ACTIVIDADES PELIGROSAS - Régimen de imputación antes de la constitución política de 1991 / ATAQUE TERRORISTA - Evolución jurisprudencial. Anterior a la constitución de 1991
Con el fin de establecer si el hecho causante del daño aducido por los demandantes es imputable al Estado, la Sala precisará previamente la jurisprudencia vigente a la fecha de los hechos en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto. De acuerdo con la fecha en la cual los demandantes sufrieron los perjuicios por la explosión de una bomba en la Calle 79 No 41 - 16, es decir, el 2 de diciembre de 1988, las fuentes relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio se encontraban enmarcadas por el artículo 16 de la Constitución Política de 1886, que establecía el deber de las autoridades de la República de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares”. En la jurisprudencia de la Corporación de esa época se deducía la responsabilidad de las autoridades públicas por los daños causados con su actividad, con fundamento en los regímenes de falla probada, falla presunta del servicio, daño especial, o riesgo. En relación con el primer régimen se requería acreditar la existencia de una falla del servicio en la conducta causante del perjuicio sufrido por el demandante y la relación causal entre ambos. Cabe señalar que en relación con la responsabilidad del Estado por falla del servicio, se aclaró durante esa época que la misma era relativa, por entender que las obligaciones del Estado no son absolutas, sino que son exigibles en consideración a las circunstancias particulares del caso concreto, es decir, de acuerdo con las posibilidades reales, puesto que nadie está obligado a lo imposible. Para la solución de demandas formuladas por los daños producidos por particulares como consecuencia de los ataques dirigidos contra el Estado, se aplicaba también el régimen de responsabilidad por daño especial, la ruptura del principio de igualdad de las cargas públicas o el principio de equidad. Pero, para imputar al Estado los daños causados por terceros, se exigía que el acto estuviera dirigido directamente contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones que prestara ese servicio, o un funcionario representativo de la cúpula administrativa. Conforme a lo expuesto, antes de la vigencia de la Constitución de 1991, el régimen de responsabilidad del Estado por actos terroristas, se edificaba sobre la falla del servicio, que por acción u omisión incurrieran las Fuerzas Armadas del Estado, y cuando no pudiera acreditarse dicha falla, se deducía la responsabilidad del Estado, con fundamento en el régimen de daño especial y en aplicación de los principios de igualdad y de equidad, pero siempre que el acto terrorista hubiera estado sido dirigido contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones, destinado a ese servicio, o contra una persona representativa de la cúpula administrativa. Nota de Relatoría: Ver sobre FALLA DEL SERVICIO: Sentencia del 30 de marzo de 1990, exp: 3510. 17 de noviembre de 1967, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez; de 12 de julio de 1988, exp. R-029, C.P. Simón Rodríguez Rodríguez y de 11 de octubre de 1990, exp. 5737, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sobre FALLA DEL SERVICIO RELATIVA: sentencia de 10 de agosto de 2000, exp. 11.585, C.P. Alier Hernández Enríquez - sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737; sobre FALLA PRESUNTA: sentencia del 6 de septiembre de 1990, exp: 5059; sobre DAÑO ESPECIAL: sentencia del 28 de octubre de 1976; providencia de 5 de julio de 1991, Exp. 1082, C.P. Daniel Suárez Hernández. Sobre RIESGO EXCEPCIONAL: sentencia del 22 de febrero de 1990, exp: 4271, sentencia de octubre 5 de 1989, Expediente No. 4510; sobre OBJETIVO MILITAR: Sentencia de 23 de septiembre de 1994, exp. 8577, C.P. Julio César Uribe Acosta
ACTO TERRORISTA - Hecho exclusivo de un tercero
Por tratarse de daños causados por terceros en acto terrorista, en relación con el cual no se acreditó que hubiera estado dirigido de manera directa contra un establecimiento militar, centro de comunicaciones o un representante de la cúpula administrativa, hay lugar a inferir que el acto estuvo dirigido contra la población, con el fin único y exclusivo de sembrar terror a la ciudadanía en general, acto en relación con el cual la responsabilidad del Estado sólo podría construirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, que en el caso concreto no se acreditó, porque no se demostró que en el acto hubiera intervenido un agente estatal, ni que se hubiera formulado requerimiento a las autoridades de policía en relación con la vigilancia y protección de la zona y menos aún por parte de los afectados, razón por la cual, no es posible acreditar ninguna relación entre la causa que originó el daño y el efecto producido, al presentarse dicha actuación por el hecho de un tercero extraño a la Administración.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Cláusula general artículo 90 constitución política 1991 / DAÑO ANTIJURIDICO - Concepto / IMPUTACION DEL DAÑO - Requisito para la responsabilidad patrimonial del estado / ATENTADO TERRORISTA - Imputación del daño
Debe advertirse que en el caso concreto no son aplicables los artículos 2 y 90 de la actual Constitución sino el artículo 16 de la anterior, por tratarse de un hecho ocurrido en 1988, esto es, antes de la vigencia de la actual Constitución, sin que las normas que consagran la responsabilidad patrimonial del Estado, tengan aplicación retroactiva. No obstante, cabe señalar que aunque se aplicarán los actuales criterios jurisprudenciales, construidos con fundamento en las normas citadas, la decisión sería la misma. La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90, de una parte, la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y, de otra, la obligación de que éste repita contra sus agentes, cuando con su conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado a la reparación patrimonial. La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado implica que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose por daño antijurídico “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”. Pero, se advierte que en la norma constitucional para derivar la responsabilidad del Estado no sólo se requiere que la víctima no esté obligada a soportar el daño, sino que además se precisa que el daño debe ser imputable a la entidad estatal demandada. La jurisprudencia vigente en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto, tienen por averiguado que deben ser reparados por éste, cuando los afectados no tengan el deber jurídico de soportarlos, pero siempre que le sean imputables, porque en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataque. También ha determinado la Sala la imputabilidad al Estado por los daños sufridos por quienes son sometidos a la exposición a un riesgo de naturaleza excepcional, creado por la administración en cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la comunidad en general. Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los daños causados por actos violentos cometidos por terceros cuando éstos son dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin de sembrar pánico y desconcierto social, y no contra un objetivo estatal específico, bien o persona, claramente identificable como objetivo para los grupos al margen de la ley. Nota de Relatoría: Ver Sentencias de 8 de mayo de 1995, Exp. 8118, y 8163 de 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; sobre FALLA DEL SERVICIO: sentencias de la Sala Plena de 16 de julio de 1996, exp: 422 y de la Sección de 11 de diciembre de 1990, exp: 5417; 21 de marzo de 1991, exp: 5595; 19 de agosto de 1994, exp: 9276 y 8222; 13 de octubre de 1994, exp: 9557; 2 de febrero de 1995, exp: 9273; 16 de febrero de 1995, exp: 9040; 30 de marzo de 1995, exp: 9459; 27 de julio de 1995, exp: 9266; 15 de agosto de 1995, exp: 10.286; 6 de octubre de 1995, exp: 9587; 14 de marzo de 1996, exp: 11.038; 29 de marzo de 1996, exp: 10.920; y 29 de agosto de 1996, exp: 10.949 y 11 de julio de 1996, exp: 10.822; sobre RIESGO EXCPCIONAL: Sentencia del 10 de agosto de 2000, exp: 11.518. En el mismo sentido, sentencia del 18 de octubre de 2000, exp. 11.834; sobre HECHO EXCLUSIVO DE UN TERCERO: Sentencia de 27 de enero 2000, exp: 8490. En igual sentido, sentencias de 3 de noviembre de 1994, exp: 7310; 15 de marzo de 1996, exp: 9034; 28 de abril de 1994, exp: 7733; 17 de junio de 1973, exp: 7533; 10 de agosto de 2000, exp. 11.585; 21 de febrero de 2002, exp: 13.661, 20 de mayo de 2004, exp: 14.405; de 13 de mayo de 1996, exp: 10.627 y 5 de septiembre de 1996, exp: 10.461
FF: CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 90
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-26-000-1990-06968-01(16460)
Actor: WILLIAM JAVIER DUARTE RUIZ Y OTROS
Demandado: NACION -MINISTERIO DE DEFENSA Y OTROS
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA -SENTENCIA-
Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 1998, mediante la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas y se negaron las pretensiones que se formularon en contra de la NACIÓN -MINISTERIOS DE JUSTICIA y DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL, CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE SANTA FÉ DE BOGOTÁ, D.C. y DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, la cual será confirmada.
I. ANTECEDENTES
Las pretensiones
El 3 de diciembre de 1990, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los señores JUAN CARLOS, LUIS ALBERTO, FRANCISCO ENRIQUE y JAIRO ROBERTO VILLAMIL NAVARRO, formularon acción de reparación directa en contra de la NACIÓN - MINISTERIOS DE JUSTICIA y DE DEFENSA, CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ y DISTRITO CAPITAL, con el fin de que se declarara a esas entidades patrimonialmente responsables de los daños y perjuicios que les produjeron las lesiones sufridas por el señor JUAN CARLOS VILLAMIL NAVARRO, en la explosión ocurrida el día 2 de diciembre de1988, a las 10:00 a.m., en el taller situado en la calle 79 No 41 - 16 de la ciudad de Bogotá y con la muerte de la señora ANA LEONOR NAVARRO VILLAMIL.
A título de indemnización solicitaron: (i) por los perjuicios materiales el valor de 4.000 gramos oro o, en subsidio, las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso, o en el trámite incidental previsto en los artículos 172 y 178 del Código Contencioso Administrativo, y 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil; (ii) por perjuicios morales, el valor equivalente a 1.000 gramos oro para cada uno de los demandantes; (iii) el reajuste de las sumas liquidadas relacionadas, conforme a lo dispuesto por el artículo 178 del C.C.A, con base al índice de precios al consumidor, certificado por el DANE; (iv) se de cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A., y (v) se condene en costas a los demandados.
También el 3 de diciembre de 1990, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los señores WILLIAM JAVIER DUARTE RUIZ, BLANCA LILIA ZAMORA CASTAÑEDA, DELFINA RUIZ DE DUARTE, JAVIER DUARTE VELA, LUIS EDGAR, BLANCA ALCIRA, MARIA ENEREITH Y LUIS HERMES DUARTE RUIZ, formularon acción de reparación directa en contra de la NACIÓN -MINISTERIOS DE JUSTICIA y DE DEFENSA, CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ, y DISTRITO CAPITAL, con el fin de que se declarara a esas entidades patrimonialmente responsables de los daños y perjuicios que les produjeron las lesiones sufridas por el señor WILLIAM JAVIER DUARTE RUIZ, en la explosión ocurrida el día 2 de diciembre de1988, a las 10:00 a.m., en el taller situado en la calle 79 No 41 - 16 de la ciudad de Bogotá.
A título de indemnización solicitaron: (i) por perjuicios materiales el valor de 4.000 gramos oro, o en subsidio, las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso, o en el trámite incidental previsto en los artículos 172 y 178 del Código Contencioso Administrativo, 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil; (ii) por los perjuicios morales se solicitó el equivalente a 1.000 gramos oro para cada uno de los demandantes; (iii) el reajuste de las sumas liquidadas relacionadas, conforme a lo dispuesto por el artículo 178 del C.C.A, con base al índice de precios al consumidor, certificado por el DANE; (iv) se de cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. y (v) se condene en costas a los demandados.
Por auto de 27 de enero de 1994, el Tribunal a quo dispuso la acumulación de los procesos, en consideración a que en ambos se promovió la misma acción, en contra de las mismas entidades públicas; las pretensiones no se excluían entre sí y se basaron en los mismos hechos.
2. Fundamentos de hecho.
Los hechos relatados en la demanda son, en resumen, los siguientes:
En el proceso Ejecutivo instaurado por la empresa Publicaciones Periódicas Ltda., en contra del señor Manuel Rojas Ruiz, el Juzgado 14 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá D.C., comisionó al Inspector 12B de Policía de Barrios Unidos de esta ciudad, para que practicara la diligencia de embargo y secuestro de bienes embargables, no sujetos a registro, de propiedad y posesión del demandado y que se encontraran en la Calle 79 No 41- 16.
La Inspección de Policía comisionada fijó la práctica de la diligencia para el día 2 de diciembre de 1988 a las 8:00 a.m. En el lugar y hora previstos se hicieron presentes los señores Juan Carlos Villamil Navarro, en su calidad de Inspector 12 B de Barrios Unidos; el señor William Javier Duarte Ruiz, funcionario de la misma inspección, quien fue designado como secretario ad- hoc; el señor Moisés Murcia, en calidad de secuestre, y el señor Jesús Arteaga Villamil como apoderado de las parte actora.
Aproximadamente a las 10:00 a.m., mientras se adelantaba la diligencia, se produjo la explosión de un carro bomba que se hallaba estacionado en ese mismo sitito. Como consecuencia de esa explosión, el señor William Javier Duarte Ruiz sufrió quemaduras en la cara, manos y piernas, y el señor Juan Carlos Villamil Navarro sufrió quemaduras de segundo y tercer grado en proporción del 47 % de su cuerpo.
El señor William Javier Duarte Ruiz fue trasladado a la Clínica Fray Bartolomé de las Casas. Allí se le prestó una atención médica deficiente, porque no se le practicada en forma oportuna una cirugía en su mano derecha, lo que le impidió lograr su total recuperación.
Por su parte, el señor Juan Carlos Villamil Navarro fue trasladado al Hospital Infantil Lorencita Villegas de Santos del Distrito Capital; de allí fue remitido al Hospital La Victoria, y luego a la Fundación Santa Fe, porque en los dos centros hospitalarios del Distrito no se contaba con los recursos necesarios para brindarle la atención médica que requería.
Las lesiones que sufrieron los señores William Javier Duarte Ruiz y Juan Carlos Villamil Navarro como consecuencia de la explosión, o de la nula o deficiente atención médica prestada en los hospitales del Distrito o de la Caja Nacional de Previsión les generaron secuelas de carácter permanente. Adicionalmente, en el caso del señor Villamil Navarro, el dolor físico y moral que sufrió como consecuencia de esas lesiones y sus secuelas, le produjo tal aflicción a su madre, la señora Ana Leonor Navarro, que le causó la muerte.
Se afirma en ambas demandas que los daños cuya indemnización reclaman son imputables a las entidades demandadas, porque: (i) la explosión del carro bomba se produjo por haber fallado la vigilancia estatal que permitió el transporte e instalación de los explosivos en el taller donde debía practicarse la diligencia; (ii) en los hospitales del Distrito no se les prestó a los lesionados la atención médica de urgencia que requerían, lo cual agravó más su situación, y (iii) La Caja de Previsión Social de Santa Fe de Bogotá le prestó al señor William Duarte un servicio médico en forma deficiente, al punto que perdió la oportunidad de lograr su recuperación física total.
La oposición de las demandadas.
3.1 La CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ formuló la excepción de caducidad con fundamento en que la demanda se presentó el 3 de diciembre de 1990, esto es, cuando habían transcurrido más de dos años de la ocurrencia del hecho, que fue el 2 de diciembre de 1988.
Además, esta demandada se opuso a las pretensiones, porque adujo que no había incurrido en falla del servicio de asistencia médica en la atención prestada a los señores William Duarte Ruiz y Juan Carlos Villamil, toda vez que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 3380 de 1981, el procedimiento médico puede comportar efectos adversos o de carácter imprevisible, por lo que el médico no es responsable por riesgos, reacciones o resultados desfavorables, inmediatos o tardíos de imposible o difícil previsión.
3.2 El DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ propuso la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, porque, en su criterio, se debió demandar únicamente a la Nación, a quien correspondía, a través de la Fuerza Pública, vigilar el actuar de los ciudadanos en procura de la paz, conforme a lo establecido en el artículo 16 de la Constitución.
Agregó que en caso de establecerse alguna responsabilidad por falla médica se debió demandar únicamente a la Caja de Previsión Social de Bogotá, y no al Distrito Capital, toda vez que esa entidad contaba con personería jurídica, autonomía administrativa, y patrimonio independiente, por lo tanto, con capacidad para contraer deberes y obligaciones.
3.3 La NACIÓN -MINISTERIO DE JUSTICIA propuso la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales de la misma, toda vez que el actor se limitó simplemente a citar en forma genérica artículos de la Constitución y de la ley, pero no explicó el concepto de la violación.
Se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: (i) la responsabilidad extracontractual del Estado por falla o falta del servicio, no puede tomarse en forma absoluta, puesto que esto implicaría indemnizar a todas las víctimas que de forma natural o violenta, sufran las consecuencias de actos terroristas o fortuitos en el territorio; (ii) para que se presente la falla del servicio se requiere que el Estado incurra en una omisión o negligencia total; (iii) el acto terrorista no fue dirigido directa ni indirectamente contra la integridad física de los actores; (iv) el sub examine constituye un caso de fuerza mayor, porque fue causado por personas extrañas a la administración, sin que el Estado hubiera tenido la mas mínima injerencia en la producción de dicho acto.
3.4. La NACIÓN -MINISTERIO DE DEFENSA -POLICÍA NACIONAL dio respuesta a la demanda en forma extemporánea, razón por la cual se tuvo por no constada la demanda, tal y como consta en auto de fecha 14 de octubre de 1992.
4. La sentencia recurrida.
El Tribunal a quo decidió, en primer lugar, no tener como parte en el proceso a los señores Blanca Alcira, María Enereith y Luís Hermes Duarte Ruiz por no haber otorgado poder al abogado para que los representara. Advirtió que aunque se admitió la demanda que se interpuso en su nombre, esa decisión no era vinculante en razón del error que la afectaba.
En cuanto a las excepciones formuladas por la parte demandada, tomó las siguientes decisiones: (i) declaró la falta de legitimación del Distrito Capital, en consideración a que la falla médica que se atribuye a la Administración está relacionada con el servicio prestado por la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA, que es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, razón por la cual contaba con capacidad jurídica para comparecer a un proceso; (ii) consideró que no se había configurado la excepción de ineptitud de la demanda, por no haberse explicado el concepto de violación de las normas que se consideró vulneradas con la actuación, porque ese no era un requisito de los procesos de reparación directa; (iii) declaró igualmente la improsperidad de la excepción de caducidad, por considerar que la demanda fue presentada en término, dado que los hechos que ocasionaron los perjuicios cuya indemnización se reclama, ocurrieron el 2 de diciembre de 1988, por lo que el plazo para incoar la acción venció el 2 de diciembre de 1990, pero como ese día no era hábil, el plazo venció el día 3 del mismo mes, que fue la fecha de presentación de ambas demandas ante el Tribunal competente. Además, aclaró que para determinar si la demanda fue presentada o no en tiempo no se debía tener en cuenta la fecha de admisión de la misma sino la de su presentación.
Consideró que no se hallaba acreditada la legitimación en la causa por activa de la señora Delfina Ruiz de Duarte, ni de los señores Javier Duarte Vela y Edgar Duarte Ruiz, toda vez que no se acreditó la calidad en la cual acudieron al proceso, dado que en el certificado del registro civil del nacimiento del señor William Javier Duarte Ruiz no está relacionada su filiación. Además, que en relación con la señora Blanca Lilia Zamora, tampoco obra en el expediente prueba alguna que permita establecer con certeza su convivencia con el señor William Javier Duarte Ruiz. Advirtió que no resultaba procedente declarar de oficio las pruebas pertinentes para acreditar tales hechos porque las pretensiones formuladas en la demanda no estaban llamadas a prosperar.
Negó las pretensiones de las demandas relacionadas con la explosión en la que se produjeron lesiones a los demandantes William Javier Duarte y Juan Carlos Villamil, por considerar que no se hallaba establecida la falla del servicio que se imputaba a la Nación, dado que no existía relación de causalidad entre el hecho que lo produjo y la actuación u omisión de la Administración, porque la Fuerza Pública no participó en su comisión ni omitió brindar protección especial, pues ésta no había sido solicitada.
Negó igualmente las pretensiones referentes a la falla del servicio médico imputable a la Caja de Previsión Social, porque: (i) el señor William Javier Duarte Ruiz fue atendido en la Clínica Fray Bartolomé de las Casas, donde se le prestó la atención médica necesaria, que incluyó una intervención quirúrgica en la mano y varias sesiones de fisioterapia para su recuperación, circunstancia diferente es que el afectado hubiera querido que se le realizara una cirugía plástica por un médico particular, a pesar de que la clínica contaba con médicos especialistas en ese campo, y (ii) al señor Juan Carlos Villamil Navarro sólo le fueron prestados servicios médicos de primeros auxilios en el Hospital la Victoria, pero todo el tratamiento médico le fue realizado en la Fundación Santa Fe, a donde fue trasladado el lesionado por decisión de sus familiares, por lo cual si llegó a presentarse alguna falla en el mencionado tratamiento médico, ésta no es atribuible a la Administración.
5. Lo que se pretende con la apelación.
La parte demandante persigue con la apelación que se revoque la sentencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda, con fundamento en que:
(i) El Tribunal a quo negó las pretensiones con fundamento en la falla o falta del servicio, pero omitió considerar que la causa petendi se fundamentó en la responsabilidad objetiva del Estado.
(ii) Adujo que de haberse decidido el asunto con fundamento en las modernas teorías de la responsabilidad del Estado, se hubieran acogido las pretensiones de la demanda. En su criterio, el Tribunal desconoció la jurisprudencia que de tiempo atrás viene reiterando el Consejo de Estado, en cuanto a que las normas constitucionales son el soporte jurídico respecto de la responsabilidad del Estado, pensamiento que ha sido corroborado por el concepto de daño antijurídico, el cual difiere del concepto de daño causado por una conducta antijurídica.
(iii) El artículo 2 de nuestra Constitución estableció la protección para todas las personas, lo cual implica que los accionantes, como titulares de diferentes derechos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico, tenían el derecho a que el Estado les garantizara su indemnidad.
(iv) El artículo 90 de la Carta Política consagró la responsabilidad patrimonial del Estado, y al hacerlo no hizo distinción en cuanto a la legalidad o ilegalidad de la actuación de la autoridad pública, para el resarcimiento de los perjuicios causados a sus administrados, sino que simplemente estableció que el resarcimiento debía darse siempre que los intereses de las víctimas hubieran sido vulnerados por circunstancias imputables a las autoridades públicas. Lo relevante en el estudio de la responsabilidad de las entidades públicas radica en verificar si dentro de las circunstancias en que se presentó el daño, la víctima conforme a una norma jurídica preexistente, tenía el deber jurídico de soportarlo, porque en caso negativo el Estado está obligado a reconocerle la indemnización por el mismo.
(v) Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Administración es responsable de los daños causados en accidentes de tránsito en los que se advierte ausencia o insuficiencia de señalización, que fue precisamente la obligación que en el caso concreto, citado como antecedente, no cumplieron las entidades demandadas, al no advertir el grave riesgo que representaba la obra que se adelantaba, y no prestar el servicio de energía, que fueron por lo tanto, los factores de imputabilidad jurídica que permiten derivar responsabilidad del Estado, sin que tenga ninguna relevancia el hecho de que la víctima tuviera pocos residuos de alcohol.
(vi) Al juez le corresponde de oficio aclarar los hechos invocados como causa petendi, o como causa exonerante o aminorante de responsabilidad, con el fin de buscar la verdad, toda vez que las víctimas o perjudicados no pueden quedar desprotegidos, por la aparente falta de pruebas.
(vii) En el caso concreto, los empleados fueron sometidos por el Estado a sufrir los daños que padecieron, porque ellos estaban en ese momento cumpliendo con su deber, por lo tanto, tenían derecho a que la sociedad los protegiera de esos riesgos que asumieron, precisamente, para proteger a la misma sociedad.
(viii) Es cierto que no se encuentra probado en el plenario que un funcionario del Estado fue el que “materialmente” infirió el daño a los afectados, circunstancia ésta que no debía probarse porque no fue alegada en la demanda, pero si es claro, y así se afirmó, que el Estado debía responder por los daños que se produjeron como resultado del ejercicio de la función pública.
6. Actuación en segunda instancia.
Las partes no hicieron uso el término concedido en esta instancia para presentar alegaciones. El Ministerio Público rindió concepto y solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado a partir del auto que admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y, en su lugar, se declarara desierto el recurso y, en firme la sentencia proferida, porque en el escrito de sustentación del recurso no se adujeron razones orientadas a desvirtuar los fundamentos de la sentencia impugnada, sino que se refirió a hechos que nada tenían que ver con la litis.
Señaló que en la sustentación del recurso se afirmó que los hechos se fundamentaban en la responsabilidad objetiva del Estado, luego los enmarcó en la teoría del daño antijurídico y finalmente, concluyó que se trataba de una falla presunta del servicio, para lo cual citó un antecedente jurisprudencial relacionado con un accidente de tránsito, por la existencia de obstáculos en la vía sin la debida señalización, pero no se atacó las razones que condujeron al Tribunal a proferir el fallo, siendo ese, precisamente, el punto que se debió analizar para concluir los errores de hecho o de derecho, en los que, a juicio del recurrente, incurrió el a quo, pues sobre ellos debe pronunciarse el ad quem.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala conocerá del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, por considerar que si bien faltó una mejor discusión de las razones de la apelación, lo cierto es que haciendo un esfuerzo interpretativo, puede concluirse que la inconformidad de la parte recurrente se centra en el régimen de responsabilidad bajo el cual se resolvió la imputación que se hace a la Nación por los daños sufridos como consecuencia de la explosión de carro bomba, porque, en su criterio, si la responsabilidad del Estado hubiera sido analizada con base en el régimen objetivo o con fundamento en la antijuridicidad del daño, se hubiera accedido a las pretensiones formuladas en las demandas.
Advierte la Sala que no se tratarán en esta sentencia los aspectos relacionados con la prestación del servicio médico porque ese fundamento de la responsabilidad que se imputa a las demás entidades estatales no fue objeto del recurso de apelación.
1. La existencia del daño sufrido por algunos de los demandantes
1.1. Está demostrado que el 2 de diciembre de 1998, los señores William Javier Duarte Ruiz y Juan Carlos Villamil Navarro sufrieron lesiones por quemaduras, las cuales les produjeron secuelas físicas y daños morales. Esos hechos aparecen acreditados así:
1.1.1. En relación con el señor William Javier Duarte obra copia de la historia Clínica, remitida por el director científico de la Caja de Previsión Social de Bogotá (fls. 1-40 C-3). Consta en la misma que el paciente sufrió en la fecha señalada en la demanda, quemaduras de segundo y tercer grados; que fue atendido de urgencias en la clínica Fray Bartolmé de las Casas (fl. 20), donde fue evaluado por médicos de la especialidad en cirugía plástica, cuya conclusión fue la siguiente: “Paciente de 27 años quien presenta secuelas de quemadura en cara y manos, en diciembre 2 de 1988, en la mano derecha cicatriz hipertrófica en dorso de la mano y retracción del primer espacio que requieren corrección quirúrgica con injerto de piel, y liberación del primer espacio con z plastias” (fl. 8). Consta en dicha historia que al paciente se le practicó cirugía en su mano, y se le recomendó inicio de fisioterapia (fl. 16).
Esas lesiones le produjeron al señor William Javier Duarte pérdida de su capacidad laboral equivalente a un 40%, según consta en el dictamen que reposa en copia auténtica a folio 63 del cuaderno 3, emitido por el médico Jorge Vargas Rojas, en su calidad de Jefe de la División de Medicina Laboral del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Según el concepto médico “el accionante presenta secuelas de quemaduras por explosión consistente en cicatrices en región lateral derecha de cara, deficiencia músculo -esquelética, discapacidad para agarre a mano llena y minusvalía para actividades que requieren uso del primer espacio”.
En audiencia pública realizada el 16 de noviembre de 1993, en cumplimiento del auto de fecha 14 de octubre de 1992, se recibió testimonio a los señores María Lastenia Castellanos Cova, Armando Mayorga López y José Rafael Gutiérrez Cantillo, quienes declararon sobre el conocimiento que tuvieran de los perjuicios morales y materiales que sufrió el señor William Duarte Ruiz, como consecuencia de los hechos acaecidos el 2 de diciembre de 1988, por la desfiguración de su rostro y manos (fls. 44-48 del cuaderno 3).
1.1.2. Se acreditó igualmente que el señor Juan Carlos Villamil, ingresó el 2 de diciembre de 1988 a la Fundación Santa Fe de Bogotá, con quemaduras producidas como consecuencia de la explosión de un carro bomba, tal y como se lee en la copia auténtica de la historia clínica expedida por la jefe del departamento administrativo de registros médicos de ese centro asistencial (fls. 4-56 C-5), en la cual consta que al paciente se le inició un tratamiento con líquidos endovenosos y se le practicó limpieza quirúrgica de las quemaduras, en la cual se le extrajeron esquirlas y pedazos de vidrios. Se estableció que el paciente presentó heridas por quemaduras que comprometieron el 47% de su superficie corporal.
En la copia de la historia clínica remitida por el director científico de la Caja de Previsión Social de Bogotá (fls. 136-156), consta el siguiente resumen realizado el 18 de julio de 1989, por cirugía plástica:
“Paciente con secuelas de quemadura por explosión ocurrida el 2 de diciembre/88 y que ha sido tratado en la Fundación Santa Fe. En la actualidad presenta tatuajes múltiples en cara, susceptibles de corrección mediante ligado profundo. Secuelas de quemadura en manos y MInf. (sic), por lo cual usa prendas de licra para controlar hipertrofia de cicatrices. Hay pequeñas esquirlas aun en cara y mano izq. que deben ser extraídas para evitar cicatrización hipertrófica” (fl. 143 C-4).
Obra además copia auténtica del dictamen sobre incapacidad y secuelas emitido por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el cual se concluyó que las lesiones sufridas por el señor Juan Carlos Villamil le generaron incapacidad médico legal definitiva de 35 días, y como secuelas de carácter permanente deformidad física que afecta su cuerpo y rostro (fl. 159 C-4).
1.2. Algunos de los demandantes acreditaron el daño sufrido con las lesiones padecidas por los señores William Javier Duarte y Juan Carlos Villamil, conforme a las siguientes pruebas:
1.2.1. Para acreditar el parentesco que unía a los demandantes con el señor William Javier Duarte Ruiz, se aportaron: (i) copia del acta de registro parroquial de matrimonio de los señores Javier Duarte Vela y Delfina Ruiz, acto que se celebró el 5 de enero de 1957, por lo que la prueba carece de valor probatori
; también se aportaron certificados de los registros civiles del nacimiento de los señores Luís Edgar y William Javier Duarte Ruiz, pero en el último documento no se consignó el nombre de sus padres, por lo tanto no es posible establecer el vínculo de consanguinidad entre el lesionado y los demás demandantes que concurrieron al proceso para demandar la reparación de los perjuicios materiales por los daños sufridos por aquél.
La señora Blanca Lilia Zamora no demostró la condición de compañera permanente de la víctima William Javier Duarte Ruiz, que adujo en la demanda. Se observa que las únicas pruebas que hicieron alusión al estado civil del señor Duarte Ruiz son las declaraciones rendida por la señora María Lastenia Castellanos Cova, quien afirmó que aquél sostenía vida marital con una señora Liliana pero que no recordaba el apellido (fls. 44 y 45 C-3), y por el señor Armando Mayorga López (fls. 45-46 C-3), quien afirmó que aquél convivía con una señora y tenían un hijo, pero no los identificó, pruebas con fundamento en las cuales no es posible afirmar que la demandante sea la persona con la cual convivía el señor Duarte Ruiz.
No obra ninguna otra prueba en el expediente mediante la cual sea posible afirmar que éstos demandantes hubieran resultado damnificados con las lesiones sufridas por el señor William Duarte Ruiz.
1.2.2. En cuanto a quienes demandaron aduciendo su calidad de parientes del señor Juan Carlos Villamil Navarro, obran en el expediente las actas de los registros civiles del nacimiento de éste y de los señores Luís Alberto, Jairo Roberto y Francisco Enrique Villamil Navarro, en las cuales consta que son hijos de la señora Ana Leonor Navarro (fls. 27, 29-31 C-2), con lo cual queda acreditado el vínculo de consanguinidad que unía a éstos demandantes con la víctima. La demostración de ese vínculo consanguíneo permite inferir el dolor moral que sufrieron con las lesiones padecidas por éste.
1.3. También se acreditó que la señora Ana Leonor Navarro de Villamil falleció el 6 de junio de 1989, por “fibrilación ventricular, según consta en el registro civil de la defunción” (fl. 26 C-2), y que sus últimos meses de vida padeció moralmente al ver a su hijo Juan Carlos padeciendo el dolor físico y moral que le causaron las lesiones y las secuelas generadas por las mismos, según lo afirmaron los señores Jorge Eduardo Pallares y Olga Navarro De Villamil, sobrino y hermana de aquélla, y las señoras Betty Romero Moreno y María Eugenia Sánchez Morales (fls 113 a 117 y 123 a 130 cuaderno 5).
2. Las circunstancias en las cuales resultaron lesionados los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil.
Los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil estaban adelantando una diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y demás bienes embargables, en la Calle 79 No 41 - 16 de esta ciudad, cuando se presentó la explosión, en la cual sufrieron las lesiones de que trata la demanda. Así se acreditó con las siguientes pruebas:
-La copia auténtica del despacho comisorio No 546 de octubre 27 de 1988, proferido por el Juzgado 14 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá D.C., que fue aportada con la demanda, y que obra a folio 28 del cuaderno 2. Consta en ese documento que ese Juzgado comisionó al inspector de Policía que designara la oficina correspondiente, para que practicara la diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y otros bienes embargables, no sujetos a registro, poseídos por el demandado, que se encontraran en la Calle 79 No 41 - 16 de la ciudad de Bogotá.
-El señor Juan Carlos Villamil se encontraba ejerciendo el cargo de Inspector de Policía 12B de la Alcaldía Mayor de Barrios Unidos, según documento que reposa en copia auténtica a folio 88 del cuaderno 5, que hace parte de las copias de su hoja de vida, expedida por el jefe de personal de la Secretaría de Gobierno del Distrito (fls. 56-111 C-5).
-En ejercicio de su cargo y en cumplimiento del despacho comisorio emitido por el Juzgado 14 Civil Municipal, el Inspector Juan Carlos Villamil fijó como fecha para la práctica de la diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y otros bienes embargables, no sujetos a registro, el 2 de diciembre de 1988, a las 8 de la mañana, como da cuenta la declaración testimonial rendida por la señora Beatriz Molano de Becerra, quien se desempeñaba como Secretaria de la mencionada Inspección de Policía, prueba testimonial que obra a folios 131 a 134 del Cuaderno No 5.
-Se recibió en el proceso el testimonio de los señores Henry Armando Mayorga López, María Lastenia Castellanos Cova, José Rafael Gutiérrez Cantillo y Beatriz Molano de Becerra (fls. 44-48 del cuaderno 3 y 132 a 134 del cuaderno 5), quienes manifestaron que laboraban en la Alcaldía Local de Barrios Unidos para la época de los hechos, por lo cual se enteraron que en la diligencia de embargo y secuestro que estaban adelantando la Inspección 12B de esa localidad, explotó un carro bomba, que produjo graves lesiones a los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil.
3. El régimen de responsabilidad por actividades peligrosas, que se aplicaba antes de la Constitución de 1991
Con el fin de establecer si el hecho causante del daño aducido por los demandantes es imputable al Estado, la Sala precisará previamente la jurisprudencia vigente a la fecha de los hechos en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto.
De acuerdo con la fecha en la cual los demandantes sufrieron los perjuicios por la explosión de una bomba en la Calle 79 No 41 - 16, es decir, el 2 de diciembre de 1988, las fuentes relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio se encontraban enmarcadas por el artículo 16 de la Constitución Política de 1886, que establecía el deber de las autoridades de la República de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares”.
En la jurisprudencia de la Corporación de esa época se deducía la responsabilidad de las autoridades públicas por los daños causados con su actividad, con fundamento en los regímenes de falla probada, falla presunta del servici
, daño especia
, o riesg''
. En relación con el primer régimen se requería acreditar la existencia de una falla del servicio en la conducta causante del perjuicio sufrido por el demandante y la relación causal entre ambos. Decía la Sala:
“1. Constituye el régimen de responsabilidad por falla del servicio, el régimen de derecho común de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia, y, según reiterada jurisprudencia de la Corporación, para que el Estado pueda ser declarado responsable por falta o falla del servicio se requiere que en autos se hayan acreditado tres condiciones:
La existencia de una falla del servicio; la existencia de un perjuicio, y la relación de causalidad entre la falla alegada y el perjuicio cuyo resarcimiento se pretende mediante el proceso Contencioso Administrativo.
2. Si bien es cierto que la noción de falla del servicio se muestra aparentemente vaga conceptualmente, doctrina y jurisprudencia se han esforzado en darle coherencia y precisión.
Así, en sentencia de 30 de junio, expresó esta Sala:
'El primer caso, por falta o falla del servicio se presenta cuando un funcionario suyo en ejercicio de sus funciones, con culpa grave o dolo de su parte causa daño (art. 77 C.A.A.) o cuando el Estado debiendo prestar un servicio no lo presta o lo hace con retardo, irregularidad o ineficiencia. Este último evento supone, por una parte, la existencia de una obligación a cargo del Estado y por la otra, la infracción de esa obligación por omisión. El problema que se plantea entonces, consiste en determinar en primer lugar la existencia de la obligación administrativa. Como según el artículo 20 de la Constitución Política, "los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes", en tanto que "los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas" y como a su vez el artículo 63 de la misma expresa que "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento", con firmeza puede decirse que la obligación administrativa existirá cada vez que una ley o reglamento la establezca o cuando se deduzca de la función que por ley o reglamento deba cumplir un determinado funcionario. Según lo anota el Doctor Antonio J. de Irisarri en conferencia dictada el año pasado en la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, se sigue como criterio de identificación para la determinación de la falla del servicio por el incumplimiento de una obligación del funcionario", ... que en el derecho colombiano la regla general consiste en que las obligaciones a cargo de la administración, como consecuencia del principio constitucional comentado, deben ser determinadas, especificadas por las leyes o los reglamentos que se expidan para precisar las funciones que a cada organismo administrativo corresponda ejecutar. Tal criterio de identificación de la obligación administrativa ha sido frecuentemente utilizado por la jurisprudencia del Consejo de Estado para deducir si en un determinado caso sometido a su estudio, se estructura o no la responsabilidad por falta o falla del servicio...... (Expediente No. 5225) (las subrayas no son del texto).
3. De conformidad con lo anterior, se puede, entonces, afirmar que la falla del servicio es la violación de una obligación a cargo del Estado, y que para lograr determinar cual es el contenido obligacional al que está sujeto el Estado frente a un caso concreto, debe el juez referirse en primer término, a las normas que regulan de manera concreta y específica la actividad pública causante del perjuicio. Y si se afirma que el juez debe referirse en primer término a la mencionada normatividad concreta y específica, es porque, como se afirma en la precitada sentencia, "los doctrinantes han ampliado la determinación de la obligación administrativa diciendo que ésta existe no solo en los casos en que la ley o el reglamento la consagra expresa y claramente, sino también en todos aquellos eventos en que de hecho la Administración asume un servicio o lo organiza; y lo mismo cuando la actividad cumplida está implícita en la función que el Estado debe cumplir".
4. Por ello, la falla del servicio es entonces la violación del contenido obligacional que se impone al Estado, y que puede ser infringido, ya sea porque así se deduce nítidamente de una norma que estatuye con precisión aquello a lo cual está obligado el Estado frente al caso concreto, ya sea porque así se deduce de la función genérica del Estado, que se encuentra plasmada prioritariamente en el artículo 16 de la Constitución Política. Estas dos maneras de abordar el contenido obligacional en lo que al Estado respecta, y que permitirá concluir que hay falla del servicio cuando la acción o la omisión estatal causantes de perjuicio lo ha infringido, lejos de excluirse se complementan….
Cabe señalar que en relación con la responsabilidad del Estado por falla del servicio, se aclaró durante esa época que la misma era relativ, por entender que las obligaciones del Estado no son absolutas, sino que son exigibles en consideración a las circunstancias particulares del caso concreto, es decir, de acuerdo con las posibilidades reales, puesto que nadie está obligado a lo imposibl
.
Para la solución de demandas formuladas por los daños producidos por particulares como consecuencia de los ataques dirigidos contra el Estado, se aplicaba también el régimen de responsabilidad por daño especial, la ruptura del principio de igualdad de las cargas públicas o el principio de equidad. Por ejemplo, en providencia de 5 de julio de 1991, dijo la Sala:
"Del análisis probatorio que atrás hizo la Sala, no cabe duda que el grupo guerrillero M- 19 irrumpió injustamente en ataque bélico contra el cuartel de la policía de la población de Herrera, departamento del Tolima, el 1o. de julio de 1985 desde tempranas horas de la madrugada, efectuando desmanes de todo género en contra de la vida, la integridad personal y bienes pertenecientes no solamente a la institución policiva allí localizada, sino además contra múltiples de los ciudadanos allí radicados.
"La Sala entiende, como también entendió el demandante, que el exiguo número de agentes policiales destinados a mantener el orden público y a garantizar la vida, honra y bienes de los habitantes de aquel alejado rincón del país, obraron dentro del límite de sus capacidades, hasta el punto de que los superstites bien merecieron distinciones y condecoraciones por su coraje y valentía al tratar de defenderse y defender a los pobladores del lugar, del cobarde ataque irrogado por el comando guerrillero, pero ello no es óbice para que con aplicación de las tesis antes esbozadas la Nación Colombiana resulte condenada por responsabilidad administrativa y tenga que indemnizar los daños que aquí se demandan.
"No puede perderse de vista que de no hacerse responsable a la Nación Colombiana, como se enuncia en el párrafo anterior, bien, aplicando el principio de responsabilidad por daño especial, ora siguiendo las enseñanzas de quienes abogan por la responsabilidad originada en el desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas o desigualdad de los ciudadanos ante la ley), o por último, como lo entiende esta Sala, según la teoría de la "lesión, al patrimonio del administrado, se desconocería la noción de equidad. Nadie comprendería cómo un modesto ciudadano (Aníbal, Orozco Cifuentes), que demostró ánimo de colaboración para con las autoridades de policía al confiarle a título de arrendamiento el inmueble que poseía en la población de Herrera, tuviera que soportar, de manera exclusiva, la pérdida de uno de los elementos integrantes de su patrimonio.
"La responsabilidad administrativa que se le enrostra a cualquier ente público, solamente se neutraliza mediante la demostración plena que la entidad demandada hiciera para tipificar culpa exclusiva de la víctima, intervención de un tercero o fuerza mayor. Ninguna de estas situaciones se han demostrado en el sub-lite
.
Pero, para imputar al Estado los daños causados por terceros, se exigía que el acto estuviera dirigido directamente contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones que prestara ese servicio, o un funcionario representativo de la cúpula administrativa. Por ejemplo, al resolver las pretensiones formuladas en la demanda, por los daños sufridos como consecuencia del atentado dirigido en contra del Brigadier General Miguel Alfredo Maza Márquez, que la Sala calificó como un acto terrorista, en cuanto se orientaba a socavar las instituciones, “con el fin de destruirla, o a la búsqueda de concesiones importantes, para quienes seleccionan esa forma de lucha”, dijo la Sala:
Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado…En el caso sub-exámine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es LICITO, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo.
Conforme a lo expuesto, antes de la vigencia de la Constitución de 1991, el régimen de responsabilidad del Estado por actos terroristas, se edificaba sobre la falla del servicio, que por acción u omisión incurrieran las Fuerzas Armadas del Estado, y cuando no pudiera acreditarse dicha falla, se deducía la responsabilidad del Estado, con fundamento en el régimen de daño especial y en aplicación de los principios de igualdad y de equidad, pero siempre que el acto terrorista hubiera estado sido dirigido contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones, destinado a ese servicio, o contra una persona representativa de la cúpula administrativa.
5. La decisión del caso concreto frente a esos regímenes de responsabilidad.
Se afirma en la demanda que la explosión del carro bomba en la cual resultaron lesionados los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil es imputable al Estado porque el traslado e instalación del explosivo ocurrió por haber omitido éste el cumplimiento de su deber de vigilancia.
Como ya se señaló, las pruebas relacionadas son suficientes para demostrar la explosión de un carro bomba, el 2 de diciembre de 1988, en la Calle 79 No 41 - 16 de Bogotá, en momentos en que se adelantaba en el sitio una diligencia de embargo y secuestro de bienes, de los que estuviera en posesión el señor Manuel Rojas Ruiz, explosión en la que se causó daños a los demandantes.
Sin embargo, se advierte que no obra en el expediente ninguna prueba relacionada con las circunstancias en las cuales se produjo esa explosión, de tal manera que fuera posible afirmar que hubo en el acto intervención directa o colaboración de algún agente estatal, o que se omitió prestar la protección especial que hubiera sido requerida, o que fuera evidente que debía prestarse en razón de las circunstancias concretas. Por lo tanto, no es posible deducir la responsabilidad del Estado por falla del servicio.
Pero, tampoco es posible imputar al Estado los daños sufridos por las víctimas de la explosión, bajo el título de responsabilidad objetiva por daño especial, o en aplicación de los principios de igualdad de las cargas públicas o de equidad, porque tampoco está demostrado que ese acto hubiera estado dirigido contra un establecimiento militar o centro de comunicaciones, o personaje representativo de la cúpula estatal.
En conclusión, por tratarse de daños causados por terceros en acto terrorista, en relación con el cual no se acreditó que hubiera estado dirigido de manera directa contra un establecimiento militar, centro de comunicaciones o un representante de la cúpula administrativa, hay lugar a inferir que el acto estuvo dirigido contra la población, con el fin único y exclusivo de sembrar terror a la ciudadanía en general, acto en relación con el cual la responsabilidad del Estado sólo podría construirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, que en el caso concreto no se acreditó, porque no se demostró que en el acto hubiera intervenido un agente estatal, ni que se hubiera formulado requerimiento a las autoridades de policía en relación con la vigilancia y protección de la zona y menos aún por parte de los afectados, razón por la cual, no es posible acreditar ninguna relación entre la causa que originó el daño y el efecto producido, al presentarse dicha actuación por el hecho de un tercero extraño a la Administración.
6. Análisis del caso concreto a la luz de la jurisprudencia construida por la Sala con posterioridad a la Constitución de 1991.
En la apelación el recurrente plantea que el ad quem se limitó a buscar la falla del servicio, sin analizar el asunto con fundamento en las modernas teorías de la responsabilidad del Estado, que de haberlo hecho así, el fallo habría acogido las súplicas de la demanda, dado que, según lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, acreditado el daño antijurídico, surge el deber estatal de indemnizar dicho daño, pues en esta norma constitucional se consagró la “plena responsabilidad del Estado”.
Debe advertirse que en el caso concreto no son aplicables los artículos 2 y 90 de la actual Constitución sino el artículo 16 de la anterior, por tratarse de un hecho ocurrido en 1988, esto es, antes de la vigencia de la actual Constitución, sin que las normas que consagran la responsabilidad patrimonial del Estado, tengan aplicación retroactiva. No obstante, cabe señalar que aunque se aplicarán los actuales criterios jurisprudenciales, construidos con fundamento en las normas citadas, la decisión sería la misma.
La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 9
, de una parte, la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y, de otra, la obligación de que éste repita contra sus agentes, cuando con su conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado a la reparación patrimonial.
La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado implica que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose por daño antijurídico “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo
. Pero, se advierte que en la norma constitucional para derivar la responsabilidad del Estado no sólo se requiere que la víctima no esté obligada a soportar el daño, sino que además se precisa que el daño debe ser imputable a la entidad estatal demandada.
La jurisprudencia vigente en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto, tienen por averiguado que deben ser reparados por éste, cuando los afectados no tengan el deber jurídico de soportarlos, pero siempre que le sean imputables, porque en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataqu
.
También ha determinado la Sala la imputabilidad al Estado por los daños sufridos por quienes son sometidos a la exposición a un riesgo de naturaleza excepcional, creado por la administración en cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la comunidad en general. Ha dicho la Sala:
“En otros eventos..., la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los daños causados por actos violentos cometidos por terceros cuando éstos son dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin de sembrar pánico y desconcierto social, y no contra un objetivo estatal específico, bien o persona, claramente identificable como objetivo para los grupos al margen de la ley.
“Si el atentado es indiscriminado, no es selectivo, y tiene como fin sembrar pánico y desconcierto social como una forma de expresión, por sus propias características cierra las puertas a una posible responsabilidad Estatal ya que es un acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, en principio imposible de detectar por los organismos encargados de la seguridad pública y como ya se ha dicho, los deberes del Estado, que son irrenunciables y obligatorios, no significan que sea por principio omnisciente, omnipresente ni omnipotente, para que responda indefectiblemente y bajo toda circunstancia
.
En síntesis, la Sala ha variado su criterio jurisprudencial posterior a la Constitución de 1991, para considerar que, además, del régimen de falla del servicio, los daños producidos por actos terroristas son imputables al Estado a título de riesgo excepcional, creado por la entidad estatal con el fin de cumplir su función de garantizar la vida e integridad de las personas, que se produce en los eventos en los cuales ese ataque hubiera estado dirigido concretamente contra un establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la cúpula estatal, porque en tal caso esos bienes o personas en tanto constituyen objetivos de los grupos terroristas implican un riesgo para los ciudadanos que tengan alguna intervención o cercanía con ello.
En el caso concreto, como ya se señaló, no existe prueba en el expediente que permita afirmar que el daño es imputable al Estado, toda vez que no se encuentra probado en el plenario que el atentado terrorista hubiera estado dirigido contra un establecimiento militar o policivo o funcionario representativo de la cúpula administrativa, instalado o que se hallaran en el lugar donde debía adelantarse la diligencia y que, por lo tanto, significara un riesgo para quienes debieran concurrir al lugar a adelantarla, por la cual no se podrá imputar responsabilidad al Estado por los daños generados por los hechos estudiados, de conformidad con los argumentos ya expuestos a lo largo de esta sentencia.
En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada porque los daños sufridos por los demandantes no son imputables al Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 1998.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE
| MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Presidente de Sala | RUTH STELLA CORREA PALACIO |
| ENRIQUE GIL BOTERO | ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ |
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA | |
