ACCION DE REPARACION DIRECTA - Término de caducidad
Precisados los límites de la competencia del Consejo de Estado, debe revisarse, en primer término, lo relativo a la caducidad de la acción formulada. Para ello, es necesario aclarar que resulta aplicable el inciso cuarto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su redacción vigente al momento de la presentación de la demanda, según el cual la acción de reparación directa caduca al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa de que se trate.
PARTICIPACION DE LOS MUNICIPIOS EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Giro. Valor. Aforo. Reaforo / INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Ingresos tributarios y no tributarios. Excepción de los recursos de capital / AFORO - Ingresos corrientes de la Nación
El tema de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, objeto central del debate planteado en el presente proceso, se encuentra regulado por la Constitución Política, en los artículos 357 y 358. Conforme a éste último, los ingresos corrientes están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepción de los recursos de capital. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 357, se expidió la Ley 60 de 1993, que determinó el porcentaje mínimo de esa participación, definió las áreas prioritarias de inversión social que se financian con dichos recursos y estableció la forma en que debían efectuarse los giros respectivos. Con fundamento en los parágrafos 2 y 3 del art. 24 de la ley 60 de 1993, es claro que, a más tardar el 15 de abril de cada año, debe girarse a los municipios del país, por una parte, el valor correspondiente al 10% del total de su participación en los ingresos corrientes de la Nación del año inmediatamente anterior, para lo cual, en la ley anual de presupuesto de la vigencia correspondiente a éste debe efectuarse el aforo respectivo, y por otra, la suma que se le adeude por el mayor valor que, respecto de lo estimado, hubieren tenido los ingresos corrientes de la Nación en el año anterior, lo que da lugar a la realización de un reaforo. La norma es precisa al establecer que la asignación de los recursos adicionales debe efectuarse en la misma vigencia fiscal en la que se reciben los ingresos o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Ahora bien, de la norma transcrita se desprende, igualmente, que cuando los ingresos corrientes efectivos son inferiores a los estimados y previamente aforados, debe disponerse la reducción respectiva, lo que implica, obviamente, que, en el año siguiente, no habrá lugar a la realización de reaforo alguno, ni al pago total del 10% reservado, del cual debe hacerse el descuento que corresponda. La Nación Colombiana es responsable por la mora en que incurrió al pagar al municipio de Chinu la suma de $121.060.000, el 19 de abril de 1995 -con cuatro días de retardo-, $46.130.000, el 16 de abril de 1996 - con un día de retardo-, $46.130.000, el 28 de abril 1997 - con un trece días de retardo, la primera correspondiente al reaforo realizado por el mayor valor de los ingresos corrientes percibidos durante el año 1994, la segunda al reaforo efectuado por el mayor valor de los ingresos corrientes percibidos durante el año 1995 y la tercera a la participación en los ingresos corrientes de la Nación durante el año 1996.
TASA DE INTERES DE MORA - Participación de los ingresos corrientes de la Nación / INTERES DE MORA - Tasa. Participación de los ingresos corrientes de la Nación / PARTICIPACION EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Tasa de interés de mora / INTERES DE MORA - Aplicación del artículo 4 de la ley 80 de 1993 para casos de responsabilidad extracontractual del Estado
En relación con la tasa de interés que debe ser utilizada para el cálculo de los intereses de mora, considera la Sala que no resulta aplicable, en este caso, el artículo 884 del Código de Comercio, dado que no se trata de una operación mercantil. En el caso concreto, resulta prudente, en opinión de la Corporación, dar aplicación, de manera analógica, a lo previsto en el artículo 4º, numeral octavo, de la Ley 80 de 1993. El artículo 3º de la misma ley, por su parte, indica expresamente que, con la celebración y ejecución de los contratos, las entidades estatales buscan el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Son fines del Estado, por lo demás, conforme a lo previsto en el artículo 2 de la Constitución Política, entre otros, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Nada obsta, entonces, para aplicar, en materia de responsabilidad extracontractual de la Nación, la previsión contenida en el numeral octavo del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, dado que la misma tiene por objeto, como ha quedado visto, garantizar la consecución de los fines de la contratación estatal, que coinciden con los fines del Estado, los cuales, obviamente, se garantizan, en primer término, por medio del cumplimiento oportuno de las obligaciones legales de las entidades estatales. Esta disposición fue reglamentada por el artículo 1º del Decreto 679 del 28 de marzo de 1994. Nota de Relatoría: Ver Exps. 11839 del 28 de septiembre de 2000 y 20945 del 26 de septiembre de 2002
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional / INGRESOS POR CONCESION DEL SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL CELULAR - Renta contractual. Ingresos corrientes de la Nación
La orden impartida por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar ingresos corrientes los dineros recibidos por la Nación por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular a título de rentas contractuales, derivada de la declaración de inexequibilidad del numeral 2.7. del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, sólo tuvo efectos respecto de aquellos dineros no ejecutados en la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995. Si bien puede argumentarse que esta última decisión dejaba algunas dudas al respecto, las mismas fueron despejadas por la sentencia C-270 de 2000, expedida con posterioridad a la presentación de la demanda que dio origen a este proceso, sentencia que, por lo demás, declaró la exequibilidad del artículo 5 de la Ley 217 de 1995, cuestionado por el apoderado del municipio demandante. Nota de Relatoría: Ver sentencia C-423/94 y C-270/00 de la Corte Constitucional
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Limitaciones / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Efectos. Competencia para determinarlos / EFECTO RETROACTIVO - Corte Constitucional. Sentencia de constitucionalidad / FALLO DE CONSTITUCIONALIDAD - Efecto erga omnes
La Corte Constitucional ha expresado, que el art. 4 de la C.P, consagra, más que una facultad, una obligación perentoria para todas las autoridades de la República que, teniendo competencia para adoptar una decisión en relación con una situación determinada, advierten la existencia de una contradicción manifiesta entre la norma aplicable y la C.P.. En efecto, en tal caso, deben inaplicar la primera, haciendo prevalecer la segunda. Su decisión no tendrá efectos erga omnes; sólo tendrá consecuencias para el caso concreto. Esta obligación, sin embargo, debe ser ejercida con algunas limitaciones. Así, por ejemplo, es claro que la aplicación de la excepción se hace imposible cuando ha habido un pronunciamiento anterior de la Corte Constitucional mediante el cual se declara la exequibilidad de la norma respectiva. Su pronunciamiento zanja definitivamente cualquier discusión sobre la constitucionalidad de la norma. Interesa, en este caso, establecer qué sucede cuando la Corte declara inexequible una disposición determinada, y para ello, resulta relevante analizar el tema referido a los efectos de los fallos de constitucionalidad. Conforme a lo dispuesto en el art 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la C.P. tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario". Con anterioridad a la expedición de la citada ley, la misma Corte había tenido oportunidad de pronunciarse sobre su competencia exclusiva para determinar los efectos de sus pronunciamientos de constitucionalidad. La primera parte de dicha norma, correspondiente al texto antes citado, fue declarada exequible, y se declaró inexequible el resto de la disposición, referido a las situaciones excepcionales en las que la Corte podría disponer que sus decisiones tuvieran efecto retroactivo. La Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus fallos de constitucionalidad. Si se trata de la solución de un caso relativo a una situación ocurrida con posterioridad al fallo de la Corte Constitucional, o de uno referido a una situación ocurrida con anterioridad al mismo, pero dicha Corporación le ha dado a su decisión efectos retroactivos, es claro que la autoridad respectiva deberá, simplemente, acatar lo resuelto por aquélla, absteniéndose de aplicar la norma que ha sido retirada del ordenamiento, sin necesidad de acudir al art 4º de la C.P., ya que el máximo órgano guardián de la supremacía de la Constitución se ha pronunciado al respecto y su decisión tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, conforme a lo dispuesto en el art 243 de la Carta. Sin embargo, debe abordarse el tema de la procedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de una norma, respecto de situaciones ocurridas con anterioridad al fallo de la citada Corte, mediante el cual se declara la inexequibilidad de la norma respectiva, cuando éste tiene efectos hacia el futuro. Podría pensarse, en principio, que la decisión de la Corte constituye un argumento suficiente para tornar indiscutible el planteamiento de la autoridad que, respecto de situaciones anteriores, advierte la incompatibilidad entre la norma aplicable y una disposición constitucional, por lo cual resultaría perfectamente viable la aplicación de la excepción. En efecto, si los fallos de constitucionalidad expedidos por esa corporación tienen efectos de cosa juzgada erga omnes y ella es la única instancia competente para establecer los efectos de los mismos, debe concluirse que su pronunciamiento debe ser acatado por todas las autoridades públicas. En ese sentido, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, guardiana suprema de la integridad y la supremacía de la C.P. La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquéllos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas. Nota de Relatoría: Ver sentencias C-113/93, C-069/95 y C-037/96 de la Corte Constitucional
CONCESION DEL SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL CELULAR - Recurso de capital. Sentencia C-423 de 1995. Renta contractual / INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Concesión del servicio de telefonía móvil celular / PARTICIPACION EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Concesión del servicio de telefonía móvil celular
Resulta inaplicable el artículo 4º de la Constitución Política, en relación con el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995. Entonces, los dineros recibidos por la Nación por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, en el año 1994, ejecutados con anterioridad a la notificación de la sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, no pueden ser considerados ingresos corrientes de la Nación a título de rentas contractuales, sino recursos de capital y, en consecuencia, es claro que no surgió para la Nación, respecto de un porcentaje de ellos, la obligación de transferirlos al municipio de Chinu. En este orden de ideas, es evidente para la Sala la improcedencia de la declaración de la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia del no pago de dichos recursos. Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, "con excepción de los recursos de capital". Nota de Relatoría: Ver sentencia C-423/95 de la Corte Constitucional
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR APLICACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES - Desequilibrio ante las cargas públicas / DAÑO ESPECIAL - Aplicación de normas constitucionales y legales
Se precisa, al respecto, que si bien esta Corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos. Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio -que se materializa en un daño especial- lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo. Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a éste último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicación de una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar. Nota de Relatoría: Ver sentencias IJ-001, IJ-002 ambas de 1998
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
Bogotá, D.C., febrero diecisiete (17) de dos mil cinco (2005)
Radicación: 25000-23-26-000-1997-13467-01(27131)DM
Actor: MUNICIPIO DE CHINU (CORDOBA)
Demandado: NACION - MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
En cumplimiento de la decisión adoptada por la Sala en sesión del 23 de mayo de 2002 -que consta en el acta 017-, en el sentido de fallar con prelación el presente proceso, dada su trascendencia social, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 14 de enero de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala de Descongestión, mediante la cual se decidió lo siguiente:
"Primero.- Declarar no probada la excepción de falta de jurisdicción.
Segundo.- Declarar probada la excepción de caducidad de la acción en relación con las pretensiones fundamentadas en la mora en el giro de transferencias por parte de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público con destino al municipio demandante, ocurridas antes del 29 de enero de 1995.
Tercero.- Declarar a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público extracontractualmente responsable de los perjuicios ocasionados al municipio demandante, por no haber girado dentro de los plazos estipulados por la Ley los recursos por transferencias de que trata la parte motiva de esta providencia.
Cuarto.- Como consecuencia de la anterior declaración condenar a la entidad demandada a pagar al municipio demandante la suma de OCHO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($8.333.059) M/CTE, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante.
Quinto.- Negar las demás pretensiones de esta demanda.
Sexto.- Sin condena en costas
Séptimo.- Para el cumplimiento de la sentencia se dará aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A. (fls 154 a 178 c. ppal)
I. ANTECEDENTES:
1. La demanda
En ejercicio de la acción de reparación directa y mediante escrito presentado el 29 de enero de 1997 y sustituido el 31 de octubre de 1997, el apoderado del municipio de Chinu formuló las siguientes pretensiones, en representación de dicha entidad territorial (folios 45 a 61 cdno. ppal):
"II. PRETENSIONES
1. Que el Ministerio de Hacienda pagó las cuotas partes bimensuales de las transferencias a que tiene derecho mi mandante en cada liquidación anual y la cuota parte de reserva o de reaforo en forma morosa, según habrán de determinar los peritos en el transcurso del proceso.
2. Que se condene al demandado a pagar el valor de el (sic) lucro cesante por el pago tardío de los dineros percibidos por el demandante en relación con las transferencias pagadas hasta la fecha, en relación con los años 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, habida consideración de los términos señalados en la Ley 60 de 1993 para el respectivo pago y el efectivo giro, todo ello de conformidad con el experticio (sic) de los Señores peritos.
3. Que se condene también al demandado al pago del lucro cesante y/o costo de oportunidad -intereses de mora- de los dineros percibidos por concepto del CONTRATO por el uso del espectro electromagnético en comunicaciones telefónicas -Telefonía Móvil Celular, teniendo en cuenta que dichos valores debieron ingresar al municipio, estricto sensu, durante la ejecución del presupuesto de 1994, y concretamente a partir del mes de mayo de 1994 -todo ello de conformidad con las apreciaciones de la Corte Constitucional en el referido fallo No. C-423 de septiembre 21 de 1995, teniendo en cuenta para la mora el término en que efectivamente ingresen los dineros al municipio.
4. Que se proceda al pago del capital aún insoluto por concepto de las transferencias que corresponden al demandante por la venta de la telefonía celular, habida consideración de que los pagos efectuados hasta la fecha han abonado en primer término los intereses debidos y en segundo término el capital adeudado por el estado central y ello en el entendido de que al comenzar la entrega de los dineros con 5 meses de retraso a lo ordenado por la Corte en relación con el primer período (septiembre-octubre de 1995) y así sucesivamente con relación al segundo por cada año calendario.
5. Que una vez sea condenado el Estado, por intermedio del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - NACIÓN, se cumpla efectivamente la sentencia respectiva, y se efectúe el respectivo ajuste de dichas condenas, en la forma en que lo prescriben los artículos 177 y 178 del C.C.A.
"6) Se condene al demandado a pagar las costas y agencias en derecho del proceso".
2. Los hechos
La parte demandante sustentó las pretensiones relacionándolas en 41 hechos. Los 23 primeros se refirieron a la evolución que han tenido, en Colombia, los conceptos de transferencias y situado fiscal, con indicación de las normas que los han regulado y, especialmente, del procedimiento en ellas previsto para efectuar los cálculos de distribución entre las entidades territoriales. Los hechos siguientes, se presentan a continuación:
El Conpes ha efectuado las siguientes liquidaciones anuales de las transferencias en relación con el municipio de Chinu:
| Responsable | Medio | Año | Cuantía |
| Ministerio de Hacienda | Listado computador | 1993 | 952.069.246 |
| Planeación Nacional CONPES | Documento CONPES No 20 DNP-UDT de noviembre 1993 | 1994 | 1.210.600.000 |
| Planeación Nacional CONPES | Documento CONPES 2716 - DNP - UIP - UDT de junio 30 de 1996 | 1995 | 164.185.000 |
| Planeación Nacional CONPES | Documento CONPES No 2844 - DNP - UDT de 10 de abril de 1996 (Distribución de reaforo) | 1995 | 46.130.000 |
| Planeación CONPES | Documento CONPES No 32/DNP - UDT de 6 de diciembre de 1995 | 1996 | 2.135.950.000 |
| Planeación CONPES | Documento CONPES SOCIAL No 039- DNP: UDT de febrero 12 de 1997 | 1997 | 2.047.470.000 |
La reliquidación de reaforo se presentó en 1994, en relación con las transferencias de 1993. Se realizó por Planeación Nacional en marzo de 1994 y se ejecutó en abril del mismo año, "cuando se procedió a reconocer y girar por parte de Minhacienda (oficio UDT-DPST 1074, de octubre 3 de 1995, página 4ª y No. UDT-DPST 93, de febrero 29 de 1996)".
Mediante oficio UDT-DPST-93 del 29 de febrero de 1996, Planeación Nacional certificó que, en 1994, no se había producido liquidación de reaforo, y que sólo mediante comunicación UAEDT-DPST-179 del 5 de abril de 1994, se notificó a los Secretarios de Planeación de los departamentos, sobre el reaforo de 1993 y se les informó sobre su monto, para cada uno de los departamentos y municipios.
Sin embargo, como lo certificó el Viceministro de Hacienda y Crédito Público de la época (oficio 00281 del 7 de abril de 1995, dirigido al Director Encargado del DNP), en 1994 se hizo necesaria una liquidación de reaforo positiva, en relación con los departamentos y distritos, y negativa en relación con los municipios.
Una vez aprobado el Presupuesto Nacional y definidas las liquidaciones de las participaciones en forma definitiva, el D.N.P. procedió a elaborar los instructivos de pago, por medio de los cuales se regirá el programa anual de caja, y los envío al Ministerio de Hacienda. (Comunicación UDT-DPST-000080 de marzo 28 de 1996).
No obstante de ser perentorios los plazos para que el Gobierno Nacional procediera a efectuar las respectivas liquidaciones y giros bancarios, éste entregó incoherente y tardíamente, los dineros a que tenía derecho el municipio de Chinu, causándole sobrecostos financieros, por cuanto sus recursos se encuentran comprometidos de antemano.
La ley ordena que "los giros bimensuales (sic) se realicen en fechas determinadas, de tal manera que el dinero sea recibido por la entidad territorial de conformidad con estas fechas". Esta obligación legal viene siendo violada, ya que los dineros son recibidos con varios días, e incluso meses de retraso.
Concluyó que "la voluntad de Planeación se traduce... en la liquidación anual definitiva a finales del año y posteriormente en los correspondientes instructivos de pago; la del Ministerio de Hacienda, en el inicio del proceso de liquidación certificando la suma de ingresos corrientes a tener en cuenta y, posteriormente, ejecutando las liquidaciones mediante los acuerdos de gastos mensuales y la realización del respectivo giro".
Indicó que "Efectuados sus cálculos..., la Administración Central realiza los giros a las cabeceras municipales, previo el acuerdo de gastos respectivo. En efecto, al efectuar la petición de los actos administrativos correspondientes a las respectivas transferencias, mediante comunicación 24 (sic) de julio de 1995, en oficio No. 1555-13, del 4 de agosto de 1995, suscrito por el Director General del Presupuesto Nacional, se nos informa que una vez determinado por el documento CONPES las asignaciones anuales (sic) para cada municipio, posteriormente el Ministerio procede a expedir unos Acuerdos de giros, hoy PAC mensualizado, con destino a una cuenta en cada departamento, con base en los instructivos de pago, previamente elaborados por la U.A.E. de Desarrollo Territorial de D.A. de Planeación Nacional".
Agregó que la Tesorería realiza los giros bimestrales de las transferencias, que llegan hasta la respectiva entidad por medio de las entidades bancarias, de acuerdo con los convenios suscritos con el Ministerio de Hacienda, es decir, en virtud de los acuerdos de giros, se hace un traslado a una cuenta en cada departamento.
Lo afirmado se deriva de las comunicaciones enviadas por el Ministerio, y fundamentalmente los oficios 2975 (1555-13) del 4 de agosto de 1995, 782 del 4 de marzo de 1996 y el oficio UDT-DPT-0080 del 28 de marzo de 1996.
Señaló que mediante oficio UDT-DPST 974 del 4 de septiembre de 1995, Planeación Nacional ratificó que las liquidaciones proyectadas para 1996 "fueron realizadas con las modificaciones que se le introdujeron a la Ley 60 de 1993, a partir de la sentencia C-151 de la Corte Constitucional... Empero, las transferencias de 1995 se mantuvieron incólumes.
Anotó "El Gobierno omitió también en el presupuesto de 1994, en el concepto de ingresos corrientes de la Nación, las rentas contractuales producidas en razón de la concesión de la telefonía celular y la venta de entidades crediticias, v.gr. la del Banco de Colombia. En consecuencia, los entes territoriales han dejado de percibir el porcentaje a que tenían derecho desde tal año hasta la fecha de presentación de esta demanda...".
Conforme a la sentencia C-423 de 1995, es claro que, al tenor de las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, las rentas contractuales pertenecen al rubro de los ingresos corrientes de la Nación.
Por lo anterior, manifestó que el fallo citado ordenó incluir en el concepto de ingresos corrientes del presupuesto de 1994, las sumas recibidas por concepto de telefonía celular.
En cuanto a la decisión judicial, indicó "la Corte se equivoca en la cuantía que ordena restituir, por cuanto de la certificación que obra en el expediente se deduce que la suma recibida por el Estado por este concepto fue igual a $977.593.486.094,16. No obstante el mandato de la Corte Constitucional, nada hizo el gobierno para adicionar el presupuesto de 1995, ni para modificar el proyecto de presupuesto de 1996 que venía haciendo tránsito en el Congreso...".
Agregó además, lo siguiente: "(...) Planeación Nacional efectúa una modificación al Plan de Transferencias a finales del año 1995, en el cual se incluye una primera partida, la cual habrá de desembolsarse tan sólo en parte por Minhacienda en el mes de marzo de 1996".
De conformidad con lo expuesto, argumentó que la anterior decisión significó que los entes locales recibirían en forma tardía y aun morosa frente a la sentencia citada, no sólo en relación con las fechas en que debían haber recibido las mencionadas sumas en virtud de la Ley 60, sino también en relación con las cuotas partes de los ingresos contractuales de la telefonía celular ordenadas por la Corte Constitucional, privándose con ello, no sólo del costo de oportunidad en la inversión pública, sino también de los normales ingresos de lucro cesante a que tenía derecho.
Mediante oficio 782 del 4 de marzo de 1996, el Director de Presupuesto Nacional "confirmó el hecho de que no existen actos administrativos explícitos de liquidación, y que la manifestación de voluntad de la Administración se traduce en varias actividades administrativas...".
Por último, señaló que Planeación Nacional, mediante oficio UDT-DPT-000080, del 28 de marzo de 1996, reiteró "que sus operaciones administrativas consisten en la repartición matemática anual entre las entidades territoriales, sobre la base de la cuantía de ingresos corrientes previamente certificada por Minhacienda y la elaboración de los instructivos del giro bimensual (sic), cuyos originales reposan en la Dirección General del Tesoro Nacional". Concluyendo, entonces, "que la operación del giro es de resorte del Ministerio de Hacienda".
El apoderado de la entidad territorial demandante, manifestó que, con su actuación, la demandada violó el preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1 a 3, 13, 286 y 355 a 358 de la misma, así como los artículos 9 a 12, 19, 24, 26, 28 y 41 de la Ley 60 de 1993; 7, 20 y 21 de la Ley 38 de 1989; 3, 13, 15, 25 y 67 de la Ley 179 de 1994; y 1 y 2 de la Ley 225 de 1995.
En otro capítulo de la demanda, que denominó concepto de la violación, explicó que, gracias a la subasta del espectro electromagnético para la telefonía móvil celular, el Gobierno Nacional recibió más de 977 mil millones de pesos, en marzo y abril de 1994, y no obstante tratarse de una renta contractual del Estado, la administración central decidió efectuar una
adición presupuestal por ocho mil seiscientos millones de pesos (Decreto 1263 de 1994, numeral 2.7. - otros recursos de capital) y mantener en el exterior, en cuentas de reserva internacional, el resto de los dineros.
Agregó que la Dirección de Presupuesto Nacional certificó, mediante oficio 1301 del 25 de abril de 1995, que en la ley de presupuesto de ese año, se incluyó, en el numeral 2.5-0010, tan sólo $472.797 mil millones (sic). Así, "aún quedaba por fuera del presupuesto nacional de 1995 una suma cercana a los 500 mil millones de pesos", y la cuota parte de estos dineros que correspondía al Municipio (sic) "debió incluirse en las últimas liquidaciones parciales de los bimestres de mayo-junio y siguientes de 1994, sin embargo, ello no fue así".
Indicó que el Gobierno Nacional incumplió el fallo C-423 de 1995, por el cual se declaró la inexequibilidad del numeral 2.7. del capítulo de recursos de capital de la ley anual de presupuesto de 1995, donde figuraban los dineros correspondientes a los ingresos por la concesión del espacio electromagnético, por cuantía de $872,8 mil millones y se ordenó considerarlos como ingresos corrientes,.
En efecto, en el fallo citado se ordenó que la entrega comenzara "a partir de la vigencia fiscal de 1995", sin embargo, el Gobierno Nacional nada hizo para efectuar la adición presupuestal de ese año, ni para modificar la ley de presupuesto de 1996, que estaba en trámite en el Congreso en la época de aquella decisión. "Ello significa que las cuotas habrán de recibirse en forma extemporánea y con varios meses de retraso a lo previsto por la Corte". Sólo a finales de 1995, Planeación Nacional hizo la primera repartición de recursos (documento CONPES No. 32 DNP-UDP), cuyo giro se efectuó en 1996.
Afirmó que la Corte sólo ordenó la devolución de 872,8 mil millones, cuando la cuantía efectivamente recibida por el concepto mencionado fue de $977.593.486.094,16 agregando "lo cual quiere decir que aún se encuentran sin considerar en los ingresos corrientes del año 1994, una no despreciable suma de $105.593.486.094,16", y el municipio de Chinu "tiene derecho a una parte del 23% de dicha suma".
- Contestación de la demanda.
Debidamente admitida la demanda y notificado el auto respectivo, el apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó oportunamente la demanda (folios 72 a 85. cdno ppal).
Expresó que los hechos presentados en los numerales 1 a 14 son realmente criterios del demandante respecto del desarrollo que han tenido los conceptos de transferencias y de situado fiscal en la legislación colombiana, o transcripciones de normas. Seguidamente, hizo algunas precisiones sobre la interpretación efectuada por el demandante sobre las disposiciones citadas en los hechos 16 a 18 y 21 a 23 de la demanda.
En cuanto al hecho 24, explicó que los recursos adicionales por concepto del mayor recaudo de los ingresos corrientes de 1993 correspondieron a $11.793 millones, distribuidos y asignados en 1994 por Planeación Nacional, en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 60 de 1993.
Sobre el hecho 26, manifestó que la reliquidación realizada por el Ministerio de Hacienda el 7 de abril de 1995, una vez conocidos los ingresos efectivos reportados por la Dirección del Tesoro Nacional de la vigencia 1994, "dio como resultado que (sic) la liquidación de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación un saldo a favor de la Nación por $9.1 mil millones, mientras que para el situado fiscal se liquidó un mayor valor por $16.7 mil millones", y ello se comunicó al DNP mediante oficio 281 de esa misma fecha. Agregó que las liquidaciones y reliquidaciones de las transferencias se hicieron teniendo en cuenta los descuentos autorizados por el artículo 24 de la Ley 60 de 1993, que no son los mismos autorizados para liquidar y reliquidar el situado fiscal.
Respecto del hecho 27, indicó que el instructivo de pago es expedido por el DNP, y en cuanto a los hechos 28 a 30, expresó que no son ciertos, como puede verificarse en los listados de giros que se adjuntaron. Además, conforme al artículo 24 citado, los giros se hacen por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al respectivo bimestre, máximo en las fechas indicadas en la misma norma, y no bimensualmente, esto es, dos veces al mes, como lo afirmó el demandante.
Sobre el hecho 31, expuso que el Ministerio de Hacienda determina los montos totales de las transferencias y las participaciones de que tratan los artículos 356 y 357 de la C. P., y al DNP le compete aplicar las fórmulas respectivas para su distribución por entidades territoriales. La Dirección del Tesoro hace los giros conforme a los artículos 28 y 9 de los Decretos 359 de 1995 y 630 de 1996, respectivamente, según el documento de instrucción de pago que expiden la Unidad de Desarrollo Territorial y el jefe de Programación y Transferencias del DNP. Agregó que el mecanismo del acuerdo de gastos fue derogado expresamente por la Ley 179 de 1994, así que sólo operó para los años 1993 y 1994.
En cuanto a los hechos 32 y 33, señaló que lo manifestado en el oficio 1555-13 del 4 de agosto de 1995 no corresponde a lo afirmado por el demandante y que es cierta la afirmación del primer párrafo, pero no lo es la del segundo, dado que la Dirección del Tesoro Nacional gira la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de acuerdo con los artículos 28 y 9 de los Decretos 359 de 1995 y 630 de 1996, respectivamente, que establecen que esta clase de giros deben ser soportados en un documento de instrucción de pago, que es expedido por los funcionarios antes mencionados.
Adicionalmente, indicó que existen convenios para el traslado de recursos a los municipios del país, correspondientes a su participación en los ingresos corrientes de la Nación, celebrados entre ésta - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público - Dirección del Tesoro Nacional, y las entidades bancarias, para el abono en las cuentas corrientes a favor de cada municipio. Entonces, el banco traslada directamente a los municipios, y no a los departamentos, los recursos y la información suministrada por la Dirección del Tesoro Nacional.
En relación al hecho 34, atinente a las rentas producidas en razón de la concesión de telefonía celular, señaló que es claro, conforme al artículo 5 de la Ley 217 de 1995, que es falsa la afirmación del demandante, dado que el Gobierno Nacional dio cumplimiento estricto a dicha ley, que ordenó efectuar el cálculo de la participación respectiva sólo sobre los recursos no ejecutados a la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995.
Respecto a los recursos provenientes de la venta del Banco de Colombia, expuso que los mismos fueron incluidos como recursos de capital, porque a tal categoría correspondían. Agregó, además, que "se está demandando la ley que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1994 y siguientes vigencias, no siendo procedente ejercitar la acción de reparación directa, la cual no tiene cabida cuando se trata de leyes como lo son las leyes anuales de presupuesto".
Finalmente, sobre el mismo hecho, expresó que es cierto que la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, mediante sentencia C-423 de 1995, anotando que las demás afirmaciones del demandante son interpretaciones suyas que no coinciden con lo expresado por dicha corporación.
Respecto del hecho 35, manifestó que la Corte Constitucional no ordenó ingresar en el concepto de ingresos corrientes de la Nación del presupuesto de 1994, las sumas recibidas por concepto de telefonía celular. Además, el demandante siguió cuestionando las leyes anuales de presupuesto.
Frente a los hechos 36 y 37, expresó que teniendo en cuenta "la gradualidad de la incorporación de los recursos a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 179 de 1994, en el año 1995 se incorporó en la ley No. 217 del 2 de noviembre de 1995 y en su decreto de liquidación No. 2044 del 27 de noviembre de 1995, el primer octavo (1/8) del fondo de superávit de los recursos de la Nación, constituido con el saldo de los recursos provenientes de la telefonía móvil celular". De igual modo, en la Ley 224 de 1995, en el aforo de ingresos corrientes, se incluyó el segundo octavo de dicho fondo. Insistió en que, con las afirmaciones contenidas en estos hechos, el demandante pretende controvertir las leyes anuales de presupuesto.
Finalmente, sobre el hecho 38, expresó que lo manifestado por el actor no corresponde exactamente a lo expresado en el oficio 782 del 4 de marzo de 1996.
Al exponer sus razones de defensa, el apoderado de la entidad demandada propuso las excepciones de falta de jurisdicción y caducidad.
Fundamentó la primera excepción indicando que el actor demanda los giros realizados por la Dirección del Tesoro Nacional, por cuanto se omitió incluir en el concepto de ingresos corrientes de la Nación, en los presupuestos de las vigencias 1994 y siguientes, las rentas contractuales de la concesión de telefonía celular y la venta de entidades crediticias. Entonces, lo que el actor dice demandar -giros- no es tal, ya que realmente sus pretensiones van encaminadas a controvertir las leyes anuales de presupuesto, en lo que se refiere a la incorporación presupuestal de las rentas, y para decidir sobre la exequibilidad de éstas no sólo no es procedente la acción de reparación directa, sino que no es competente la jurisdicción contencioso administrativa, sino la Corte Constitucional.
En cuanto a la segunda, alegó que la acción ejercida se encuentra caducada respecto de los giros realizados en los dos años anteriores a la presentación de la demanda.
De otra parte, precisó que los recursos provenientes de la venta del Banco de Colombia no constituyen un ingreso corriente, puesto que si bien se trata de un contrato de compraventa, no reúne las características de las rentas contractuales que guardan periodicidad y se reciben regularmente. Es un ingreso contingente y así lo definió la Corte Constitucional, en sentencia C-423 de 1995, por lo cual debe incorporarse en el presupuesto como un recurso de capital.
Sobre los recursos provenientes de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, aclaró que la partida equivalente a $872.8 mil millones de pesos incorporada dentro del concepto otros recursos de capital, incluye otros conceptos de rentas diferentes a aquéllos. Además, en la fecha en que se notificó la citada sentencia, parte de los mencionados recursos ya se habían ejecutado (US$465.1 millones, según oficio 1777 del 3 de octubre de 1995, numeral 9, de la Dirección del Tesoro Nacional); razón por la cual, la suma que se clasificará como ingreso corriente de la Nación a partir de la notificación de la sentencia y, en consecuencia, parte de ella transferida a las entidades territoriales, ascendería a la suma de US$712.4 millones".
Posteriormente, la Ley 217 de 1995 incorporó la primera parte de estos recursos, y para los años 1996 y 1997 se han incorporado las alícuotas correspondientes, motivo por el que es falso lo expresado en la demanda, en el sentido de que los entes territoriales hayan dejado de percibir el porcentaje a que tenían derecho.
En relación con la afirmación del actor referida a que los giros a los municipios se realizan de manera incoherente y tardía, explicó que "no es más que una apreciación personal del apoderado", la cual no se encuentra acreditada. Aportó listados en los que, dijo, consta que los giros correspondientes a los años 1993 a 1996 se efectuaron dentro de los plazos establecidos en la Ley 60 de 1993. Insistió en que las consignaciones respectivas son realizadas por los bancos con los cuales la Nación ha celebrado convenios y que, en ellos, se estipula que, en caso de retraso en el traslado de los dineros por parte del Banco a los municipios, aquél tendrá que pagar intereses de mora a éstos últimos. Concluyó, entonces, que es necesario diferenciar entre las fechas de giro -que se informan en el documento anexo- y los abonos en cuenta realmente efectuados por los bancos, con el fin de establecer la responsabilidad por el retraso.
4. Providencia impugnada
Mediante sentencia de 14 de enero de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinanamarca - Sala de Descongestión, se declaró inhibido para fallar el fondo del asunto, en cuanto consideró que la acción instaurada por la parte actora era improcedente. Se fundó dicha decisión en los siguientes argumentos (folios 144 a 153 cdno. ppal.):
"(...) se encuentra debidamente probado que la entidad demandada giró en forma tardía los dineros correspondientes a las reservas de apropiación por valor de $121.060.000, que debiendo ser girada como máximo el 15 de abril de 1995, lo fue el 19 de abril de 1995, con 4 días de mora.
Igualmente se encuentra probado el giro moroso del reaforo de 1995 de abril de 1996, lo fue el 16 de abril de 1996, con 1 día de mora.
Por último, se encuentra probado el giro moroso de reserva de apropiación de 1995, por valor de 10.980.0000, que debiendo ser girado como máximo el 15 de abril, lo fue el 28 de abril de 1997, con 13 días de mora.
Esta omisión en el cumplimiento de la ley constituye el primer elemento integrador de la responsabilidad administrativa por falla en el servicio causada por el tardío cumplimiento de un deber legal, que ocasionado un daño antijurídico a la entidad actora, puesto que no recibió los recursos públicos dentro de los términos legales para ser destinados a la inversión social del municipio. Esto significa que existe una clara relación de causalidad entre la conducta administrativa irregular y el daño producido.
En consecuencia deber ser declarada responsable de los perjuicios producidos al municipio de Chinu (Córdoba), toda vez que no ha demostrado ninguna de las causales eximentes de responsabilidad como lo son el caso fortuito, la fuerza mayor, el hecho determinante y exclusivo de un tercero o la culpa determinante y exclusiva de la víctima......".
En cuanto a las tasación de los perjuicios, el tribunal consideró que se debía condenar a la entidad demandada a pagar a la entidad territorial demandante, el valor de los intereses de mora sobre las sumas giradas desde el día siguiente al vencimiento del plazo legal hasta cuando se produjo efectivamente el desembolso de los recursos. Reconoció a título de intereses el 12% anual, argumentando que eran aplicables al caso concreto los intereses previstos en la ley 80 de 1993 y no los mercantiles.
Por último, el tribunal se pronunció sobre las transferencias que a juicio de la parte demandante debían efectuarse como consecuencia del acuerdo contractual para el uso del espectro electromagnético.
En esa dirección, sostuvo que no estaba llamada a prosperar la pretensión del municipio demandante en lo que atañe a la indemnización de los perjuicios que pudo causar la entidad demandada y al respecto concluyó: "No está llamada a prosperar la pretensión del municipio actor para que se ordene indemnizar los presuntos perjuicios en que pudo haber causado la parte demandada, al no haber girado las transferencias respectivas sobre los recursos de la telefonía móvil celular desde el mes de mayo de 1994, por cuanto en ese entonces el artículo 1° de la ley 168 de 1994 se estimaba constitucional y por ende no había nacido la obligación de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público de girar dineros en calidad de transferencia y menos aún haber incurrido en mora".
Concluyó, indicando que como las referidas transferencias se efectuaron de conformidad con la ley 60 de 1993 y en las condiciones determinadas por el artículo 5 de la ley 217 de 1995, en este punto las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar.
5. Recurso de apelación
La sentencia de primera instancia fue apelada por la entidad demandada, con fundamento en los siguientes argumentos (folios 180 a 183 cdno. ppal.):
La apoderada de la entidad demandada transcribió íntegramente el artículo 24 de la Ley 60 de 1993.
Señaló que tanto el demandante como el tribunal no han entendido el real sentido del término "subsiguiente" conforme a lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 24 de la ley 60 de 1993.
Por último, concluyó que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuó los giros por concepto de participación en los ingresos corrientes de la Nación al municipio demandante, ajustándose estrictamente al calendario establecido en la ley 60 de 1993, toda vez que dichos giros deben realizarse en la misma vigencia en la cual se liquidó el mayor valor, o en la subsiguiente (fls. 190 a 191).
6. Actuaciones de segunda instancia
El recurso fue concedido el 4 de febrero de 2004 y admitido el 14 de mayo siguiente. Corrido el traslado para alegar en segunda instancia, sólo la parte demandante presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la demanda (fls 193 a 200).
1. Competencia de la Sala
Se advierte que las pretensiones primera y segunda de la demanda están referidas al reconocimiento del lucro cesante causado al municipio de Chínu, como consecuencia del pago tardío, por parte de la Nación, de los dineros recibidos hasta el 29 de enero de 1997, por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la Nación que le correspondía a esa entidad territorial, en relación con los años 1993 a 1997.
En estas pretensiones se indica expresamente que el retardo se produjo tanto en relación con las cuotas "bimensuales" (sic), como con "la cuota parte de reserva o de reaforo".
Ahora bien, el fallador de primera instancia declaró la caducidad de la acción formulada, en relación con las moras generadas en pagos de transferencias efectuados antes del 29 de enero de 1995, por cuanto la demanda fue presentada el día 29 de enero de 1997.
De otra parte, se observa que la tercera pretensión está referida al pago del "lucro cesante y/o costo de oportunidad - intereses de mora" de los dineros percibidos por concepto de la concesión para la prestación del servicio la telefonía móvil celular, "teniendo en cuenta que... debieron ingresar al Municipio... a partir del mes de mayo de 1994 -todo ello de conformidad con las apreciaciones de la Corte Constitucional en el referido fallo No. C-423 de septiembre 21 de 1995". Y la cuarta, al pago del capital insoluto de las transferencias debidas por el mismo concepto, "habida consideración de que los pagos efectuados hasta la fecha han abonado en primer término los intereses debidos y en segundo término el capital adeudado...", dado que los giros se hicieron "con 5 meses de retraso" respecto de "lo ordenado por la Corte en relación con el primer período (septiembre -octubre 1995) y así sucesivamente con relación al segundo por cada año calendario".
En la demanda se pidió condenar a la entidad demandada al pago del lucro cesante por no haber girado los dineros correspondientes a la venta del espectro electromagnético en 1994, año en el que se percibieron dichos dineros por parte de la Nación. Indica que está demostrado que el artículo 1º, numeral 2.7. de la Ley 168 de 1994 -declarado inexequible en el fallo citado- causó un daño al municipio, puesto que no le permitió disfrutar de unos recursos a los que tenía derecho, conforme a la Constitución y, por lo mismo, resulta contraria a ésta última la Ley 217 de 1995, que ordenó liquidar las transferencias incluyendo solamente los recursos no ejecutados a la fecha de notificación de la sentencia. Y finalmente, insiste en que la Corte erró al ordenar la devolución de $872,8 mil millones, dado que la cuantía efectivamente recibida por el concepto mencionado fue superior a $977 mil millones.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que corresponde a la Sala revisar íntegramente el asunto de fondo planteado en relación con las pretensiones tercera y cuarta de la demanda.
2. Caducidad de la acción
Precisados los límites de la competencia del Consejo de Estado, debe revisarse, en primer término, lo relativo a la caducidad de la acción formulada. Para ello, es necesario aclarar que resulta aplicable el inciso cuarto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su redacción vigente al momento de la presentación de la demanda, según el cual la acción de reparación directa caduca al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa de que se trate.
Como lo indicó el tribunal, se trata, en el presente caso, de pretensiones referidas a la declaración de responsabilidad de la Nación por el perjuicio causado como consecuencia de una omisión administrativa.
Como lo indicó el tribunal, se trata, en el presente caso, de pretensiones referidas a la declaración de responsabilidad de la Nación por el perjuicio causado como consecuencia de una omisión administrativa.
Ahora bien, en cuanto se refiere al pago de las partidas del reaforo y del 10% restante del valor aforado de las vigencias 1995, 1996 y 1997 se observa lo siguiente:
a) La partida correspondiente a la participación del municipio de Chinu en el mayor valor percibido por la Nación por concepto de ingresos corrientes durante el año 1994 (reaforo), equivalente a $121.060.000.oo, fue girada el 19 de abril de 1995 (folios 5 y siguientes cdno. 2).
b) La partida correspondiente a la participación del municipio de Chinu en el mayor valor percibido por la Nación por concepto de ingresos corrientes durante el año 1995 (reaforo), equivalente a $46.130.000, fue girada el 16 de abril de 1996 (folios 5 y siguientes cdno. 2).
c) En relación con la vigencia 1996 y de acuerdo con el documento Conpes 2915 Minhacienda-DNP-UDT del 12 de marzo de 1997, es claro que el recaudo de los ingresos corrientes de la Nación fue inferior en $270.619 millones al valor programado en la ley de presupuesto de aquel año. Así, de la reserva constituida para el pago del 10% de la participación que correspondía en tales ingresos a las entidades territoriales, debió efectuarse un descuento de $74.443 millones, y realizada la distribución del nuevo valor, se concluyó que al municipio de Chinu le correspondía un total de $2.047.470.000oo, por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la Nación durante toda la vigencia 1996 (ver folio anexo 7 cdno. 2).
El 16 de abril de 1997, el Conpes aprobó el documento 2918 DNP:UDT, por el cual se efectuó un ajuste a la distribución final de la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación durante la vigencia 1996. Allí consta que el Ministerio de Hacienda realizó una reliquidación el 15 de abril de 1997, conforme a la cual de la reserva constituida para el pago del 10% de dicha participación debían descontarse $66.112 millones -y no $74.443 millones, como se había indicado en el Documento Conpes 2915-, de manera que la reserva definitiva sería de $97.030 millones, de los cuales $8.331 se encontraban pendientes de giro (anexo 8 cdno. 2) .
Esto dio lugar, entonces, a que el 28 de abril de 1997, se girara a favor del municipio de Chinu, por concepto del porcentaje debido de su participación en los ingresos corrientes de la Nación durante el año anterior, la suma de $10.960.000. Así se desprende del cronograma de pagos de la Dirección del Tesoro Nacional (folio 5 cdno. 2).
Se tiene, entonces, que en relación con los ingresos corrientes de la Nación del año 1996, no hubo lugar a efectuar un reaforo en el año 1997, en vista de que aquéllos fueron inferiores a los estimados en el presupuesto; por esta razón, se ordenó la respectiva reducción de la partida correspondiente al 10% restante, previamente aforado, del total de la participación anual.
3. Situación probatoria y responsabilidad de la entidad demandada
El tema de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, objeto central del debate planteado en el presente proceso, se encuentra regulado por la Constitución Política, en los artículos 3571) y 358. Conforme a éste último, los ingresos corrientes están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepción de los recursos de capital.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 357, se expidió la Ley 60 de 19932), que determinó el porcentaje mínimo de esa participación, definió las áreas prioritarias de inversión social que se financian con dichos recursos y estableció la forma en que debían efectuarse los giros respectivos. En relación con esto último, se previó lo siguiente en los parágrafos 2º y 3º del artículo 24 (se subraya):
"Parágrafo 2º. Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta Ley, el Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley.
Parágrafo 3º El giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas:
Bimestre Meses Giro
I Enero-Febrero 15 de marzo
II Marzo-Abril 15 de mayo
III Mayo-Junio 15 de julio
IV Julio-Agosto 15 de septiembre
V Septiembre-Octubre 15 de noviembre
VI Noviembre-diciembre 15 de enero
Reaforo y 10% restante 15 de abril".
Con fundamento en lo anterior, es claro que, a más tardar el 15 de abril de cada año, debe girarse a los municipios del país, por una parte, el valor correspondiente al 10% del total de su participación en los ingresos corrientes de la Nación del año inmediatamente anterior, para lo cual, en la ley anual de presupuesto de la vigencia correspondiente a éste debe efectuarse el aforo respectivo, y por otra, la suma que se le adeude por el mayor valor que, respecto de lo estimado, hubieren tenido los ingresos corrientes de la Nación en el año anterior, lo que da lugar a la realización de un reaforo.
La norma es precisa al establecer que la asignación de los recursos adicionales debe efectuarse en la misma vigencia fiscal en la que se reciben los ingresos o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto.
Ahora bien, de la norma transcrita se desprende, igualmente, que cuando los ingresos corrientes efectivos son inferiores a los estimados y previamente aforados, debe disponerse la reducción respectiva, lo que implica, obviamente, que, en el año siguiente, no habrá lugar a la realización de reaforo alguno, ni al pago total del 10% reservado, del cual debe hacerse el descuento que corresponda.
En el caso concreto, conforme a lo expresado en el literal a del acápite anterior, está demostrado que la Nación incurrió en mora al pagar el mayor valor percibido durante el año 1994, lo que dio lugar al reaforo, para el municipio de Chinu, de $121.060.000. El giro se hizo el 19 de abril de 1995, cuatro días después de la fecha límite establecida en la norma mencionada (folio 25 cdno. ppal).
También incurrió en mora la Nación al pagar el mayor valor percibido durante el año 1995, lo que dio lugar al reaforo, para el municipio de Chinu, de $46.130.000. El giro se hizo el 16 de abril de 1996, un día después de la fecha límite establecida en la norma mencionada ( folio 26 cdno. ppal), así como en el giro de la suma de $8.310.000 que se efectuó el 28 de abril de 1997, es decir, con 23 días de retraso.
En cuanto se refiere al último 10% de la participación del municipio demandante en los ingresos corrientes de la Nación del año 1997, así como al reaforo respectivo por el mayor valor de aquéllos respecto del estimado, se observa que por tratarse de partidas cuya fecha límite de pago era el 15 de abril de 1998, la mora en que hubiere podido incurrir la entidad demandada no puede ser objeto de estudio en el presente proceso. En efecto, la demanda, presentada el 19 de diciembre de 1995, sólo hace referencia al "pago tardío de los dineros percibidos por el demandante en relación con las transferencias pagadas hasta la fecha, en relación con los años 1993, 1994, 1995, 1996" (folio 68 cdno. 1) , de manera que, respecto de ésta última vigencia, las pretensiones sólo podían estar referidas a los cinco primeros giros bimestrales. Por lo demás, como se explicó, sólo respecto de éstas últimas tiene competencia la Sala para pronunciarse, en virtud de la apelación interpuesta, conforme a lo explicado en el primera acápite de estas consideraciones.
Así las cosas, se concluye que la Nación Colombiana es responsable por la mora en que incurrió al pagar al municipio de Chinu la suma de $121.060.000, el 19 de abril de 1995 -con cuatro días de retardo-, $46.130.000, el 16 de abril de 1996 - con un día de retardo-, $46.130.000, el 28 de abril 1997 - con un trece días de retardo, la primera correspondiente al reaforo realizado por el mayor valor de los ingresos corrientes percibidos durante el año 1994, la segunda al reaforo efectuado por el mayor valor de los ingresos corrientes percibidos durante el año 1995 y la tercera a la participación en los ingresos corrientes de la Nación durante el año 1996.
En relación con la tasa de interés que debe ser utilizada para el cálculo de los intereses de mora, considera la Sala que no resulta aplicable, en este caso, el artículo 884 del Código de Comercio, dado que no se trata de una operación mercantil.
Ahora bien, el apoderado judicial del municipio demandante mostró su desacuerdo con la tasa de interés aplicada por el tribunal, por considerar que no permite indemnizar integralmente los perjuicios sufridos por el municipio de Chinu.
En el caso concreto, resulta prudente, en opinión de la Corporación, dar aplicación, de manera analógica, a lo previsto en el artículo 4º, numeral octavo, de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:
"Artículo 4º.- De los derechos y deberes de las entidades estatales. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
(...)
"8º. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.
"Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado".
El artículo 3º de la misma ley, por su parte, indica expresamente que, con la celebración y ejecución de los contratos, las entidades estatales buscan el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Son fines del Estado, por lo demás, conforme a lo previsto en el artículo 2 de la Constitución Política, entre otros, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo.
Nada obsta, entonces, para aplicar, en materia de responsabilidad extracontractual de la Nación, la previsión contenida en el numeral octavo del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, dado que la misma tiene por objeto, como ha quedado visto, garantizar la consecución de los fines de la contratación estatal, que coinciden con los fines del Estado, los cuales, obviamente, se garantizan, en primer término, por medio del cumplimiento oportuno de las obligaciones legales de las entidades estatales3).
Esta disposición fue reglamentada por el artículo 1º del Decreto 679 del 28 de marzo de 1994, que dispuso lo siguiente:
"Art. 1º. De la determinación de los intereses moratorios. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º, numeral 8º de la Ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de precios al consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos".
Por lo anterior, la Sala procederá, a liquidar el interés moratorio debido, con base en las normas citadas. Respecto de la suma de $121.060.000, deben calcularse los intereses de mora causados durante cuatro días, en relación con la suma de $46.130.800.oo, los causados durante un día y sobre la suma de $10.960.000, los correspondientes a 13 días de mora, conforme a las conclusiones obtenidas anteriormente. Las bases de la liquidación son las siguientes:
IPC de 1994: 22.60
IPC de un cuatro días de 1994 0.247671233
IPC de 1995: 19.46
IPC de un día de 1995 0.053315068
IPC de 13 días de 1996 0,770383561
Así:
En cuanto a la suma de $ 121.060.000, se tiene que la liquidación es la siguiente:
Sa(1) = ($121.060.000.oo) 0,247671233 = 299.830.79
100
$121.060.000.oo + $299.830.79 = $ 121.359.381
Sobre esta suma, debe calcularse el interés debido, teniendo en cuenta que el 12% anual corresponde por cuatro días a 0.131506849:
Im = $121.359.381 0,131506849= $159.596.48
100
Finalmente, la suma obtenida, correspondiente a lo debido por concepto de intereses de mora, debe actualizarse a la fecha de esta sentencia, con base en la fórmula utilizada reiteradamente por la Corporación para obtener el valor presente de la renta, según la cual la renta actualizada (Ra) equivale a la renta histórica (suma debida en el momento en que debía efectuarse el respectivo pago, multiplicada por el índice de precios al consumidor del mes en que se profiere la sentencia, dividido por el índice de precios al consumidor vigente en el mes en que se produjo el hecho dañino, esto es, aquél en que comenzó la mora.
Entonces:
Ra = R ($159.596.48) índice final (154.29) = $444.318.67
índice abril/95 (55.42)
Se tiene, así, que la suma debida por retardo en cuatro días en el pago de $121.359.31, corresponde a $444.318.67.
De otra parte, la liquidación de $46.130.000 es la siguiente:
Sa(2) = $46.130.000.oo 0,053315068= 25.594.24
100
$46.130.000 + $25.594.24 = $46.154.594.2
Sobre esta suma, debe calcularse el interés debido, teniendo en cuenta que el 12% anual corresponde al 0,032876712 diario:
Im = $46.154.594.2 0,032876712 = $15.174.11
100
La suma obtenida, correspondiente al interés de mora debido, debe actualizarse a la fecha de esta sentencia, con base en la fórmula ya citada, de manera que:
Ra = R ($15.174.11) índice final (154.97) = $35.387.98
índice abril/96 (66.45)
Se tiene, por lo tanto, que la suma debida por retardo en un día en el pago de $46.154.594.2, corresponde a $35.387.98.
De otra parte, la liquidación de $ 10.960.000 es la siguiente:
Sa(3) = $10.960.000 0,770383561= 84.434
100
$10.960.000 + $84.434 = $11.044.434
Sobre esta suma, debe calcularse el interés debido, teniendo en cuenta que el 12% anual corresponde al 0,032876712 diario y, por lo tanto, al 0,42739726 por trece días:
Im = $11.044.434 0,42739726 = $ 47.203.60
100
Finalmente, la suma obtenida, correspondiente al interés de mora debido, debe actualizarse a la fecha de esta sentencia, con base en la fórmula ya citada, de manera que:
Ra = R ($47.203.60) índice final (154.97) = $92.867.10
índice abril/97 (78.77)
Se tiene, por lo tanto, que la suma debida por retardo de trece días en el pago de $11.044.434, corresponde a $92.867.10
Se concluye que la Nación Colombiana debe ser condenada a pagar al municipio de Chinu, por concepto de los intereses de mora debidos, la suma de $572.573.75.
De otra parte, como se expresó anteriormente, en cuanto se refiere a las pretensiones tercera y cuarta de la demanda, relacionadas con el pago de la participación que le correspondía al municipio de Chinu en los ingresos corrientes de la Nación recibidos por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, el tribunal consideró que dichas pretensiones habían caducado
Plantea el apoderado del municipio de Chinu que el tribunal se confunde cuando entiende que sus peticiones en torno al tema de los dineros recibidos por la Nación por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular se refieren exclusivamente al cumplimiento de la sentencia C-423 de 1995, y reitera que se pidió condenar a la entidad demandada a pagar el lucro cesante sufrido por no haber girado los dineros citados en 1994, cuando fueron percibidos por ésta.
Agrega, sin embargo, que la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley surge, especialmente, cuando la misma es inconstitucional, y en el caso concreto, el municipio de Chinu sufrió un perjuicio como consecuencia de lo previsto en el artículo 1º, numeral 2.7 de la Ley 168 de 1994, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. Considera, adicionalmente, que la previsión contenida en la Ley 217 de 1995, en el sentido de liquidar las transferencias sólo sobre los recursos no ejecutados a la fecha de notificación del fallo, es contraria a la Constitución y da lugar a un "despropósito que la jurisdicción contencioso administrativa no puede privilegiar o patrocinar".
Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que resultan contradictorios los planteamientos del apelante. En efecto, de ellos se desprende que las razones aducidas para demostrar la responsabilidad de la Nación están referidas directamente a la decisión contenida en la sentencia C-413 de 1995 y a las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la misma, previstas en la Ley 217 de ese año, las cuales considera contrarias a la Constitución. Además, de la lectura de las pretensiones tercera y cuarta de la demanda, así como de los hechos y argumentos presentados como fundamento de las mismas, se desprende claramente que aquéllas hacen relación al pago de un lucro cesante y de un capital insoluto por concepto de las transferencias debidas, en virtud de lo ordenado por la Corte en el fallo citado.
No obstante, esta Sección considera necesario revisar los aspectos de fondo planteados en el proceso respecto del tema propuesto, para lo cual deben tomarse en consideración los siguientes hechos:
La Ley 168 de 1994, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1995, incluyó, en el numeral 2.7. del artículo 1, bajo el rubro "otros recursos de capital", la suma de $2.387.638.221.000.oo. Dicho numeral fue demandado parcialmente ante la Corte Constitucional, en relación con la suma de $872.8 mil millones de pesos, que, de acuerdo con el proyecto de presupuesto para la citada vigencia fiscal, presentado por el Gobierno al Congreso, hacía parte de aquélla como excedente financiero de la Nación y correspondía "a lo recaudado por concepto de concesión a los particulares del servicio de telefonía celular".
A través de la sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, la citada corporación resolvió lo siguiente:
"DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral 2.7. del artículo 1 de la ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación, recaudados en 1994, por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular.
El Gobierno deberá darle cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias de los municipios".
Debe precisarse, entonces, que el artículo 15 de la Ley 179 de 1994 establece lo siguiente:
"Artículo 15.- Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.
El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categoría en el exterior.
El gobierno podrá transferir los recursos del fondo al presupuesto general de la Nación de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación".
PAR.- Los gastos financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte del gobierno a aprobación del Congreso"..
El 14 de noviembre de 1995, se expidió la Ley 217, por la cual se decretaron "algunos traslados en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995". En su artículo 5, se dispuso lo siguiente:
"Artículo 5. El situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, sobre los recursos de la telefonía móvil celular, ordenada recientemente por la Corte Constitucional, sólo se efectuará sobre los recursos no ejecutados a la fecha de notificación de la sentencia. En consecuencia, para la vigencia fiscal de 1995 se incorporará un valor de $34.141.3 millones, iguales al derecho que tienen las entidades territoriales sobre la octava parte de dichos recursos. En los próximos siete años el saldo se continuará incorporando al presupuesto por octavas partes dándole la participación correspondiente a las entidades territoriales.
Para los efectos anteriores, constitúyase el Fondo ordenado por el artículo 15 de la ley 179 de 1994." ( subraya la Sala).
El aparte subrayado de esta disposición fue demandado, igualmente, ante la Corte Constitucional. Consideró el actor que el mismo viola el artículo 243 de la Carta Política, en la medida en que desconoce los señalamientos hechos por dicha corporación en la sentencia C-423 de 1995.
La Corte consideró, sin embargo, que, en este fallo, no se señaló que la decisión adoptada debiera producir efectos retroactivos, de manera que, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, debía entenderse que sus efectos serían hacia el futuro. Concluyó, entonces, mediante sentencia C-270 del 8 de marzo de 2000, que al expedir la norma cuestionada, el legislador "simplemente se limitó a dar cumplimiento a una decisión emanada de la Corte Constitucional, consignada en la sentencia C-423 de 1995", para lo cual "estableció que las partidas provenientes de los contratos de concesión del servicio de telefonía celular sobre las que recayó la redistribución ordenada por la sentencia judicial, si bien pertenecientes a la vigencia fiscal de 1995, serían aquellas que para el momento de notificación del pluricitado fallo no habían sido ejecutadas". Resolvió, en consecuencia, declarar exequible el aparte demandado del artículo 5 de la Ley 217 de 1995.
Se tiene, entonces, que la orden impartida por la Corte Constitucional, en el sentido de considerar ingresos corrientes los dineros recibidos por la Nación por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular a título de rentas contractuales, derivada de la declaración de inexequibilidad del numeral 2.7. del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, sólo tuvo efectos respecto de aquellos dineros no ejecutados en la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995. Si bien puede argumentarse que esta última decisión dejaba algunas dudas al respecto, las mismas fueron despejadas por la sentencia C-270 de 2000, expedida con posterioridad a la presentación de la demanda que dio origen a este proceso, sentencia que, por lo demás, declaró la exequibilidad del artículo 5 de la Ley 217 de 1995, cuestionado por el apoderado del municipio demandante.
Ahora bien, teniendo en cuenta que éste último insiste en que sus pretensiones están referidas al perjuicio causado por no haberse girado los dineros provenientes de la concesión del servicio público de telefonía celular, a partir del mes de mayo de 1994, cuando fueron percibidos por la Nación, se considera necesario estudiar la posibilidad de aplicar, en el caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, respecto del porcentaje de dichos dineros ejecutado en la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995.
El artículo 4º de la Constitución Política establece lo siguiente:
"ART. 4º- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".
La Corte Constitucional ha expresado, en sentencia C-069 de 1995, que esta norma consagra, más que una facultad, una obligación perentoria para todas las autoridades de la República que, teniendo competencia para adoptar una decisión en relación con una situación determinada, advierten la existencia de una contradicción manifiesta entre la norma aplicable y la Carta Política. En efecto, en tal caso, deben inaplicar la primera, haciendo prevalecer la segunda. Su decisión no tendrá efectos erga omnes; sólo tendrá consecuencias para el caso concreto.
Esta obligación, sin embargo, debe ser ejercida con algunas limitaciones. Así, por ejemplo, es claro que la aplicación de la excepción se hace imposible cuando ha habido un pronunciamiento anterior de la Corte Constitucional mediante el cual se declara la exequibilidad de la norma respectiva. Lo anterior encuentra sustento en la condición que tiene dicha corporación, de guardiana suprema de la Carta Política. Su pronunciamiento zanja definitivamente cualquier discusión sobre la constitucionalidad de la norma.
Interesa, en este caso, establecer qué sucede cuando la Corte declara inexequible una disposición determinada, y para ello, resulta relevante analizar el tema referido a los efectos de los fallos de constitucionalidad.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario".
Con anterioridad a la expedición de la citada ley, la misma Corte había tenido oportunidad de pronunciarse sobre su competencia exclusiva para determinar los efectos de sus pronunciamientos de constitucionalidad. Así, en fallo C-113 del 25 de marzo de 19934) , expresó:
"...Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de éste? Únicamente la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.
"En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.
(...)
"Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución... Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel.
"No hay que olvidar que, según el artículo 5º de la Constitución, el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona, reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas las autoridades, pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una norma de inferior jerarquía, la facultad que la Corte tiene de fijar el contenido de sus sentencias, podría impedirle defender los derechos de los súbditos frente a las autoridades.
"No existe el riesgo de que la Corte desborde sus facultades pues la tarea de guardar "la integridad y supremacía de la Constitución" sólo puede cumplirla en los "estrictos y precisos términos" del artículo 241."
Este pronunciamiento fue reiterado por la misma Corporación, en sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996 -mediante la cual se controló la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia-, al referirse, precisamente, al artículo 45 mencionado del mismo proyecto. La primera parte de dicha norma, correspondiente al texto antes citado, fue declarada exequible, y se declaró inexequible el resto de la disposición, referido a las situaciones excepcionales en las que la Corte podría disponer que sus decisiones tuvieran efecto retroactivo.
Luego de transcribir los principales apartes del fallo C-113 de 1993, la Corte agregó, en esta oportunidad:
"...se torna forzoso concluir -y reiterar- que sólo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias. La prevalencia del principio de separación funcional de las ramas del poder público (Art. 113 y s.s.), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los alcances de las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la labor trascendental que cumple esta Corporación en el sentido de guardar la supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de "cosa juzgada constitucional" y erga-omnes que tienen sus pronunciamientos (Arts. 243 C.P. y 21 del Decreto 2067 de 1991), son suficientes para inferir que el legislador estatutario no podía delimitar ni establecer reglas en torno a las sentencias que en desarrollo de su labor suprema de control de constitucionalidad ejerce esta Corte".
Así las cosas, resulta claro que sólo la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus fallos de constitucionalidad. Si se trata de la solución de un caso relativo a una situación ocurrida con posterioridad al fallo de la Corte Constitucional, o de uno referido a una situación ocurrida con anterioridad al mismo, pero dicha Corporación le ha dado a su decisión efectos retroactivos, es claro que la autoridad respectiva deberá, simplemente, acatar lo resuelto por aquélla, absteniéndose de aplicar la norma que ha sido retirada del ordenamiento, sin necesidad de acudir al artículo 4º de la Carta Política, ya que el máximo órgano guardián de la supremacía de la Constitución se ha pronunciado al respecto y su decisión tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta.
Sin embargo, debe abordarse el tema de la procedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de una norma, respecto de situaciones ocurridas con anterioridad al fallo de la citada Corte, mediante el cual se declara la inexequibilidad de la norma respectiva, cuando éste tiene efectos hacia el futuro.
Podría pensarse, en principio, que la decisión de la Corte constituye un argumento suficiente para tornar indiscutible el planteamiento de la autoridad que, respecto de situaciones anteriores, advierte la incompatibilidad entre la norma aplicable y una disposición constitucional, por lo cual resultaría perfectamente viable la aplicación de la excepción.
Considera la Sala, sin embargo, que no puede perderse de vista lo expresado por la misma Corte, en la sentencia C-113 de 1993, antes mencionada. En efecto, si los fallos de constitucionalidad expedidos por esa corporación tienen efectos de cosa juzgada erga omnes y ella es la única instancia competente para establecer los efectos de los mismos, debe concluirse que su pronunciamiento debe ser acatado por todas las autoridades públicas. En ese sentido, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, guardiana suprema de la integridad y la supremacía de la Carta Fundamental.
Esta conclusión tiene sustento, por lo demás, en la Constitución misma. Como bien se advierte en la sentencia aludida, para efectos de adoptar su decisión, la Corte interpreta la Carta Fundamental, teniendo en cuenta los fines de ésta y los del derecho objetivo en general, que son la justicia y la seguridad jurídica. Se trata de fines que, generalmente, pueden garantizarse simultáneamente con la decisión adoptada. En otros casos, sin embargo, pueden resultar en conflicto y, de acuerdo con las circunstancias, es posible que se haga prevalecer el uno sobre el otro, según la valoración que, para el efecto, realice la Corte en cada caso. Por lo tanto, una vez se produce el pronunciamiento respectivo, esta valoración está vedada a las demás autoridades públicas, pues ella corresponde, exclusivamente, a la Corte Constitucional.
La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquéllos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas.
De conformidad con lo anterior, se concluye que, en el caso concreto, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte, la Nación sólo estaba obligada a incluir en el presupuesto, como ingresos corrientes de la Nación, el porcentaje no ejecutado a la fecha de notificación de la sentencia C-423 de 1995, de aquellos dineros recibidos por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, de manera que si el juez contencioso administrativo accediera a declarar la responsabilidad de aquélla por el no pago de los recursos ya ejecutados en esa fecha, aplicando la excepción de inconstitucionalidad, su decisión contradiría frontalmente a la Corte Constitucional, dado que implicaría modificar, en términos prácticos, el sentido de la decisión adoptada en el fallo citado, y desconocer abiertamente la sentencia C-270 de 2000, que no dejó margen de duda sobre los efectos de aquél.
De los pronunciamientos de la Corte se desprende claramente, por lo demás, que para la determinación de los efectos de la decisión de declarar parcialmente inexequible el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, se tomó en consideración el posible desequilibrio macroeconómico que, en virtud de la decisión, pudiera causar la percepción de nuevas rentas, clasificadas como ingresos corrientes. Así se desprende del recurso a la aplicación del artículo 15 de la Ley 179 de 1994, que prevé, expresamente, una solución para los casos en que se presenten dichas situaciones.
En estas condiciones, resulta inaplicable el artículo 4º de la Constitución Política, en relación con el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995. Entonces, los dineros recibidos por la Nación por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, en el año 1994, ejecutados con anterioridad a la notificación de la sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, no pueden ser considerados ingresos corrientes de la Nación a título de rentas contractuales, sino recursos de capital y, en consecuencia, es claro que no surgió para la Nación, respecto de un porcentaje de ellos, la obligación de transferirlos al municipio de Chinu. En este orden de ideas, es evidente para la Sala la improcedencia de la declaración de la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia del no pago de dichos recursos.
Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, "con excepción de los recursos de capital".
Se precisa, al respecto, que si bien esta Corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos5) . Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio -que se materializa en un daño especial- lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a éste último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicación de una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar.
Los planteamientos que acaban de exponerse resultan pertinentes, igualmente, respecto de la pretensión referida al giro tardío de los dineros recibidos por concepto de la concesión del servicio de telefonía móvil celular, dado que la forma de pago de los mismos, cuestionada por el demandante y prevista en el artículo 5º de la Ley 217 de 1995, fue considerada por la Corte, ajustada a la decisión adoptada mediante sentencia C-423 de 1995. La exequibilidad de dicha norma, se reitera, fue declarada por la misma corporación en sentencia C-270 de 2000.
Por último, también permiten estos argumentos descartar el planteamiento del apelante, relativo a que la Corte, en la primera sentencia citada, ordenó la devolución de $872,8 mil millones, a pesar de que lo recibido, por el concepto mencionado, fue superior a $977 mil millones. Las decisiones adoptadas en los fallos que acaban de citarse despejan cualquier duda sobre la cuantía de los dineros que, recibidos por la Nación por el concepto indicado, deben ser transferidos a las entidades territoriales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Modifícase la sentencia proferida el 14 de enero de 2004, dentro del presente proceso, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, la cual queda así:
Primero: Declárase no probada la excepción de falta de jurisdicción.
Segundo: Declárase probada la caducidad de la acción formulada respecto de las pretensiones referidas al reconocimiento de los perjuicios causados por el pago retardado de las partidas correspondientes a la participación del municipio de Chinu (Córdoba) en los ingresos corrientes de la Nación, tratándose de las que fueron giradas a su favor con anterioridad al 29 de enero de 1995, esto es, todas aquéllas correspondientes a las vigencias 1993 y 1994.
Tercero: Declárase responsable a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por los perjuicios causados al municipio de Chinu (Cordoba) como consecuencia de la mora en que incurrió al pagar las sumas de $121.359.831, el 19 de abril de 1995 -con cuatro días de retardo -, $46.154.494.2, el 16 de abril de 1996 - con un día de retardo, y $11.044.434, el 28 de abril de 1997 -con trece días de retardo.
Cuarto: Condénase a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pagar al municipio de Chinu (Córdoba), por concepto de intereses de mora, la suma de quinientos setenta y dos mil quinientos setenta y tres pesos con setenta y cinco centavos ($572.573.75).
Quinto: Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
Sexto: Para dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, expídanse copias auténticas de esta sentencia, con constancia de ejecutoria, con destino a las partes y por intermedio de sus apoderados (artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y 37 del Decreto 359 de 1995).
Séptimo: Las sumas liquidadas generarán intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria de esta providencia.
Octavo: En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente
MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
