Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 955 de 2016

ACCIÓN DE LESIVIDAD - Caducidad

Si lo pretendido por las demandadas era referirse al término de caducidad que debía observarse para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala considera importante precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.   El término de caducidad de la acción de lesividad es el de dos años contados a partir de la expedición de los actos administrativos conforme lo señala el numeral 7º del artículo mencionado. Lo anterior sin perjuicio de que se demande el reconocimiento o la negativa de una prestación periódica, caso en cual el acto administrativo puede ser acusado en cualquier tiempo de acuerdo a los postulados del numeral 2º ibídem.  NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía de la acción de lesividad, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección AS, sentencia de 22 de abril de 2015, C.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, rad. 2627-13. Respecto de la caducidad de la acción de lesividad, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., sentencia de 30 de septiembre de 2010, C.P., Bertha Lucía Ramírez de Páez, rad. 2334-07

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA – Reliquidación / REINCORPORACIÓN AL SERVICIO

En estos términos, no hay duda que los congresistas pensionados que habiendo vuelto a ejercer la actividad legislativa, hubieran renunciado temporalmente al disfrute de la pensión, podían percibir su prestación de jubilación con cargo a la entidad pensional del congreso, siempre que a la vigencia del Decreto 1359 de 1993 hubieren adquirido este derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 23 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 24 / LEY 19 DE 1987 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTÍCULO 8

DEMANDA DE ACTO DE AFILIACIÓN A FONPRECON – Lleva implícito el reconocimiento  de una prestación periódica / DEMANDA DE ACTO DE AFILIACIÓN A FONPRECON – En cualquier tiempo

La Sala estima pertinente precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los actos administrativos a través de los cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República afilia a los congresistas llevan implícitos el reconocimiento de una prestación pensional, en la medida en que en estos casos la referida entidad de previsión social no expide un acto por el cual asume expresamente el pago de las pensiones de los congresistas.   Bajo este supuesto, se ha considerado que el acto administrativo por el cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, afilia un congresista o a sus sustitutos pensionales, tácitamente asume el pago de una prestación de naturaleza periódica, y en tal sentido dicho acto, contrario a lo dispuesto por el Tribunal en la sentencia apelada, puede ser demandado en cualquier tiempo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A.   NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., sentencia de 30 de septiembre de 2010, rad. 2334-07

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 2

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA - Entidad pensional encargada del pago de la prestación

La Sala considera que es FONPRECON, como entidad de previsión social, a quien le corresponde seguir pagando la pensión causada por el señor Julio César Pernía Uribe, teniendo en cuenta que la misma, además de encontrarse reconocida a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija Martha Pernía Maldonado, fue reajustada en aplicación de las normas especiales previstas por el legislador para los ex congresistas que hubieran adquirido su derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992.

RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA – Requisitos / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA - Monto

El artículo 1 del Decreto 1359 de 1993, era clara en señalar que el régimen especial de pensiones de los miembros del Congreso de la República solo regía la situación de quien a la fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) tuviera la calidad de Senador o Representante a la Cámara.   Lo anterior fue corroborado en el artículo 4° del mismo Decreto que fijó como requisito para acceder a dicho régimen pensional especial ostentar la calidad de Congresista, estar afiliado a la entidad pensional del Congreso y efectuar los correspondientes aportes. Ahora bien, de conformidad con los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, una vez cumplidos los requisitos para ser beneficiario de la pensión de jubilación, la misma se debía reconocer en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaban los congresistas en ejercicio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 17 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTÍCULO 6

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE  EX – CONGRESISTA / REAJUSTE ESPECIAL

El Decreto 1359 de 1993 en el artículo 17 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, reguló el reajuste de la mesada pensional de los ex congresistas que se hubiesen pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992).  Así, ordenó que el reajuste especial de la mesada pensional debía hacerse: (i) Por una sola vez; (ii) en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas; (iii) se estableció únicamente para los ex congresistas que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de dicho año) y; (iv) el reajuste tiene efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.   NOTA DE  RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P., Gabriel Valbuena Hernández, rad. 3792-13

FUENTE FORMAL: DECRETO 1293 DE 1994 - ARTÍCULO 7

DERECHOS ADQUIRIDOS - No opera frente a reconocimientos ilegales

La Sala no pasa por alto el argumento referido a los derechos adquiridos al que alude la parte demandada en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. Empero, debe decirse que como lo establece el artículo 58 de la Constitución Política, los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se crearon y definieron bajo el imperio de una Ley y con respeto de los postulados de la misma.  Así las cosas, para que se pueda predicar la existencia de un derecho adquirido deben cumplirse los siguientes supuestos: (i) las circunstancias específicas de la situación deben guardar identidad con los postulados legales que crean el derecho y; (ii) se requiere que el mismo haya ingresado al patrimonio de quien es su titular. NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2004. No obstante lo expuesto, en el caso concreto quedó establecido que las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997, por las cuales se reconoció el reajuste especial sobre la sustitución pensional a cargo de las accionadas, fueron proferidas con desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. De esta manera, no es factible considerar la existencia de un derecho adquirido, puesto que el origen del reconocimiento del mismo es ilegal y en esa medida, no se adquirió el beneficio de acuerdo a los postulados del artículo 58 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00469-01(0955-10)

Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Demandado: CARMEN CECILIA MALDONADO DE PERNÍA Y OTRA

Asunto: Reajuste especial a congresistas – Ley 4 de 1992 y   Decretos 1359 de  1993 y 1293 de 1994.  

Segunda instancia – Decreto 01 de 1984

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 1 de octubre de 2009 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, contra las señoras Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y  Martha Belén Pernía Maldonado.

1. ANTECEDENTES

1.1 La demanda

El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, por conducto de apoderada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos:

Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996 por medio de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, ordenó la afiliación a la entidad de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y las jóvenes Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, quienes venían disfrutando de una sustitución pensional reconocida y pagada por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante Resolución núm. 003732 de 15 de abril de 1994 por el fallecimiento del señor Julio César Pernía Uribe. Además se dispuso el reconocimiento de un reajuste especial sobre la pensión de las demandadas en porcentaje igual al 75% del ingreso mensual promedio de lo que devengaba un congresista para el año 1992, esto, a partir del 1 de enero de 1992.

Resolución núm. 0923 de 4 de noviembre de 1997 a través de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON,        reconoció intereses moratorios sobre el valor del reajuste especial ordenado respecto de los años 1992 y 1993.

Resolución núm. 0855 de 24 de junio de 2003 mediante la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, suspendió de forma definitiva la mesada pensional que percibía Natalia Andrea Pernía Maldonado y acrecentó en un 50% la mesada pensional de Martha Belén Pernía Maldonado, en su condición de hija sustituta e inválida.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que:

    Se declare que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, no estaba obligado legalmente a afiliar la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y las jóvenes Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado.

    Se declare que el referido fondo no estaba obligado legalmente a asumir el pago de la sustitución pensional reconocida y pagada a la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y a sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado.

     Se declare que la parte demandada no tenía derecho al pago del reajuste especial de su pensión en un porcentaje igual al 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista en 1994, con efectividad a partir del 1 de enero de 1994.

    Se declare que las accionadas no tenían derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial de su pensión respecto de los años 1992 y 1993, en un porcentaje igual al 75% del ingreso mensual promedio de lo devengado por un congresista para el año 1992.

    Se declare que la parte demandada no tiene derecho al pago de los intereses de mora reconocidos a través de la Resolución núm. 0923 de 4 de noviembre de 1997.

    Se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, reanudar la afiliación y pago de la pensión de jubilación reconocida a la parte accionada.  

Se ordene a las demandadas reintegrar el mayor valor pagado por concepto del reajuste especial sobre la pensión que viene percibiendo y los intereses de mora reconocidos sobre el reajuste correspondiente a los años 1992 y 1993.       

1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes:

La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, a través de Resolución núm. 0250 de 21 de diciembre d e1978 ordenó el reconocimiento de una prestación pensional de jubilación a favor del señor Julio César Pernía Uribe, efectiva a partir del 20 de julio de 1978.  

Con ocasión del fallecimiento del señor Julio César Pernía Uribe el 10 de marzo de 1991, la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía en calidad de cónyuge supérstite y representante legal de sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, solicitó la sustitución pensional.

Dada la anterior solicitud, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante la Resolución núm. 0037232 de 15 de abril de 1994, sustituyó en forma definitiva la referida pensión de jubilación a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y de sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, a partir del 11 de marzo de 1991.

Con posterioridad, la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, “la reliquidación de su prestación pensional.”. En respuesta a lo anterior, la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y a sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado fueron afiliadas al referido fondo de previsión a través de Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996.

Sumado a lo anterior, mediante la citada resolución, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, asumió el pago de la pensión de jubilación de las demandadas y ordenó el reajuste de la misma en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio de lo devengado por un congresista en el año 1992.

Posteriormente, mediante Resolución núm. 0923 de 4 de noviembre de 1997, el referido fondo de previsión ordenó pagarle a la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y a sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado los intereses de mora causados con ocasión del reconocimiento tardío del reajuste especial a su pensión, respecto de los años 1992 y 1993, en cuantía de $195.178.078 de pesos.  

Finalmente, a través de la Resolución núm. 0855 de 24 de junio de 2003 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, suspendió en forma definitiva la mesada pensional que estaba pagando a Natalia Andrea Pernía Maldonado y acrecentó la mesada pensional de Martha Belén Pernía Maldonado.

1.3 Normas violadas y concepto de violación

Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:

De la Ley 19 de 1987, el artículo 1.  

Del Decreto 1359 de 1993, los artículos 4, 8 y 17.

Del Decreto 1293 de 1994, el artículo 7.

Del Decreto 816 de 2002, el artículo 12.

Al explicar el concepto de violación se sostuvo que:

Las demandadas no tenían derecho a que el Fondo de Previsión del Congreso de la República, FONPRECON, asumiera el pago y reajuste de la sustitución pensional que venían percibiendo en condición de afiliadas, toda vez que, la pensión de jubilación del señor Julio César Pernía fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, desde 1978.

Precisó que la referida caja de previsión debe reasumir el pago de la pensión de jubilación sustituida a las hoy accionadas, en razón a que la misma fue reconocida antes de la creación y entrada en funcionamiento del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON.         

Adujo que, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, le confirió un alcance distinto al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, al considerar que el reajuste especial de la prestación pensional de jubilación causada por el señor Julio César Pernía Uribe, la cual fue sustituida a la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y a sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, era igual al 75% del promedio de la pensión a que tenía derecho un congresista para ese momento, siendo que la norma en cita era clara en señalar que el referido reajuste ascendía al 50%.    

1.3.1 Suspensión provisional

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través de providencia de 22 febrero de 2007 se abstuvo de decretar la suspensión provisional de los actos acusados argumentando que para establecer la vulneración de las normas invocadas era necesario realizar un estudio de fondo del asunto.

La anterior providencia no fue impugnada.

1.3.2 Contestación de la demanda

La señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía actuando además como representante de su hija Martha Belén Pernía Maldonado, quien sufre incapacidad mental permanente,  a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fols. 254 a 268 del cuaderno principal del expediente):

Sostuvo que en caso de accederse a las pretensiones de la demanda se estaría vulnerando el derecho irrenunciable a la seguridad social y lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, respecto a que “por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas conforme a derecho”.

Adujo que los actos administrativos acusados mediante los cuales se reajustó la mesada pensional y se pagaron intereses moratorios, se profirieron conforme la ley, por lo que no es posible disminuir la cuantía de la sustitución pensional que han venido percibiendo y devolver los emolumentos que han sido devengados de buena fe.

Adicional a lo anterior, la demandada propuso las siguientes excepciones:

“Petición indebida”: Señaló que la parte actora desconoce las normas que rigen la pensión de jubilación, sin tener en cuenta que los reajustes pensionales son creados por el legislador para que “el Sistema General de Pensiones mantenga su poder adquisitivo constante”. Alegó que con la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, la entidad pretende que las mesadas pensionales queden reducidas a un posible no pago, ignorando que el pago de las prestaciones pensionales es obligatorio.

“Ilegalidad en la pretensión del fallo o sentencia”: Afirmó que de llegar a prosperar las pretensiones de la demanda se vulneraría el artículo 48 de la Constitución Política que fue objeto de reforma por el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual no permite suspender, disminuir, recortar o aminorar el monto de una pensión ya reconocida.

“Equivocada eximencia de responsabilidad de la demandante respecto a sus propios funcionarios que produjeron las resoluciones demandadas” (sic): Por cuanto, “la demandante pretende hacer creer que las culpables de las resoluciones acusadas y sus consecuencias son las demandadas, lo cual no es cierto puesto que las personas culpables de haberlas proferido fueron los funcionarios del Fondo de Previsión Social del Congreso, FONPRECON”.

1.3.3 La sentencia de primera instancia

Mediante sentencia de 1 de octubre de 2009 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, contra las señoras Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y  Martha Belén Pernía Maldonado, con los siguientes argumentos (fols. 307 a 325 del cuaderno principal del expediente):

En primer lugar, advirtió que frente a la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996, en lo que concierne únicamente a la afiliación de las demandadas al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, puesto que la demanda se presentó el 27 de abril de 2007, habiéndose vencido el término de 2 años establecido por el numeral 7º del artículo 136 del C.C.A., para que la entidad pública pueda demandar su propio acto administrativo. Por tal razón, determinó que se inhibiría de pronunciarse en relación con la pretensión de nulidad de dicha resolución y en lo referente a la afiliación de las demandadas al Fondo de Previsión en mención.

En cuanto al reajuste especial de la pensión que vienen percibiendo la señora Carmen Cecilia Maldonado y su hija Martha Belén Pernía Maldonado, el Tribunal efectuó un recuento normativo y jurisprudencial sobre la creación del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, (artículos 23 y 24 de la Ley 33 de 1985), el régimen pensional de los congresistas consagrado en el Decreto 1359 de 1993 y el reajuste especial de las pensiones de los mismos preceptuado en el artículo 17 del Decreto precitado.

Lo anterior para concluir que el referido reajuste cobijaba a los ex congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y que el porcentaje del mismo era equivalente al 50% del promedio de las pensiones devengadas por estos servidores públicos en el año 1994.

Explicó que las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997 desconocieron que el reajuste especial previsto a favor de los ex congresistas pensionados con anterioridad de la vigencia de la Ley 4 de 1992 era igual al 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para el año 1994.

Manifestó que, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, al reconocerle a las demandadas un reajuste especial de la pensión que les fue sustituida, causada por el señor Julio César Pernía Uribe, en porcentaje igual al 75% incurrió en un yerro, toda vez que aplicó el “valor de la pensión a tenían derecho los congresistas pensionados en vigencia de la Ley 4 de 1992” y no el previsto para quienes, como en su caso, ya se encontraban disfrutando de la prestación pensional.    

Finalmente, precisó que no había lugar a la devolución del mayor valor de los pagos efectuados por el reconocimiento ilegal anotado, toda vez que de conformidad con lo establecido en el artículo 136 del C.C.A. no procedía el reintegro de los dineros percibidos por los particulares de buena fe.

1.3.4 Fundamento del recurso de apelación

La parte demandada, a través de apoderado judicial, formuló recurso de apelación en contra de la sentencia de 1 de octubre de 2009, con las siguientes consideraciones (fols. 338 a 345 del cuaderno principal del expediente):   

Manifestó que, al acceder a las pretensiones de la demanda, el Tribunal vulneró el artículo 143 del C.P.C., en razón a que quien alegó las nulidades de los actos acusados, es decir, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, fue la misma entidad que los profirió.

Señaló que “de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 791 de 2002, se tiene que el termino para que opere el fenómeno jurídico de la prescripción es de 10 años, de modo que al haberse proferido los actos acusados en los años 1996, 1997 y 2004, la acción para solicitar la nulidad de estos se encuentra prescrita”.

Afirmó que el Tribunal no estudió las “excepciones de fondo” propuestas en el escrito de contestación de la demanda, aun cuando los artículos 304 del CPC y 170 del C.C.A. disponen que estas deberán decidirse en la sentencia.

Indicó que el reajuste en el 75% tal como se decretó en los actos administrativos  demandados constituye un derecho adquirido que se incorporó de modo definitivo al patrimonio de las demandadas, situación que no puede ser desconocida por virtud de la Constitución Política y el Acto Legislativo 1 de 2005, cuando señala que por ningún motivo puede “…reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”.  

1. Alegatos de conclusión

- La parte demandada (fol. 350 del cuaderno principal del expediente):

Mediante escrito de 26 de octubre de 2010 el apoderado de la parte demandada manifestó que “no hay argumentos adicionales para exponer, más allá de los considerados oportunamente en la demanda, en los alegatos de conclusión de primera instancia y en el recurso de apelación interpuesto”.

- El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON (fols. 351 a 352 del cuaderno principal del expediente):  

Reiteró los razonamientos expuestos en la demanda referentes a que el reajuste especial reconocido a las demandadas en un porcentaje equivalente al 75% excedió el límite para el mismo señalado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.

Explicó que, el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 establece claramente dos supuestos, el primero referido al reajuste especial de los ex congresistas en porcentaje del 50%, y el segundo de ellos relacionado con el monto de la prestación pensional a los congresistas, en un 75%, a partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992.  

Advirtió que no se ha declarado inexequible el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 que establece el porcentaje del reajuste pensional en un 50% para los Congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Por último, indicó que no puede hablarse de derechos adquiridos por cuanto el reconocimiento del reajuste no tiene ningún soporte legal.

- El Ministerio Público (fols. 354 a 382 del cuaderno principal del expediente):

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.

Sostuvo que luego de habérsele reconocido la pensión vitalicia de jubilación al señor Julio César Pernía por medio de la Resolución núm. 0250 de 21 de diciembre de 1978, éste no volvió a ser congresista, razón por la que es improcedente solicitar los beneficios del régimen especial de congresistas previsto en la Ley 4ª de 1992.

Señaló que la Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996 además de ordenar la afiliación de las beneficiarias al fondo de previsión resolvió reconocer un reajuste especial equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1992, lo cual no se ajusta a la ley dado que el causante se desempeñó como Representante de la Cámara hasta julio de 1978, es decir, antes de la entrada en vigencia Ley 4ª de 1992.

Indicó que está de acuerdo con la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0923 de 4 de noviembre de 1997, en la que se reconocieron los intereses sobre el reajuste de la pensión reconocido, puesto que dicho reajuste debió ser equivalente al 50% y no al 75% como erradamente lo ordenó el fondo de previsión en la Resolución núm. 0699 de 1996.

Así las cosas, afirmó que el reajuste de la pensión de los congresistas a quienes se les reconoció su derecho pensional antes de la Ley 4ª de 1992 es especial y se aplica hasta alcanzar el 50% de la pensión que devengaba un congresista a partir del 1 de enero de 1994.

1. CONSIDERACIONES

2.1. De las excepciones formuladas en el proceso

Observa la Sala que en el recurso de apelación la recurrente solicita que se estudien las excepciones que propuso en la contestación de la demanda y, que a su juicio no fueron consideradas por el Tribunal en la sentencia de primera instancia.  

Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra que la parte demandada planteó como medios exceptivos de la demanda y en el recurso de apelación, los de “inobservancia del artículo 1 de la Ley 791 de 2002, de petición indebida, ilegalidad en la pretensión del fallo o sentencia y la equivocada eximencia (sic) de responsabilidad de la demandante respecto a sus propios funcionarios que produjeron las resoluciones demandadas”. Al respecto, la Sala precisa que la mayoría de las excepciones no configuran presupuestos procesales de la acción, en razón a que conciernen al fondo del asunto, salvo la referida a la “inobservancia del artículo 1 de la Ley 791 de 2002”.

Sobre este punto, se tiene que la parte demandada en el recurso de apelación solicitó ver el artículo 1 de la Ley 791 de 2002, el cual alude a “las prescripciones venterianas establecidas en el Código Civil, tales como la extraordinaria adquisitiva de dominio, la extintiva, la de petición de herencia, la de saneamiento de nulidades absolutas”, lo que no resulta aplicable al caso en concreto.

Ahora bien, si lo pretendido por las demandadas era referirse al término de caducidad que debía observarse para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala considera importante precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derech.

Cuando se ejerce la primera, esto es, cuando no se solicita el restablecimiento del derecho no es factible computar el término de caducidad. Por el contrario, cuando este sí se solicita la acción impetrada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, luego el término de caducidad que se aplica es el contenido en el artículo 136 del C.C.A

.

El término de caducidad de la acción de lesividad es el de dos años contados a partir de la expedición de los actos administrativos conforme lo señala el numeral 7º del artículo mencionado. Lo anterior sin perjuicio de que se demande el reconocimiento o la negativa de una prestación periódica, caso en cual el acto administrativo puede ser acusado en cualquier tiempo de acuerdo a los postulados del numeral 2º ibíde.  

Para el caso concreto, advierte la Sala que a través de los actos administrativos acusados, se ordenó el reajuste de la pensión de jubilación causada por el señor Julio César Pernía Uribe, de la que actualmente son beneficiarias Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y Martha Belén Pernía Maldonado, en un 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para el año 1994 y, en forma adicional, se dispuso el reconocimiento de intereses por la mora en el pago del referido reajuste respecto de los años 1992 y 1993.    

Bajo este supuesto, resulta evidente que el contenido de los actos administrativos está referido al reajuste de una prestación periódica, esto es, una pensión de jubilación, cuya caducidad en los términos del numeral 2º del artículo 136 del C.C.A, no debía ser computada razón por la cual, la administración podía solicitar su nulidad en cualquier momento.  

Ahora bien, tampoco se pasa por alto que el Tribunal “declaró probada de oficio y parcialmente la excepción de caducidad de la acción, en relación a la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996, referente a la cancelación de la afiliación de las demandadas al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON”; sin embargo este aspecto será estudiado por la Sala como presupuesto previo al analizar la legalidad de la referida resolución.

2.2. De los problemas jurídicos

Los problemas jurídicos que debe resolver esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas:

La Sala deberá establecer si el acto administrativo a través del cual se dispuso la afiliación de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y las jóvenes Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, infringió las disposiciones legales en las que debía fundarse, en especial, las previstas en las Leyes 33 de 1985 y 19 de 1987 y los Decretos 2837 de 1986 y 1359 de 1993.   

De igual manera, deberá verificarse, si los actos administrativos por los cuales se reconoció y pagó un reajuste especial sobre la mesada pensional del señor Julio César Pernía Uribe, sustituida a Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y Martha Belén Pernía Maldonado, infringieron las disposiciones legales, en las que debían fundarse, esto es, Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.    

2.3. Marco legal referido a la creación del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON  

A través de la Ley 33 de 1985 el Congreso de la República adoptó una serie de medidas relacionadas con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público. Entre las referidas medidas legales se observa la creación del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, como un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.         

En lo que toca con las prestaciones y servicios pagados y ofrecidos por el fondo, los artículos 23 y 24 de la Ley 33 de 1985 precisaron, en primer lugar, que: i) los congresistas y empleados del Congreso de la República pensionados, con anterioridad a la vigencia de la citada ley, lo seguían siendo frente a las entidades de previsión social que les otorgaron el respectivo derecho y ii) la Caja Nacional de Previsión Social continuaría prestando los servicios y pagando las prestaciones a los congresistas y a los empleados del Congreso de la República hasta tanto hubieran sido expedidos los estatutos, la planta de personal y el presupuesto del fondo.    

Para mayor ilustración se transcriben los artículos 23 y 24 ibídem:

“Artículo 23º.- Modificado por el art. 1, Ley 19 de 1987: Los Congresistas y los empleados del Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, lo seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y reconocieron su derecho.

A su turno, el artículo 24 en cita dispone: 

La Caja Nacional de Previsión Social continuará prestando los servicios y pagando las prestaciones a los Congresistas y a los empleados del Congreso hasta tanto las autoridades previstas en esta Ley hayan expedido o aprobado según el caso, los estatutos, la planta de personal y el presupuesto del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, momento en el cual automáticamente quedará cancelada la afiliación de los Congresistas y de los empleados del Congreso a la Caja Nacional de Previsión Social.

De todas maneras, la expedición o aprobación, según el caso, de los referidos actos deberán realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de esta Ley.”.

Con posterioridad, a través de la Ley 19 de 1987, el legislador modificó el artículo 23 de la Ley 33 de 1985 para señalar que: i) solo quienes estaban legalmente obligados a contribuir para el funcionamiento del fondo podían disfrutar de sus prestaciones y servicios y que ii) el fondo podía asumir el pago de la pensiones de los congresistas que, habiendo renunciando temporalmente al disfrute de su pensión, hubieran reasumido el ejercicio de la actividad legislativa en forma continua o discontinua por un lapso no inferior a un año, para con posterioridad retirarse del servicio en forma definitiva.    

Así se observa en el artículo 1 de la citada Ley 19 de 1987:

“Artículo 1. El artículo 23 de la Ley 33 de 1985, quedará así: Tienen derecho a gozar de todas las prestaciones y servicios del Fondo de Previsión Social del Congreso, aquellas personas que están legalmente obligadas a contribuir para su funcionamiento. Los Congresistas que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar temporalmente a recibir la pensión de jubilación que les había sido reconocida con anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en el ejercicio de sus funciones, pero el nuevo lapso de vinculación al Congreso y de aporte al Fondo no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o discontinua. Los expedientes de jubilación y cesantía de la Caja Nacional de Previsión que reconocen dichas prestaciones a congresistas y empleados del Congreso así como las correspondientes relaciones de pagos, serán solicitadas por escrito por el Director del Fondo de Previsión Social del Congreso para que sirvan de base a la liquidación de las nuevas solicitudes que le hayan sido formuladas, y deberán serle remitidas en el plazo de quince días.

Parágrafo. Los empleados del Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 33 de 1985, lo seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y reconocieron su derecho.”.

Cabe destacar que, a través del Decreto 1359 de 1993, por el cual se estableció un régimen especial de pensiones, aplicable a los Senadores y Representantes a la Cámara, el gobierno nacional en punto de los congresistas pensionados y vueltos a elegir, preciso lo siguiente:

“ARTÍCULO 8o. CONGRESISTAS PENSIONADOS Y VUELTOS A ELEGIR.  En armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4o del presente Decreto, los Senadores y Representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público, al terminar su gestión como Congresistas, la seguirán percibiendo de la Entidad Pensiona del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este Decreto, hubieren adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987. (…).”.

En estos términos, no hay duda que los congresistas pensionados que habiendo vuelto a ejercer la actividad legislativa, hubieran renunciado temporalmente al disfrute de la pensión, podían percibir su prestación de jubilación con cargo a la entidad pensional del congreso, siempre que a la vigencia del Decreto 1359 de 1993 hubieren adquirido este derecho.     

Del caso concreto

Advierte la Sala que a través de la presente acción contencioso administrativa, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, solicita la nulidad, entre otros actos administrativos, de la Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996 a través de la cual se dispuso la afiliación de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, como sustitutas pensionales del ex congresista Julio César Pernía Uribe.

Para tal efecto, sostiene el referido fondo de previsión que las demandadas no podían figurar como sus afiliadas toda vez que, el señor Julio César Pernía Uribe, no se había desempeñado como congresista, en vigencia de la Ley 33 de 1985, y mucho menos efectuado aportes a esta entidad de previsión social, requisitos que en los términos de la Ley 19 de 1987 resultaban indispensables para que el fondo asumiera el pago de la prestación pensional reconocida inicialmente por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.       

Descendiendo al caso concreto, la Sala estima pertinente precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los actos administrativos a través de los cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República afilia a los congresistas llevan implícitos el reconocimiento de una prestación pensional, en la medida en que en estos casos la referida entidad de previsión social no expide un acto por el cual asume expresamente el pago de las pensiones de los congresistas.

Bajo este supuesto, se ha considerado que el acto administrativo por el cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, afilia un congresista o a sus sustitutos pensionales, tácitamente asume el pago de una prestación de naturaleza periódica, y en tal sentido dicho acto, contrario a lo dispuesto por el Tribunal en la sentencia apelada, puede ser demandado en cualquier tiempo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A.

Sobre este particular, resulta ilustrativo transcribir algunos apartes de la sentencia, de 30 de septiembre de 2010. Rad. 2334-2007, proferida por esta misma subsección, en la que se precisó que:      

“La entidad accionada en el recurso de apelación pretende que se revoque la declaratoria de caducidad de la Resolución No. 641 de 6 de julio de 1994 por medio de la cual el Fondo resolvió lo siguiente: “… ARTICULO PRIMERO.- Ordenar la Afiliación a la Entidad Pensional del Congreso del Doctor FORERO CASTELLANOS RAFAEL ANTONIO, identificado con la cédula de ciudadanía # 994.969.

Aduce que el acto mencionado es de aquellos que reconocen prestaciones periódicas porque fue éste el que permitió que el Fondo asumiera el pago de la pensión que Cajanal le reconoció al demandado en 1973 y por ende puede ser demandado en cualquier tiempo.

Efectivamente no aparece en el sub lite el acto administrativo a través del cual el Fondo de Previsión del Congreso asuma expresamente el pago de la prestación reconocida por Cajanal, es decir, que en este caso específico el acto de afiliación demandado lleva implícito el reconocimiento pensional.

Lo anterior resulta más evidente si se tiene en cuenta que el día en que el Fondo profirió el acto de afiliación del demandado (6 de julio de 1994) también expidió la Resolución No. 0642 por medio de la cual reconoció el reajuste especial en cuantía equivalente al 50% que fue revocada por la Resolución No. 1670 de 30 de diciembre del mismo año para ordenar el reajuste en un monto del 75%.

Así las cosas, debe entenderse que a partir de la expedición de la Resolución No. 641 de 6 de julio de 1994, el Fondo asumió el pago de la prestación periódica que venía pagando Cajanal y en tal sentido dicho acto puede ser demandado en cualquier tiempo, razón por la cual se revocará la declaratoria de caducidad y se estudiará su legalidad con el resto de las pretensiones.(…).”.     

Visto lo anterior, no hay duda de que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONRPECON, podía en cualquier tiempo controvertir la legalidad de la Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996, a través de la cual se dispuso la afiliación la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado, sustitutas pensionales del ex congresista Julio César Pernía Uribe.

Ahora bien, con el fin de determinar si la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía, y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado tenían derecho a ser afiliadas al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, encuentra la Sala que mediante la Resolución núm. 0250 de 21 de diciembre de 1978 la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, ordenó el reconocimiento de una pensión de jubilación a favor del señor Julio César Pernía Uribe (fols. 51 a 54), y también observa que a folios 118 a 120 del cuaderno principal del expediente obra la Resolución núm. 003732 de 15 de abril de 1994, a través de la cual CAJANAL sustituyó de forma vitalicia la pensión que en vida disfrutó el señor Julio César Pernía Uribe, en favor de su cónyuge Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado.

Con posterioridad, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, por Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996 ordenó la afiliación de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado argumentado para ello, que en virtud a lo dispuesto en el Decreto 1359 de 1993 se hacía necesario que “la entidad pensional del Congreso de la República asumiera en su totalidad los pensionados Congresistas que estuvieran a cargo de las diferentes entidades de previsión del orden nacional.” (fols. 134 a 140 del cuaderno principal del expediente).  

Bajo estos supuestos, se tiene debidamente acreditado en el proceso que al señor Julio César Pernía Uribe: i) la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, a través de Resolución núm. 0250 de 21 de diciembre de 1978 le había reconocido una prestación pensional de jubilación; ii) que el último cargo desempeñado por éste fue el de Representante a la Cámara, hasta el 31 de mayo de 197, sin que con posterioridad a ello se verifique una nueva vinculación al Congreso de la República; iii) que el señor Julio César Pernía Uribe falleció el 10 de marzo de 1991; iv) que la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL sustituyó la pensión, mediante la Resolución núm. núm. 003732 de 15 de abril de 1994, a la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado; v) que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, asumió el pago de la sustitución pensional a partir del 12 de junio de 1996 y vi) que el referido fondo de previsión social a través de Resolución núm. 0699 de 12 de junio de 1996 reajustó en forma especial su prestación pensional.

En estos términos, la Sala considera que si bien es cierto que el señor Julio César Pernía Uribe después del año 1978 no volvió a desempeñarse como congresista, también lo es que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, a partir del 12 de junio de 1996, asumió el pago de la sustitución de la pensión de jubilación y, como quedó visto en precedencia, ordenó su reajuste especial con fundamento en los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, a través de los cuales se estableció un régimen especial de pensiones para congresistas, cuya aplicación le correspondía a la entidad pensional del Congreso de la República.

Lo anterior, fue expresamente considerado por el Fondo de Previsión Social de Congreso de la República, FONPRECON, al expedir la Resolución núm. 0699 de 1996 en la que, como quedó visto, argumentó ampliamente la necesidad de que “la entidad pensional del Congreso de la República asumiera en su totalidad los pensionados Congresistas que estuvieran a cargo de las diferentes entidades de previsión del orden nacional”, según lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993.

En estas condiciones, la Sala considera que es FONPRECON, como entidad de previsión social, a quien le corresponde seguir pagando la pensión causada por el señor Julio César Pernía Uribe, teniendo en cuenta que la misma, además de encontrarse reconocida a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija Martha Pernía Maldonado, fue reajustada en aplicación de las normas especiales previstas por el legislador para los ex congresistas que hubieran adquirido su derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992.     

Las anteriores consideraciones, a juicio de la Sala resultan suficientes para revocar el numeral primero de la sentencia de 1 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección, D, en el entendido que no se declara probada la excepción de caducidad respecto a la Resolución núm. 0699 de 1996, toda vez que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, deberá seguir pagando la pensión de jubilación sustituida a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija mayor inválida Martha Pernía Maldonado, esto, hasta que subsista la obligación legal que así lo disponga.   

Efectuadas las anteriores consideraciones, la Sala abordará el problema jurídico referido al reconocimiento y pago del reajuste especial de la sustitución pensional de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija mayor inválida Martha Pernía Maldonado.

2.4. Marco legal y jurisprudencial.

2.4.1. Del reajuste especial para los congresistas de que trata el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.

El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 con fundamento en las facultades otorgadas por los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 15 de la Constitución Política de 1991.

La citada Ley en el artículo 17, ordenó al Gobierno Nacional establecer un régimen de pensiones para los congresistas, así como el reajuste y sustitución de las mismas, las cuales, indicó, no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen éstos. Señala la mencionada norma:

“[…] Artículo 17.  El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, [durante el último año], [y por todo concepto], perciba el congresista. [Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que [por todo concepto] devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva […]”.

Con fundamentó en la norma antes transcrita, el Presidente de la República expidió el Decreto 1359 de 1993 reglamentario de la Ley 4ª de 1992 por medio del cual se estableció el régimen especial de pensiones de los senadores y representantes a la cámara. El campo de aplicación de dicha normativa se definió en el artículo 1º en los siguientes términos:

“[…] Artículo 1º. Ámbito   de aplicación. El presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992, tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara [...]” (Subraya y negrilla fuera de texto).

La disposición referida era clara en señalar que el régimen especial de pensiones de los miembros del Congreso de la República solo regía la situación de quien a la fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992 tuviera la calidad de Senador o Representante a la Cámar.

Lo anterior fue corroborado en el artículo 4° del mismo Decreto que fijó como requisito para acceder a dicho régimen pensional especial ostentar la calidad de Congresista, estar afiliado a la entidad pensional del Congreso y efectuar los correspondientes aporte.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, una vez cumplidos los requisitos para ser beneficiario de la pensión de jubilación, la misma se debía reconocer en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaban los congresistas en ejercicio.

El mismo Decreto estableció el régimen de reajuste pensional para los Senadores y Representantes a la Cámara. Así, en el artículo 16, señaló que dicha prestación se reajustaría anualmente en forma inmediata y de oficio, con el mismo porcentaje en que se reajustaba el salario mínimo legal mensual.

Por su parte, el artículo 17 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, reguló el reajuste de la mesada pensional de los ex congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992) en los siguientes términos:

“[…] ARTÍCULO 17. REAJUSTE ESPECIAL.  Artículo modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994. El nuevo texto es el siguiente:

Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.

El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5o del Decreto 1359 de 1993.

Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1o de enero de 1994. El Gobierno nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994 […]” (Subraya y negrilla fuera de texto).

De acuerdo con la norma en cita, el reajuste especial de la mesada pensional era equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para ese momento, y se estableció únicamente para los ex congresistas que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de dicho año).

La referida disposición también establecía que la liquidación del reajuste pensional, de quienes ostentaban la calidad de congresistas con posterioridad al 18 de mayo de 1992, debía realizarse con base en el ingreso mensual promedio que éstos devengaban a la fecha en que se otorgaba la prestación, la cual en todo caso no podía ser inferior al 75% conforme el artículo 5º del mismo Decreto.

Esta Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones precisando las diferencias entre la liquidación del reajuste pensional establecida para quienes se pensionaron como congresistas antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y quienes en ejercicio de dicho cargo lo hicieron con posterioridad a ella.

Sobre el particular se ha dicho que no existe vulneración alguna del derecho a la igualdad, en tanto que la norma regulaba dos situaciones distintas a saber: (i) el reconocimiento y pago del reajuste especial a quien había sido congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, en monto del 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los congresistas para ese momento; y (ii) la definición del monto pensional en cuantía del 75% para quien se desempeñaba como congresista luego de la vigencia de dicha Ley, sin haber consolidado su derecho pensiona.

Para mayor ilustración, se transcriben algunos apartes de la sentencia de 6 de mayo de 2015. Rad. 0526-2008. M.P. Gustavo Gómez Aranguren en la que se precisó:    

“[…]En lo que concierne al Reajuste Especial, como la jurisprudencia reiterada de la Sala lo ha considerado, se constituye en un beneficio exclusivo para los excongresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que únicamente tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar la desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo Congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en igual condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma.

Se tiene entonces, que el beneficio del Reajuste Especial difiere sustancialmente del Derecho Pensional Especial para los Congresistas, en tanto que el primero, se le concede al excongresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4ª  de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo, alude a la situación del Parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar.

Con tal distinción es evidente, que mal se haría en concluir que el Reajuste Especial asciende al 75% de lo devengado por un Congresista, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho.

Así se establece, que el Reajuste Especial, es aquel al cual tienen derecho los exlegisladores, sólo por una vez, que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. […].”.

Visto lo anterior, no hay duda de que esta corporación ha sostenido que no es posible equiparar el monto del reajuste especial de la pensión de los ex congresistas, causada con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, con el monto de la prestación pensional de los congresistas que adquirieron su derecho pensional a partir de la vigencia de referida disposición.    

En conclusión:

El Decreto 1359 de 1993 en el artículo 17 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, reguló el reajuste de la mesada pensional de los ex congresistas que se hubiesen pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992).

Así, ordenó que el reajuste especial de la mesada pensional debía hacerse: (i) Por una sola vez; (ii) en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas; (iii) se estableció únicamente para los ex congresistas que se pensionaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de dicho año) y; (iv) el reajuste tiene efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

- Del caso concreto

Como quedó visto en el acápite que antecede, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, a través de Resolución núm. 0250 de 21 de diciembre de 1978 ordenó el reconocimiento de una pensión de jubilación a favor del señor Julio César Pernía Uribe, teniendo en cuenta que el último cargo desempeñado por éste había sido el de Representante a la Cámara, esto, hasta el año 1978. (fols. 51 a 54 del cuaderno principal del expediente).

El 15 de abril de 1994 la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante Resolución núm. 003732 de 15 de abril de 1994 sustituyó de forma vitalicia la pensión que en vida disfrutó el señor Julio César Pernía Uribe, en favor de su cónyuge Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado.

El 12 de junio de 1996 el Fondo de Previsión Social de Congreso de la República, FONPRECON, a través de Resolución núm. 0699 dispuso el reajuste especial de la pensión sustituida a las demandadas, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba para ese momento un congresista, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 1992 (fols.  134 a 140 del cuaderno principal del expediente).     

Para mayor ilustración se transcriben algunas de las consideraciones expuestas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, en el referido acto administrativo:

“[…] La lectura que hace la Corte del art. 17 del Decreto 1359 de 1993 frente a lo dispuesto por el art. 17 de la Ley 4 de 1992 la lleva a sostener que “no se puede plantear dicotomía” entre esos artículos, para concluir que ese art. 17 del Decreto es abiertamente contrario al art. 6 del mismo Decreto, debiendo armonizarse estos textos y entenderlos como desarrollo del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.

Atendiendo los irrefutables razonamientos de la sentencia de la H. Corte Constitucional (T-463 de 1995) es evidente que el Fondo de Previsión Social de Congreso de la República se equivocó al disponer para sus ex congresistas afiliados, y pensionados a la vigencia de la Ley 4 de 1992, un reajuste especial del 50%, ya que el claro derecho de esos ex congresistas jubilados es el de recibir un reajuste especial del 75% respecto al ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, devenguen los congresistas en ejercicio en el momento de disponer ese reajuste especial.

Reajuste que ha de ser, se reitera, sólo para congresistas y por una sola vez, surtiendo efectos fiscales a partir del 1 de enero de 1992.[…].”.  

Con posterioridad, el mismo Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, por medio de Resolución núm. 0923 de 4 de noviembre de 1997 dispuso el pago de intereses de mora, a favor de las demandadas, al considerar que no había liquidado y pagado oportunamente el reajuste especial de la pensión de jubilación que vienen percibiendo respecto de las anualidades 1992 y 1993. (fols. 172 a 174 del cuaderno principal de expediente).

Teniendo en cuenta los hechos antes referidos, y debidamente acreditados en el proceso, advierte la Sala que el señor Julio César Pernía Uribe se desempeñó como congresista por más de 8 años, y que como quedó visto adquirió su derecho pensional el 20 de julio de 1978, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992.

Bajo estos supuestos, el reajuste especial de la mesada pensional que para ese momento percibía la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y sus hijas Natalia Andrea Pernía Maldonado y Martha Belén Pernía Maldonado era el consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. Ello implica, a juicio de la Sala, que el referido reajuste especial, debía ser reconocido por una sola vez, en un porcentaje equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas y con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

De acuerdo con lo expuesto, es claro que para el caso concreto, las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997, a través de las cuales se ordenó el reajuste especial de las sustitución pensional de las demandadas en cuantía del 75% y se reconocieron intereses de mora sobre el mismo, desconocieron el contenido del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y la interpretación jurisprudencial que sobre el particular ha efectuado esta Corporación razón por la cual, debe decirse, resulta procedente su anulación tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 1 de octubre de 2009.

En este punto, la Sala no pasa por alto el argumento referido a los derechos adquiridos al que alude la parte demandada en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. Empero, debe decirse que como lo establece el artículo 58 de la Constitución Política, los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se crearon y definieron bajo el imperio de una Ley y con respeto de los postulados de la misma.

Esta circunstancia otorga en favor de sus titulares un derecho particular que no puede ser vulnerado con la expedición de Leyes posteriore. Al respecto la Corte Constitucional los ha definido com:

“[…] conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas […]”

Así las cosas, para que se pueda predicar la existencia de un derecho adquirido deben cumplirse los siguientes supuestos: (i) las circunstancias específicas de la situación deben guardar identidad con los postulados legales que crean el derecho y; (ii) se requiere que el mismo haya ingresado al patrimonio de quien es su titular.

No obstante lo expuesto, en el caso concreto quedó establecido que las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997, por las cuales se reconoció el reajuste especial sobre la sustitución pensional a cargo de las accionadas, fueron proferidas con desconocimiento de lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.

De esta manera, no es factible considerar la existencia de un derecho adquirido, puesto que el origen del reconocimiento del mismo es ilegal y en esa medida, no se adquirió el beneficio de acuerdo a los postulados del artículo 58 de la Constitución Política.

En consideración a lo expuesto, las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997, expedidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, están viciadas de nulidad al reconocerle la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija mayor inválida Martha Pernía Maldonado, a partir del 1 de enero de 1992, el reajuste especial de su pensión en un porcentaje superior al 50% establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.

En este punto la Sala no pasa por alto que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también solicitó la nulidad de la Resolución núm. 0855 de 24 de junio de 2003 a través de la cual se ordenó la suspensión definitiva del pago de la mesada pensional que venía percibiendo la joven Natalia Andrea Pernía Maldonado, esto, para acrecentar la mesada reconocida a su hermana Martha Belén Pernía Maldonado, en su condición de hija inválida del causante.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que el referido acto administrativo no contiene las decisiones que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, hoy cuestiona, esto es: i) la de haber reajustado en forma especial la prestación pensional de jubilación causada por el señor Julio César Pernía Uribe y ii) la afiliación de su cónyuge supérstite e hijas al referido fondo de previsión social como beneficiaras sustitutas.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Tribunal en la sentencia impugnada guardó silencio en relación con la solicitud de nulidad de la Resolución núm. 0855 de 24 de junio de 2003, la Sala estima necesario declarase inhibida para estudiar las legalidad de la misma toda vez que, como quedó dicho, en ella no se dispuso ninguna de las decisiones administrativas cuya legalidad han sido analizadas a través de la presente providencia.

Lo anterior, sin perjuicio de que el acrecentamiento que experimentó la mesada pensional reconocida a la señora Martha Belén Pernía Maldonado deberá tener en cuenta, en todo caso, que el reajuste especial de la prestación pensional es igual al 50% del promedio de las pensiones devengadas para los congresistas para el año 1994.

2.5. Decisión de segunda instancia.

En virtud de lo anterior, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmará los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la sentencia de 1 de octubre de 2009 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, declaró la nulidad de las Resoluciones núms. 0699 de 12 de junio de 1996 y 0923 de 4 de noviembre de 1997.

En lo que se refiere al numeral primero de la referida providencia, la Sala considera que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, deberá seguir pagando la prestación pensional de jubilación causada por el señor Julio César Pernía Uribe, hoy reconocida a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija Martha Belén Pernía Maldonado, hasta que subsista la obligación legal que así lo disponga, por las razones expuestas en precedencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. Modificar el numeral primero de la sentencia de 1 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el entendido que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, deberá seguir pagando la prestación pensional de jubilación causada por el señor Julio César Pernía Uribe, actualmente sustituida a favor de la señora Carmen Cecilia Maldonado de Pernía y su hija Martha Belén Pernía Maldonado, hasta que subsista la obligación legal que así lo dispone. En los restantes aspectos se Confirma la referida providencia.  

Segundo. Comuníquese de inmediato al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, la presente decisión con el fin de que se adopten las medidas a que haya lugar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.   

Tercero. Reconocer personería al abogado Rogelio Andrés Giraldo González, identificado con tarjeta profesional núm. 158.644 y cédula de ciudadanía núm. 16.073.875 de Manizales, en representación de la parte demandante en los términos del poder visible a folio 394 del cuaderno principal del expediente.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS                             CARMELO PERDOMO CUÉTER      

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ