SUSPENSION PROVISIONAL - Evidente vulneración de las normas
De conformidad con el artículo 152 del C.C.A., si la demanda se presenta en ejercicio de acción distinta a la de simple nulidad, es necesario que se demuestre además de la ilegalidad manifiesta del acto que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, el perjuicio que la ejecución del acto causa o podría causar al actor. Sobre la evidente vulneración de las normas existe innumerable jurisprudencia que unánimemente ha precisado que la ilegalidad evidente entre el acto demandado y las normas superiores para efectos de la suspensión provisional es una excepción a la presunción de su legalidad; se deduce cuando el quebranto aparece por la mera confrontación, sin elucubración alguna, entre el acto acusado y el ordenamiento superior que se cita como infringido; de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto. Entonces, la suspensión provisional procede cuando el acto acusado, demandado en ejercicio de la acción de simple nulidad, se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida, es decir a primera vista, sin duda, pues cuando se requiere de reflexiones profundas o del estudio de cuestiones de hecho que deban ser apreciadas y valoradas en la sentencia, no procede su decreto. La Sala observa que los supuestos exigidos por la norma para la aplicación de la medida cautelar no se cumplen en este caso, ya que la violación flagrante esgrimida por el actor no resulta cierta, según se colige de la confrontación entre los actos acusados y las normas indicadas en la petición, como vulneradas. Nota de Relatoría: Ver Exps. 11856 y 12353 de 1996
LIQUIDACIÓN UNILATERAL - Término máximo / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Caducidad. Evolución legal / ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad de 2 años / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO - Incumplimiento de la obligación de liquidar la administración
La jurisprudencia ha precisado que el término máximo para que la Administración liquide unilateralmente, cuando el contratista no solicita la liquidación judicial, no puede exceder, el término de prescripción o de caducidad de la acción, el cual ha sido objeto de múltiples fluctuaciones en el tiempo como se verá a continuación: El decreto ley 222 de 1983, Estatuto Contractual de la Administración, atribuyó a la jurisdicción administrativa la competencia para conocer de las controversias sobre los contratos administrativos y sobre los contratos de derecho privado que celebrara la Administración, cuando estos últimos contuvieran cláusula de caducidad administrativa. Posteriormente el decreto ley 01 de 1984, que entró en vigencia el día 1º de marzo de este año, reguló la acción relativa a contratos (art. 87 y estableció como término para acudir ante el juez el de dos años, contados a partir "de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella" (art. 136). Luego, con la entrada en vigencia del decreto ley 2304 de 1989, que reformó el decreto ley 01 de 1984 (C. C. A), el término de caducidad mencionado el decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el decreto ley 01 de 1984, "de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento" (art. 23 que modificó art. 136 C.C.A.). Posteriormente la ley 80 de 1993 modificó el plazo legal de dos años, que estaba previsto en el artículo 136 numeral 6 del C. C. A, para promover la acción de controversias contractuales sólo respecto de las omisiones de los contratantes y de las conductas antijurídicas de éstas. En efecto, el legislador amplió el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. De esta manera Administración y contratista, bajo la vigencia de esa norma, podían perseguirse judicialmente dentro de un término de veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) eran antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos etc). Sin embargo el cuestionamiento judicial de la validez de los actos jurídicos contractuales, que se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), debían hacerse dentro del término original de caducidad de dos años (art. 136 inc. 6o. C. C. A). Posteriormente la ley 446 de 1998 unificó en dos años, por regla general, el término de caducidad de las acciones contractuales. Y es que el solo texto de la ley, sin acudir a la interpretación y a los alcances que le ha dado la jurisprudencia, enseña únicamente que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, éstas deben liquidarlo de común acuerdo en un plazo de cuatro meses contados a partir de su terminación (art. 60 ley 80/93) que si los contratantes no logran llegar a un acuerdo, vencidos los cuatro meses, la Administración debe liquidarlo unilateralmente dentro de los dos meses siguientes (art. 61 IBIDEM y 136 num. 10 lit. d) y finalmente que si la Administración no lo liquida, el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (art. 136 num 10 lit. d).
Auto 01793 del 04/02/19. Ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. Actor: CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL LIQUIDADORA DE LOS ASUNTOS DEL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01793-01(24427)
Actor: CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL LIQUIDADORA DE LOS ASUNTOS DEL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL
Referencia: APELACIÓN DE AUTO. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra el numeral 2º del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Sub-sección A, el día 10 de octubre de 2002, mediante el cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional.
II. ANTECEDENTES PROCESALES:
A. DEMANDA
La Caja Promotora de Vivienda Militar demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 5 de septiembre de 2002, en ejercicio de la acción de controversias contractuales a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de crédito Territorial y al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y reforma Urbana Inurbe (fols. 1 a 15).
1. PRETENSIONES:
Que se declare la nulidad de la resolución No. 211 del 11 de marzo de 2002 mediante la cual la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito territorial, decidió liquidar unilateralmente el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría del círculo de Bogotá D. C. celebrado entre la Caja de Vivienda Militar hoy Caja Promotora de Vivienda Militar y el Instituto de Crédito Territorial, hoy unidad administrativa especial liquidadora de asuntos del Instituto de Crédito Territorial.
Que se declare la nulidad de la resolución No. 372 del 24 de mayo de 2002 mediante la cual se resolvió no revocar y por ende confirmar en todas sus partes la resolución anterior.
Que se condene a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito territorial y/o Instituto nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana el pago de todos los perjuicios causados al actor con ocasión de la expedición y ejecutoría de las resoluciones demandadas, incluyendo daño emergente y lucro cesante, así como corrección monetaria.
Que se condene a esas entidades al pago de costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso (fol 2).
2. HECHOS:
a. El Instituto de Crédito Territorial enajenó y transfirió mediante escritura No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría 29 del círculo de Bogotá, a título de venta y a favor de la Caja de Vivienda Militar, el derecho de dominio y la posesión sobre los terrenos descritos en los literales a y b de la escritura denominados Rafael Núñez con matrículas inmobiliarias Nos. 0500470618 y 0500470726, conviniéndose como precio de venta la suma de quinientos noventa y un millones seiscientos noventa y tres mil pesos, el cual fue pagado totalmente por la Caja de Vivienda Militar al Instituto.
b. En la cláusula séptima de la mencionada escritura se estableció que los programas de vivienda que en el predio Rafael Núñez adelante y financie la Caja de Vivienda Militar se anunciaran como realizados conjuntamente con el Instituto de Crédito Territorial, quien recibirá el 5% del precio de las viviendas que así se construyan.
c. El Instituto de Crédito Territorial no construyó conjuntamente con la Caja de Vivienda Militar el programa de vivienda en el citado predio, ya que la citada Caja fue la única entidad que desarrollo el programa de vivienda por su cuenta y con su patrimonio, motivo por el cual el Instituto de Crédito Territorial no tiene ningún derecho a recibir el 5% del precio de las viviendas, pago que además pendía de la celebración de un posterior acuerdo a la suscripción de la escritura que nunca se celebró.
d. Pese a lo anterior el Instituto de Crédito Territorial demandó en julio del año 2002 y en ejercicio de la acción contractual a la Caja Promotora de Vivienda Militar con el fin de que se le condenara al pago del valor adeudado por concepto del referido 5% sobre el precio de las viviendas construidas en la Urbanización Rafael Núñez, conociendo la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien rechazó la demanda por caducidad de la acción por haber vencido el plazo para demandar en el mes de octubre de 1998.
e. A sabiendas de que la mencionada acción estaba caducada el Director de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial dictó la resolución No. 211 del 11 de marzo de 2002 resolviendo liquidar unilateralmente el contrato de compraventa y determinando que la Caja debía pagar a 30 de septiembre de 2001 la suma de $8.176.259.422; mediante resolución 372 del 24 de mayo de 2002 al resolver el recurso de reposición interpuesto por la Caja de Vivienda Militar, se confirmó la anterior decisión.
f. La Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial con fundamento en la escritura pública y las resoluciones presentó demanda ejecutiva ante la jurisdicción y en contra de la Caja Promotora de Vivienda Militar.
g. De acuerdo con lo consignado en la resolución de liquidación del contrato, la última fecha de entrega de las viviendas que la Caja de Vivienda Militar construyó y vendió en la urbanización Rafael Niñez fue la de Octubre de 1996.
h. En virtud del decreto ejecutivo 1121 de 2002 el Inurbe se subrogó en los derechos de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial (fols 5 a 8).
B. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Cargo único.
Las resoluciones Nos. 211 y 372 de 2002 violaron ostensiblemente los plazos establecidos en forma improrrogable para liquidar unilateralmente el contrato, previstos en los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993 en concordancia con el 136 numeral 10' literal d del Código Contencioso Administrativo y el 44 de la ley 446 de 1998.
Señaló al efecto, que los artículos 60 y 61 de la ley 1993 y 44 de la ley 446 de 1998 disponen que tratándose de contratos de tracto sucesivo y los demás que lo requieran, deberán ser liquidados de común acuerdo por las partes contratantes dentro del término fijado en el pliego de condiciones o en los términos de referencia o en su defecto a más tardar dentro de los 4 meses siguientes a la finalización el contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga; que si las partes no llegan a acuerdo sobre su contenido, será practicada unilateralmente por la Administración, durante los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o en su defecto al fijado por la ley.
Asimismo que si la liquidación no se efectúa dentro de los términos previstos en el artículo 60 de la ley 80 de 1993 y transcurren dos años después de la obligación de liquidar, la Administración pierde competencia para hacerlo teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 136 numeral 10 literal d) del Código Contencioso Administrativo sobre caducidad de la acción contractual.
Indicó que de todo lo anterior se concluye como lo hizo el Consejo de Estado (Sala de Consulta y Servicio Civil) al absolver consulta el 1 de diciembre de 1999, que la Administración puede liquidar un contrato hasta antes del vencimiento del término de caducidad de la acción contractual y que no es posible liquidar el contrato una vez vencido dicho término, pues se trata de términos de carácter improrrogable.
Precisó que, en este caso, la liquidación fue extemporánea, sin tener la competencia para ello, según se comprueba del contenido de la resolución 211 del 11 de marzo del 2002 mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de compraventa celebrado mediante escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983, donde la última fecha de entrega de las viviendas construidas por la Caja en la urbanización Rafael Núñez, fue Octubre de 1996, por lo tanto los dos años de caducidad de la acción vencieron en octubre de 1998. "( ) Así inclusive, lo consideró el H. Tribunal de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub sección A, en providencia del 6 de septiembre de 2001, dictada dentro del proceso No. 2001 1614 instaurado por la Unidad en contra de la Caja, rechazando de plano la demanda, por caducidad de la acción ( )".
Finalmente llamó la atención sobre que con fundamento en las resoluciones impugnadas la unidad administrativa inició proceso ejecutivo contra la Caja por la suma de $4'.572.538.000 más intereses moratorios, a partir del mes de enero de 1989, proceso que cursa también ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual podría causar graves perjuicios económicos y morales a la Caja Promotora de Vivienda Militar, con fundamento en unas resoluciones viciadas de nulidad (fols 3 a 5).
C. AUTO APELADO:
El Tribunal en el mismo auto que admitió la demanda decretó la medida de suspensión provisional al considerar que los actos acusados se expidieron con manifiesta infracción del
artículo 44 de la ley 446 de 1998 que modificó el artículo 136 del C. C. A. en lo relativo a la caducidad de las acciones que determina en su numeral 10 que las relativas a contratos caducarían al cabo de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos que le sirvieron de fundamento regulando además casos específicos de ciertos contratos, entre ellos los que requieren liquidación, señalando que si el contrato no es liquidado durante los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o en su defecto al establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
Estimó que con fundamento en una interpretación razonable del contenido normativo se infiere, sin lugar a dudas, que la Administración cuenta con plazos específicos para efectuar la liquidación unilateral, que en ningún caso pueden exceder los dos años contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes o el fijado por la ley para la liquidación bilateral, porque al vencimiento de tal término le habría caducado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para dirimir cualquier conflicto derivado de la relación contractual.
"( ) En el presente caso según el contenido del mismo acto acusado, las obras que generaron el pago reclamado por el Instituto culminaron en octubre de 1996, por lo cual la liquidación de común acuerdo ha debido surtirse a más tardar en febrero de 1997 y a partir de tal mes la entidad contaba con el plazo de dos años para efectuar la liquidación unilateral dado que tal plazo corresponde al de caducidad de la acción contractual respectiva, esto es hasta el mes de febrero de 1999. Sin embargo la entidad administrativa sólo vino a producir el acto de liquidación el 11 de marzo de 2002, tres años después de vencido el término con que contaba para tales efectos, razón para que surja claramente la extemporaneidad de la decisión y la ausencia de competencia temporal para producirla ( )".
Agregó que además se encuentra acreditado en el expediente que la parte demandada presentó demanda contractual por los mismos hechos que dieron lugar al acto acusado, la cual fue rechazada por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción por auto de 6 de septiembre de 2001.
Anotó que las facultades de la Administración no pueden prorrogarse indefinidamente en el tiempo porque ello sería atentatorio contra principios como los de certeza y seguridad en las relaciones jurídicas y que de todas formas la jurisprudencia del Consejo de Estado ya había determinado antes de la vigencia de la ley 446 de 1998, los plazos con que cuenta la Administración para efectuar la liquidación unilateral del contrato, en término similares a los contenidos en la ley.
Finalmente indicó que la prueba del perjuicio causado con la expedición del acto, surge de su mismo contenido "( ) pues dado su carácter de título ejecutivo, es claro el perjuicio que para la sociedad demandante podría causar su ejecución por la entidad administrativa ( )" (fls 17 a 22).
D. APELACIÓN:
Descontento el demandado con la decisión proferida por el A quo, en cuanto decretó la medida cautelar de suspensión provisional, la apeló con el fin de que se revoque. Expresó que las jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la posibilidad de que no obstante el vencimiento de los términos para la liquidación de un contrato "( ) la Administración puede liquidarlo, iniciándose la contabilización de los términos de caducidad a partir del momento de la liquidación efectuada, atendiendo esto, porque la Administración no pierde la competencia para liquidar con el vencimiento del término que tiene para hacerlo, a menos que el contratista, con anterioridad, haya instaurado la acción judicial correspondiente ( )", situación que dice no haber sucedido en este caso ya que la Caja de Vivienda Militar no inició acción judicial tendiente a la liquidación del contrato.
Citó como soporte de lo anterior, la providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 26 de mayo de 1995 según el cual si la Administración liquida un contrato vencido, los dos años contados a partir de la terminación del contrato, el acto o la liquidación bilateral tendrían la virtualidad de renovar los términos de caducidad, contemplados por la ley, esto es, de dos años (exp. No. 9360) y la sentencia de 30 de octubre de 1997 que reitera la tesis anterior, manifestando su aplicabilidad tanto para la liquidación de mutuo acuerdo como para la liquidación unilateral (exp. No. 10990).
Aclaró que por esa razón es que la Caja Promotora de Vivienda Militar pudo impugnar mediante la acción de nulidad las resoluciones que decidieron sobre la liquidación del contrato, porque se han iniciado nuevamente los términos de caducidad a partir del momento en que quedó en firme o ejecutoriada la liquidación unilateral.
Acotó que aún vencidos los términos para efectuar la liquidación, la jurisprudencia ha venido aceptando que puedan expedirse actos declaratorios de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y todos aquellos tendientes a la liquidación unilateral o bilateral del contrato y sus respectivas aprobaciones.
Finalmente indicó que la Caja ha reconocido en reiteradas oportunidades la obligación de pago, hasta llegar incluso a través de la Oficina de Planeación a presentar a la unidad alternativas de pago a la deuda del INURBE, por la construcción y venta de las viviendas en la Urbanización Rafael Núñez, como respuesta al oficio No. UAE - 1376 del 21 de abril de 1998 tal como se extrae del contenido del oficio No. 63762 de junio 3 de 1998.
Con fundamento en lo atrás indicado consideró que no se vulneró lo preceptuado en los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993 (fols 23 a 37).
Para resolver se hacen las siguientes
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección tercera Subsección "A" el día 10 de octubre de 2002, en cuanto decretó la suspensión provisional de las resoluciones Nos. 211 del 11 de marzo de 2002 y 372 del 24 de mayo de 2002 expedidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial por medio de los cuales se ordenó liquidar unilateralmente el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría 29 del Círculo de Bogotá.
A. La Sala tiene competencia para conocer en segunda instancia de la apelación de los autos interlocutorios, como el recurrido, proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos (art. 129 C. C. A.).
B. Para definir si la decisión apelada debe o no mantenerse, se procederá al estudio de los supuestos legales para la prosperidad de la suspensión provisional y su verificación en el caso particular.
El artículo 152 del C. C. A., subrogado por el art. 31 del decreto 2.304 de 1989, enseña:
"El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor " (Subrayado por fuera del texto original).
De conformidad con lo dispuesto en dicha norma si la demanda se presenta en ejercicio de acción distinta a la de simple nulidad, es necesario que se demuestre además de la ilegalidad manifiesta del acto que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, el perjuicio que la ejecución del acto causa o podría causar al actor. Sobre la evidente vulneración de las normas existe innumerable jurisprudencia que unánimemente ha precisado que la ilegalidad evidente entre el acto demandado y las normas superiores para efectos de la suspensión provisional es una excepción a la presunción de su legalidad; se deduce cuando el quebranto aparece por la mera confrontación, sin elucubración alguna, entre el acto acusado y el ordenamiento superior que se cita como infringido; de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del act.
Entonces, la suspensión provisional procede cuando el acto acusado, demandado en ejercicio de la acción de simple nulidad, se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida, es decir a primera vista, sin duda, pues cuando se requiere de reflexiones profundas o del estudio de cuestiones de hecho que deban ser apreciadas y valoradas en la sentencia, no procede su decreto.
C. Caso concreto: La Sala observa que los supuestos exigidos por la norma para la aplicación de la medida cautelar no se cumplen en este caso, ya que la violación flagrante esgrimida por el actor no resulta cierta, según se colige de la confrontación entre los actos acusados y las normas indicadas en la petición, como vulneradas.
- Contenido del acto acusado:
"Resolución No. 211 de 2002: Por el cual se ordena liquidar unilateralmente el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría 29 del Círculo de Bogotá, celebrado entre la Caja de Vivienda Militar y el otra Instituto de Crédito Territorial hoy Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial.
El Director General de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial procede a liquidar unilateralmente el contrato de compraventa suscrito entre el ICT y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el decreto 1565 del 29 de agosto de 1996, en cumplimiento de la ley 281 de 1996 y en especial a lo normado en el artículo 61 de la ley 80 de 1993,
CONSIDERANDO:
Que mediante el artículo 4 de la ley 281 de 1996 se estableció el traslado por parte del INURBE antes I. C. T a la Unidad Administrativa especial liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial de todos los pasivos y activos de la entidad, adquiridos durante la vigencia del anterior Instituto de Crédito Territorial, que aún estuviesen radicados en éste, con algunas excepciones.
Que según la demanda el artículo 2, parágrafo 6 del decreto 1565 del 29 de agosto de 1996, los bienes, actos y operaciones a cargo de la unidad deben ser objeto de liquidación entre los cuales se encuentran los contratos y convenios, celebrados con constructores o entidades sin ánimo de lucro para desarrollar programas de vivienda yb que aún se encuentren pendientes de liquidación.
Que mediante la ley 653 de mayo 24 de 2001, se modificó el artículo 5 de la ley 281 de 1996 y se adicionó en un año la vigencia de la UAE - ICT.
Que entre el Antiguo Instituto de Crédito Territorial y la Caja de Vivienda Militar se celebró el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría 29 del Círculo de Bogotá D. C. sobre un globo de terreno que hace parte de la antigua Hacienda del Salitre denominado RAFAEL NÚÑEZ.
Que el precio pactado fue la suma de QUINIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS MCTE ($591.693.000.oo) y se estipuló además en la cláusula séptima que los programas de vivienda que en el predio RAFAEL NÚÑEZ adelantará y financiera la CAJA DE VIVIENDA MILITAR, se anunciaran como realizados conjuntamente por esta y el Instituto, se construyeron, vendieron y entregaron las siguientes unidades de vivienda, en los siguientes años y a los siguientes precios.
| Fecha de entrega | No. viviendas | Precio Unitario | Precio total | 5 % Precio venta |
| Enero de 1989 | 352 | $9'240.000.oo | $3'252.480.000.oo | $162.624.000.oo |
| Mayo de 1990 | 352 | $14'500.000.oo | $5.104.000.000.oo | $255.200.000.oo |
| Mayo de 1992 | 176 | $22'100.000.oo | $3.889.600.000.oo | $194.480.000.oo |
| Noviembre de 1994 | 224 | $30.070.000.oo | $8.079.680.000.oo | $403.984.000.oo |
| Julio de 1996 | 254 | $50.500.000.oo | $12.852.400.000.oo | $642.620.000.oo |
| Septiembre de 1996 | 548 | $51.460.000.oo | $28.194.600.000.oo | $1.409.730.000.oo |
| Octubre de 1996 | 540 | $55.700.000.oo | $30.078.000.000.oo | $1.503.900.000.oo |
| TOTALES | 2445 | $91.450.760.000.oo | $4.572.538.000.oo | |
Suma a reconocer a favor de la UAE - ICT, por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar.
La condición pactada en la cláusula séptima de la escritura pública 5602, contentiva del contrato que se liquida, se ha cumplido, por cuanto las viviendas fueron construidas, vendidas y entregadas por parte de la Caja de Vivienda Militar.
Que la Caja de Vivienda Militar dejó vencer la obligación contractual a que se contrae la cláusula séptima del referido contrato y no efectuó el pago del 5% sobre el valor de venta de las 2.446 viviendas construidas y vendidas.
Que la UAE - ICT ha efectuado innumerables requerimientos a la entidad contratista directamente y por medio de apoderado, a efecto de lograr un acuerdo consensual para la liquidación del contrato sin haberse logrado hasta la fecha este objetivo (Ver oficios 00105 de noviembre 22 de 1996, 02125 de julio 10 de 1997, 9311-2 de julio 14 de 1997, 1376 del 21 de abril de 1998,1689 del 12 de abril de 1999, 8189 del 29 de septiembre de 1999, 11895 del 25 de octubre de 2000) y respuestas otorgadas por la contratista singularizadas así: (Oficios 63762 de junio 3 de 1998, 02585 del 15 de marzo de 2001, 63762, alternativas de pago proyectados por la Oficina de Planeación de la Caja de Vivienda Militar, entre otros) y además se realizaron una serie de reuniones sin resultado alguno.
Que el artículo 61 de la ley 80 de 1993, establece que si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdos sobre el contenido de la liquidación, será practicado directa o unilateralmente por la entidad y se adoptará, como en el presente caso por acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición.
Que el Director General de la UAC - ICT como servidor público, no solo está obligado a dar cumplimiento estricto a las normas de creación de la unidad, que por su naturaleza son de liquidación contractual, sino a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación y a proteger los derechos de la entidad, de conformidad con lo consagrado en el artículo 26 numeral 1, en concordancia con el artículo 50 de la ley 80 de 1993.
Que la liquidación de dicho contrato se verifica conforme a los parámetros forma monto de la liquidación e intereses causados.
Por las anteriores consideraciones la UAE - ICT en uso de sus atribuciones legales,
RESUELVE:
Artículo Primero. Liquidar unilateralmente el contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 5602 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría 29 del Círculo de Bogotá D.C. celebrado entre la Caja de Vivienda Militar y el Instituto de Crédito Territorial, hoy Unidad Administrativa Especial liquidadora de asuntos del Instituto de Crédito Territorial, de acuerdo con los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia, para lo cual la liquidación adoptada se establece conforme al siguiente tenor "( ) (fols 121 a 123).
- Normas señaladas como infringidas:
Artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993 y 136 numeral 10 literal d) del Código Contencioso Administrativo; los artículos acusados tienen el siguiente contenido:
VI. DE LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS
ARTÍCULO 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
ARTÍCULO 61. DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.
"ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Modificado. Decreto 2304 de 1989, art. 23. Modificado ley 446 de 1998, art. 44. ( )
10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:
d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido o en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar ( )".
De la confrontación simple de los hechos aducidos como fundamento de la medida cautelar de suspensión provisional, del contenido del acto jurídico demandado, de las normas citadas como infringidas en el cargo, del concepto de violación invocado en el mismo cargo y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de los conceptos de la Sala de Consulta - no pacíficos en el tema - citados por el Tribunal en el auto que se apela, permite establecer la prosperidad del recurso de apelación propuesto por el demandado, contra el decreto de suspensión provisional puesto que no existe quebranto ostensible y se requiere del estudio de varios elementos de juicio que deben ser además validados y examinados a la luz de la práctica probatoria pertinente.
Y es que en la presente controversia, se debe empezar por definir cuáles son las normas aplicables en materia de competencia temporal de la Administración para liquidar unilateralmente el contrato de compraventa celebrado entre la Caja de Vivienda Militar y el Instituto de Crédito Territorial, lo cual no se desprende claramente de los documentos públicos aducidos con la solicitud de suspensión, consistentes en la escritura de compraventa.
Es así como de acuerdo con dicho contrato, protocolizado mediante escritura No. 5602 del 26 de diciembre de 1983, las partes convinieron 3 obligaciones y acordaron respecto de ellas lo siguiente (Fols 184 a 198):
En relación con las dos primeras consistentes en la entrega material y real del derecho de posesión y dominio sobre los terrenos dados en venta por el Instituto de Crédito Territorial a la Caja de Vivienda Militar y el pago del precio correspondiente, que ellas se cumplirían el mismo día de la suscripción de la escritura y en el primer semestre de los años de 1984, 1985 y 1986, respectivamente.
De otra parte y de conformidad con el contrato, la tercera obligación y sobre la cual recayó la liquidación unilateral del contrato, atinente al recibo por parte del Instituto de Crédito Territorial del 5% del precio de las viviendas que se construyeran en el predio Rafael Núñez en desarrollo de los programas que adelantaría y financiaría la Caja de Vivienda Militar, quedó sujeta a la fijación de las condiciones dentro de las cuales se le daría cumplimiento, señalando que sería mediante acuerdo posterior efectuado por las partes, el cual afirma el actor no haberse suscrito.
Entonces de los elementos de juicio suministrados por el actor como soporte de la medida cautelar solicitada por él, no se desprende la fecha en la que finalizó el convenio celebrado y si fue suscrito acuerdo posterior por las partes precisando el contenido obligacional del compromiso descrito anteriormente, aspectos necesarios tanto para determinar qué norma se aplica en materia de liquidación del contrato y de contera cuál es el plazo que tiene la administración para hacer uso de su facultad de liquidación unilateral del contrato.
En efecto, la jurisprudencia ha precisado que el término máximo para que la Administración liquide unilateralmente, cuando el contratista no solicita la liquidación judicial, no puede exceder, el término de prescripción o de caducidad de la acción, el cual ha sido objeto de múltiples fluctuaciones en el tiempo como se verá a continuación:
El decreto ley 222 de 1983, Estatuto Contractual de la Administración, atribuyó a la jurisdicción administrativa la competencia para conocer de las controversias sobre los contratos administrativos y sobre los contratos de derecho privado que celebrara la Administración, cuando estos últimos contuvieran cláusula de caducidad administrativa. Posteriormente el decreto ley 01 de 1984, que entró en vigencia el día 1º de marzo de este año, reguló la acción relativa a contratos (art. 87 y estableció como término para acudir ante el juez el de dos años, contados a partir "de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella" (art. 136). Luego, con la entrada en vigencia del decreto ley 2304 de 1989, que reformó el decreto ley 01 de 1984 (C. C. A), el término de caducidad mencionado el decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el decreto ley 01 de 1984, "de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento" (art. 23 que modificó art. 136 C.C.A.). Posteriormente la ley 80 de 1993 modificó el plazo legal de dos años, que estaba previsto en el artículo 136 numeral 6 del C. C. A, para promover la acción de controversias contractuales sólo respecto de las omisiones de los contratantes y de las conductas antijurídicas de éstas. En efecto, el legislador amplió el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. De esta manera Administración y contratista, bajo la vigencia de esa norma, podían perseguirse judicialmente dentro de un término de veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) eran antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos etc). Sin embargo el cuestionamiento judicial de la validez de los actos jurídicos contractuales, que se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), debían hacerse dentro del término original de caducidad de dos años (art. 136 inc. 6o. C. C. A). Posteriormente la ley 446 de 1998 unificó en dos años, por regla general, el término de caducidad de las acciones contractuales.
En segundo término, y partiendo del evento hipotético de aplicación de las normas citadas por el solicitante, la simple confrontación de éstas y los actos demandados, en los que se liquidó en forma unilateral el contrato, no se deduce la ostensible violación.
Y es que el solo texto de la ley, sin acudir a la interpretación y a los alcances que le ha dado la jurisprudencia, enseña únicamente que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, éstas deben liquidarlo de común acuerdo en un plazo de cuatro meses contados a partir de su terminación (art. 60 ley 80/93) que si los contratantes no logran llegar a un acuerdo, vencidos los cuatro meses, la Administración debe liquidarlo unilateralmente dentro de los dos meses siguientes (art. 61 IBIDEM y 136 num. 10 lit. d) y finalmente que si la Administración no lo liquida, el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (art. 136 num 10 lit. d).
De acuerdo con lo anterior, observa la Sala que no se evidencian en este caso los supuestos necesarios para la aplicación de la medida cautelar en estudio, en primer lugar porque no existe certeza sobre si las normas superiores citadas como infringidas son aplicables al acto administrativo acusado y en segundo lugar porque partiendo en forma hipotética de su aplicación, de ellas no se desprende, por el mero cotejo, la competencia improrrogable de la Administración de liquidar el contrato de compraventa dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término previsto para liquidar a las partes. Por el contrario se trata de normas respecto de las cuales ha sido necesario para desentrañar su sentido y alcances, acudir a interpretarlas y a integrarlas con otras disposiciones jurídicas.
Se destacan las consideraciones emitidas por el Tribunal al señalar que con fundamento en una interpretación razonable del contenido normativo de las disposiciones invocadas por el actor se infiere que la Administración cuenta con plazos específicos para efectuar la liquidación unilateral que en ningún caso pueden exceder los dos años contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes o el fijado por la ley para la liquidación bilateral, porque al vencimiento de tal término le habría caducado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para dirimir cualquier conflicto derivado de la relación contractual, las cuales muestran la presencia de elucubraciones y razonamientos incompatibles con uno de los supuestos de la suspensión provisional, cual es el de la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
De todo lo visto se concluye que el auto apelado habrá de revocarse. En mérito de lo expuesto se
RESUELVE:
REVÓCASE el numeral segundo del auto apelado proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A el 10 de octubre de 2002 y en su lugar se niega la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones Nos. 211 del 11 de marzo de 2002 y 372 del mayo de 2002 expedidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
German Rodríguez Villamizar
Presidente
María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez
Ricardo Hoyos Duque Ramiro Saavedra Becerra
