ACTO ADMINISTRATIVO - Individualizable e independiente / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Concepto / ACCION DE NULIDAD - Acto administrativo individualizable
No se olvide que los actos normativos se expiden -excepción hecha de las normas constitucionales- en ejecución, desarrollo o reglamentación de preceptos positivos superiores -en lo que los neopositivistas denominan “cadena normativa”- sin que ello comporte que el último eslabón, en el caso sub lite las resoluciones demandadas, carezca de individualización que impida su estudio en sede judicial. Contrario sensu, justamente en aras de salvaguardar la coherencia interna del ordenamiento, es que éste impone que las normas de inferior jerarquía resulten acordes con las superiores y una forma de verificarlo en sede judicial es, precisamente, a través del contencioso de anulación. El único evento en que varias declaraciones de voluntad de la Administración no configuran actos administrativos separados, lo constituye la figura del “acto complejo”, por cuanto en él las distintas manifestaciones de voluntad de dos o más autoridades administrativas se 'fusionan' o concurren en una sola “voluntad de las voluntades”, unidad compleja que configura un único acto administrativo. En el caso sub lite, las resoluciones 2051 y 03731 de 1997 demandadas son actos administrativos individualizables, que ostentan independencia respecto del Decreto Reglamentario 2252 de 1995 como que aquellas se ocupan de regular el sistema de conexión de alarmas a la Central C.A.D., en tanto que éste último versa sobre la estructura orgánica y las funciones de la Policía Nacional. No hay, pues, unidad de contenido entre las resoluciones demandadas y el decreto citado, como tampoco unidad de fin, que comporten que se unan para formar un acto único. Conforme a lo anterior y al no tratarse de un acto complejo, vale decir resultado del concurso de voluntades de varios órganos -como el mismo demandado lo reconoce- la Sala negará la excepción de inepta demanda propuesta, como quiera que los actos administrativos acusados ostentan independencia frente al decreto que cita la entidad demandada y que sirve de fundamento a aquellos. Nota de Relatoría: Ver sentencia de Sala Plena del 15 de octubre de 1964, C.P. Alejandro Domínguez Molina.
ACCION CONTRACTUAL - Objeto / ACCION DE NULIDAD - Asunto contractual. Competencia / ASUNTO CONTRACTUAL - Acción de nulidad. Competencia
La acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A., tal y como quedó luego de la modificación que le introdujera el artículo 32 de la ley 446 de 1998, está enderezada a la solución, en sede judicial, de conflictos entre las partes contratantes respecto de los derechos y obligaciones derivados de un contrato estatal que provengan ya del contrato mismo, bien de su ejecución, ora de un acto (unilateral o bilateral) que incida en el negocio jurídico. El conocimiento de estos temas ha sido asignado por el reglamento interno del Consejo de Estado (artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003) a esta Sección, así como lo ha sido el de las acciones de nulidad contra actos administrativos que aludan a temas contractuales, como sucede, por ejemplo, con los decretos reglamentarios de la ley 80 de 1993 o con actos como los enjuiciados en el sub examine, que contienen disposiciones relacionadas con el tema contractual, sin que ello traiga como consecuencia que la acción idónea para su enjuiciamiento lo sea la relativa a controversias contractuales, como que lo será aquella que se ajuste a los fines, móviles o motivos pretendidos por el accionante, concretamente para este caso la de nulidad, por cuanto la demanda sólo pretende la nulidad de los actos impugnados. En consecuencia, conforme a lo dispuesto por el numeral primero del artículo 136 del C.C.A., al tratarse de un contencioso de anulación que versa sobre actos administrativos generales podía formularse en cualquier tiempo, a partir de la expedición de los mismos, como en efecto se hizo.
POLICIA NACIONAL - Actividad / POLICIA NACIONAL - Finalidad / PODER DE POLICIA - Finalidad / POLICIA NACIONAL - Poder coercitivo / ACTIVIDAD DE POLICIA - Finalidad
La actividad de policía y la protección privilegiada, mediante contrato oneroso, de algunos “sectores de interés público”. La actividad de policía, prevista en el artículo 218 Superior -y que el actor invoca como infringido- a cargo de un cuerpo armado permanente de naturaleza típicamente civil, como expresión coactiva del poder de policía, tiene una doble finalidad: i) mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y ii) asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. En una palabra, es la fuerza al servicio del derecho como concluyó la Comisión Consultiva sobre esta materia creada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 591 de 1993. Ese poder coercitivo de la Policía Nacional -como parte integrante de las autoridades de la República- o atribución de obrar por medio de la fuerza es, entonces, eminentemente preventivo: evitar que el orden público sea alterado y preservar, de esta suerte, la seguridad cotidiana de los residentes en este país. De ahí que la actividad de policía, al estar destinada a proteger los derechos fundamentales en los términos de la Constitución Nacional y los Tratados y Convenios Internacionales ratificados por el Congreso, constituya un pilar indiscutible de toda democracia constitucional, merced a que tiene por objeto aplicar medidas legítimas para prevenir y conjurar alteraciones en el orden público o, lo que es igual, contrarrestar agresiones que puedan poner en peligro los derechos y bienes de las personas residentes en Colombia. Se trata, por lo mismo, de una institución que reviste una importancia capital en toda democracia al estar íntimamente ligada a los fines del Estado, como que la actividad de policía tiene por vocación la materialización de algunos de ellos (art. 2 C.P.) y particularmente con la defensa de los derechos de las personas (art. 5 C.P.), y por consiguiente se erige nada menos que en el garante material de los derechos de éstas, lo que la torna en autoridad indispensable para la vigencia de un orden justo (preámbulo constitucional). Las “fuerzas de policía” -esto es los agentes, oficiales y suboficiales de policía- como “personal de ejecución” del poder y de la función de policía, están instituidos para proteger a TODAS las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (art. 2 C.P. también citado como infringido por el demandante), y no es admisible desde el punto de vista constitucional y legal subordinar el cumplimiento a plenitud de esta misión a la “remuneración” por parte de un sector de la sociedad, en tanto que riñe con los mandatos constitucionales antes citados. De otro lado, la actividad de policía debe prestarse mediante un servicio efectivo con arreglo a los principios de igualdad e imparcialidad, según las voces de los artículos 2 y 13 Constitucionales señalados como violados por el actor, de suerte que resulta inadmisible su cobro mediante contrato a cualquier segmento de la población, por importante que éste sea, pues dicha previsión al tiempo que contraviene el carácter universal y connatural de este servicio público a cargo del Estado el cual debe ser prestado con efectividad sin que se precise aliciente económico por parte de algunos usuarios 'privilegiados', también configura una categoría discriminatoria que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al atentar contra el principio constitucional de igualdad.
POLICIA NACIONAL - Contrato. Vigilancia especial / DERECHO A LA IGUALDAD - Policía nacional. Vigilancia especial
Al descender estas premisas constitucionales al caso que se estudia y en orden a evaluar la medida que se consigna en las resoluciones atacadas, esto es la vigilancia especial a favor de algunos usuarios que celebren contratos remunerados con la Policía Nacional, es preciso concluir el quebrantamiento del principio de igualdad, que se reitera, constituye sin lugar a dudas elemento estructurante de todo Estado de Derecho dado que, teniendo como referencia el examen de razonabilidad, la Sala encuentra: i) Que, como ya se indicó, la actividad de policía está destinada a proteger los derechos de TODAS las personas, los cuales, como dijo la Corte Suprema en la providencias citada, devienen de su condición humana. En consecuencia, el objetivo que se persigue no es válido a la luz de la Constitución (art. 218), en cuanto desnaturaliza la misión y naturaleza constitucionales de la Policía Nacional, antes reseñadas; ii) Que, aunque la consideración de principio esgrimida es suficiente para expulsar del ordenamiento las resoluciones atacadas, es preciso añadir que la medida enjuiciada no evidencia proporcionalidad entre el trato y el fin perseguido, puesto que en la práctica permitiría un trato privilegiado a unos sectores de la población que al poder pagar por el “servicio especial” allí previsto a cambio de una remuneración, lograrían de esta suerte una diferenciación ilegítima que la torna en discriminación inadmisible; iii) Que simultáneamente las resoluciones impugnadas contravienen lo previsto por el inciso segundo del artículo 2 Superior, conforme al cual las autoridades de la República - y la policía es sin lugar a dudas una de ellas- están instituidas para proteger a TODAS las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Por lo demás, la Sala acoge -como lo hizo al decretar la suspensión provisional de las normas acusadas- el criterio expuesto por la Corte Constitucional al declarar inexequible el artículo 46 del decreto ley 262 de 1994 que permitía al Director General de la Policía Nacional contratar con entidades oficiales, bancarias, financieras u otras personas jurídicas de derecho privado que cumplan “funciones de la interés público”, la prestación remunerada de servicios de vigilancia con personal de la Policía Nacional en uso de vacaciones. De todo lo atrás discurrido se impone concluir que los actos administrativos enjuiciados incurren en abierta trasgresión del marco jurídico antes reseñado. Basta remitirse al texto de las resoluciones 2051 y 3731 de 1997 expedidas por el director de la Policía Nacional, para corroborar que su contenido normativo no se aviene a los mandatos superiores referentes a la actividad de policía y a la igualdad de los administrados frente al ordenamiento jurídico. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 14 de julio de 2004, Expediente: 14.318 (R-0617), Actores: Juan Carlos Padilla Narváez y otros, Demandada: Nación - Ministerio de Defensa, Policía Nacional, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia C-020 de 1996, de la Corte Constitucional
RESOLUCION 2051 DE 1997 - Nulidad / ALARMAS A LOS C.A.D. O CENTRALES DE COMUNICACION DE LA POLICÍA NACIONAL - Nulidad / RESOLUCION 03731 DE 1997 - Nulidad / SERVICIO ESPECIAL DE VIGILANCIA - Nulidad / ALARMAS COMUNITARIAS - Nulidad
En efecto, las normas impugnadas prevén: Un servicio especial de vigilancia y seguridad especiales para personas jurídicas que desarrollen “actividades de utilidad pública” mediante la atención de alarmas por parte de la Policía Nacional (arts. 1 y 3 de la resolución 2051 de 1997); Al efecto autorizan celebrar contratos por parte de los Comandantes de Departamento y Policías Metropolitanas “que tienen por objeto promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollen actividades de utilidad pública”(art. 2º de la resolución 2051 de 1997); Asimismo consignan los requisitos que deben reunir “la persona que solicite contratar la instalación o conexión y atención de medios electrónicos de alarmas a los Centros Automáticos de Despacho (C.A.D.) o a las Centrales de Comunicación de la Policía Nacional” (art. 3º de la resolución 2051 de 1997); Del mismo modo establecen unas categorías para “el servicio que se reglamenta” en función de las ciudades en las que habite el “usuario” (art. 4º de la resolución 2051 de 1997); Al igual regulan los valores fijados por el “servicio” de atención de alarmas en atención a las citadas categorías (art. 5º de la resolución 2051 de 1997 modificado por el art. 1 de la resolución 3731 de 1997); Del mismo modo estatuyen los porcentajes por pagos por falsas alarmas (art. 6º de la resolución 2051 de 1997 modificado por el art. 2º de la resolución 3731 de 1997) y, finalmente, Establecen el procedimiento para establecer la falsa alarma (art. 7º de la resolución 2051 de 1997) Esta breve síntesis de las normas acusadas pone de relieve que su contenido normativo contraviene de manera abierta los mandatos superiores invocados por el actor, al desnaturalizar la misión constitucional y legal que atañe a las fuerzas de policía toda vez que la torna en una actividad mercantil sujeta a las condiciones de un contrato oneroso, al tiempo que permiten un trato diferenciado no legítimo, como quiera que sólo quienes paguen la respectiva remuneración -previa celebración del contrato respectivo- podrán acceder al privilegio de una vigilancia especial, además de someterlos a una relación contractual. En otros términos y, conforme a lo anotado, los actos administrativos enjuiciados no sólo riñen con el marco jurídico que gobierna a la actividad de policía, sino que simultáneamente entrañan un trato desigual desprovisto de proporcionalidad, esto es, discriminatorio, que es preciso expulsar del ordenamiento jurídico.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-26-000-1998-00032-01(15687)
Actor: JOSE LUIS VILLAMIZAR RODRIGUEZ
Demandado: POLICIA NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala en única instancia la demanda que, en ejercicio de la acción pública de nulidad establecida en el artículo 84 del C.C.A., interpuso el ciudadano José Luis Villamizar Rodríguez contra las Resoluciones 004066 del 5 de agosto de 1996, 02051 del 8 de julio de 1997 y 03731 del 30 de diciembre de 1997, proferidas por el Director de la Policía Nacional.
1. Antecedentes
El presente proceso se originó en la demanda presentada, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de julio de 1998 por José Luis Villamizar Rodríguez, en contra de la Policía Nacional, quien actuando en causa propia y en ejercicio de la acción de nulidad, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones:
“Primera.- Declarar la nulidad de las Resoluciones Números 04066 del 5 de agosto de 1996, 02051 del 8 de julio de 1997 y 03731 del 30 de diciembre de 1997, proferidas por el señor Director General de la Policía Nacional, señor General Rosso José Serrano Cadena, con fundamento en la violación de las normas citadas y respaldadas con el concepto de la violación argüido por la parte actora.
“Segunda.- Que se decrete la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por ser directamente violatorios de normas constitucionales y legales y acorde con la sustentación que en ejercicio aparte desarrollo y que anexo a la presente demanda.” (fl. 1 c. ppal.).
2. Normas demandadas
Se transcribe a continuación el texto de la Resolución 02051 de 8 de julio de 1997 acusada:
“ 'Por la cual reglamenta la instalación o conexión y atención de alarmas a los C.A.D. o Centrales de Comunicación de la Policía Nacional'
“EL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL
“en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución Nacional, la ley 62 de 1993 y el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 2252 del 22 de diciembre de 1995, y
CONSIDERANDO:
“Que las autoridades de la República están constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
“Que es función de la Policía Nacional prevenir la comisión de hechos punibles, utilizando los medios autorizados por la Ley para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
“Que uno de los mecanismos necesarios para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas de los usuarios de los sectores bancario, financiero, industrial y comercial lo constituye la utilización de medios electrónicos de vigilancia y seguridad.
“Que la Corte Constitucional en Sentencia T-651 del 27 de noviembre de 1996 señaló que atendiendo circunstancias especiales, resulta constitucional celebrar contratos para promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollan actividades de utilidad pública.
“Que resulta necesario para el cabal funcionamiento y atención de una red de enlace electrónico de alarmas entre la Policía Nacional y los usuarios del sector bancario, industrial, financiero y comercial reglamentar las condiciones jurídicas, técnicas, operativas y económicas de la instalación o conexión y atención de alarmas o sistemas de alarmas al C.A.D. o Central de Comunicaciones de la Policía Nacional.
Que con Resolución No. 04066 del 5 de agosto de 1996 se reglamentó el sistema de conexión de alarmas a la central del C.A.D. o Central de Comunicaciones.
“Que en desarrollo de la reglamentación señalada por la resolución citada, se ha evidenciado la necesidad de incluir situaciones no contempladas en el momento de su expedición.
“Que resulta conveniente para la aplicación de la reglamentación aludida definir en forma concreta aspectos relevantes en la parte técnica que hagan más expedita y ágil la atención de alarmas a través del C.A.D. o Centrales de Comunicaciones.
RESUELVE:
“ARTÍCULO PRIMERO: DEFINICIONES: Para efectos del sistema de instalación o conexión y atención de alarmas, se establecen las siguientes definiciones:
“SEÑAL DE ALARMA: Se llama señal de alarma a todo aviso de emergencia de carácter electrónico y para el sistema que aquí se reglamenta, enviado a una Central de Recepción de alarmas instalado o conectado en el C.A.D. o Central de Comunicaciones por cuenta del usuario, con el fin de dar aviso a las autoridades de Policía de la ocurrencia de los siguientes eventos:
“1. Riesgo inminente comprobable de la posible comisión de delitos que tengan ocurrencia contra el Sector Bancario, Financiero, Industrial, Comercial y en todos aquellos en los que se realice instalación o conexión de alarmas a los centros de recepción de alarma del C.A.D. o Central de Comunicaciones de la Policía, de acuerdo con lo previsto en esta resolución.
“2. Flagrante ejecución de delitos que tengan ocurrencia contra el Sector Bancario, Financiero, Industrial, Comercial y en todos aquellos en los que se realicen instalación o conexión de alarmas al C.A.D. o Central de Comunicaciones de Policía de acuerdo con lo previsto en esta resolución.
“3. Consumación de delitos que tengan ocurrencia contra el Sector Bancario, Financiero, Industrial, Comercial y en todos aquellos en los que se realicen instalación o conexión de alarmas al C.A.D. o Central de Comunicaciones de Policía de acuerdo con lo previsto en esta resolución.
“4. Los hechos imprevistos e imposibles de resistir causados por la acción de la naturaleza.
“5. Los hechos imprevistos e imposibles de resistir causados por la acción negligente o dolosa del hombre.
“SISTEMAS DE ALARMAS Y ALARMAS: Se entiende por Sistema de Alarmas, aquellos dispositivos electrónicos que se encuentran centralizados en una Central de recepción propia o contratada.
“Se entiende por Alarmas, aquellos dispositivos electrónicos que no se encuentran centralizados en una Central de Recepción propia o contratada.
“CLASES DE SEÑALES DE ALARMA : Las señales de alarma se clasifican en:
“1. DE CARÁCTER DELICTIVO: Son señales de alarma de carácter delictivo, aquellos avisos de emergencia electrónica que den cuenta de la flagrante ejecución y consumación de delitos.
“2. DE CARÁCTER PREVENTIVO: Son señales de alarma de carácter preventivo, aquellos avisos de emergencia electrónica que den cuenta del riesgo inminente comprobable de la ocurrencia de un delito.
“PARÁGRAFO: También serán consideradas señales de a1arma aquellos avisos de emergencia electrónica que den cuenta de un hecho imprevisto e imposible de resistir causado por la acción de la naturaleza o la acción negligente o dolosa del hombre.
“FALSA ALARMA: Se entenderá por falsa alarma todo aviso de emergencia de carácter electrónico causado por la acción negligente o dolosa del hombre, que sea reportado a la Central de recepción de alarmas instaladas en el C.A.D. o Central de Comunicaciones de la Policía o conectadas a los mismos, que no pueda ser calificado como una señal de alarma de carácter delictivo o de carácter preventivo.
“CONTRATO: Entiéndese por contrato para la actividad que aquí se reglamenta, aquel que tiene por objeto promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollen actividades de utilidad pública mediante la atención de alarmas por parte de la Policía Nacional.
“ARTÍCULO SEGUNDO: DELEGACIÓN: Delégase en los Comandantes de Departamento y Policías Metropolitanas la competencia para celebrar los contratos definidos en el artículo primero de la presente Resolución, en los términos establecidos en la resolución 1915 del 10 de abril de 1996, expedida por la Dirección General de la Policía Nacional.
“ARTICULO TERCERO- REQUISITOS: La persona que solicite contratar la instalación o conexión y atención de medios electrónicos de alarmas de los Centros Automáticos de Despacho (C.A.D.) o a las Centrales de Comunicaciones de la Policía Nacional, debe cumplir los siguientes requisitos:
“1. Solicitud suscrita por la persona interesada. Cuando se trate de personas jurídicas, dicha solicitud deberá ser presentada por el representante legal de la entidad.
“2. Presentar una relación de los sistemas de alarma o alarmas a instalar o a conectar.
“3. Documento que acredite la propiedad de los sistemas de alarmas o alarmas a (sic) instalar.
“4. Para las empresas de monitoreo una relación de usuarios.
“5. Certificado de existencia y representación legal expedido con una antelación no mayor de 30 (sic).
“6. Suscribir el contrato de atención de las Alarmas con el respectivo Comandante de Departamento o Policía Metropolitana por un término no superior a un año.
“7. Concepto previo emitido por la División de Comunicaciones y Electrónica sobre las condiciones técnicas de las alarmas o sistemas de alarmas a (sic) instalar o a (sic) conectar.
“ARTÍCULO CUARTO: CATEGORÍAS: Se establecen las siguientes categorías para el servido que se reglamenta en esta Resolución:
“CATEGORÍA A: Para los sistemas de recepción de alarmas instaladas en las ciudades donde se ubiquen Centros Automáticos de Despacho (C.A.D.)
“CATEGORÍA B: Para las alarmas instaladas en las demás capitales de Departamento.
“CATEGORÍA C: Para las alarmas instaladas en los demás municipios.
“ARTÍCULO QUINTO: VALOR Fíjase como valor del servicio de atención de alarmas instaladas o conectadas al C.A.D. o a la Central de Comunicaciones de la Policía Nacional, por cada alarma y por la vigencia del contrato (1 año), los siguientes valores los cuales serán cancelados por trimestres anticipados en las tesorerías de los Comandos de Departamento o Policías Metropolitanas con destino a Fondos Internos de la respectiva unidad.
“CATEGORÍA A: El valor equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“CATEGORIA B: El valor equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“CATEGORIA C: El valor equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“ARTÍCULO SEXTO: PAGOS POR FALSAS ALARMAS: Cada usuario se comprometerá y obligará a pagar por cada falsa alarma según la categoría equivalente a:
“CATEGORÍA A : El equivalente al 70% de un salario mínimo legal mensual vigente.
“CATEGORIA B: El equivalente al 60% de un salario mínimo legal mensual vigente.
“CATEGORIA C: El equivalente al 50% de un salario mínimo legal mensual vigente.
“PARÁGRAFO: El usuario que durante el curso de un mes de lugar al establecimiento de 5 falsas alarmas en una de sus oficinas, pagará un incremento del 10% de los valores aquí señalados cada vez que ocurra un nuevo hecho de esta naturaleza.
“ARTÍCULO SÉPTIMO: PROCEDIMIENTO PARA ESTABLECER LA FALSA ALARMA : Recibido el reporte por la Policía Nacional, para atender la señal de alarma en la correspondiente entidad y que resulte como falsa alarma, el Comandante de la Estación de Policía del lugar hará la notificación por escrito al Jefe de Seguridad de la Entidad o a quien lo reemplace en sus funciones. Transcurridos cinco (5) días hábiles sin que se reciba objeción alguna se considerará establecida la falsa alarma para efectos del cobro pertinente, después de lo cual el Comandante de Departamento o Policía Metropolitana dispondrá el cobro de la multa.
“ARTÍCULO OCTAVO: El valor por falsa alarma y su correspondiente incremento deberá ser pagado en la tesorería de los Comandos de Departamento o Policías Metropolitana, dentro de los treinta (30) días siguientes al establecimiento de la falsa alarma, con destino a fondos internos-mantenimiento de los C.A.D. o Centrales de Comunicación.
“ARTÍCULO NOVENO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las Resoluciones Nos.04066 del 5 de agosto de 1996, 00799 del 5 de marzo de 1997 y todas las demás disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Santa fe de Bogotá 8 de julio de 1997
Mayor General Rosso José Serrano Cadena
Director General Policía Nacional” (copia auténtica fls. 10 a 20 c. ppal.)
El acto administrativo trascrito fue modificado parcialmente por la Resolución No. 03731 de 30 de diciembre de 1997 expedida también por el Director General de la Policía Nacional, en lo referente a los valores establecidos en los artículos quinto y sexto, respecto del “valor del servicio de atención de alarmas instaladas o conectadas al CAD o a la Central de Comunicaciones de la Policía Nacional” y de los “pagos por falsas alarmas”, respectivamente. (copia auténtica fl. 21 c. ppal.).
2. Los hechos
Expuso el actor que mediante Resolución No. 04066 de fecha 5 de agosto de 1996, la Policía Nacional reglamentó el sistema de conexión de alarmas a la central del CAD o Sala de Radio, a petición de los usuarios para garantizar la seguridad y estableció que el usuario debe suscribir un contrato con la entidad policial y debe pagar las falsas alarmas que se susciten, al tiempo que señaló “la competencia para suscribir los contratos a los Comandantes del Departamento y Policía Metropolitanas, quienes a su juicio determinarán la ocurrencia de las falsas alarmas, establecerán la multa y la recaudarán”.
Aseguró que la Resolución 02051 expedida el 8 de julio de 1997 establece el funcionamiento y atención de una red de enlace electrónico de alarmas entre la Policía Nacional y usuarios del sector bancario, industrial, financiero y comercial “invadiendo de suyo la órbita comercial de las empresas de vigilancia y seguridad privada sin armas, dedicadas a prestar comercialmente y de manera idónea el servicio de monitoreo de alarmas”; que delegó en los comandantes de Policía la competencia para celebrar contratos entre la Policía y los sectores bancario, financiero y comercial; indicó los requisitos para celebrar los mencionados contratos; fijó valores para la prestación del servicio; previó sanciones pecuniarias por la ocurrencia de falsas alarmas y determinó los procedimientos para establecer las falsas alarmas y sus sanciones a ser aplicadas por el Comandante de la Estación de Policía.
Añadió que la Resolución No. 03731 de 30 de diciembre de 1997 modificó parcialmente la Resolución 02051 de 8 de julio de 1997 respecto de las tarifas que deben pagar los usuarios como valor del servicio de atención de alarmas instaladas o conectadas al CAD y fijó un nuevo valor para las falsas alarmas.
3 Normas violadas y concepto de la violación
Consideró el actor que la entidad accionada violó los artículos 2, 5, 6, 13, 38, 150 No. 12, 216, 218 y 230 de la Constitución Nacional, los artículos 47 y ss del Decreto 356 de 1994, los artículos 6 y 15 del Decreto 2453 de 1993 y el artículo 112 de la ley 6 de 1992.
3.1 Como primer cargo indicó que las resoluciones atacadas violan las normas constitucionales y legales referidas “cuando pretenden que los sectores bancario, financiero, industrial y comercial se conecten al Centro Automático de Despacho-CAD al pagar un precio a través de la firma de un contrato con el objeto que la Policía reaccione frente a la sospecha o presencia de maleantes, vulnerando el artículo 2º de la C.N., inciso 2º, en donde reza que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las autoridades (sic) residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Afirmó la demanda que los actos impugnados igualmente vulneran los artículo 5 y 13 Constitucionales pues “pareciera que pone a algunos ciudadanos pertenecientes a determinados sectores en posición de superioridad en cuanto a la atención policial se refiere, frente al resto de los ciudadanos colombianos”. Reprocha igualmente de inconstitucional el permitir que la Policía incursione “en el ámbito comercial, cobrando servicios que por mandato constitucional deben ser prestados sin remuneración y sin discriminación alguna a todas las personas residentes en Colombia; disposición que además atenta contra la primacía de los derechos inalienables y a los de igualdad”
En sentir del demandante “la peligrosa figura de la contratación implicaría que la Policía Nacional frente al reporte de una alarma por hurto, atraco, incendio u otra similar, podría negarse a reaccionar como de suyo es su misión constitucional, amparado en que dicho centro bancario, financiero, industrial o comercial no está conectado al Centro Automático de Despacho de la Policía, lo que equivaldría igualmente a que no se puede proteger la vida, honra y bienes de los residentes en Colombia si no se le paga el respectivo servicio a la Institución”.
Estimó que a través de los actos administrativos demandados se pretende intervenir en una actividad comercial eminentemente privada que es prestada por empresas de alarmas y monitoreo que, bajo la vigilancia de la Superintendencia respectiva, prestan un 'servicio idóneo de alta tecnología' a los sectores bancario, financiero, industrial y comercial: “Bajo las exigencias de la Resolución en litigio, implicaría que los sectores antes enunciados tendrían que cancelar el servicio de monitoreo privado contratado y el servicio de conexión al CAD de la Policía Nacional, e igualmente implicaría que las empresas comerciales que prestan el servicio de monitoreo para que la Policía les reaccione (sic) tendrían que firmar el respectivo contrato con esta Institución, convirtiéndose la Policía Nacional en competencia comercial no idónea frente a las empresas monitoreadas, actitud que de contera vulnera el principio de libre asociación predicado por el artículo 38 de nuestra Carta Constitucional”.
Esgrimió que las resoluciones fijan sanciones por la emisión de falsas alarmas “invadiendo la órbita del legislador” (art. 150.12 C.P.) al tiempo que desconoce que la entidad encargada de fijar la escala de sanciones es la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, acorde con lo dispuesto por los artículo 47 y siguientes del Decreto 356 de 1994 y los numerales 6 y 15 del artículo 6 del Decreto 2453 de 1993.
Apuntó que el artículo 7º de la resolución 2051 al prever los procedimientos para establecer la falsa alarma asigna a los Comandantes de Policía “de manera por demás subjetiva” la función de establecer si la falsa alarma se debió a una conducta negligente, dolosa del hombre o a falla técnica, o si por el contrario se debió a una alarma de carácter preventivo, para efectos de aplicar “la multa”.
Arguyó que, a través de dicha resolución, no sólo se“abroga (sic)” funciones de legislador al establecer en el artículo 6º el valor a pagar por falsas alarmas, sino que también infringe el artículo 112 de la ley 6ª al prever en su artículo 8º que el valor de las multas deberá consignarse en la Tesorería de los Comandos de Departamento de Policía con un destino específico, cuando “la Policía no está investida de jurisdicción coactiva”.
Por último manifestó que el artículo 218 de la Constitución enmarca los fines de la Policía Nacional, de donde “se deduce diáfanamente que el espíritu de la Resolución sub-lite está por fuera de los fines esenciales de la Policía Nacional”
3.2 El segundo cargo consiste en que según el actor la Resolución 2051 de 1997 “a (sic) sido expedida a través de una falsa motivación, fundamentada en una interpretación errada de la Sentencia T 651 de fecha 27 de noviembre de 1996, proferida por la Honorable Corte Constitucional”.
Argumentó que en los considerandos de la Resolución impugnada se afirma que “la Corte Constitucional en Sentencia T 651 del 27 de noviembre de 1996, señaló que atendiendo circunstancias especiales, resulta constitucional celebrar contratos para promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollan actividades de utilidad públicas”, criterio que -a su juicio- no puede aplicarse de manera indiscriminada pues dicha providencia fue dictada para un caso concreto, además de que hace referencia al Ejército de Colombia “ente adscrito a las Fuerzas Militares, que de acuerdo con el artículo 217 de la C.N. tiene como fin primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional, justificando la Corte para el caso concreto, como (sic) la vía contractual es razonable con respecto a actividades privadas como la explotación de petróleo, de minerales valiosos, el transporte de crudos que son actividades de interés general y de utilidad públicas, no sólo por razones ecológicas sino ambientales dentro de una zona de especiales condiciones de orden público. No se entiende cómo se traslada a un caso en concreto (…) con el único pretexto de fundamentar la resolución cuestionada, para entrar a competir sin infraestructura suficiente con las empresas dedicadas al monitoreo de alarmas”
Para concluir encontró que media falsa motivación “por errónea interpretación de la misma [sentencia T 651 de 1996], dándole un alcance jurídico que no le corresponde”.
3.3 Como último cargo planteó que hay “desviación de las atribuciones propias del Director General de la Policía Nacional” al proferir las resoluciones impugnadas.
Adujo que no puede catalogarse a “la actividad realizada por las empresas de alarmas y monitoreo como entes que se dedican a actividades de interés general y/o utilidad públicas (…) pues dentro de sus funciones no manejan ningún tipo de armas o cualquier otro tipo de elemento restringido al monopolio de las entidades del Estado, como sí lo hacen las empresas de vigilancia y seguridad privada con armas”, pues su actividad se circunscribe al Decreto 356 de 1994, mediante el cual se expidió el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada sin armas, conforme al cual se entiende “por empresas de vigilancia y seguridad privada sin armas, la sociedad legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada empleando para ello cualquier medio humano, animal, material o tecnológico distinto de armas de fuego, tales como centrales de monitoreo y alarma, circuitos cerrados, equipos de visión o escucha remotos, equipos de detección, controles de acceso, controles perimétricos y similares(…)”.
Observó que el artículo 48 del citado decreto establece que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es la autoridad competente para expedir la licencia de funcionamiento para este tipo de empresas.
Explicó que las resoluciones atacadas están “en verdadera colisión de competencia” entre las atribuciones del Director de la Policía y las del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, en tanto el artículo 2º del decreto 2453 de 1993 le asigna a este último la función de ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada “estableciendo además en su artículo 6º numerales 6º y 15, la de aplicar sanciones a sus vigilados. Bajo estos postulados normativos, no le compete al señor Director de la Policía Nacional, regular el funcionamiento y control de las entidades que prestan el servicio de monitoreo de alarmas, ni mucho menos establecer sanciones por la emisión de falsas alarmas, tal como lo prescriben la (sic) Resoluciones demandadas.”
Y finalmente alegó: “[e]s más, si la Policía Nacional solicita a los sectores bancarios , financiero, comercial e industrial que se conecten al CAD de la Institución, debe obtener licencia de funcionamiento para hacerlo y someterse al control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada” (fls. 3 a 7 c. ppal.)
4. Admisión de la demanda y suspensión provisional
4.1 La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante proveído de 31 de julio de 1998 resolvió -con apoyo en lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 143 del C.C.A.- remitir el expediente al Consejo de Estado por cuando al pretenderse la nulidad de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, la competencia para conocer del asunto es del Consejo de Estado, conforme lo dispuesto por el artículo 128 numeral 1º del C.C.A. (fls. 54 y 55 c. ppal.).
4.2 Mediante auto de 11 de septiembre de 1998, el Magistrado Ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió enviar el expediente por competencia a la Sección Tercera “habida cuenta de que los actos administrativos acusados versan sobre asuntos contractuales” (fl. 60 c. ppal.)
4.3 Por auto de 25 de marzo de 1999 la Sección Tercera con Ponencia del Dr. Ricardo Hoyos Duque admitió la demanda presentada contra las Resoluciones 02051 del 8 de julio de 1997 y 03731 del 30 de diciembre de 1997, expedidas por el Director General de la Policía e inadmitió la demanda de nulidad en contra de la Resolución 04066 de 5 de agosto de 1996 al argumentar que esta “fue derogada por la primera de las resoluciones citadas”.
La Sala accedió, entonces, a la solicitud de suspensión provisional al encontrar que las normas demandadas “brindan una protección privilegiada a dichos organismos cuando es deber del Estado brindarle protección a toda la comunidad en condiciones de igualdad, eficiencia y neutralidad”; al efecto invocó los razonamientos de la Corte Constitucional expuestos en la Sentencia C 020 de 1996 al declarar inexequible el artículo 46 del decreto ley 262 de 1994 que facultaba al Director General de la Policía para contratar con entidades oficiales, bancarias, financieras u otras personas jurídicas de derecho privado que cumplan funciones de interés público, la prestación remunerada de servicios de vigilancia con personal de la Policía Nacional en uso de vacaciones.
Según la providencia del Consejo de Estado: “los servicios de vigilancia y seguridad remunerados que presta la Policía Nacional, al igual que la competencia que se asigna a sus funcionarios para celebrar contratos e imponer multas por falsa alarma, no encuentran respaldo en normas de carácter superior porque constitucional y legalmente la Policía Nacional tiene unas funciones y una misión de contenido general que cobija a todos los habitantes y que no puede particularizar con respecto a algunos sectores de la comunidad”.
Para concluir, advirtió que los actos acusados desnaturalizan la función de la Policía “y dejarlos en el ordenamiento jurídico, sería afirmar desde esta esfera judicial que para mejorar y ser eficiente en sus servicios la policía nacional puede establecer sistemas que no son de libre acceso para todos los gobernados”. (fls. 65 a 77 c. ppal.)
Los Consejeros Juan de Dios Montes Hernández y Daniel Suárez Hernández salvaron el voto al estimar que con los elementos de juicio existentes en el plenario, no es posible afirmar con certeza que los actos administrativos demandados han vulnerado el derecho constitucional de igualdad. En su criterio para que esto ocurra se requiere que aparezca de manera manifiesta un tratamiento discriminatorio proferido por los actos en cuestión, desprovisto de toda justificación objetiva y razonable; es decir, que se cree una situación de privilegio basada en intereses o motivaciones arbitrarias, desproporcionadas e injustas.
A juicio de los magistrados disidentes los actos acusados motivan su existencia en la función constitucional y legal de la Policía Nacional de prevenir la comisión de hechos punibles y la necesidad que enfrentan de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas de los usuarios de los sectores bancario, financiero, industrial y comercial, para lo cual se recurre a la utilización de medios electrónicos de vigilancia y seguridad.
Para concluir, esgrimieron que constituye un hecho notorio la situación creciente de inseguridad que vienen padeciendo sectores importantes de la economía del país, como son los sectores bancario, financiero, industrial y comercial, ante el accionar del crimen organizado que cada vez se muestra más audaz, refinado y con un mayor poder de intimidación y control.
De manera que en criterio del voto particular -en principio- la adopción de unas medidas destinadas a brindar protección a los referidos sectores no riñe con los compromisos que tiene la Policía Nacional de garantizar a todos los residentes en Colombia una convivencia pacífica sino que, en forma justificada y razonada, se brinda una especial protección a quienes enfrentan un mayor grado de inseguridad en razón de sus actividades, por lo que la diferencia de trato estaría justificada (fls. 79 a 80 y 82 c. ppal.).
5. Contestación de la demanda
La demanda fue notificada por aviso al Director General de la Policía (fl. 83 c. ppal.), quien mediante apoderado señaló en el escrito de contestación que las resoluciones demandadas fueron dictadas “con bases y fundamentos legales vigentes en su momento y por lo tanto aplicables” y fueron expedidas por las autoridades competentes según lo dispuesto por los artículo 3 y 99 del Decreto 2252 de 1995, precepto este último que faculta al Director General de la Policía Nacional para contratar la prestación remunerada de servicios permanentes, transitorios y especiales de vigilancia de personal de la Policía con organismos oficiales, institutos descentralizados, entidades bancarias y personas de derecho privado, cuando éstas últimas cumplan funciones de interés público.
Sostuvo que no se vulneró el derecho de igualdad, en cuanto no se vislumbra un tratamiento discriminatorio, habida cuenta que las resoluciones demandadas en ningún momento implican que las demás personas residentes en el territorio nacional no gocen de protección efectiva por parte de la Policía en tanto se trata de “una forma más de protección que no contraría los postulados para los cuales fue creada” y al efecto cita varias providencias de la Corte Constitucional que admiten el trato diferenciado siempre que esté provisto de una justificación objetiva y razonable apreciada según la finalidad y los efectos de aquel (juicios de razonabilidad y proporcionalidad).
Advirtió, por otro lado, que no se evidencia en los actos demandados “la existencia de vicios por violación de la legalidad, pues el acto se sujetó a las disposiciones superiores a las que le debía respeto y acatamiento en la medida en que estas le imponen al acto su objeto y finalidad”, por lo que no se configura causal alguna de anulación tanto en el contenido como en el proceso de formación de los actos demandados.
Propuso la excepción de inepta demanda, en tanto al haberse limitado la demanda a atacar las Resoluciones 4066 de 1996, 2051 de 1997 y 3731 de 1997 y no demandar el decreto 2252 de 1995, “acto administrativo principal (…) puede afirmarse que el acto inicial [Decreto 2252 de diciembre de 1995] y el acto (sic) que lo reglamenta [Resoluciones No. 04066 del 5 de agosto de 1996, 02051 del 8 de julio de 1997 y 03731 del 30 de diciembre de 1997] de las cuales se pretende la nulidad, constituyen una unidad inseparable, no porque en el caso planteado se trate de un acto complejo, sino porque existe una voluntad unánime de la administración sobre un mismo tema y un solo aspecto jurídico y administrativo. En síntesis el actor ha debido demandar tanto la nulidad del acto original como las resoluciones que lo reglamentaron”.
Formuló, igualmente la excepción de caducidad de la acción, pues a su parecer los actos administrativos debieron haber sido demandados dentro de los 30 días siguientes a su publicación según lo dispuesto por el artículo 87 del C.C.A. “lo cual [el accionante] no hizo por considerar equivocadamente que se trataba de una acción de simple nulidad”
Por último, resaltó que la Sección Tercera no debe conocer de este proceso pues del artículo 87 del C.C.A. “es fácil deducir que debe existir de por medio una relación contractual, situación que en ningún aspecto tiene que ver con las resoluciones demandadas debido a que estas no están haciendo parte de una relación contractual subjetiva (sic)”(fls. 92 a 101 c. ppal.)
6. Alegatos para fallo
Por auto de 5 de noviembre de 1999 y al no haber pruebas por practicar, distintas a las aportadas por las partes, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 104 y 105 c. ppal.).
6.1 La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y agregó que la demanda debió ser rechazada “ya que la acción contemplada para en (sic) presente caso no es la de las (sic) controversias contractuales, pues el actor no tiene legitimación en su carácter de ciudadano para ser parte dentro de la litis, ni se esta (sic) haciendo referencia a un contrato estatal, sino a un simple acto administrativo” (fls. 107 a 110 c. ppal.).
6.2 La parte actora guardó silencio.
7. Concepto del Ministerio Público
La Procuraduría Novena Delegada ante esta Corporación sostuvo que la excepción de caducidad no está llamada a prosperar, toda vez que el demandante parte de un error de apreciación, en cuanto asimiló asunto contractual a controversia contractual, cuando la controversia versa sobre actos administrativos referidos a asuntos contractuales, sin que ello signifique que la controversia tenga tal carácter puesto que la demanda fue presentada en ejercicio de la acción de nulidad en contra de actos administrativos de carácter general, la cual carece de término de caducidad.
Consideró que debe desecharse la excepción de inepta demanda por cuanto la eventual nulidad de las resoluciones “en manera alguna hace inoperante el decreto invocado para su proferimiento, como que no son de ejecución de él, encontrándose entonces técnicamente planteada la acción invocada al haber individualizado los actos demandados”.
En su sentir debe prosperar la pretensión anulatoria de los actos acusados, al efecto, luego de transcribir varios apartes de la Sentencia C 20 de 1996, adujo que históricamente la misión de la Policía Nacional -entendida como aquella tendiente a preservar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades individuales (art. 218 C.N.)- ha sido la base sobre la cual se ha edificado la teoría del Estado. De modo que, el servicio de seguridad a cargo de la Policía Nacional hace parte de una serie de servicios esenciales a cargo del Estado “que en parte justifican su existencia y que son eminentemente gratuitos, por cuanto su funcionamiento, como el de todo el aparato estatal, es financiado mediante mecanismos presupuestales que contemplan las exacciones tributarias a que es sometida la colectividad” .
Observó que según el artículo 218 de la Carta, la Policía está a cargo de la Nación es decir que es a ésta a quien le corresponde sufragar todos los gastos que su funcionamiento demande, de ahí que la ley 62 de 1993 haya dispuesto en sus artículos 31 y 32 lo concerniente a la financiación de sus actividades. En consecuencia, “como servicio público de primer grado que es, está sustraído del mecanismo del mercado y por ende del valor de cambios o precios (…) En estas condiciones, no encuentra el Ministerio Público de dónde provenga la facultad de la Policía Nacional de arbitrar recursos extras mediante el mecanismo de cobrar por un servicio que constituye la finalidad primordial de su existencia”.
Al concluir planteó, con apoyo en la sentencia de constitucionalidad citada, que la celebración de los contratos sobre los cuales versan los actos acusados, conduce en la práctica a una prestación privilegiada del servicio en favor de quienes lo remuneren, en detrimento de quienes no celebren el respectivo contrato, lo que conduce a que, 'muy probablemente' la reacción de la fuerza será preferencial respecto de las alarmas conectadas directamente a sus sistemas, porque esa es la contraprestación que espera el particular que hace el pago, lo cual constituye una manera de discriminar por razón de la capacidad económica de los individuos, consideración que no puede tener cabida respecto del servicio esencial a cargo de la Policía (fls. 113 a 126 c. ppal.).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir sobre el contencioso objetivo formulado, de conformidad con lo dispuesto por el numeral primero del artículo 128 del C.C.A., y el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003, ambos expedidos por esta Corporación, por cuya virtud conoce de los procesos de simple nulidad que versen sobre asuntos contractuales.
El análisis de constitucionalidad y legalidad se ocupará exclusivamente de las Resoluciones Números 2051 y 03731 de 1997 y no sobre la Resolución 04066 de 1996, toda vez que el auto admisorio no admitió la demanda sobre este último acto administrativo.
Para estudiar la legalidad de las disposiciones impugnadas, la Sala abordará los siguientes temas: 1. Las excepciones formuladas por la parte demandada (art. 164 C.C.A.). 2 La actividad de policía y la protección privilegiada de algunos “sectores de interés público”.
1. Las excepciones propuestas
1.1 Excepción de inepta demanda
A juicio del demandado el actor erró al no impugnar simultáneamente el decreto reglamentario 2252 de 1995, por el cual se desarrollan la estructura orgánica y las funciones de la Policía Nacional, en tanto las resoluciones atacadas se limitan a “reglamentarlo” y por lo mismo “constituyen una unidad inseparable” toda vez que “existe una voluntad unánime de la administración sobre un mismo tema”.
Las resoluciones 2051 y 03731 de 1997, impugnadas, son actos administrativos individualizables e independientes y, por lo mismo, susceptibles de ser demandados sin que sea forzoso -como equivocadamente asevera el demandado- atacar igualmente el Decreto 2252 de 1995, que les sirve de fundamento.
No se olvide que los actos normativos se expiden -excepción hecha de las normas constitucionales- en ejecución, desarrollo o reglamentación de preceptos positivos superiores -en lo que los neopositivistas denominan “cadena normativa”- sin que ello comporte que el último eslabón, en el caso sub lite las resoluciones demandadas, carezca de individualización que impida su estudio en sede judicial.
Contrario sensu, justamente en aras de salvaguardar la coherencia interna del ordenamiento, es que éste impone que las normas de inferior jerarquía resulten acordes con las superiores y una forma de verificarlo en sede judicial es, precisamente, a través del contencioso de anulación.
El único evento en que varias declaraciones de voluntad de la Administración no configuran actos administrativos separados, lo constituye la figura del “acto complejo”, por cuanto en él las distintas manifestaciones de voluntad de dos o más autoridades administrativas se 'fusionan' o concurre
en una sola “voluntad de las voluntades”, unidad compleja que configura un único acto administrativ.
En el caso sub lite, las resoluciones 2051 y 03731 de 1997 demandadas son actos administrativos individualizables, que ostentan independencia respecto del Decreto Reglamentario 2252 de 1995 como que aquellas se ocupan de regular el sistema de conexión de alarmas a la Central C.A.D., en tanto que éste último versa sobre la estructura orgánica y las funciones de la Policía Nacional. No hay, pues, unidad de contenido entre las resoluciones demandadas y el decreto citado, como tampoco unidad de fin, que comporten que se unan para formar un acto único.
Por manera que los citados actos administrativos no configuran una fusión de voluntades, por lo que nada obsta el estudio autónomo de la resoluciones impugnadas por la justicia administrativa.
Conforme a lo anterior y al no tratarse de un acto complejo, vale decir resultado del concurso de voluntades de varios órgano
-como el mismo demandado lo reconoce- la Sala negará la excepción de inepta demanda propuesta, como quiera que los actos administrativos acusados ostentan independencia frente al decreto que cita la entidad demandada y que sirve de fundamento a aquellos.
1.2 Excepción de caducidad
De acuerdo con la entidad accionada, las resoluciones enjuiciadas debieron ser demandadas dentro del término previsto por el artículo 87 del C.C.A., esto es, 30 días siguientes a su publicación“lo cual [el accionante] no hizo por considerar equivocadamente que se trataba de una acción de simple nulidad”.
La acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A., tal y como quedó luego de la modificación que le introdujera el artículo 32 de la ley 446 de 199
, está enderezada a la solución, en sede judicial, de conflictos entre las partes contratantes respecto de los derechos y obligaciones derivados de un contrato estatal que provengan ya del contrato mismo, bien de su ejecución, ora de un acto (unilateral o bilateral) que incida en el negocio jurídico.
El conocimiento de estos temas ha sido asignado por el reglamento interno del Consejo de Estado (artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 200
) a esta Sección, así como lo ha sido el de las acciones de nulidad contra actos administrativos que aludan a temas contractuales, como sucede, por ejemplo, con los decretos reglamentarios de la ley 80 de 1993 o con actos como los enjuiciados en el sub examine, que contienen disposiciones relacionadas con el tema contractual, sin que ello traiga como consecuencia que la acción idónea para su enjuiciamiento lo sea la relativa a controversias contractuales, como que lo será aquella que se ajuste a los fines, móviles o motivos pretendidos por el accionante, concretamente para este caso la de nulidad, por cuanto la demanda sólo pretende la nulidad de los actos impugnados.
En tal virtud, la excepción de caducidad invocada tampoco tiene vocación de prosperidad, por cuanto es claro que la acción impetrada es la de simple nulidad contra un acto administrativo que si bien alude a algunos temas de orden contractual, no convierte el tema sub examine -por este solo hecho- en una controversia contractual.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto por el numeral primero del artículo 136 del C.C.A., al tratarse de un contencioso de anulación que versa sobre actos administrativos generales podía formularse en cualquier tiempo, a partir de la expedición de los mismos, como en efecto se hizo.
Ahora, como el problema jurídico que plantea la demanda se contrae a determinar si las resoluciones impugnadas vulneran el marco constitucional y legal relativo a las funciones de la Policía y por esa vía quebrantan el principio de igualdad, corresponde a la Sala el análisis, en primer lugar, de la actividad de policía para luego estudiar la legalidad de los actos demandados, en tanto establecieron la posibilidad de celebrar contratos cuyo objeto es promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollen actividades de utilidad pública, mediante la atención de alarmas por parte de la Policía. Por esta vía se despachará el cargo relativo a la misión constitucional de la Policía y el cargo atinente al rompimiento del principio de igualdad.
2 La actividad de policía y la protección privilegiada, mediante contrato oneroso, de algunos “sectores de interés público”.
La actividad de policía
prevista en el artículo 218 Superior -y que el actor invoca como infringido
a cargo de un cuerpo armado permanente de naturaleza típicamente civi
, como expresión coactiva del poder de policía, tiene una doble finalidad: i) mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y ii) asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. En una palabra, es la fuerza al servicio del derecho como concluyó la Comisión Consultiva sobre esta materia creada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 591 de 1993–
Ese poder coercitivo de la Policía Nacional -como parte integrante de las autoridades de la República- o atribución de obrar por medio de la fuerza es, entonces, eminentemente preventivo: evitar que el orden público sea alterado y preservar, de esta suerte, la seguridad cotidiana de los residentes en este paí
.
De ahí que la actividad de policía, al estar destinada a proteger los derechos fundamentales en los términos de la Constitución Nacional y los Tratados y Convenios Internacionales ratificados por el Congreso, constituya un pilar indiscutible de toda democracia constituciona
, merced a que tiene por objeto aplicar medidas legítimas para prevenir y conjurar alteraciones en el orden público o, lo que es igual, contrarrestar agresiones que puedan poner en peligro los derechos y bienes de las personas residentes en Colombia. Así lo puso de relieve la Corte Constitucional al señalar que:
“La función que corresponde cumplir a este cuerpo es, pues, de trascendental importancia para el Estado y la sociedad, como que de su accionar depende, por una parte, que los asociados puedan ejercer a plenitud sus derechos y libertades dentro del marco de la Constitución y la ley y, por otra, garantizar la convivencia pacífica dentro del seno de la sociedad colombiana.”
Se trata, por lo mismo, de una institución que reviste una importancia capital en toda democraci'
al estar íntimamente ligada a los fines del Estado, como que la actividad de policía tiene por vocación la materialización de algunos de ellos (art. 2 C.P.) y particularmente con la defensa de los derechos de las personas (art. 5 C.P.), y por consiguiente se erige nada menos que en el garante material de los derechos de éstas, lo que la torna en autoridad indispensable para la vigencia de un orden justo (preámbulo constitucional).
Las “fuerzas de policía
-esto es los agentes, oficiales y suboficiales de policía- como “personal de ejecución
del poder y de la función de policía, están instituidos para proteger a TODAS las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (art. 2 C.P
también citado como infringido por el demandante), y no es admisible desde el punto de vista constitucional y legal subordinar el cumplimiento a plenitud de esta misión a la “remuneración” por parte de un sector de la sociedad, en tanto que riñe con los mandatos constitucionales antes citados.
De otro lado, la actividad de policía debe prestarse mediante un servicio efectiv
con arreglo a los principios de igualdad e imparcialidad, según las voces de los artículos 2 y 13 Constitucionale señalados como violados por el actor, de suerte que resulta inadmisible su cobro mediante contrato a cualquier segmento de la población, por importante que éste sea, pues dicha previsión al tiempo que contraviene el carácter universal y connatural de este servicio público a cargo del Estado el cual debe ser prestado con efectividad sin que se precise aliciente económico por parte de algunos usuarios 'privilegiados', también configura una categoría discriminatoria que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al atentar contra el principio constitucional de igualdad.
La jurisprudencia constitucional de nuestra Corte Suprema, de vieja data, defendió el principio fundamental de la igualdad, a pesar de que no había norma expresa al respecto. En efecto, cuando la Corte Suprema oficiaba como juez constitucional aplicó este principio constitucional con base en la Carta de Derechos de 1886, en la doctrina ius publicista foránea -en particular Duguit y Hauriou- y sobre el supuesto conforme al cual las personas, por su condición de seres humanos, deben recibir igual trato ante las normas. Al decir de la Corte Suprema de Justicia:
“(…) Más esta igualdad de los hombres no es absoluta, matemática. Debe ser entendida (…) en el sentido de que todos los hombres deben ser igualmente protegidos (subraya la Corte) por la ley; que las cargas deben ser no aritméticamente iguales, sino proporcionales. Es preciso no olvidar jamás que queriendo realizar la igualdad matemática de los hombres, se corre fuerte riesgo de crear la desigualdad. Dentro de este orden de ideas, se puede afirmar que las normas de la Carta que en seguida se reseñan, entre otras, están inspiradas en este principio, y que,, por ende, cuando él se desconoce, se quebrantan los artículos constitucionales respectivos: a) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (Art. 16)(…)”(negrillas originales
Nótese que la jurisprudencia constitucional colombiana parte de un triple supuesto que resulta perfectamente aplicable al sub lite: i) La igualdad deviene de la condición del hombre de ser titular de derechos, ii) Es posible la diferencia de trato, siempre y cuando ésta sea proporciona
, iii) Una de las más claras manifestaciones de la cláusula de igualdad la constituye el artículo constitucional que establece los fines del Estado y en particular la misión de las autoridades (antiguo artículo 16 Superior que servía de encabezamiento al título III de la Constitución de 1886 -derechos civiles y garantías sociales- hoy inciso segundo del artículo 2 C.P.).
Al descender estas premisas constitucionales al caso que se estudia y en orden a evaluar la medida que se consigna en las resoluciones atacadas, esto es la vigilancia especial a favor de algunos usuarios que celebren contratos remunerados con la Policía Nacional, es preciso concluir el quebrantamiento del principio de igualdad, que se reitera, constituye sin lugar a dudas elemento estructurante de todo Estado de Derech–
dado que, teniendo como referencia el examen de razonabilida
, la Sala encuentra:
i) Que, como ya se indicó, la actividad de policía está destinada a proteger los derechos de TODAS las personas, los cuales, como dijo la Corte Suprema en la providencias citada, devienen de su condición humana. En consecuencia, el objetivo que se persigue no es válido a la luz de la Constitución (art. 218), en cuanto desnaturaliza la misión y naturaleza constitucionales de la Policía Nacional, antes reseñadas;
ii) Que, aunque la consideración de principio esgrimida es suficiente para expulsar del ordenamiento las resoluciones atacadas, es preciso añadir que la medida enjuiciada no evidencia proporcionalidad entre el trato y el fin perseguido, puesto que en la práctica permitiría un trato privilegiado a unos sectores de la población que al poder pagar por el “servicio especial” allí previsto a cambio de una remuneración, lograrían de esta suerte una diferenciación ilegítima que la torna en discriminación inadmisible;
iii) Que simultáneamente las resoluciones impugnadas contravienen lo previsto por el inciso segundo del artículo 2 Superior, conforme al cual las autoridades de la República - y la policía es sin lugar a dudas una de ellas- están instituidas para proteger a TODAS las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
Por lo demás, la Sala acoge -como lo hizo al decretar la suspensión provisional de las normas acusadas- el criterio expuesto por la Corte Constitucional al declarar inexequible el artículo 46 del decreto ley 262 de 1994 que permitía al Director General de la Policía Nacional contratar con entidades oficiales, bancarias, financieras u otras personas jurídicas de derecho privado que cumplan “funciones de la interés público”, la prestación remunerada de servicios de vigilancia con personal de la Policía Nacional en uso de vacaciones. Dijo la Corte Constitucional sin ambages:
“La norma demandada da lugar a pensar que el servicio de policía puede ser ofrecido en el mercado a quien quiera y pueda pagarlo en provecho propio; este equívoco lleva a la Corte a precisar que los servicios de seguridad exterior e interior, confiados por el Constituyente de manera exclusiva a las Fuerzas Armadas, sólo pueden estar a cargo del Estado, y sólo pueden ser prestados por aquellas personas que sean miembros activos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en cumplimiento de las funciones propias del cargo. No hay norma constitucional que autorice al legislador, ordinario o extraordinario, para que permita la oferta en el mercado, de manera libre o selectiva, del servicio público de policía, o de uno paralelo con distinta denominación, pero similar contenido.
“El servicio de policía, por ser esencial, ha de ser ofrecido a toda la comunidad en condiciones de igualdad, porque todas las personas tienen derecho, en la misma medida, a reclamar de las autoridades de la República aquello para lo cual están instituídas (sic), en los términos del artículo 2 de la Carta. No es tolerable, a la luz de la normatividad superior, que se establezcan por el legislador categorías de personas beneficiarias en distinto grado del servicio esencial de policía, según su capacidad para retribuir un servicio que por su naturaleza ha de ser gratuito.
En sentido similar ya había indicado la Corte Constitucional desde una de sus primeras providencias sobre la materia que:
“Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla, por otra parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto que todas las personas 'recibirán la misma protección y trato de las autoridades' ”. (CP 1–
)
De todo lo atrás discurrido se impone concluir que los actos administrativos enjuiciados incurren en abierta trasgresión del marco jurídico antes reseñado. Basta remitirse al texto de las resoluciones 2051 y 3731 de 1997 expedidas por el director de la Policía Nacional, para corroborar que su contenido normativo no se aviene a los mandatos superiores referentes a la actividad de policía y a la igualdad de los administrados frente al ordenamiento jurídico.
En efecto, las normas impugnadas prevén:
- Un servicio especial de vigilancia y seguridad especiales para personas jurídicas que desarrollen “actividades de utilidad pública” mediante la atención de alarmas por parte de la Policía Nacional (arts. 1 y 3 de la resolución 2051 de 1997);
- Al efecto autorizan celebrar contratos por parte de los Comandantes de Departamento y Policías Metropolitanas “que tienen por objeto promover la seguridad y tranquilidad de personas jurídicas que desarrollen actividades de utilidad pública”(art. 2º de la resolución 2051 de 1997);
- Asimismo consignan los requisitos que deben reunir “la persona que solicite contratar la instalación o conexión y atención de medios electrónicos de alarmas a los Centros Automáticos de Despacho (C.A.D.) o a las Centrales de Comunicación de la Policía Nacional” (art. 3º de la resolución 2051 de 1997);
- Del mismo modo establecen unas categorías para “el servicio que se reglamenta” en función de las ciudades en las que habite el “usuario” (art. 4º de la resolución 2051 de 1997);
- Al igual regulan los valores fijados por el “servicio” de atención de alarmas en atención a las citadas categorías (art. 5º de la resolución 2051 de 1997 modificado por el art. 1 de la resolución 3731 de 1997);
- Del mismo modo estatuyen los porcentajes por pagos por falsas alarmas (art. 6º de la resolución 2051 de 1997 modificado por el art. 2º de la resolución 3731 de 1997) y, finalmente,
- Establecen el procedimiento para establecer la falsa alarma (art. 7º de la resolución 2051 de 1997)
Esta breve síntesis de las normas acusadas pone de relieve que su contenido normativo contraviene de manera abierta los mandatos superiores invocados por el actor, al desnaturalizar la misión constitucional y legal que atañe a las fuerzas de policía toda vez que la torna en una actividad mercantil sujeta a las condiciones de un contrato oneroso, al tiempo que permiten un trato diferenciado no legítimo, como quiera que sólo quienes paguen la respectiva remuneración -previa celebración del contrato respectivo- podrán acceder al privilegio de una vigilancia especial, además de someterlos a una relación contractual.
En otros términos y, conforme a lo anotado, los actos administrativos enjuiciados no sólo riñen con el marco jurídico que gobierna a la actividad de policía, sino que simultáneamente entrañan un trato desigual desprovisto de proporcionalidad, esto es, discriminatorio, que es preciso expulsar del ordenamiento jurídico.
De ahí que en consideración a que la prosperidad de estos cargos comporta la anulación de los actos administrativos demandados, la Sala no se ocupará de las otras acusaciones endilgadas en la demanda.
En tal virtud, la Sala acoge en todas sus partes el concepto de la Procuraduría Novena Delegada ante esta Corporación y, en consecuencia, declarará la nulidad de los actos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 2051 de 8 de julio de 1997, por la cual se reglamenta la instalación o conexión y atención de alarmas a los C.A.D. o Centrales de Comunicación de la Policía Nacional, y de la Resolución No. 03731 de 30 de diciembre de 1997, por la cual se modifica parcialmente la Resolución No. 2051 de 8 de julio de 1997, expedidas por el Director General de la Policía Nacional.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
| MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Presidente de Sala | RUTH STELLA CORREA PALACIO |
| ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ | FREDY IBARRA MARTÍNEZ |
| RAMIRO SAAVEDRA BECERRA | |
