ATENTADO TERRORISTA - Evolución jurisprudencial / ATAQUE TERRORISTA - Operaciones de guerra / ATAQUE TERRORISTA - Hecho de un tercero / HECHO DE UN TERCERO - Ataque terrorista
En el caso de atentados terroristas, el Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de dichos atentados. En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la española, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos -incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra-, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general. Salvo en los eventos en que el atentado es realizado directamente por agentes estatales, en los que la falla del servicio constituye, evidentemente, el fundamento de la responsabilidad de la entidad pública respectiva, esta postura corresponde a la adoptada en todos aquellos casos en los que pretende explicarse la atribución de responsabilidad al Estado por el hecho causado directamente por un tercero, por lo cual resulta pertinente tener en cuenta algunos antecedentes referidos a éstos últimos, al margen de que no se trate en todos ellos de actos susceptibles de ser calificados como terroristas. En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquéllos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cual era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones, como cuando, por ejemplo, el atentado se produce contra un típico objetivo militar de la subversión, a la luz del Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la guerra interna. Nota de Relatoría: Ver NOTA DE RELATORIA: Sobre FALLA EN LA PROTECCION: fallo del 22 de julio de 1996, Expediente 11.934, actora: Mariela Guzmán Sánchez y otros. providencia del 12 de noviembre de 1993, Expediente 8233, actor: Hilario Mantilla Mantilla; sobre RIESGO EXCEPCIONAL: sentencia del 29 de abril de 1994, Expediente 7136. sentencia del 23 de septiembre de 1994, Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño; sobre VEHICULO DE TRANSPORTE PUBLICO: sentencia del 25 de marzo de 1993, Expediente 7641, actores: Juan Manuel y Ramón Elías Aguirre Castrillón. Sentencia del 16 de junio de 1.995, expediente No. 9392, actor: Adán Antonio Vanegas Díaz. En el mismo sentido, sentencia del 16 de noviembre de 1995, expediente 10.309, actor: Pedro Julio Moreno Rodríguez, y sentencia del 18 de abril de 1996, expediente 10.230, actor: José Rómulo Palomino; sobre FALLA RELATIVA DEL SERVICIO: Expediente 7733, actores: Álvaro Medina Mendoza y otros. 28 de abril de 1994, periódico Vanguardia Liberal. Sentencia del 15 de abril de 1999, expediente 11.461, actor: Eduardo Solano. Sentencia del 15 de marzo de 1996, expediente 9034, actores: José María Córdoba Ibarra y otros; sobre carros-bomba. sentencia del 10 de agosto de 2000, Radicación 11.585, actores: Noemí Revelo de Otálvaro y otros.
INFORMACION DE PRENSA - Valor probatorio
Si bien los actores aportaron con la demanda varios recortes de prensa, que dan cuenta de los atentados terroristas ocurridos la noche del 24 de febrero en la ciudad de Bogotá, de los cuáles se infiere que éstos fueron obra de la guerrilla, resulta menester señalar, al respecto, que la publicación de noticias en los medios de comunicación, acreditan la existencia de una información, pero de ninguna manera, prueban la veracidad de los hechos, puesto que aquéllas, constituyen documentos privados que, en principio, sólo dan fe de los términos en que fue divulgada una noticia. Nota de Relatoría: Ver Auto de febrero 2 de 2.005, expediente 27.888
ACTO TERRORISTA - Imputación del daño / HECHO DE UN TERCERO - Atentado terrorista
En ese orden de ideas, se tiene que la muerte de la víctima, se debió a un petardo que estalló cuando pasaba por dicho lugar; sin embargo, no existen pruebas que acrediten o hagan suponer la existencia de amenazas contra personas o entidades en particular, que debieran ser protegidas especialmente por el Estado, o que pudieran calificarse de objetivos militares de grupos al margen de la ley, de suerte que su sola existencia pudiera poner en situación especial de riesgo a los miembros de la población. Tampoco se encuentra demostrado que la demandada hubiera omitido el deber legal de proteger a los asociados, teniendo en cuenta, claro está, que un atentado terrorista indiscriminado como el perpetrado, en este caso, contra la población civil, resulta imprevisible; es decir, no se demostró que el acto terrorista que cobró la vida de la señora Nossa Rodríguez, se debiera a una falla del servicio de la entidad demandada, pues, como se dijo atrás, se trató de un acto terrorista indiscriminado contra la población civil, cuyo propósito fue la alteración del orden público, razón por la cual, el daño que sufrieron los actores, con ocasión de la muerte de la señora Nossa Rodríguez, no le es imputable a aquélla, como quiera que el mismo fue obra de un tercero, cuyo hecho resulta, sin duda, extraño a la acción u omisión de ésta última. Es menester señalar, además, que no se demostró, en este caso, que el atentado terrorista estuviera dirigido contra un objetivo militar determinado, el cual, por sí solo, hubiera puesto en riesgo a la población, como por ejemplo, un establecimiento militar, un centro de comunicaciones al servicio del gobierno, ó un personaje representativo del Estado, casos en los cuales, la jurisprudencia de esta Corporación, ha indemnizado los perjuicios causados a quiénes resultaron afectados como consecuencia de ataques dirigidos contra las personas o entidades señaladas. Si bien todos estamos sujetos a un riesgo igual, su existencia, por sí solo, no resulta suficiente para que el daño se pueda imputar a los organismos estatales. La situación se torna distinta para determinados grupos de la población, cuando en virtud de acciones lícitas del Estado dirigidas, incluso, a la propia protección de los asociados, éstos resultan especialmente expuestos a ser blanco del ataque terrorista. Sin embargo, ello no ocurrió, en este caso, pues, como se advirtió, el atentado terrorista fue dirigido contra la población civil, con el único propósito de alterar el orden público. Nota de Relatoría: Ver sentencia 11585
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá, D.C., junio veintiuno (21) de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01615-01(25627)
Actor: MARIA INES RODRIGUEZ DE NOSSA Y OTROS
Demandado: NACION-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICIA NACIONAL
Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora, contra la sentencia de 16 de julio de 2.003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el auto de febrero 7 de 2.007, que aceptó la solicitud de prelación de fallo, en la cual se decidió lo siguiente:
“PRIMERO. Declárase la falta de legitimación en la causa por activa, respecto de los demandantes Jesús María Rodríguez Bernal y Jesús Mauricio Rodríguez Vanegas, conforme a lo expuesto en las consideraciones de este proveído.
“SEGUNDO. Deniéguense las pretensiones de la demanda.
“TERCERO. Sin condena en costas (folio 83, cuaderno 4).
ANTECEDENTES:
Mediante demanda formulada el 14 de julio de 2.000, los actores solicitaron que se declarara a la Nación-Ministerio de Defensa -Policía Nacional responsable, por la muerte de Mayra Rocío Nossa Rodríguez, en hechos ocurridos en la ciudad de Bogotá, el 24 de febrero de 2.000, quién fue víctima de un petardo que hizo explosión en una sucursal de Bancafé, ubicada en la carrera 13 con calle 58 de Bogotá (folios 1 a 8, cuaderno 1).
Según los actores, el atentado terrorista en el que perdió la vida la citada señora, fue perpetrado por la guerrilla, tal como lo difundieron ampliamente los medios masivos de comunicación del país, hecho que, a su juicio, les causó un daño antijurídico, el cual no están en la obligación de soportar, y que deberá ser resarcido por la demandada.
Pidieron que se la condenara a pagar una suma equivalente en pesos, a 1.000 gramos de oro, para la madre de la víctima, para su hijo menor de edad, y para cada uno de sus 3 hermanos, y una suma equivalente en pesos, a 800 gramos de oro, para su tío, igual suma de dinero que fue solicitada para su sobrino; por concepto de perjuicios materiales, los actores pidieron la suma de $108.405.000.oo., para el menor Andrés Felipe Nossa Rodríguez, hijo de la víctima (folio 4, cuaderno 1).
2. La formulación jurídica fue admitida el 25 de agosto de 2.000, y el auto respectivo fue notificado debidamente a la demandada, quien, en la oportunidad para contestar la demanda, se opuso a las pretensiones y solicitó la práctica de pruebas (folios 10, 11, 21 a 23, cuaderno 1).
3. Vencido el período probatorio, y fracasada la audiencia de conciliación, el 6 de marzo de 2.003, se corrió traslado a las partes para alegar, y al Ministerio de Público para que rindiera concepto (folios 25, 26, 48, 68, cuaderno 1).
A juicio de los actores, el fundamento de sus pretensiones está inspirado en el principio de solidaridad de los miembros que integran la sociedad, por lo que los perjuicios causados con la muerte de la señora Nossa Rodríguez deben ser reparados por la demandada, dado que ésta fue víctima de un atentado terrorista perpetrado por la guerrilla (folios 69 a 75, cuaderno 1).
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:
Mediante sentencia de 16 de julio de 2.003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
En efecto, en primer lugar, advirtió respecto de Jesús María Rodríguez Bernal y Jesús Mauricio Rodríguez Vanegas, quiénes concurrieron al proceso en calidad de primo y tío de la señora Nossa Rodríguez, respectivamente, que no acreditaron el parentesco con la víctima.
Señaló, además, que, de las pruebas obrantes en el proceso no era posible endilgar responsabilidad a la demandada, por los hechos del 24 de febrero de 2.000, por estimar que, si bien se produjo un daño antijurídico, éste no resultaba imputable al Estado, como quiera que no se logró demostrar una falla en la prestación del servicio. Tampoco es posible, advirtió, predicar, en este caso, la existencia de un daño especial, pues el atentado lo perpetraron terceras personas ajenas a miembros del Estado. Al respecto, dijo:
“En caso de atentados terroristas, la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, aplicando el régimen mencionado, ha considerado que habría lugar al reconocimiento y pago de perjuicios, cuando resulte suficientemente probada la falla por omisión en el servicio de seguridad a cargo del Estado (típico caso de ataques previsibles, en los que no se adoptan medidas para repelerlos), o cuando se pruebe que dicho ataque estaba dirigido contra organismos o agentes representativos del orden estatal (caso como atentados terroristas contra establecimientos estatales, o altos funcionarios de la Administración).
“Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala considera que, precisamente en aplicación del régimen excepcional del daño especial, en el presente caso las pretensiones de la demanda no tienen vocación para prosperar, pues con el escaso material probatorio que se allegó a la causa, puede advertirse con facilidad, que la acción terrorista perpetrada al parecer por alguna célula urbana de la guerrilla, y por la que resultó muerta la señora Mayra Rocío Nossa Rodríguez, no encuentra en los supuestos jurisprudenciales antes mencionados, esto es, no está demostrada la omisión de las autoridades en la prestación del servicio de seguridad y vigilancia, y tampoco está probado, que el artefacto explosivo estuviese dirigido concretamente contra un organismo o agente estatal, lo que permite concluir, que la acción terrorista comentada, se proponía desestabilizar el orden público y la tranquilidad de la ciudad, y se dirigió indiscriminadamente contra la ciudadanía, causando indudablemente un daño antijurídico a los aquí demandantes, pues con el estallido del petardo, se produjo la muerte de la señora Nossa Rodríguez (folio 80, cuaderno 4).
Recurso de Apelación.
El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia anterior. Según el recurrente, la sentencia del Tribunal deberá revocarse, dado que, a su juicio, las víctimas no tenían porque soportar el daño que les produjo la muerte de la señora Nossa Rodríguez Sobre el particular dijo:
“Frente a este acontecer, mi reproche es la inequidad, la discriminación injusta. Desde el punto de vista de la víctima, es igual, que se encuentre en una situación de cercanía o no a un acto atentatorio del establecimiento administrativo público o de un personaje público.
“Podríamos afirmar, que es mas justiciero el amparo, frente a víctimas indiscriminadas, por cuanto, no hay posibilidad de contraataque a la injusta y aleve embestida de grupos terroristas”
(…)
“Le correspondió a la FAMILIA NOSSA RODRÍGEZ la adversidad, es justo que el Estado Colombiano lleve una compensación a su dolor. Cualquiera de nosotros estimaríamos oportuna, jurídica y legal, una indemnización (folio 96, cuaderno 4).
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA:
El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de agosto de 2.003, y admitido por el Consejo de Estado, el 28 de noviembre siguiente (folios 87, 99, cuaderno 4).
Mediante auto de 30 de enero de 2.004, el Despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto (folio 101, cuaderno 4).
La parte actora reiteró lo dicho anteriormente (folios 102, 103, cuaderno 4).
La demandada pidió que se confirmara la sentencia del Tribunal, por estimar que se no se encontraban acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado, dado que, según dijo, el atentado terrorista fue perpetrado por un tercero (folios 104 a 108, cuaderno 4).
El Ministerio Público guardó silencio (folio 116, cuaderno 4).
Mediante auto de 7 de febrero del presente año, la Sala aceptó la solicitud de prelación de fallo, formulada por los actores (folio 123, cuaderno 4)
CONSIDERACIONES:
A juicio de los actores, la entidad demandada debe responder por los perjuicios causados, con ocasión de la muerte de Mayra Rocío Nossa Rodríguez, pues, según el artículo 90 de la Carta Política, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
A pesar de lo manifestado por los demandantes, el Tribunal estimó que no existían elementos de juicio suficientes, para comprometer la responsabilidad de la demandada, como quiera que se acreditó que el acto terrorista perpetrado por la guerrilla, tuvo como destinataria la población civil.
Según los recurrentes, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá revocarse, por estimar que la entidad demandada es la responsable de la muerte de la señora Nossa Rodríguez, quién fue víctima de la explosión de un petardo dejado por la guerrilla en una sede bancaria de la ciudad, daño que, si bien en otras oportunidades ha sido indemnizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, con fundamento en que el atentado terrorista fue dirigido contra establecimientos estatales o altos dignatarios del Estado, con mayor razón lo deberá ser, en esta ocasión, tratándose de atentados dirigidos contra ciudadanos indefensos.
En el caso de atentados terroristas, el Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de dichos atentados.
En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la español, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos -incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra-, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general.
Salvo en los eventos en que el atentado es realizado directamente por agentes estatales, en los que la falla del servicio constituye, evidentemente, el fundamento de la responsabilidad de la entidad pública respectiva, esta postura corresponde a la adoptada en todos aquellos casos en los que pretende explicarse la atribución de responsabilidad al Estado por el hecho causado directamente por un tercero, por lo cual resulta pertinente tener en cuenta algunos antecedentes referidos a éstos últimos, al margen de que no se trate en todos ellos de actos susceptibles de ser calificados como terroristas.
Así, por ejemplo, en fallo del 22 de julio de 1996, en el que se decidió sobre la responsabilidad estatal respecto de la muerte de un inspector de policía, que fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, se expresó lo siguiente:
“...la víctima envió numerosos oficios a las distintas autoridades gubernamentales, de seguridad y militares, para informar de la constante alteración del orden público en su jurisdicción y de las amenazas contra su vida y su familia.
(...)
“Por el contrario, ninguna acción positiva tomaron las autoridades requeridas por el aludido funcionario. Las amenazas contra su vida, ocasionadas precisamente por el cumplimiento de sus obligaciones públicas, no fueron suficientes frente a la indolencia de la administración. El Inspector de Policía continuó seriamente amenazado pero cumpliendo con sus obligaciones, hasta que en ejercicio de las mismas resultó asesinado, sin contar en ningún momento con la custodia, apoyo o vigilancia que las circunstancias específicas exigían y que en numerosas oportunidades suplicara.
“No cabe en tales condiciones el predicamento de la demandada sobre la imposibilidad de colocarle un vigilante a cada persona, cuando quien reclama un servicio especial de vigilancia está individual y concretamente amenazado de muerte...” (Se subraya).
Concluyó el Consejo, en esta oportunidad, que existía un deber especial, en cabeza del Estado, de proteger al mencionado inspector de policía, deber que surgió cuando sus particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes, a raíz de las amenazas recibidas, y fueron informadas a las autoridades competentes. Sin duda, entonces, el incumplimiento de este deber permitió la acción de los antisociales.
En providencia del 12 de noviembre de 1993, decidió la Sala sobre los perjuicios materiales causados al propietario de un bus, que se encontraba afiliado a una empresa transportadora, al ser incendiado, el 14 de julio de 1989, por miembros del E.L.N. que protestaban por el alza en el transporte entre Bucaramanga y Piedecuesta. Declaró, también, en esta oportunidad, la responsabilidad de la Nación, con fundamento en lo siguiente:
“El acervo probatorio recaudado no le permite a la Sala establecer con certeza que la empresa... hubiera solicitado una protección especial a la policía... Pero esta sola circunstancia no exonera de responsabilidad a la demandada, puesto que esa institución está al tanto de que en esa región el alza del transporte genera reacciones violentas de parte de subversivos en contra de los vehículos con los cuales se presta ese servicio público. A esta conclusión se llega con base en el contenido del oficio... del comandante del Departamento de Policía de Santander al Tribunal..., en el que se lee:
“...me permito informarle que... con motivo del alza del transporte en ese tiempo, se previeron servicios policiales con el fin de brindar seguridad y protección a las empresas transportadoras, como fueron el incremento de patrullajes por las diferentes vías de la ciudad, refuerzo de personal en los terminales y la realización de retenes...”.
“Para la Sala, no es necesario que la empresa transportadora hubiera solicitado protección especial de sus vehículos..., porque la demandada sabía los desórdenes que esa alza podía provocar. Ahora bien, esas medidas no se pueden limitar a unos simples patrullajes, sino que deben procurar un resultado eficaz para evitar que se presente el acto terrorista.
(...)
“En el fondo, estos particulares al prestar el servicio público de transporte, están... constituyéndose en colaboradores del Estado, dado que los servicios públicos, en principio, deben ser prestados directamente por el Estado, pero hay ocasiones en que éste no puede prestarlos, entonces lo prestan los particulares pero en su condición de colaboradores de aquel y por ello necesitan una especial protección. Si el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, éste es digno de que se le preste una especial protección, más aún, cuando se presentan circunstancias notorias de seguridad, de constreñimiento para la no prestación del servicio como ocurre en épocas de paro cívico, o protestas por alzas de las tarifas...” (Se subraya).
También en esta ocasión, encontró la Sala responsable a la Nación, por haber faltado a un deber de protección especial, en relación con empresas de transporte público. Se advierte, sin embargo que, en este caso, se consideró que tal deber existía, a pesar de que no se hubiera solicitado protección por las personas afectadas; se demostró que las autoridades tenían conocimiento previo de su situación de peligro, por lo cual, en opinión de la Corporación, debieron actuar espontáneamente, desarrollando acciones eficaces para evitar que se causara daño. Y dado que las medidas adoptadas no se consideraron suficientes, se declaró la responsabilidad de la entidad demandada.
De otra parte, en sentencia del 29 de abril de 1994, en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro-bomba que era manipulado por la guerrilla cerca de un cuartel militar, se dijo:
“La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero, como por razón de ellas el actor sufrió un daño que desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado...”
En sentido similar, en sentencia del 23 de septiembre de 1994, por la cual se decidió un caso en el que se solicitaba la indemnización de los perjuicios sufridos por los demandantes como consecuencia de la muerte de una persona, ocurrida en el atentado dinamitero realizado contra el General Miguel Maza Márquez, el 30 de mayo de 1989, se expresó:
“...si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado a un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado...”.
Sin duda, el planteamiento de la Sala encuentra sustento, en estos dos últimos fallos, en una razón distinta del incumplimiento de un deber por parte del Estado. Se reconoce en éstos la legitimidad y legalidad de su actuación, pero se considera que, en cumplimiento de sus funciones, ha puesto en situación especial de riesgo a una o varias personas en particular, por lo cual su sacrificio se torna excepcional y da lugar al surgimiento de la responsabilidad.
En sentencia del 25 de marzo de 1993, relativa al caso de los perjuicios sufridos por algunas personas como consecuencia del incendio y la destrucción de un bus de su propiedad, en las instalaciones de la Universidad de Antioquia, manifestó la Sala:
“...efectivamente le cabe razón al Tribunal cuando concluye que no se dio falla en el servicio generadora de responsabilidad atribuible a los entes demandados. Ciertamente fue el propio Gerente de la Empresa de Transportes Castilla S.A. quien por escrito dio a entender que no había solicitado protección policiva para los vehículos de la empresa, ni en especial para el vehículo perteneciente a los demandantes, por cuanto la prestación de dicho servicio la piden “cuando se tiene conocimiento de que van a existir problemas de orden público”.
“Por su parte, el Capitán de Bomberos informa que al enterarse del hecho, inmediatamente despachó dos máquinas para atender la emergencia, pero encontró con (sic) las puertas cerradas y fue repelido grosera y violentamente por quienes se hallaban dentro de los predios universitarios atizando el incendio del bus. Tal situación los hizo replegarse...
“De otra parte, está demostrado que la Policía llegó con posterioridad a la iniciación del incendio, que su acceso fue obstaculizado con objetos peligrosos, pero que, en todo caso, compareció y pretendió establecer la normalidad para que los bomberos cumplieran su labor extintora, ya demorada por los subversivos...”
Y en un caso similar, ocurrido en el mismo lugar, manifestó:
“2. No está demostrado... que para dicha época existieran circunstancias que hubiesen ameritado que las autoridades policiales tomaran especiales medidas para la protección de los vehículos de transporte público, en el sitio donde ocurrieron los hechos..., razón por la cual no puede entonces concluirse que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio por omisión.
“3. En relación con los actos terroristas contra vehículos de servicio público, la Sala ha señalado que solamente en estados especiales de agitación, en los cuales dichos actos son normalmente previsibles, las autoridades tienen la obligación de tomar medidas especiales de protección sobre dichos vehículos; y su omisión, en tales casos, puede constituir falla del servicio que comprometa la responsabilidad de la administración. Pero cuando no se presenten dichas circunstancias especiales, no puede imponerse a las autoridades la obligación de escoltar cada vehículo de servicio público, pues ellas carecen de medios y de personal para tal efecto; y menos deducirse falla en el servicio por omisión cada vez que ocurran actos terroristas en tales circunstancias...” (Se subraya).
Por otra parte, en pronunciamiento del 28 de abril de 1994, por el cual se decidió sobre la responsabilidad por los perjuicios sufridos por un transeúnte, como consecuencia del atentado terrorista cometido contra el periódico Vanguardia Liberal, el 16 de octubre de 1989, en la ciudad de Bucaramanga, expresó la Sala:
“..., no es posible concluir que HUBO FALLA DEL SERVICIO, por parte de la administración, pues... siguiendo las enseñanzas del profesor Jean Rivero, ella debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, “...viable según su misión y según las circunstancias...”...
(...)
“A la luz de la filosofía jurídica que se deja expuesta, se impone concluir que la Nación... no es responsable de la realización de ninguna conducta antijurídica, ora por acción, ora por omisión. No por lo primero, porque la fuerza pública... no participó en los hechos. No lo segundo, porque los directores del periódico... no habían demandado de la autoridad policiva una especial protección... El demandante fue, pues, una víctima más de las conductas antijurídicas realizadas por las fuerzas del desorden, que han sembrado los caminos y valles de la patria de víctimas inocentes. Sin que sea posible predicar que el Estado sea responsable por no tener al pie de cada colombiano un agente del orden, que cuide de su vida o de sus bienes....” (Se subraya).
Consideraciones como las que acaban de citarse fueron hechas, igualmente, al negar las pretensiones de las demandas formuladas contra la Nación, en relación con los daños sufridos por algunas personas, como consecuencia de la explosión de carros-bomba, el 12 de mayo de 1990, en un centro comercial del Distrito Capita, y en la denominada “Calle de los Grilles” de la ciudad de Cali Y de la misma manera, en sentencia del 10 de agosto de 2000, por la cual se decidió sobre la responsabilidad del Estado por los daños sufridos por varias personas como consecuencia de la explosión de una bomba, el 3 de mayo de 1990, instalada en un automóvil que se encontraba estacionado en un parqueadero en la ciudad de Cali, se consideró que aquélla no podía declararse. En efecto, se expresó:
“...no obra en el proceso prueba alguna de que dicho atentado hubiera ocurrido en circunstancias que permitan considerar que, a pesar de haber sido causado por personas ajenas a la administración, ésta deba asumir responsabilidad por los daños ocasionados como consecuencia del mismo. En efecto, ninguno de los testigos hace referencia a la existencia de amenazas contra personas residentes en la zona, o establecimientos ubicados en la misma, en época anterior a la ocurrencia de la explosión. Tampoco resulta demostrado este hecho con fundamento en otras pruebas practicadas dentro del proceso. Adicionalmente, no hay evidencia de que la bomba hubiera tenido por objeto atentar contra una persona o un establecimiento en particular, que debiera ser protegido por la Policía Nacional de manera especial, o contra inmuebles donde tuvieran sede dependencias u organismos del Estado, que pudieran ser considerados objetivos militares por parte de la subversión o de otros grupos al margen de la ley, de manera que su sola existencia pudiera poner en situación especial de riesgo a los habitantes del sector.
“Por el contrario, de las pruebas practicadas se desprende con claridad que se trató de un atentado terrorista dirigido indiscriminadamente contra habitantes de la ciudad de Cali, cuyo objetivo no era la afectación de personas o establecimientos específicos, sino la alteración del orden públic.
Del análisis de las providencias transcritas, resulta claro que es necesario el estudio de las circunstancias en que ocurren los hechos, en cada caso concreto, para establecer si el Estado es responsable del daño sufrido por los demandantes. Adicionalmente, es claro para la Sala que reflexiones similares a las expuestas en tales providencias, con base en los regímenes antes referidos, esto es, falla del servicio y riesgo excepcional, permiten obtener, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política vigente, conclusiones parecidas, en la medida en que, antes, como ahora, el punto central de la discusión se sitúa en uno de los elementos fundamentales de la responsabilidad, la imputabilidad del daño.
En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquéllos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cual era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones, como cuando, por ejemplo, el atentado se produce contra un típico objetivo militar de la subversión, a la luz del Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la guerra interna.
En ese orden de ideas, la Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la entidad demandada es responsable por los daños padecidos por las víctimas, como consecuencia de la muerte de la señora Mayra Rocío Nossa Rodríguez, quien perdió la vida el 24 de febrero de 2.000, debido a las graves lesiones que le produjo una explosión de un artefacto abandonado por un grupo al margen de la ley.
EL CASO CONCRETO.
Con fundamento en el escaso material probatorio, se tiene lo siguiente:
a. El 24 de julio de 2.000, la señora Mayra Rocío Nossa Rodríguez murió, debido a las graves lesiones que le produjo la explosión de un petardo abandonado por grupos al margen de la ley, en una sucursal de Bancafé, ubicada en la carrera 13 con calle 58 de Bogotá. Así se deduce del registro civil de defunción de la víctima (folio 1, cuaderno 2), y del informe de necropsia del Instituto Nacional de Medicina Legal, Regional Bogotá, según el cual, la víctima murió por “TRAUMA CRANEOENCEFÁLICO CONTUDENTE EN INCIDENTE DE TIPO EXPLOSIVO” (folio 17, cuaderno 2).
De acuerdo con lo anterior, no hay duda de que el daño del cual se derivan los perjuicios cuya indemnización se solicita, se encuentra debidamente acreditado.
b. Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos del 24 de febrero de 2.000, en los que resultó muerta la señora Nossa Rodríguez, obran las siguientes pruebas:
Según el informe de inspección del cadáver, el cual se practicó en la Clínica Marly de Bogotá, el 28 de febrero de 2.000, fecha en la que murió la señora Nossa Rodríguez, ésta fue víctima de un atentado terrorista contra una entidad bancaria, ubicada en la carrera 13 con calle 58 de Bogotá, en hechos ocurridos el 24 de febrero del mismo año (folios 12 a 15, cuaderno 2).
De acuerdo con la historia clínica del centro asistencial en el cual fue recluida la víctima minutos después del atentado, ésta ingresó con múltiples heridas en el cuerpo, producidas por la explosión de un petardo, que le produjeron posteriormente la muerte. Al respecto, señaló:
“Traída por la Policía por atentado terrorista. La Policía dice que hubo una explosión de un petardo hace media hora más o menos, la paciente pasaba por el lugar y recibió el impacto de la bomba, en forma directa, sobre la cabeza” (folio 37, cuaderno 2).
A pesar del exiguo material probatorio recaudado, se encuentra demostrado que la víctima murió, debido a las múltiples lesiones producidas por un artefacto, el cual explotó en horas de la noche, al parecer, en una sucursal de Bancafé, ubicada en la carrera 13 con calle 58 de Bogotá.
Según los actores, la escalada terrorista que azotó a la Capital, el 24 de febrero de 2.000, y que dejó una persona muerta y varias heridas, así como innumerables destrozos materiales a varias entidades bancarias, fue perpetrada por la guerrilla, hechos que, a su juicio, tuvieron un amplio despliegue periodístico, tal como se encuentra acreditado en el proceso.
Si bien los actores aportaron con la demanda varios recortes de prensa, que dan cuenta de los atentados terroristas ocurridos la noche del 24 de febrero en la ciudad de Bogotá, de los cuáles se infiere que éstos fueron obra de la guerrilla, resulta menester señalar, al respecto, que la publicación de noticias en los medios de comunicación, acreditan la existencia de una información, pero de ninguna manera, prueban la veracidad de los hechos, puesto que aquéllas, constituyen documentos privados que, en principio, sólo dan fe de los términos en que fue divulgada una notici.
No obstante ello, debe señalarse que el petardo que estalló en la citad sucursal, y que produjo la muerte de la mentada señora, al margen de sí el autor fue o no la guerrilla, constituye un típico acto terrorista, pues fue perpetrado por un grupo al margen de la ley, y tuvo como objetivo la población civil.
En consecuencia, la Sala procederá a determinar si la muerte de la señora Nossa Rodríguez, víctima de un atentado terrorista perpetrado por grupos al margen de la ley, resulta imputable a la entidad demandada, como lo afirmaron los actores, o, si por el contrario, el hecho exclusivo de un tercero, en este caso, resulta suficiente para exonerarla de responsabilidad por los cargos que se le imputan.
En ese orden de ideas, se tiene que la muerte de la víctima, se debió a un petardo que estalló cuando pasaba por dicho lugar; sin embargo, no existen pruebas que acrediten o hagan suponer la existencia de amenazas contra personas o entidades en particular, que debieran ser protegidas especialmente por el Estado, o que pudieran calificarse de objetivos militares de grupos al margen de la ley, de suerte que su sola existencia pudiera poner en situación especial de riesgo a los miembros de la población.
Tampoco se encuentra demostrado que la demandada hubiera omitido el deber legal de proteger a los asociados, teniendo en cuenta, claro está, que un atentado terrorista indiscriminado como el perpetrado, en este caso, contra la población civil, resulta imprevisible; es decir, no se demostró que el acto terrorista que cobró la vida de la señora Nossa Rodríguez, se debiera a una falla del servicio de la entidad demandada, pues, como se dijo atrás, se trató de un acto terrorista indiscriminado contra la población civil, cuyo propósito fue la alteración del orden público, razón por la cual, el daño que sufrieron los actores, con ocasión de la muerte de la señora Nossa Rodríguez, no le es imputable a aquélla, como quiera que el mismo fue obra de un tercero, cuyo hecho resulta, sin duda, extraño a la acción u omisión de ésta última.
Es menester señalar, además, que no se demostró, en este caso, que el atentado terrorista estuviera dirigido contra un objetivo militar determinado, el cual, por sí solo, hubiera puesto en riesgo a la población, como por ejemplo, un establecimiento militar, un centro de comunicaciones al servicio del gobierno, ó un personaje representativo del Estado, casos en los cuales, la jurisprudencia de esta Corporación, ha indemnizado los perjuicios causados a quiénes resultaron afectados como consecuencia de ataques dirigidos contra las personas o entidades señaladas.
Si bien todos estamos sujetos a un riesgo igual, su existencia, por sí solo, no resulta suficiente para que el daño se pueda imputar a los organismos estatales. La situación se torna distinta para determinados grupos de la población, cuando en virtud de acciones lícitas del Estado dirigidas, incluso, a la propia protección de los asociados, éstos resultan especialmente expuestos a ser blanco del ataque terrorista. Sin embargo, ello no ocurrió, en este caso, pues, como se advirtió, el atentado terrorista fue dirigido contra la población civil, con el único propósito de alterar el orden público.
En aquéllos casos en los que el Estado fue juzgado, por hechos similares a los aquí señalados, la Sala dijo:
“Los atentados terroristas dirigidos indiscriminadamente contra la población resultan imprevisibles para las autoridades públicas, a menos que se produzcan amenazas previas que permitan adoptar oportunamente medidas de protección. No existe, entonces, en estos casos, una omisión del Estado que pueda constituirse en causa del hecho, por no haber impedido la acción de la delincuencia. Tampoco se presenta un riesgo concreto y excepcional que afecte a un grupo específico de ciudadanos, creado por la misma administración en cumplimiento de sus funciones”
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por estimar que la muerte de la señora Nossa Rodríguez, se debió al hecho exclusivo de un tercero, dado que perdió la vida como consecuencia de un atentado terrorista perpetrado por grupos al margen de la ley, contra la población civil.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de julio de 2.003.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ENRIQUE GIL BOTERO
