estado; de la misma forma, no es una entidad de seguridad o previsión social ni cumple funciones en esta materia desde la expedición del Decreto 1699 de 1997. Por esta razón, sus actuaciones no comprometen la responsabilidad del Estado.
- La liquidación de la Caja de Bienestar Social del B.C.H. no fue producto de una decisión del Estado, esto obedeció a una cláusula estatutaria que contemplaba la liquidación en el evento de la disolución del Banco Central Hipotecario; tal cláusula hace parte de los estatutos de una entidad de orden privado y que fue adoptada por los órganos competentes.
- Desde este punto de vista, la disolución y liquidación de una entidad tiene como consecuencia que se adelanten las tareas necesarias para concluir todas sus actividades, así lo dispone el artículo 32 del Decreto 059 de 1991, en donde se dice que 'Las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, conservarán su capacidad jurídica, para todos los efectos inherentes a su liquidación'. Lo anterior implica que la Caja debía suspender los beneficios que otorgaba, pues de otra manera no habría podido hacer la liquidación e implicaría la violación de los estatutos y de la ley.
- La acción de grupo se presenta improcedente para obtener el reconocimiento de los derechos laborales reclamados por el grupo demandante, en virtud de que la finalidad de esta acción es únicamente indemnizatoria. La demanda no pretende simplemente el reconocimiento de una indemnización de perjuicios, sino que su verdadero objeto es que se reconozcan unos derechos inciertos de contenido laboral.
- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público formuló las siguientes excepciones: (i) Falta de jurisdicción: porque si bien la demanda se dirigió en contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al mismo tiempo se demandó a la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario, que es una entidad de derecho privado. (ii) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: debido a que los daños alegados por el grupo demandante tienen causa distinta respecto de cada uno de los miembros. (iii) Ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, en virtud de que la demanda no pretende simplemente el reconocimiento de perjuicios, sino que quiere que se reconozcan unos derechos laborales.
2.2. Superintendencia bancaria de Colombia (hoy Financiera).-
En escrito de fecha 25 de Junio de 2002 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo lo siguiente (fls. 500 a 508 y 514 a 517 cdno. 02):
- La parte demandante concreta la causa del supuesto daño, en dos aspectos: (i) la disolución y consiguiente liquidación del Banco Central Hipotecario, ordenada por el Decreto 20 del 12 de Enero de 2001, y (ii) La comunicación del 28 de Marzo de 2001, suscrita por el liquidador de la Caja de Bienestar Social del B.C.H., en virtud de la cual se suspendieron los servicios prestados por la caja. En ninguno de estos aspectos la Superintendencia tuvo alguna intervención: por un lado, el Decreto 20 del 12 de Enero de 2001 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones y, por otro, la Superintendencia no puede inmiscuirse en la actividad de una entidad como la Caja de Bienestar Social del B.C.H., sobre la cual no ejerce inspección, control o vigilancia. De esta forma, existe una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Superintendencia.
- La parte demandante debió acreditar la existencia del daño, individualizando las situaciones concretas de cada uno de los integrantes del Grupo respecto del régimen de beneficios supuestamente ofrecidos y posteriormente suspendidos por la Caja de Bienestar Social del B.C.H.
- Ninguno de los elementos de la responsabilidad del Estado se configuran en cabeza de la Superintendencia: en cuanto al hecho generador del daño no existió ninguna acción u omisión dañosa de la Superintendencia Bancaria como se explicó anteriormente. Respecto del daño, no existe certeza jurídica y fáctica sobre la efectiva recepción de los servicios que prestaba la Caja de Bienestar, en cabeza de los pensionados, pues tales servicios no tenían carácter legal y eran otorgados por decisión unilateral del Consejo Directivo de la misma; de esta forma, la suspensión de los mismos no constituye un daño cierto, pues su efectiva prestación no estaba garantizada sino en tanto la sociedad existiera, los aprobara y el interesado reuniera los requisitos por ella previstos.
- La discusión sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones reclamadas por los accionantes, impide la configuración de un daño actual y cierto en cabeza de los accionantes y torna las pretensiones en improcedentes. Hasta tanto no se declare por la autoridad jurisdiccional ordinaria la existencia o no de tales derechos no existe base para evaluar la existencia de algún perjuicio.
- En cuanto al nexo causal, éste no existe por cuanto que los eventos dañosos planteados en la demanda son totalmente ajenos a la actividad de la Superintendencia, la cual sólo vigila a las entidades financieras, aseguradoras o previsionales descritas en el numeral 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, entre las cuales no se encuentra la Caja de Bienestar Social del B.C.H.
- La Superintendencia propuso las siguientes excepciones: (i) Petición antes de tiempo, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) improcedencia de la acción de grupo por la falta de condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó eventuales perjuicios y por atacar actos administrativos.
2.3. Banco Central Hipotecario, en liquidación.-
El BCH se opuso a las pretensiones (fls. 20 a 27 cdno. 3). Informó que mediante el Decreto 20 del 12 de enero de 2001 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entró en liquidación; que al momento de su creación, se fundó la Caja de Bienestar Social que es una Corporación de derecho privado, sin ánimo de lucro, con patrimonio propio y personería jurídica, que tuvo por objeto mejorar las condiciones de vida de la comunidad, especialmente de sus empleados y pensionados - incluidos sus familiares y causahabientes -, quienes se rigen por las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo
Afirmó que, a la fecha de presentación de la contestación de la demanda, está pagando todas sus obligaciones legales, tales como, las mesadas pensionales y los auxilios ópticos y educativos, entre otras, las cuales no se pueden confundir con los beneficios y servicios que prestaba la Caja de Bienestar Social del BCH; que en el evento de incumplir alguna de sus obligaciones legales - mesadas y auxilios - los pensionados perjudicados pueden ejercer las acciones pertinentes para que se respete su derecho, pero que, cuando se trata de una decisión adoptada por la Caja de Bienestar Social relacionada con obligaciones diferentes a las legales, como puede ser negar un crédito porque se advierte que el solicitante carece de capacidad de pago, es evidente que no existe una obligación legal de otorgar créditos a todos los pensionados que lo soliciten, pues para tal efecto deben acreditar una serie de condiciones exigidas para la aprobación del crédito solicitado que, sino se demuestran, dan lugar a negarlo, sin que tal decisión implique la violación de la ley o de los derechos pensionales de sus ex funcionarios. Agregó que no es posible equiparar los derechos que tienen las personas pensionadas para percibir sus mesadas y auxilios, con los servicios y beneficios que prestaba la Caja de Bienestar Social.
Destacó que el Banco Central Hipotecario y la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario, son entidades autónomas, que tienen naturaleza jurídica diferentes y con un objeto social claramente definido y distinto; que, por tanto, el BCH nunca participó en las decisiones de la Caja de Bienestar Social y, por consiguiente, no puede existir solidaridad entre el Banco y la Caja.
Resaltó además la naturaleza eminentemente indemnizatoria de la acción de grupo y que los demandantes no determinaron claramente la imputación contra el BCH y mucho menos el daño que alegan sufrir y que, en el evento hipotético en que la suspensión de alguno de los servicios o beneficios hubiera causado un perjuicio al grupo, ésta no es imputable a BCH por cuanto se actuó en cumplimiento de un mandato legal, ante el proceso de liquidación de la entidad, que implicó la suspensión de los mismos, conducta que no puede catalogarse como lesiva.
Explicó que los beneficios que otorgaba la Caja no eran a título gratuito e implicaban el cumplimiento de requisitos específicos y regulados para cada caso, y que éstos nunca constituyeron componentes salariales o pensionales.
Propuso, a título de excepciones, los siguientes hechos:
- Falta de jurisdicción: Adujo que la Caja de Bienestar Social es una corporación sin ánimo de lucro, de derecho privado, que se creó para mejorar la calidad de vida de las personas, especialmente de los empleados y pensionados del BCH; que en desarrollo de su objeto social y, en ejercicio de su autonomía, creó unos beneficios para satisfacer las necesidades de los empleados y pensionados del Banco, sin que pueda entenderse que desarrollo función administrativa y, concluyó, que tampoco existe fuero de atracción, por cuanto el BCH tampoco ejercía autoridad administrativa ni patrimonial sobre la Caja. Agregó que, hasta tanto exista una decisión judicial que declare la nulidad del acto administrativo por el cual se ordenó la liquidación del BCH, no es posible imputar responsabilidad al Estado por esa decisión. Con fundamento en lo anterior, afirmó que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el asunto, toda vez que el presunto daño que alegan sufrir los demandantes tiene fuente en un acto de naturaleza privada que se pronunció sobre los beneficios laborales de los funcionarios de una empresa industrial y comercial del Estado.
- Falta de legitimación en la causa por activa: Expresó que los demandantes afirman actuar en condición de pensionados del BCH según un listado que aportaron con la demanda, pero del cual no se conoce su procedencia, desconociendo la exigencia contenida en el artículo 77 del C. P. C., según la cual, con la demanda se debe acompañar prueba de la calidad con que se actúa que, en este caso, debieron aportar los actos por los cuales el BCH les reconoció la pensión de jubilación.
- Inepta demanda: Señaló que en la demanda no se determinaron, clasificaron ni numeraron los hechos que fundamentan las pretensiones y que se acumularon indebidamente las pretensiones.
2.4. Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario, en liquidación.-
La Caja de Bienestar Social del BCH también se opuso a las pretensiones (fls. 212 a 248 cdno. 01). Indicó que es una entidad de derecho privado, sin ánimo de lucro y que, dentro de su objeto social, no desarrolla función pública, razón por la cual, es un imposible jurídico imputarle una responsabilidad administrativa.
Destacó que no ha vulnerado los beneficios adquiridos por sus afiliados y que las personas que integran el grupo no demostraron su calidad de pensionados ni identificaron los beneficios presuntamente adquiridos, situación que conduce a concluir que no probaron el daño que alegan; que, además, la condición de pensionados no impone automáticamente la adquisición de derechos prestacionales, ni el reconocimiento inmediato de los beneficios ofrecidos por la Caja.
Resaltó que los demandantes confundieron los beneficios y servicios que prestaba la Caja con los derechos salariales que les son propios, frente a los cuales la Caja es totalmente ajena por cuanto su reconocimiento y pago no corresponde a su objeto social.
Explicó que para acceder a los beneficios ofrecidos por la Caja se debían cumplir unos requisitos que, en caso de no acreditarse, conducían a negar la solicitud, sin que esa decisión - negar un préstamo o una ayuda en materia educativa, entre otros, por ejemplo -, implicara el desconocimiento de un derecho adquirido y añadió que mantener las actividades y servicios, luego de que se decretó la disolución y liquidación de la Caja, sería actuar en contra de las normas que prohíben continuar desarrollando el objeto social de la entidad.
Señaló que no es posible establecer una obligación solidaria entre el Banco y la Caja, pues ésta última no tiene el deber jurídico de responder por la presunta violación de derechos derivados de una relación de subordinación o dependencia de los trabajadores, que no eran sus empleados, sino sus beneficiarios.
Propuso, finalmente, a título de excepciones, los siguientes hechos:
Pago: Afirmó que pagó a todos los beneficiarios los servicios otorgados.
- Inexistencia de acreencias a reconocer en el proceso de liquidación: Manifestó que, una vez disuelta la Caja, realizó las 3 publicaciones de que trata el artículo 31 del Decreto Distrital 059 de 1991, en el Diario “La República”, para informar a los acreedores que podían hacer valer sus derechos y que debían acercarse a la entidad, luego de demostrar su condición de acreedores, para el respectivo pago; que dentro del proceso de liquidación no se hicieron parte las personas que se creían con derecho a reclamar acreencias respecto de la Caja, sin que se pueda convertir a la acción de grupo en un mecanismo para desplazar la reclamación dentro del proceso de liquidación
- Falta de jurisdicción: Explicó que, como este juicio tiene por objeto resolver una controversia suscitada respecto de derechos litigiosos, no ciertos, la competente para conocer el asunto es la jurisdicción ordinaria laboral.
3. Providencia apelada.-
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A, mediante sentencia del 4 de mayo de 2006, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones:
En cuanto a las excepciones de fondo propuestas por los demandados, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la Superintendencia Bancaria, en virtud de que no ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre entidades como la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario; ésta entidad privada es una persona jurídica sin ánimo de lucro que se rige por el Derecho Privado, cuya vigilancia y control recae en la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Respecto de la improcedencia de la acción de grupo en los términos señalados por los demandados, sí es procedente la presente demanda porque se trata de los pensionados del Banco Central Hipotecario, que se vieron supuestamente perjudicados por razón de la suspensión de los beneficios que otorgaba la Caja de Previsión Social de este ente, el cual se encuentra en disolución y liquidación, por lo cual, solicitan la indemnización de perjuicios materiales y morales causados a cada uno de los miembros del grupo. Además, se encuentra que no se está cuestionando la legalidad de ningún acto administrativo.
Ahora bien, respecto de las pretensiones de la demanda, en criterio del Tribunal, éstas no están llamadas a prosperar porque no se encuentran acreditados los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado, específicamente la falla del servicio imputada a las entidades demandadas. Ello, debido a que la decisión de disolver y liquidar el Banco Central Hipotecario obedeció al ejercicio de la facultad del Presidente de la República, contenida en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, según el cual, puede suprimir o disponer la disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional.
La decisión anterior, se fundamentó en que el Banco Central Hipotecario cedió sus activos, pasivos y contratos a otras entidades financieras, suspendió todas sus operaciones activas y pasivas, y ya no contaba con ninguna sucursal o agencia, por lo cual los objetivos señalados en su acto de constitución habían perdido su razón de ser.
Por lo anterior, por ser una decisión legítima y ajustada a derecho, no es dable decir que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público esté obligado a reparar los perjuicios que supuestamente se le irrogaron al grupo actor; de igual manera, las actuaciones del Banco Central Hipotecario obedecieron a las órdenes impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la disolución y liquidación de la entidad, sin que fuera posible que hubiera eludido dicha decisión.
Ahora bien, respecto de la Caja de Bienestar social del Banco y de la consecuente decisión del liquidador de suspender los servicios prestados por ésta, se evidencia que la decisión de disolver y liquidar también la Caja fue una consecuencia de sus propios estatutos, cuyo artículo 34 numeral 2° dispone que la Caja tendrá que disolverse y liquidarse si así lo hace el Banco; por esta razón, la decisión de suspender los beneficios y servicios prestados por la Caja fue una consecuencia natural de su disolución y, por ende, de sus propios estatutos. Además, estos beneficios no tenían carácter legal, sino que fueron una determinación de los órganos internos de la entidad en desarrollo de su objeto social, por lo cual, podían ser modificados por el mismo que los otorgó; el hecho de haber disfrutado de estos beneficios no otorgaba un derecho a perpetuidad que se constituyera en un derecho adquirido, más aun cuando no era esa entidad la encargada de los pagos propiamente pensionales o prestacionales, los cuales son obligación del Banco en virtud del Decreto 1699 de 1997, que ordenó que la Caja le hiciera una restitución al Banco para que éste continuara atendiendo el pago de las pensiones.
En vista de lo anterior, concluyó el Tribunal que la suspensión de los beneficios y servicios que otorgaba la Caja, obedeció a la disolución y liquidación de la entidad que los otorgaba, la cual está plenamente justificada, sin que pueda decirse que existió allí alguna falla del servicio. Al respecto manifestó el Tribunal:
“No encontrándose, en consecuencia, configurado el primer elemento de la responsabilidad que se pretende radicar e cabeza del Estado y de la Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario (En liquidación), el hecho imputable a éstos (sic) y que se hace consistir en la Falla del Servicio, no habrá de efectuarse análisis de fondo sobre los dos elementos restantes del régimen de responsabilidad contenidos en el Artículo 90 de la Constitución Política”
4. Recurso de apelación.-
La parte demandante, presentó recurso de apelación oportuno en contra de lo resuelto en primera instancia, al considerar que debieron concederse las pretensiones, con base en los siguientes argumentos:
El fallo del Tribunal se centra en la inexistencia de la falla del servicio de las entidades demandadas, sin embargo, la parte demandada insiste en que a pesar de que las entidades actuaron conforme a derecho, causaron un daño que debe ser resarcido, por lo cual, debió estudiarse la existencia de un daño especial en cabeza de los pensionados del Banco Central Hipotecario. La indemnización de los perjuicios reclamados, no se sustenta en la ilegalidad de actos administrativos, sino en la suspensión de los beneficios y derechos de que disfrutaba el grupo demandante.
La póliza de la compañía Panamerican de Colombia S.A. fue contratada por la Caja de Bienestar Social ante la solicitud del Banco Central Hipotecario y Astraban (Asociación de Trabajadores Bancarios), lo que implica la absoluta dependencia de la Caja con el Banco. Los beneficios o derechos de la póliza no eran ni unilaterales ni gratuitos o de beneficencia, ya que la Caja asumía el 80% de la prima y el Banco está a cargo de las obligaciones pensionales. Concluye la parte demandante que, por sustracción de materia, sin la existencia del Banco Central Hipotecario, no haría podido existir la Caja de Bienestar Social.
Dice la parte demandante que en todas las etapas procesales se ha insistido en que los beneficios y servicios de la póliza de la compañía Panamerican Colombia S.A., al convertirse en permanentes o habituales entraron a formar parte del salario que dio origen a la pensión. Al respecto manifestó el impugnante:
“Ahora bien, en cuanto a como lo afirma la sentencia a folio 92, de que no existe título de jurídico para dichos beneficios y servicios, esta afirmación, también, es inconsistente, pues está sobradamente establecido dentro del proceso o sea desde el punto de vista fáctico así como del jurídico, que esos beneficios de la seguridad social han debido permanecer en el tiempo, en razón, a que ellos entraron a formar parte integrante del salario que fue base para la pensión, con fundamento en el artículo 127 del C.S. del T. que es aplicable en éste (sic) evento, por tratarse de la propia naturaleza jurídica del B.C.H.
(…)
“En el fallo tampoco se hizo alusión a los preceptos de la ley de la seguridad social a los cuales me referí, transcribiendo los pertinentes, en el alegato de conclusión (Folios 7 y 8), en donde analicé de manera puntual los derechos adquiridos contemplados en los artículos 7, 8 y 11 de la Ley 100 de 1993, haciendo insistencia en los servicios sociales complementarios, como eran los que surgían de la póliza de la Compañía Panamerican de Colombia S.A.; esos preceptos citados y transcritos en mi alegato, no pueden tornarse mera letra muerta, sino que debe dárseles su verdadero sentido y alcance de aplicación en esta acción de grupo que tiene un contenido eminentemente indemnizatorio.”
5. Trámite en segunda instancia.-
Mediante auto de ponente del 17 de agosto de 2006 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, posteriormente, se ordenó el traslado para alegar por auto del 6 de octubre del mismo año.
La Caja de Bienestar Social del Banco Central Hipotecario presentó sus alegatos, reiterado los argumentos manifestados en primera instancia, en donde hizo énfasis en que los beneficios y servicios otorgados por la Caja, no tienen carácter legal ni hacen parte del salario, principalmente porque no existe vínculo laboral ni convencional entre los pensionados y la Caja de Bienestar Social. Tales pagos fueron concedidos por voluntad unilateral y decisión autónoma de los órganos de dirección de la Caja.
El grupo actor también presentó alegatos de conclusión, en donde insistió en la responsabilidad objetiva del Estado a título de daño especial y del carácter de derechos adquiridos de los beneficios y derechos otorgados por la Caja, los cuales entraron al patrimonio pensional de cada miembro del grupo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de alegatos de conclusión en donde, de igual forma, reiteró los argumentos expuestos respecto de que el supuesto daño alegado referido a la suspensión de unos beneficios, fue una decisión adoptada por el liquidador de la Caja de Bienestar Social, que es una entidad privada con personería jurídica propia; que la liquidación de la Caja no fue dispuesta por ninguna autoridad pública sino en cumplimiento de sus propios estatutos, como consecuencia de lo cual era natural la suspensión de los beneficios que ésta había concedido; que aquel que otorga beneficios extralegales unilateralmente puede suspenderlos en el futuro.
Como argumentos nuevos, esta entidad expresó que no existe ninguno de los eventos en los cuales la jurisprudencia ha aplicado un régimen de falla presunta o de responsabilidad objetiva.
La Superintendencia Financiera de Colombia (antes Superintendencia Bancaria), igualmente, en sus alegatos de conclusión insistió en lo manifestado en primera instancia respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva, adicionalmente, manifestó que no se configura ninguno de los elementos de la responsabilidad en cabeza de la Superintendencia. Por último, solicitó que condenaran en costas a la parte demandante.
La Sección Tercera de esta Corporación, por auto del 26 de febrero de 2008, aceptó el impedimento manifestado por los Consejeros Myriam Guerrero de Escobar y Mauricio Fajardo Gómez, para conocer del presente caso.
CONSIDERACIONES
Naturaleza y objeto de la acción de grupo.-
La Constitución Política de 1991, dentro de toda nuestra historia republicana, ha sido la más garantista, no solo por el gran catálogo de Derechos Humanos que recoge, sino porque además estableció unos mecanismos procesales de protección que tienen la finalidad de garantizar la materialización de tales derechos; el constituyente no estuvo satisfecho únicamente con la consagración de unos derechos, sino que quiso además establecer la forma en que la ciudadanía pueda hacerlos efectivos frente a la administración de justici.
Cada uno de estos procesos especiales tiene un objeto específico establecido expresamente por la Constitución: la acción de tutela tiene por fin la protección de los derechos fundamentales (Art 86 inc.1°); la acción de cumplimiento (Art 87), como su nombre lo indica, se dirige a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo; la acción popular, pretende la protección de derechos e intereses colectivos, los cuales están en cabeza de la sociedad en general (proceso que no era ajeno a nuestro ordenamiento jurídico); y un cuarto mecanismo cuya creación y desarrollo la Constitución delega a la Ley, y donde la Constitución únicamente fija su finalidad de la siguiente forma:
“También (la ley) regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares” (Negrillas fuera del texto).
Al respecto surge el siguiente cuestionamiento: ¿Cuáles son las acciones que se originan en el DAÑO? Frente a ello, se puede decir que de la fuente de obligaciones denominada DAÑO, surge la obligación de indemnizar a la víctima de ést, por lo cual, cuando el artículo 88 constitucional habla de las acciones originadas en el daño, se refiere a aquellas que tienen por objeto obtener la reparación de los perjuicios causados por éste. Es así como el constituyente de 1991, preocupado por aquellos daños cuya entidad afecta una pluralidad de personas, le impuso el deber al legislador de crear un mecanismo especial para la reparación de este tipo de daño inferido a un sujeto colectivo.
De esta forma, nace en nuestro ordenamiento jurídico la llamada acción de grupo, desarrollada por el legislador en la ley 472 de 1998 como un mecanismo procesal con una naturaleza indemnizatoria, la cual se ve reflejada en todos los artículos que la tratan, de los cuales se destacan los siguientes:
ARTÍCULO 46- Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios. (Negrillas fuera del texto)
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.
ARTÍCULO 47- Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
ARTICULO 48- Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47 (sic).
ARTICULO 55- Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas. (Negrillas fuera del texto)
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, que se ha encargado en múltiples fallos sobre el estudio de esta ley (principalmente en la C-215 de 1999, la C-1062 de 2000 y la C-569 de 2004), de forma igualmente clara y coherente se ha pronunciado sobre la exclusiva naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, e incluso ha determinado ciertos parámetros de interpretación de ésta de la siguiente forma:
- En la C-215 de 199, que declaró exequibles, entre otros, los artículos 46 y 47 de la ley 472 de 1998, se manifiestó lo siguiente:
“1. Protección constitucional a los derechos colectivos. Hacia un derecho participativo y solidario.
“... (...) ...
De otra parte, se consagraron en el ordenamiento superior, las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue.
“En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.” (subrayado fuera del texto)
Frente al análisis de los cargos de inconstitucionalidad respecto del artículo 46 inciso segundo, que establece precisamente el objeto indemnizatorio de la Acción de Grupo, se dijo en esta misma providencia:
“... (...) ...
Para la Corte, el inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley 'regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas', que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés colectivo.
“Adicionalmente, y como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas.
“Por ende, no es viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 de la Constitución.” (Subrayado fuera del texto)
- En la sentencia C-1062 de 200, la Corte Constitucional estudió el artículo 55, en esta ocasión la Corte declaró la exequibilidad condicionada de dicho artículo en los siguientes términos:
“2. naturaleza, finalidad y características de las Acciones de Grupo
“... (...) ...
Se reitera que las acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categoría o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnización resarcitoria económicamente, del perjuicio ocasionado por un daño infringido en sus derechos e intereses.
“Es así como dichas acciones están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas (cuyo mínimo fue reglamentado en 20 según el artículo 46 de esa misma Ley). El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta. (Subrayado fuera del texto)
Frente al cargo concreto de inconstitucionalidad la Corte manifestó:
“Como se ha dejado sentado, la naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vulnerante y en el responsable. De restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que con ellas se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que '[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas (...)'
“En consecuencia, en vigencia de los principios antes señalados, en el presente caso las expresiones “derivadas de la vulneración de derechos e intereses colectivos” del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, sólo podrán entenderse ajustadas a la Carta Política, en la medida en que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo, condicionamiento en virtud del cual se declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de esta fallo.” (Subrayado fuera del texto)
Por último, en la sentencia C-569 de 200 la Corte se pronuncia sobre la exequibilidad del primer y tercer inciso del artículo 3 y 46 (al existir sobre estos cosa juzgada relativa con respecto a la sentencia C-215 de 1999), y reitera el contenido de las sentencias anteriores respecto de la naturaleza y objeto de las acciones de grupo; no obstante, introduce dos elementos nuevos para la interpretación de la Ley 472 de 1998. Al respecto se dijo:
“Es claro entonces que frente al inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, que señala la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, existe cosa juzgada constitucional y la Corte se estará a lo resuelto en la citada sentencia C-215 de 1999. Sin embargo, el problema surge frente a los incisos primero y tercero de esa misma disposición, que definen y regulan otros aspectos de la acción de grupo, y en especial su titularidad y ciertos requisitos de procedibilidad.
“La sentencia C-215 de 1999 simplemente señaló que la ley puede definir como objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, por cuanto esa definición legal armoniza con el diseño constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de su libertad de configuración, puede atribuir objetivos más amplios a la acción de grupo, la Carta no se opone a una definición puramente indemnizatoria de esa figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia (CP arts. 5º y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe ser interpretada por los operadores jurídicos de manera amplia, esto es, que ella no sólo cubre la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino también, tal y como lo han indicado la doctrina y la práctica jurisprudencial comparad, otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.” (Subrayado fuera del texto)
De la jurisprudencia de la Corte Constitucional se concluye lo siguiente: primero, que se ha mantenido y respetado lo que la Constitución en su artículo 88 estableció, y aquello que el legislador, en uso de sus facultades, desarrolló en la ley 472 de 1998; y segundo, que en la interpretación de esta normatividad se debe tener en cuenta el principio de la efectividad de los derechos en conflicto.
En desarrollo del anterior principio, es importante anotar, que la sentencia C-1062 de 2000, estableció que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados a cualquier tipo de derechos (esto sin desconocer obviamente la naturaleza de la acción, es decir el hecho de que es puramente indemnizatoria, y que surge a partir de un daño sufrido a un grupo de personas).
Además de lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-569 de 2004, agregó que las condenas en estas acciones pueden incorporar otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.
Al respecto, se precisa que la Corte, cuando se refiere a otras formas de indemnización, lo hace sin cambiar la naturaleza reparatoria de la acción. En este sentido, el Consejo de Estado se pronuncio recientemente, en sentencia del 20 de febrero de 2008, en la cual ordenó a la Policía Nacional pedir disculpas públicamente{}{}{}}{}{}{}}–––
El Consejo de Estado, al ser la autoridad competente para el conocimiento de las Acciones de Grupo respecto de los daños ocasionados por las autoridades públicas (Art 51 ley 472\98), en su jurisprudencia ha respetado y desarrollado esta naturaleza indemnizatoria en abundantes fallos. Al respecto se pueden citar los siguientes:
- Sección Tercera. Auto del 20 de noviembre de 2003. Exp. 2003-01618. Actor: Ana Yalile Alonso Rincón. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez:
“De la definición consignada en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, es fácil concluir que la acción de grupo reviste naturaleza indemnizatoria, en tanto que está encaminada a obtener la reparación de los daños individuales que ha sufrido cada uno de los miembros del grupo. Entre la naturaleza y la finalidad de la acción de grupo existe una relación de interdependencia, que las hace inescindibles; en efecto, es la finalidad de la acción de grupo se (sic) deduce su naturaleza indemnizatoria, y, a su vez dicha naturaleza deja claro que 'el objeto de la acción de grupo es la indemnización de los perjuicios sufridos en forma individual por cada uno de los miembros del grupo, y que este carácter indemnizatorio es lo que la identifica, siendo de menos importancia el tipo de derechos que puede proteger en un caso determinado, pues los mismos pueden ser individuales o colectivos.' (AG-5428 de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.)”
“Del Artículo 46 de la Ley 472 de 1998 se deducen los requisitos para que la acción de grupo sea procedente: -Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46), asunto que ha de estar acreditado en la demanda. -Que cada una de tales personas, naturales o jurídicas, haya sufrido un perjuicio individual (art. 48), el cual puede derivarse de derechos colectivos o particulares. (Corte Constitucional, Sentencia C - 215 de 1999). -Que el grupo reúna condiciones uniformes respecto de la causa del daño; estar (sic) circunstancia permite identificar el grupo con anterioridad a la ocurrencia del daño. -Que las condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad (arts. 3 y 46). -Que la acción se ejerza con la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios (art. 46). (Subrayado fuera del texto)
- Sección Tercera. Sentencia del 10 de julio de 2003. Exp. AG 2001-0002. Actor: Ahorradores de la Financiera Bermúdez y Valenzuela S.A. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá:
“Dentro de las características de la acción de grupo se destacan, entre otras, las siguientes: que a diferencia de la acción popular que es preventiva, la de grupo ostenta un carácter indemnizatorio, en la medida en que busca el resarcimiento de un perjuicio patrimonial proveniente de un daño; para intentarla solo están legitimadas las personas que integran una clase o un grupo (mínimo 20), respecto del cual se acrediten condiciones homogéneas o uniformes, tendiente a obtener una indemnización de perjuicios individuales en razón de una misma causa (violación de derechos colectivos o subjetivos de origen constitucional o legal)...
“Los elementos que configuran la responsabilidad (en las acciones de grupo) a que hacen alusión las normas transcritas deben ser demostrados por los demandantes y son: la acción u omisión generadora del daño; el daño; y el nexo causal entre éste y aquéllas, en relación con el daño es de anotar que si el objeto de la acción en comento es obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados al grupo, el daño debe aparecer plenamente demostrado en el proceso, porque de lo contrario el sentenciador no podrá ordenar su reparación”
- Sección Tercera. Auto del 13 de marzo de 2003. Exp. AG 2003-5428.. Actor: Jorge Enrique Arboleda y otros. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez:
“De las normas que regulan la acción de grupo es fácil concluir que reviste una naturaleza indemnizatoria, en tanto que está encaminada a obtener la reparación de los daños individuales que ha sufrido cada uno de los miembros del grupo. La acción de grupo se creó para proteger distintas clases de derechos, por lo cual , procede tratándose de derechos individuales, siempre que se cumplan los requisitos de la Ley 472 de 1998. A diferencia de la acción popular, la acción de grupo, no se creó para proteger exclusivamente derechos colectivos, sino para indemnizar los perjuicios individualmente sufridos por los miembros del grupo, sin que interese en principio, la clase de derecho cuya vulneración origina el perjuicio. Queda claro para la Sala, que el objeto de la acción de grupo es la indemnización de los perjuicios sufridos en forma individual por cada uno de los miembros del grupo, y que éste carácter indemnizatorio es lo que la identifica, siendo de menos importancia el tipo de derechos que puede proteger en un caso determinado, pues los mismos pueden ser individuales o colectivos.”
Con base en este recorrido legal y jurisprudencial, puede concluirse que NO existe conflicto alguno respecto del objeto o finalidad de las Acciones de Grupo, que se repite, es el de exigir el cumplimiento de la obligación de reparación que surge de la responsabilidad como fuente de las obligaciones, por un daño causado a una pluralidad de personas.
De lo anterior se desprende que dentro del proceso de Acción de Grupo, sólo se pueden ventilar pretensiones que desarrollen la naturaleza del proceso, es decir, que tengan su mismo objeto, o lo que es lo mismo, la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de personas; cualquier otra pretensión iría en contra de este objeto y, por tanto, es improcedente.
Con base en este presupuesto, la sala pasará a estudiar la causa petendi planteada en la demanda, con el fin de determinar si la presente acción de grupo es o no procedente.
Análisis del caso concreto.-
El grupo demandante está conformado por los pensionados del Banco Central Hipotecario en liquidación, que fueron beneficiarios de la Caja de Bienestar Social de este Banco, también en liquidación; tales personas consideran que se les infringió un daño, por la suspensión de los beneficios y servicios que prestaba la Caja de Bienestar; lo cual se originó en la disolución y liquidación del Banco Central Hipotecario que llevó a su vez a la disolución y liquidación de la Caja de Bienestar Social de aquel.
En efecto, según el grupo demandante, los beneficios, servicios, pagos y prestaciones que otorgaba la Caja de Bienestar Social, por ser habituales, entraron a formar parte de su salario y, de esta forma, perdieron el carácter de pago gratuito, por lo que no podían ser vulnerados ni suspendidos
Se concluye, entonces, que el grupo demandante parte de la base de que tales beneficios y servicios están dentro del patrimonio de cada uno de los pensionados, y que, por ello, al haber sido suspendidos por la Caja de Bienestar Social del B.C.H., se les causó un daño a cada uno de ellos de forma individual y uniforme.
Por el contrario, el argumento generalizado de las entidades demandadas (el común denominador) es que, esos supuestos beneficios, servicios, pagos y prestaciones que otorgaba la Caja de Bienestar Social, fueron concedidos unilateralmente, con carácter gratuito y que su ejercicio estaba condicionado por la autorización del órgano directivo y el cumplimiento de los requisitos establecidos para cada uno por los estatutos.
Además, que la decisión de suspensión de tales prestaciones se debió a una decisión legitima y totalmente adecuada a la Ley, como consecuencia directa de la liquidación del Banco Central Hipotecario, por su inviabilidad financiera.
En virtud de lo anterior, son dos los problemas jurídicos que se plantean en el caso concreto: El primero, como paradigma de todo el proceso, se refiere a determinar si los beneficios, servicios, pagos y prestaciones que otorgaba la Caja de Bienestar Social, constituyen o no derechos adquiridos, es decir, si tales prestaciones efectivamente estaban en cabeza de cada uno de los pensionados al momento en que fueron suspendidos por la Caja de Bienestar Social. Únicamente, si este problema jurídico se resuelve positivamente, puede entrarse a estudiarse el segundo problema jurídico, relativo al estudio de los elementos del juicio de responsabilidad respecto de cada una de las entidades demandas.
El litigio se plantea así, porque se trata de un proceso de acción de grupo, que tiene por objeto declarar la responsabilidad por los daños ocasionados a un grupo de personas. La responsabilidad parte de la base de un daño infringido a un derecho, no obstante, en el caso concreto, es necesario primero determinar la existencia del derecho en cabeza de los demandantes, para así poder pasar a determinar si éste fue efectivamente vulnerado.
Por lo anterior, la Sala concluye que existe una contradicción irreconciliable entre el primer problema jurídico propuesto (presupuesto para estudiar el segundo) y la naturaleza y finalidad indemnizatoria de la acción de grupo, es decir, la declaración como derecho adquirido de unas prestaciones no es acorde con el objeto reparatorio de la acción de grupo, en virtud de que el juez no tiene la competencia legal para hacer este tipo de declaraciones en sede de acción de grupo, en donde se debe partir de la base de un derecho cierto e indiscutible en cabeza del demandante, al cual se le infiere un perjuicio.
Adicionalmente, es imposible entrar a estudiar el segundo problema jurídico, que si bien se encuentra acorde con la finalidad de las acciones de grupo, está supeditado a la existencia del derecho en cabeza de los pensionados.
De esta forma, cuando un grupo de pensionados reclama el reconocimiento de unos derechos y, además, los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de estos, no puede acudir ante lo Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de la Acción de Grupo, puesto que el legislador quiso que esta acción solo tuviese naturaleza indemnizatoria, es decir, que solo se pretendiera con ésta el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios causados a un grupo integrado al menos por veinte personas (inc. 2°, Art 46 de la ley 472 de 1998)
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la presente acción de grupo es improcedente y, por consiguiente, confirmará la decisión de instancia.
3. Costas.-
Conforme a lo previsto en el numeral 5º del artículo 65 de la ley 472 de 1998, la Sala condenará en costas a la parte demandante, por cuanto fue vencida en el proceso, para efectos de la publicación del extracto de la sentencia, tal como lo prevé la ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 4 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Por parte del Tribunal de instancia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTIR copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, por resultar vencida en el juicio.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUELVASE.
RUTH STELLA CORREA PALACIO | ENRIQUE GIL BOTERO |
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA | |
