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Número único de radicación: 25000232400020090019901
Demandante: Caninos Profesionales Ltda.
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Licencias y permisos / Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada – Potestad discrecional /
LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Cancelación / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Finalidad / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Principios / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Deberes / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Obligaciones / POTESTAD DISCRECIONAL - Proporcionalidad / FALTA DE MOTIVACIÓN - Existencia en acto administrativo que canceló la licencia de funcionamiento a empresa de vigilancia y seguridad privada
En el caso sub examine, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada simplemente se limitó a expresar que la licencia de funcionamiento de la parte demandante fue cancelada teniendo en cuenta su facultad discrecional, con el fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades, pero en modo alguno menciona la existencia de la información reservada respecto de uno de los socios de la empresa prestadora del servicio de vigilancia y seguridad privada. En ese orden de ideas, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de demanda señala que, en el presente caso, los actos administrativos acusados tuvieron como fundamento el hecho consistente en que, para la fecha en que se profirieron esos actos, existía una orden de captura contra un socio de la empresa demandante por tener vínculos con grupos al margen de la ley, quien además estuvo privado de la libertad por estos mismos hechos y se encontraba prófugo de la justicia, motivo por el cual la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, en ejercicio de la facultad discrecional, procedió a cancelar la licencia de funcionamiento que se le había otorgado a la demandante, debido a que esta circunstancia representaba un peligro e inseguridad para la comunidad en la prestación del servicio de seguridad privada. En este sentido, para la Sala, estos fundamentos fácticos que manifestó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de demanda, no se encuentran contenidos en los actos administrativos demandados. Contrario a lo anterior, para el demandante y apelante, los actos administrativos acusados fueron expedidos de plano por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sin mediar procedimiento administrativo alguno, presupuesto indispensable del derecho al debido proceso. En ese sentido, resalta la Sala, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debió sustentar los actos acusados en la información reservada que conocía en materia de seguridad ciudadana y, hacerlos saber en esos términos al implicado o a los implicados, para que tuvieran la oportunidad, en el evento de ser pertinente, de oponerse en su momento a dicha información objeto de reserva. No obstante, siendo esto lo que determinó el sentido de las decisiones enjuiciadas, ello no fue lo que ocurrió en el presente caso. Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que los actos administrativos acusados están viciados de nulidad a causa de la falta de motivación de la que adolecen y así se declarará.
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Licencias y permisos / VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Marco normativo y jurisprudencial / EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Marco normativo
POTESTAD DISCRECIONAL DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS – Marco normativo y jurisprudencial / EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL POR LAS AUTORIDADES PÚBLICAS – Derecho al debido proceso
FUNCIÓN DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL - Presidente de la República. Delegación / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Función de inspección y vigilancia / DELEGACIÓN DE FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – De inspección, vigilancia y control a Superintendencias / SUPERINTENDENCIA - Funciones de inspección, vigilancia y control / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
DICTAMEN PERICIAL – Objeción por error grave / OBJECIÓN POR ERROR GRAVE – Concepto
[L]a Sala precisa que el error grave procede, entonces, en aquellos eventos en los cuales el dictamen incurra en ostensibles yerros entre lo que era su objeto y lo realmente estudiado, de lo que se sigue que el perito ha ido en contra de la naturaleza o la esencia del objeto de prueba, contraponiéndolo con la realidad. 150. Por lo tanto, el error debe presentarse en el proceso de elaboración de la prueba y no en las conclusiones de la misma, pues estas últimas son resultado del proceso de confección de la experticia, por lo cual es la alteración de la realidad en el mismo lo que conduce a una equivocación que devenga en conclusiones equivocadas.
NULIDAD DE ACTO QUE CANCELÓ LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO A EMPRESA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Condena en abstracto
Ahora bien, no sobra decir que, la cancelación de la licencia de funcionamiento de la demandante por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a través de las resoluciones anuladas, sin lugar a dudas produjo perjuicios materiales a título de daño emergente y lucro cesante. No obstante, si bien está probada la causación de dichos perjuicios, no lo están su tasación y montos respectivos, razón por la cual se condenará en abstracto a la demandada para que, en trámite incidental, se liquide el monto de los perjuicios materiales que a título de daño emergente y lucro cesante que quedó evidenciado en el caso concreto, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 56 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 356 DE 1994 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 238 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 241 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 172
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00199-01
Actor: CANINOS PROFESIONALES LTDA
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA Y SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Asunto: Se resuelve recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 23 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Falta de motivación en los actos administrativos discrecionales expedidos, en ejercicio de sus facultades legales, por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
Tema: Ejercicio de la facultad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Cancelación de licencia de funcionamiento de una empresa de vigilancia y seguridad privada.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual declaró no probada la excepción propuesta por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La demanda
1. Caninos Profesionales LTDA., en adelante la parte demandante, por medio de apoderado especial[1], presentó demanda[2], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en adelante parte demandada.
Pretensiones
2. En la demanda se solicitaron las siguientes pretensiones[3]:
"[...] PRIMERA: Se declare la nulidad de las resoluciones 3288 del 25 de agosto de 2008 y 3950 del 1 de octubre de 2008, expedidas por la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
SEGUNDA: Declárese que en consecuencia la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL deben restablecer en el derecho a la Parte demandante, lo que implica el pago de los perjuicios ocasionados con dichas resoluciones, los cuales superan la suma de OCHO MIL MILLONES DE PESOS (8.000.000.000,oo), o a la suma mayor o menor que resulte probada en el proceso, más cualquier perjuicio derivado de la nulidad de dichas resoluciones, principalmente los derivados de la imposibilidad de recuperar las inversiones y la imposibilidad de ejercer su objeto social. La cuantía de los perjuicios debe ser tasada pericialmente y actualizada a la fecha del dictamen y del pago.
TERCERA: Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer a la parte demandante, cualquier perjuicio derivado de la nulidad de las resoluciones mencionadas en esta demanda, incluyéndose la pérdida de oportunidades.
CUARTA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
QUINTA. Que se condene en costas a la parte demandada [...]".
Presupuestos fácticos
2. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones[4]:
2.1. La parte demandante indicó que Caninos Profesionales LTDA. fue creada el 5 de octubre de 1993 en la ciudad de Medellín, Departamento de Antioquia, y "[...] constituida como compañía de seguridad privada, especializada en los servicios de seguridad preventiva, blanca e integral, ofreciendo protección física a personas e instituciones con el apoyo de guías con perros en las modalidades de guardia y ataque, detección de explosivos y narcóticos [...]"[5].
2.2. Sostuvo que, con el fin de posesionarse en el mercado, la empresa extendió sus servicios a otras zonas del país, "[...] abriendo sucursales en Bogotá y en los Departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío. Contaba con más de ciento noventa y cuatro (194) servicios fijos, dentro de los cuales se encuentran establecimientos bancarios, industrias, almacenes de depósito, parqueaderos, obras de construcción, almacenes de cadena, clubes sociales, estaciones de servicios automotriz, colegios [...]"[6], entre otros.
2.3. Afirmó que "[...] la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante Resolución núm. 2383 de 25 de junio de 2008, renovó la licencia de funcionamiento de carácter nacional, por el término de cinco (5) años, a CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...]"[7] en las modalidades de vigilancia fija y vigilancia móvil con la utilización de armas de fuego, caninos y medios tecnológicos.
2.4. Posteriormente, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada profirió la Resolución núm. 3288 de 25 de agosto de 2008, "[...] por medio de la cual canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA [...]"[8].
2.5. Indicó que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante Resolución núm. 3950 de 1 de octubre de 2008, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la Resolución núm. 3288 de 25 de agosto de 2008, confirmándola en su totalidad.
Normas violadas
3. En criterio de la parte demandante, los actos administrativos acusados vulneraron los artículos 2[9], 29[10] y 38[11] de la Constitución Política; los artículos 2[12], 3[13], 36[14] del C.C.A.; y el artículo 31 del Código Civil.
Concepto de la violación
4. La parte demandante, en síntesis, expuso los siguientes cargos de violación[16]:
Violación al artículo 29 de la Constitución Política y de los artículos 2 y 3 del C.C.A. sobre el debido proceso
"Las Resoluciones Nros. 3288 del 25 de Agosto de 2008 y 3950 del 1º de Octubre de 2008 al ser actos administrativos impuestos de plano, sin la observancia mínima de bilateralidad de audiencia ni ofrecer oportunidad alguna de probanza y contradicción constituyen sin dudad alguna decisiones violatorias al debido proceso, aspecto suficiente para concluir su nulidad. Es necesario destacar que el núcleo esencial del debido proceso, no se agota con la interposición de los recursos en vía gubernativa [...]".
"[...] Las resoluciones Nros. 3288 del 25 de Agosto de 2008 y 3950 de 1º de Octubre de 2008, han desconocido el principio de contradicción de la sociedad CANINOS LTDA, ya que, la entidad demandada omitió un procedimiento previo y claro para la imposición de la sanción y lo que es aún peor, el acto administrativo no se encuentra motivado, por lo cual, se violan los principios mencionados en la norma transcrita[19] y se dificulta intencionalmente la defensa de la sociedad demandante [...]".
Violación a los artículos 2 y 38 de la Constitución Política
"[...] Como se observa, el artículo 2 de la C.P. consagra el principio de la proporcionalidad o prohibición de exceso, flagrantemente desconocido con la actuación de la entidad, ya que, sin mediar una razón necesaria, útil y proporcional en sentido estricto, se anuló el derecho de libre asociación consagrado en el artículo 38 de la C.P.
[...]
Es claro, que la cancelación de la licencia de funcionamiento de CANINOS PROFESIONALES LTDA, cuando hacía sólo 2 meses le había sido renovada y sin que mediara falta u omisión grave por parte de la mencionada sociedad, es una actuación que por sí sola carece de toda razonabilidad, resulta una intervención innecesaria y desproporcionada del derecho de libertad de asociación y de presunción de inocencia [...]".
4.4. Agregó que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante los actos administrativos acusados, consideró que por el solo hecho de detentar la facultad discrecional, se generaba de manera automática la posibilidad de cancelar la licencia de funcionamiento de la parte demandante, aspecto que no se encuentra previsto en el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006[21], debido a que no se encuentran descritas ni probadas las conductas constitutivas de las supuestas amenazas a la seguridad ciudadana.
Indebida aplicación del artículo 36 del C.C.A sobre decisiones discrecionales
4.5. Aclaró que la facultad discrecional ejercida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el caso sub examine, desconoció los límites establecidos en el artículo 36 del C.C.A., es decir, que dicha facultad debe ser: i) adecuada a los fines que la norma autoriza, y ii) proporcional a los hechos que le sirven de causa. Los actos administrativos acusados no son adecuados a los hechos que supuestamente sirvieron de excusa para expedirlos, dado que no se encontraban probados ni tienen sustento fáctico alguno y mucho menos fueron adecuados a los fines establecidos en el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006 .
"[...] AUSENCIA DE MOTIVACIÓN – MOTIVACIÓN POR COMODÍN [...]"
4.6. La parte demandante estimó que los actos administrativos acusados no se encuentran debidamente motivados y, por tanto, fueron expedidos de manera irregular, debido a que no contienen consideraciones fácticas ni jurídicas en relación con las supuestas conductas imputables a la parte demandante, así como tampoco relacionan las pruebas que hubieran demostrado la ocurrencia de alguna conducta sancionable, motivo por el cual se evidencia un claro desconocimiento del derecho al debido proceso y de defensa previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
4.7. Afirmó que los actos administrativos acusados fueron expedidos de plano por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sin mediar procedimiento administrativo alguno, presupuesto indispensable del derecho al debido proceso.
"[...] VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA [...]"
4.8. Estimó que la cancelación de la licencia de funcionamiento de Caninos Profesionales LTDA. vulnera el principio de confianza legítima, debido a que dos (2) meses antes de haberse proferido los actos administrativos acusados, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada le había renovado la licencia a la parte demandante y, sin existir motivo o conducta constitutiva de falta u omisión grave por parte de esta, la administración decidió cancelarla, actuación que por sí sola carece de razonabilidad, resulta innecesaria y desproporcionada del derecho de la libre asociación y de presunción de inocencia.
"[...] DESVIACIÓN DE PODER [...]"
4.9. Precisó que, si bien es cierto que el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006 establece que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tiene claras facultades para cancelar las licencias de funcionamiento de las empresas vigiladas, también es cierto que esto ocurre en los casos en los cuales se encuentra probada la comisión de faltas graves que dan lugar a dicha sanción.
Contestación de la demanda
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
5. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por intermedio de apoderado especial[22], contestó, mediante escrito de 30 de julio de 2009[23] la demanda oponiéndose a las pretensiones solicitadas por la parte demandante, argumentando lo siguiente:
"[...] Teniendo en cuenta que los cargo formulados de violación al debido proceso, falsa motivación y desviación del poder contienen similar base fáctica y conceptual, al considerar la Demandante que los actos administrativos demandados carecen de motivación y no advierte el apoderado de la actora que el motivo, es la misma facultad discrecional ejercida en aras de proteger la seguridad ciudadana y la Confianza Pública depositada y que el ejercicio de esta facultad discrecional no es la imposición de una sanción, se desarrolla de manera conjunta en los siguiente términos: [...]".
5.2. Consideró que los actos administrativos acusados se encuentran plenamente motivados, dado que en virtud de lo previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, la obtención, cancelación o suspensión de las licencias de las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada son expedidas por la entidad administrativa, con fundamento en la potestad discrecional la cual está orientada a proteger la seguridad ciudadana.
5.2. Estimó que, con fundamento en el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, la licencia de funcionamiento que expide la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a favor de una empresa de vigilancia y seguridad privada, es la expresión de la entrega de la confianza pública del Estado a un particular, para que este preste los servicios de vigilancia y seguridad a cada uno de los ciudadanos y, en ese sentido, dicha entidad puede, de manera discrecional, cancelar una licencia con el fin de proteger la seguridad ciudadana.
5.3. Precisó que el artículo 36 del C.C.A. establece que los actos administrativos de carácter particular, expedidos en ejercicio de facultad discrecional, deben ser adecuados a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. En ese sentido y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 3.º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, el fin perseguido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en los actos administrativos acusados fue proteger la seguridad ciudadana, dado que al momento de consultar los archivos de los organismos de seguridad del Estado[25] así como los de la Policía Nacional, se establecieron hechos y circunstancias que le permitieron determinar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad que la licencia de funcionamiento que había sido otorgada a la parte demandante no era confiable para entregar seguridad a los asociados, motivo por el cual debía cancelarse dicha licencia.
5.4. Afirmó que la potestad discrecional otorga un margen de libertad de apreciación por parte de la autoridad, quien al realizar una valoración un poco subjetiva, ejerce sus poderes en casos concretos. El margen de libertad del que goza la administración en el ejercicio de sus potestades discrecionales no es extra legal, sino por el contrario, permitido por la ley.
5.5. Sostuvo que, en el caso presente, los actos administrativos acusados tuvieron como fundamento el hecho consistente en que, para la fecha en que se profirieron esos actos, existía una orden de captura contra un socio de la empresa demandante por tener vínculos con grupos al margen de la ley, quien además estuvo privado de la libertad por estos mismos hechos y se encontraba prófugo de la justicia, motivo por el cual la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, en ejercicio de la facultad discrecional, procedió a cancelar la licencia de funcionamiento que se le había otorgado a la demandante, debido a que esta circunstancia representa un peligro e inseguridad para la comunidad en la prestación del servicio de seguridad privada.
Excepción de mérito denominada "improcedencia de las causales de nulidad"
6. Finalmente, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada propuso la excepción que denominó "improcedencia de las causales de nulidad", dado que las decisiones proferidas en el caso sub examine fueron proferidas en cumplimiento de la Constitución Política, el C.C.A. y el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006. Insistió en que los actos administrativos acusados fueron motivados en la facultad discrecional que le otorga la propia ley a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en aras de preservar la seguridad ciudadana, confianza pública y combatir el crimen organizado.
Nación - Ministerio de Defensa
7. La Nación - Ministerio de Defensa guardó silencio es esta oportunidad procesal.
La sentencia apelada
8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en adelante el Tribunal o el a quo, mediante sentencia proferida 23 de febrero de 2012[26], resolvió lo siguiente:
"[...] Primero.- Declárase no probada la excepción propuesta.
Segundo.- Niéganse las pretensiones de la demanda.
Tercero.- En firme esta providencia, archívese el expediente.
Cuarto.- Sin costas en esta instancia [...]".
Consideraciones en la sentencia proferida en primera instancia sobre la excepción propuesta
9. El a quo advirtió que la excepción propuesta por la parte demandada no está llamada prosperar, debido a que la existencia de las posibles razones que encuadren en las causales de anulación previstas en el C.C.A., respecto de los actos administrativos acusados, es el asunto que se discute entre las partes y que debe ser objeto de análisis para resolver la controversia.
Consideraciones en la sentencia proferida en primera instancia sobre los cargos
10. El Tribunal fundamento su decisión con base en lo siguiente:
Respecto del cargo de nulidad por violación del debido proceso
11. En cuanto a la violación al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política alegado por la parte demandante, por no haberse adelantado actuación administrativa previa a la expedición de los actos administrativos acusados, ni permitido aportar pruebas, ser escuchado y ejercer el derecho de contradicción, el Tribunal estimó que en el expediente aparece probado que, en efecto, dichos actos fueron expedidos sin que se haya cumplido una actuación administrativa, salvo un requerimiento rutinario como parte de la función de vigilancia y control; sin embargo, dicha circunstancia no desconoció el debido proceso porque los actos fueron expedidos en ejercicio de la facultad discrecional que el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 le otorga a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
12. Argumentó que, en efecto el artículo 3.º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, permite que la parte demandada, en ejercicio de la facultad discrecional dirigida a la protección de la seguridad ciudadana, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada pueda cancelar la licencia a quienes prestan los servicios de vigilancia en sus diferentes modalidades.
13. Indicó que, por tratarse del ejercicio de la facultad discrecional, no era necesario iniciar la actuación administrativa previa a que hace referencia la parte demandante, por cuanto no se trata de una competencia estrictamente reglada que determine el cumplimiento de dicho requisito.
14. Precisó que no debe entenderse violado el principio de contradicción en la actuación ante la ausencia de obligación que exija la puesta en marcha de un procedimiento anterior a la expedición de los actos administrativos acusados, en ejercicio de una potestad discrecional.
15. Estimó que, respecto al ejercicio del derecho de contradicción frente a una decisión de carácter discrecional, le corresponde al interesado, después de su notificación, aportar las pruebas que estime procedentes para respaldar sus argumentos sobre la viabilidad de mantener la licencia.
16. Puso de presente que, de conformidad con las normas que sustentan la facultad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Social, la cancelación de la autorización otorgada para la operación de una empresa de vigilancia no está concebida únicamente como sanción sino también como opción autónoma, lo que hace que no sea indispensable adelantar el procedimiento aplicable a tales actuaciones.
17. Afirmó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.º del C.C.A. referido al campo de aplicación de las normas contenidas en dicho estatuto, dispone sobre el particular que estas normas no se aplican a los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas o cosas.
18. En ese sentido, consideró que la decisión tomada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad en el caso concreto, fue tomada de manera inmediata con el fin de evitar o remediar una perturbación a la seguridad y tranquilidad de las personas y, por tanto, resulta evidente que no era necesario el agotamiento de la actuación administrativa establecida en el C.C.A.
19. Concluyó que "[...] entonces, este primer cargo no está llamado a prosperar [...]"[28].
Respecto de los cargos de nulidad por violación a los artículos 2 y 38 de la Constitución Política y por la indebida aplicación del 36 del C.C.A
20. Sostuvo que, los actos administrativos acusados tampoco vulneraron los principios de proporcionalidad y razonabilidad, debido a que además de invocar la potestad discrecional, la parte demandada sustentó los dos actos administrativos acusados en la protección de la seguridad ciudadana puesta en riesgo por la actividad ejercida por la parte demandante.
21. Estimó que la circunstancia, probada dentro del expediente, consistente en que uno de los socios de la empresa demandante se encuentra con medida de aseguramiento por el delito de concierto para delinquir agravado en concurso con homicidio agravado, respalda por si sola la legalidad de la decisión, dado que no es procedente que quien ejerce labores de vigilancia privada, tenga relación directa con actividades ilegales.
22. Concluyó que "[...] en consecuencia, el cargo tampoco puede prosperar [...]"[29].
Respecto del cargo de nulidad por ausencia de motivación en los actos administrativos acusados
23. Destacó que los actos administrativos acusados se encuentran debidamente motivados, dado que tuvieron como fundamento razones concretas relacionadas con las situaciones generadoras de desconfianza, inseguridad y posible riesgo en el ejercicio de las actividades que desarrollaba la parte demandante.
24. Concluyó que "[...] así, el cargo tampoco tiene vocación de prosperidad [...]"[30].
Respecto del cargo de nulidad por violación del principio de confianza legítima
25. Consideró que, del análisis de las actos administrativos acusados, no aparece probada la vulneración del principio de confianza legítima, debido a que la administración no generó para la parte demandante expectativas favorables respecto de su actividad como empresa de vigilancia, por el solo hecho de haber otorgado la licencia de funcionamiento y dos meses después cancelarla.
26. Precisó que, al igual que todas las empresas de vigilancia, el ejercicio de esta labor está sometida a las reglas descritas en el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006, cuyo cumplimiento le garantizaba la conservación de la licencia por el lapso de tiempo inicialmente renovado; sin embargo, la ocurrencia de hechos que puedan generar desconfianza, inseguridad o posible peligro para la ciudadanía en desarrollo de actividades de vigilancia, permite la cancelación de la licencia de funcionamiento, como en efecto ocurrió en el caso sub examine.
27. Concluyó que "[...] por lo anterior, el cargo no está llamado a prosperar [...]"[31].
Respecto del cargo de nulidad por desviación de poder
28. Consideró que la parte demandante no explicó el concepto de la violación consistente en la supuesta desviación de poder, simplemente se limitó a señalar que las acciones u omisiones que amenacen la seguridad y convivencia ciudadana deben ser claras, graves y actuales; realmente no incluyó un análisis que permita determinar en qué consistió la desviación de poder y cómo la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad pudo haber desconocido el principio de necesidad de la prueba en la cancelación de la licencia de funcionamiento.
29. Aclaró que no puede afirmase que Superintendencia de Vigilancia y Seguridad hubiera fundamentado sus actos en afirmaciones temerarias, en razón a que estaba debidamente probado, una situación que generaba desconfianza y representaba peligro para la ciudanía.
30. Concluyó que "[...] en consecuencia, este último cargo no puede prosperar y por esta razón serán negadas las pretensiones de la demandan al no quedar desvirtuada la presunción de legalidad que acompaña a las resoluciones demandadas [...]".
El recurso de apelación presentado por la parte demandante
31. La parte demandante, por medio de su apoderado, interpuso y sustentó, mediante escrito de 26 de marzo de 2012[32], recurso de apelación contra la sentencia proferida 23 de febrero de 2012 por el Tribunal reiterando lo indicado en la demanda y adicionó lo siguiente:
31.1. Insistió en que afirmar que los actos administrativos acusados no se encuentran debidamente motivados y, por tanto, fueron expedidos de manera irregular, debido a que no contienen consideraciones fácticas ni jurídicas en relación con las supuestas conductas imputables a la parte demandante, así como tampoco relacionan las pruebas que hubieran demostrado la ocurrencia de alguna conducta sancionable, motivo por el cual se evidencia un claro desconocimiento del derecho al debido proceso y de defensa previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
31.2. Reiteró que, si bien es cierto que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada cuenta con una facultad discrecional para valorar los hechos que sustentan la decisión de expedir, suspender o cancelar una licencia de funcionamiento de las empresas que prestan servicios de vigilancia y seguridad privada, con el único fin de garantizar y proteger la seguridad ciudadana, ello no significa que esta no tenga límites, dado que todos los actos administrativos deben estar precedidos de una serie de garantías a favor del administrado, como lo es la motivación de los actos y el derecho al debido proceso y de defensa. En el caso sub examine, los actos administrativos acusados no contienen siquiera los hechos concretos que sirvieron de fundamento a la parte demandada para cancelar la licencia de funcionamiento, ni fueron precedidos por una actuación administrativa, en donde le permitiera a la parte demandante ejercer sus derecho de defensa y de contradicción, hecho que a todas luces resulta lesivo de los derechos fundamentales e impide conocer si la decisión consultó el principio de proporcionabilidad.
31.3. Estimó que para determinar si una decisión de carácter discrecional está ajustada a derecho, la administración debe cumplir con los siguientes elementos: i) describir los hechos susceptibles de amenazar la seguridad ciudadana, ii) establecer una identidad entre la finalidad de la norma (seguridad ciudadana) y la perseguida por la administración con la expedición de los actos administrativos acusados, iii) control pleno de la exactitud de los hechos determinantes de la decisión de la administración y, iv) el ejercicio de la facultad discrecional no puede desconocer los principios generales del derecho, tal como el principio de confianza legítima, dado que sólo con dos (2) meses de anterioridad a la cancelación de la licencia de funcionamiento, la parte demandante la había renovado por cinco (5) años y sin existir un fundamento de hecho y de derecho, la administración procedió a cancelarla.
31.4. Manifestó que la decisión del a quo se encuentra sustentada en el hecho de que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada reveló, en la contestación de la demanda, que los actos administrativos demandados fueron proferidos con fundamento en que contra uno de los socios de la empresa demandante se adelantaba un proceso penal, argumento que no fue puesto en conocimiento de la parte interesada en vía gubernativa y mucho menos expuesto en los actos administrativos acusados. La legalidad de los actos administrativos demandados tiene que analizarse de cara a los elementos en él consignados y a las situaciones concomitantes con su expedición y no a las afirmaciones de la administración como argumentos de defensa.
Trámite en segunda instancia
32. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido 13 de junio de 2012[33], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección B.
33. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante escrito del 19 de enero de 2015, manifestó "[...] que esta Agencia ha decidido intervenir dentro del proceso de acción de reparación (sic) de la referencia y en tal sentido atentamente solicito disponer la suspensión del mismo por el término de 30 días [...]"[34].
Alegatos de conclusión en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
34. El Despacho sustanciador, mediante auto de 1.º de diciembre de 2014[35], ordenó: "[...] Por Secretaria, córrase traslado a las partes y al Procurador Delegado ante esta Corporación, por el término de diez (10) días, para que presenten sus alegatos de conclusión [...]".
35. Dentro del anterior término legal, la parte demandante, mediante escrito de 19 de diciembre de 2014[36], reiteró los argumentos planteados en la demanda y en el recurso de apelación.
36. Asimismo, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante escrito de 20 de enero de 2015[37], insistió en que los actos administrativos demandados fueron proferidos conforme el ordenamiento jurídico.
37. La Nación – Ministerio de Defensa y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal[38].
38. La Directora de Defensa Jurídica del Estado (E), mediante escrito de 2 de marzo de 2015[39], intervino en esta etapa procesal, manifestando que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe confirmarse, en razón a que la vigilancia y control del Estado en relación con los actos administrativos que conceden una licencia de funcionamiento a una empresa que presta servicios de vigilancia y seguridad privada, no se limita a la expedición de le referida decisión sino que debe extenderse a todos aquellos eventos en lo que aparezcan situaciones nuevas o desaparezcan aquellas que motivaron su otorgamiento, de tal forma que de haberse presentado en el momento inicial, habrían justificado la denegación de la licencia correspondiente, circunstancia que fue precisamente lo que ocurrió en el caso presente, en la medida en que luego de que se renovó la licencia de funcionamiento de la parte demandante, esto es el 25 de junio de 2008, aparecieron nuevos hechos (agosto de 2008), de tal gravedad, que ameritaba que se profiera la decisión de cancelación de dicho permiso.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
39. Visto el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[40], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[41] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[42], sobre el régimen de transición y vigencia, y del artículo 1.º del Acuerdo núm. 55[43] de 5 de agosto de 2003[44], sobre distribución de negocios entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.
40. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida 23 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección B, mediante la cual declaró no probada la excepción "improcedencia de las causales de nulidad" y negó las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[45], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del C.C.A.[46], se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
41. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) los actos administrativos; ii) el problema jurídico; iii) el análisis del caso concreto y de las pruebas allegadas al proceso; y iv) conclusión.
42. La Sala no observa que en el presente proceso se haya configurado causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite.
Los actos administrativos
43. Se procederá a transcribir los apartes más relevantes de los actos administrativos objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin perjuicio de la transcripción que de los mismos se haga al analizar cada uno de los cargos presentados, así:
43.1. Resolución núm. 3288 de 25 de agosto de 2008[47], expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, "por la cual se cancela la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA.":
"[...] RESOLUCIÓN NÚMERO 003288 DE 25 DE AGO DE 2008
Por la cual se cancela la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA.
EL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
En ejercicio de las facultades que le confieren en el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 y Decreto reglamentario 2187 de 2001, el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006 y,
CONSIDERANDO:
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No. 2383 del 25 de junio de 2008, le renovó licencia de funcionamiento de carácter nacional por el término de cinco (5) años, a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], en las modalidades de vigilancia fija y vigilada móvil con la utilización de armas de fuego, caninos y medios tecnológicos.
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada como organismo del orden nacional, de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, le corresponde ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada.
Que en ejercicio de la potestad discrecional, consagrada en el artículo tercero del Decreto Ley 356 de 1994, ésta (sic) Superintendencia decide sobre la cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...] y aplica el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, atendiéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho, en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.
Lo anterior teniendo en cuenta que los servidores público cuentan con un margen de apreciación importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada, sin que ello comporte arbitrariedad ni subjetividad, toda vez que la arbitrariedad hace caso omiso de los fines de la Ley para evadirlos o contrariarlo, lo cual no se aplica en el presente caso.
Uno de los postulados constitucionales resalta como finalidad del Estado, el aseguramiento de los integrantes de la Nación "[...] en la vida, convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz dentro de un marco democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo", y como fines esenciales de Estado "[...] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrado (sic) en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida económica, política y administrativa y cultural de la Nación: defender la independencia Nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos [...]". En este sentido, fue creada la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y como tal, le corresponde ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y servicios de vigilancia y seguridad privada con el fin de alcanzar los siguientes objetivos: (a) Mejorar los niveles de seguridad y confianza pública mediante la acción coordinada con las diferentes entidades y organismos estatales; (b) Asegurar que en desarrollo de las actividades de vigilancia y seguridad privada se respeten los derechos y libertades de la comunidad; (c) Proveer información confiable, oportunidad y en tiempo real para que el Estado tome las decisiones de formulación de política, regulación e inspección, vigilancia y control relacionadas con los servicios de vigilancia y seguridad privada; (d) Proveer información confiable, oportuna y en tiempo real para los usuarios de los servicios de vigilancia y seguridad privada, relacionada con la legalidad, idoneidad y capacidades técnicas de los prestadores de dichos servicios; (e) Brindar una adecuada protección a los usuarios de servicios de vigilancia y seguridad privada.
Bajo esta perspectiva le corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada, legalmente habilitados, con el fin de que no solo cumplan eficientemente con sus funciones, sino que también brinden confianza y no generen un peligro para la comunidad.
La actividad de la vigilancia y seguridad privada no constituye una actividad común, ya que se trata de la seguridad ciudadana delegada en los particulares (personas jurídicas o naturales), toda vez que a ellos el Estado les permite el porte de elementos restrictivos (como son las armas de fuego) a través de una licencia. En este sentido, resulta claro que no debe existir ninguna duda sobre la idoneidad de dichas personas, y en tal sentido no ha de vislumbrarse falta alguna de los mismos, siempre que elementos en manos de indebidas pueden generar un riesgo que esta entidad se encuentra en la obligación de minimizar.
El Legislador, con el fin de conjurar de una manera pronta y eficaz, una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados, revistió a la Administración de una facultad o potestad discrecional, en virtud de la cual sin salirse de lo preceptuado en la norma –principio de legalidad- le permite moverse con el fin de conjurar o prevenir dicha situación.
En este sentido tiene potestad para cancelar o negar la licencia de funcionamiento que haya otorgado a un particular (bien sea persona natural o jurídica) cuando este genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía.
Por una parte, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo señala: "En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular, sea discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcionada a los hechos que sirven de causa", y por otra, el artículo 3º del Decreto 356 de 1994 establece que: "Los servicios de vigilancia y seguridad privada solamente podrán prestarse mediante la obtención de la licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en la potestad discrecional orientada a proteger la seguridad ciudadana" (subrayado fuera de texto)
Que el artículo 106 del Decreto Ley 356 de 1994, faculta a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada reconsultar en todo momento los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado y adoptar las medidas necesarias, cuando se determine que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento o credencial hubieren variado.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Cancelar la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA., [...] en las modalidades de vigilancia fija y vigilancia móvil con la utilización de armas de fuego, caninos y medios tecnológicos, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO: La cancelación de la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...] no exime a su titular de atender obligaciones pendientes, con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y terceros de buena fe.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstendrá de expedir licencia de funcionamiento o credenciales a servicios de vigilancia y seguridad privada cuyos socios hubieran pertenecido a Empresas de Vigilancia y Seguridad Privada denomina CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], en los términos establecidos en el artículo 79 del Decreto 356 de 1994.
ARTÍCULO TERCERO: Una vez en firme el presente acto administrativo, el representante legal de la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], deberá dar cumplimiento inmediato a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 94 del Decreto 356 de 1994, en lo referente a la devolución de las credenciales del personal operativo y directivo, quienes deberán cesar en forma inmediata sus actividades relacionadas con la vigilancia y seguridad privada.
ARTÍCULO CUARTO: Una vez se encuentre en firme el presente acto administrativo, por Secretaría General se dará cumplimiento a lo ordenado en el artículo 102 del Decreto 356 de 1994, en relación con la solicitud de retiro del armamento al Comando General de las Fuerzas Militares y la información al Ministerio de la Protección Social.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en los términos de los artículos 50 y s.s. del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación [...]". (Resaltado de la Sala)
43.2. Resolución núm. 3950 de 1.º de octubre de 2008[48], expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada "por el cual se resuelve un recurso de reposición a la Empresa de Vigilancia de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA.":
"[...] RESOLUCIÓN NÚMERO 3950 DE 1º DE OCTUBRE DE 2008
Por el cual se resuelve el recurso de reposición a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA.
EL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
En ejercicio de las facultades legales en especial de las conferidas por los Decretos 2355 de 2006 y 356 de 1994 y,
CONSIDERANDO:
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No. 2383 del 25 de junio de 2008, concedió la renovación de licencia de funcionamiento de carácter nacional a la empresa de vigilancia y seguridad privada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], en la modalidad de vigilancia fija y vigilada móvil con la utilización de armas de fuego, caninos y medios tecnológicos.
Que mediante Resolución No. 03288 de 25 de agosto de 2008, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en la potestad discrecional orientada a proteger la seguridad ciudadana, resolvió cancelar la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada CANINOS PROFESIONALES LTDA., identificada [...].
Que en escrito presentado ante esta Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada el 26 de septiembre de 2008, el señor Jorge Alonso Botero Mesa [...], actuando como Representante Legal de la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA. Interpuso Recurso de Reposición en contra de la resolución No. 03288 del 25 de agosto de 2008 bajo los siguientes argumentos.
ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
Manifiesta el recurrente, que la resolución recurrida no ha sido notificada a la fecha de presentación de este recurso y por lo tanto se debe tomar como notificada por conducta concluyente con la presentación del mismo, para todos los efectos legales.
Que teniendo en cuenta lo anterior el recurso se interpone en la oportunidad correspondiente y dentro del plazo determinado, por la ley para tal efecto. Que como motivos de inconformidad, el señor Jorge Alonso Botero Mesa, aduce la violación al debido proceso, la usencia de motivación, la vulneración al principio de proporcionalidad, la ausencia de presupuestos fácticos, falsa motivación, responsabilidad objetiva y abuso de poder por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, al expedir la cancelación de la Licencia de Funcionamiento de la empresa que el representa.
Fundamenta el recurrente la afirmación de vulneración al debido proceso, en el hecho que la resolución por medio de la cual se cancela la licencia en el caso que nos ocupa constituye un acto administrativo de plano, ya que no está antecedido de una actuación una actuación (sic) administrativa en la cual la sociedad afectada con el acto hubiera tenido oportunidad de ejercer su derecho de defensa, limitando de ésta manera el debido proceso. Que la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento a la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA., debería ser motivada de forma seria y cara, no siendo así en el caso que nos ocupa, ya que los considerandos de la resolución son generales y se refieren al fundamento normativo y conceptual de la competencia para cancelar la licencia y no explican los motivos concretos para la adopción de dicha decisión.
Señala el recurrente que un estudio cuidadoso de la motivación aducida por la Superintendencia para cancelar la licencia a la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA., permite apreciar, que dicha decisión carece de fundamentación fáctica sólida, y que es el resultado de una reacción emotiva y ligera, frente a una serie de hechos que apenas se encuentran en la primera etapa de investigación y que no guarda la debida y equitativa proporción entre los hechos que le sirven de causa y los fines de la (sic) normas legales que la autoriza.
Que el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo consagra esa adecuación para los actos discrecionales de las autoridades públicas, a fin de que estas acaten los principios que rigen el estado de derecho y no incurran en vías de hecho, en arbitrariedades y el abuso del poder en sus variadas manifestaciones y que ese precepto no fue el que rigió la actuación de la Superintendencia cuando expidió la Resolución 03288 del 25 de agosto de 2008.
Adicionalmente, aduce el Representante Legal de la empresa en comento que sin (sic) en defensa de la convivencia pacífica, la Superintendencia resuelve cancelar la licencia de la sociedad CANINOS PROFESIONALES LTDA., es porque administrativamente se encuentra demostrado que la empresa hizo mal uso del permiso de funcionamiento, ya que mediante sus actuaciones, debidamente probadas, ha violado dicha convivencia y ha atentado contra el justo orden social y político y económico, en detrimento de los intereses de la comunidad. Que así debería ser, tratándose de un estado de derecho como es el nuestro, pero llama la atención que en la resolución 03288 ya referida no se aducen hechos imputables a la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA., susceptibles de ser calificados como contrarios o atentatorios contra la convivencia pacífica.
Que como consecuencia de lo anterior solicita el recurrente se revoque la resolución No. 03288 del 25 de agosto de 2008 y se mantenga la licencia de funcionamiento a la empresa de Vigilancia y Seguridad Privada CANINOS PROFESIONALES LTDA.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución número 03288 del 25 de agosto de 2008, asistiéndole competencia en los términos previstos en el Decreto Ley 2355 de 17 de julio de 2006 y 356 de 1994, y no advirtiendo causal que la invalide.
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No. 03288 de 25 de agosto de 2008 canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA., en virtud del artículo 3º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994.
Que una vez analizados los argumentos presentados por el recurrente, se puede establecer que aduce como motivos de inconformidad el hecho que la resolución No. 03288 del 25 de agosto del 2008 no atiende una actuación administrativa donde se respete el derecho de defensa por un lado y de otra parte aduce ser un acto donde no existe motivación alguna soportada en fundamentos de hecho. Aunado a lo anterior el Representante Legal de la sociedad en comento alegada falsa motivación, vulneración del principio de proporcionalidad, abuso de poder y responsabilidad objetiva, aduciendo que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ha incurrido en las mencionadas irregularidades con ocasión de la cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA.
Al respecto, éste Despacho aclara que ésta Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no ha incurrido en ninguna de las irregularidades mencionadas por el recurrente y por lo tanto no hay lugar a ninguna de las causales de anulación del acto administrativo enunciadas en el recurso de reposición interpuesto.
En primer lugar con relación a la falta de motivación y ausencia de presupuestos fácticos, esta no se configura en el caso que nos ocupa, toda vez que esta causal procede en los casos de competencia reglada pero no en los de poder discrecional y en este sentido es de vital importancia resaltar que las licencias de funcionamiento otorgadas por esta Superintendencia, son expedidas en virtud del poder discrecional otorgado por el artículo 3º del Decreto 356 de 1994, en consecuencia por la naturaleza del acto administrativo que concede la licencia de funcionamiento, el cual es discrecional y no reglado, no procede la aplicación de falta de motivación como causal de anulación del acto administrativo que la cancela. Cabe recordar que la facultad discrecional se deriva de la necesidad del Legislador de otorgar facultad a los entes estatales para realizar juicios de valor y apreciaciones con el objeto de cumplir con las obligaciones estatales, el bien común y el interés general, todo de acuerdo a hechos concretos que se presenta de un momento a otro.
En segundo lugar, la afirmación del recurrente en cuanto a que existió desviación de poder en la expedición de la Resolución recurrida, no es aplicable al caso que nos ocupa, debido a que solo puede hablarse de desvío de poder cuando se emplea una facultad otorgada por la ley con un fin distinto del que la ley quería otorgarla, entonces es preciso buscar la intención que tuvo la ley al crear una competencia y el fin que ha querido el funcionario al dictar el acto.
En este sentido, el mismo artículo 3º de Decreto 356 de 1994 nos señala que los permisos del estado para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, tienen como fin proteger la seguridad ciudadana, y como quedó plasmado en la Resolución 03288 del 25 de agosto de 2008, la licencia de funcionamiento de la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA., fue cancelada teniendo en cuenta este mismo fin, toda vez que cuando la persona natural o jurídica a quien en algún momento se le ha otorgado un permiso para operar, genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía, este permiso que una vez fue otorgado debe ser retirado en aras de la seguridad ciudadana. Así las cosas, de lo anteriormente mencionado se evidencia que no se empleó una facultad en interés personal cuando quiera que no se obró buscando un fin distinto que la seguridad ciudadana y por tanto no hay lugar a que se configure la desviación de poder argumentada por el recurrente.
En tercer lugar, no es de recibo por esta entidad el argumento del recurrente en el cual indica que existió vulneración al debido proceso en la expedición de la resolución recurrida, toda vez que la cancelación de la licencia para operar como servicio de vigilancia y seguridad privada no es una sanción, sino una decisión administrativa, por tanto no podía seguirse un proceso previo, administrativo y sancionatorio, debido a que lo que se buscaba no era imponer una sanción a la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA., sino tomar una decisión administrativa tomada en ejercicio de la potestad discrecional aplicando el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con el fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.
Lo anterior teniendo en cuenta que como fue mencionado en la resolución número 03288 del 25 de agosto del 2008, los servidores públicos cuentan con un margen de apreciación importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada, sin que ello comporte arbitrariedad ni subjetividad, toda vez que la arbitrariedad hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o contrariarlos, lo cual no se aplica en el presente caso.
Finalmente, es importante resaltar que contrario a lo señalado por el recurrente, en la decisión tomada mediante resolución No. 3288 del 25 de agosto del 2008, no existió vulneración al principio de proporcionalidad, toda vez que este principio corresponde sencillamente a que en todo acto administrativo que afecte libertades, garantías individuales y derechos particulares, debe existir tres elementos: (1) La adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; (2) La necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por uso de esos medios y (3) la proporcionalidad en sentido estricto, entre medios y fin, es decir que el principio satisfecho por el logro de este fin, no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.
Contrario a lo señalado por el recurrente existió proporcionalidad entre el fin perseguido, que para el caso que nos ocupa corresponde a la seguridad ciudadana y al interés general y el medio utilizado, el cual corresponde a la decisión administrativa de cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA.
Lo anterior en virtud de conjurar de manera pronta y eficaz una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados, cuando la persona natural o jurídica a quien se le haya otorgado un permiso o licencia para operar como empresa prestadora de los servicios de vigilancia y seguridad privada, generen desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía.
De esta manera resulta evidente que el acto administrativo emitido por esta Superintendencia, tiene una sólida legitimidad y una clara argumentación jurídica, que no tiene que estar reglada, como bien lo dispone la Corte Constitucional, pues la decisión de carácter particular objeto del presente recurso se encuentra adecuada a los preceptos constitucionales en el sentido de cumplir con la finalidad del estado en el aseguramiento de los integrantes de la nación en la vida, convivencia, libertad y paz dentro de un marco democrático y participativo que garantice un orden político económico y social justo, además de no pasar por alto que el interés general prima sobre el particular preceptos consagrado (sic) en la Constitución Política Nacional.
Partiendo del hecho que la Potestad Discrecional no nace ante la ausencia de ley o de derecho que la sustente sino de la existencia de una norma que la atribuya se entiende que el acto administrativo recurrido da estricto cumplimiento a la ley.
Que en mérito a lo anteriormente expuesto, este Despacho
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar la Resolución No. 3288 de 25 de agosto de 2008, mediante la cual se cancela la licencia de funcionamiento a la empresa de vigilancia y seguridad privada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], en la modalidad de vigilancia fija y vigilancia móvil con la utilización de armas de fuego, caninos y medios tecnológicos, por las razones expuestas en l aparte considerativa de este acto administrativo.
PARÁGRAFO: La cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], no exime a su titular de atender obligaciones pendientes, con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstendrá de expedir licencia de funcionamiento o credenciales a servicios de vigilancia y seguridad privada cuyos socios hubieran pertenecido a la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada CANINOS PROFESIONALES LTDA. [...], en los términos establecidos en el artículo 79 del Decreto 356 de 1994 [...]". (Resaltado de la Sala)
El Problema Jurídico
44. Con base en el recurso de apelación interpuesto la parte demandante, en la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y en los alegatos de conclusión presentados por las partes en el trámite de segunda instancia, el problema jurídico que debe resolver la Sala, en el caso sub examine, consiste en determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia en cuanto denegó las súplicas de la demanda, para lo cual resulta necesario establecer si los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia CANINOS PROFESIONALES LTDA., están viciados o no de nulidad por la violación del debido proceso, la violación de los artículos 2 y 38 de la Constitución Política, la indebida aplicación del artículo 36 del C.C.A., la ausencia de motivación de los actos, la violación al principio de confianza legítima y la desviación de poder en la expedición de los mismos.
45. Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará los siguientes puntos: i) el marco normativo y jurisprudencial sobre las potestades de vigilancia y control del Estado Colombiano en materia de seguridad y vigilancia; ii) el marco normativo y jurisprudencial en materia del servicio de vigilancia y seguridad privada, iii) el marco normativo de las empresas de vigilancia y seguridad privada; iv) el marco normativo y jurisprudencia de las funciones de inspección, control y vigilancia y de policía administrativa delegadas a las autoridades supervisoras; v) el control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; vi) el marco normativo y jurisprudencial respecto del ejercicio de potestades discrecionales de las autoridades públicas y de los actos administrativos dictados con fundamento en las mismas; vii) la potestad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada respecto del servicio de vigilancia y seguridad privada; viii) la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada: concesión, renovación, suspensión y cancelación; ix) el desarrollo jurisprudencial sobre las potestades discrecionales de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para adoptar las medidas de suspensión y de cancelación de la licencia de funcionamiento; x) la finalidad, los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada; xi)la finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada; xii)el marco legal y jurisprudencial del derecho al debido proceso administrativo en materia del ejercicio de potestades discrecionales; xiii) el marco legal y jurisprudencial de la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos discrecionales; xiv) la jurisprudencia de la Sección Primera y de la Sección Quinta, en Descongestión, sobre la motivación en los actos administrativos discrecionales expedidos, en ejercicio de sus facultades legales, por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; xv) análisis del caso concreto y de las pruebas allegadas al proceso.
Marco normativo y jurisprudencial sobre las potestades de vigilancia y control del Estado Colombiano en materia de vigilancia y seguridad privada
46. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política, las autoridades colombianas fueron instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Por lo tanto, la seguridad, como supuesto del goce de los derechos y libertades de las personas, además del orden y la paz en la sociedad, constituye un fin esencial del Estado, siendo deber primordial de este garantizarla.
47. Sin embargo, ello no impide que atendiendo ciertas condiciones, y siempre bajo la vigilancia y control del Estado, la seguridad sea prestada por servicios de seguridad y vigilancia a cargo de particulares, pues, no debe perderse de vista que la seguridad, además de ser un fin esencial del Estado, es un servicio público y, como tal, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 365[49] de la Constitución Política, es inherente a la finalidad social del Estado, el cual está sometido al régimen jurídico que fije la ley, y puede ser prestado por este, directa o indirectamente, o por comunidades organizadas o por los particulares, reservándose el Estado, en todo caso, la competencia de regulación, control y vigilancia de dicho servicio.
48. La Corte Constitucional se ha referido en distintas ocasiones[50] a la seguridad como un fin esencial del Estado y como un servicio público sujeto a la regulación legal especial y ha señalado que la participación de los particulares en la prestación de dicho servicio en modo alguno significa la abdicación del monopolio de la coerción material en cabeza del Estado, ni se constituye en una forma de sustituir la función de la fuerza pública en su obligación constitucional de mantener el orden público interno y proteger los derechos ciudadanos.
49. Al respecto la Corte Constitucional, en sentencia C-123 proferida el 1.º de marzo de 2011[51], ha indicado lo siguiente:
"[...] 5.- La seguridad como fin esencial del Estado y como servicio público sujeto a regulación legal
5.1.- El artículo 2º de la Carta reconoce expresamente que las autoridades colombianas han sido instituidas para proteger a los residentes en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, de manera que la seguridad constituye uno de los fines esenciales del Estado. Al mismo tiempo, como actividad inherente a la función social del Estado, es servicio público (art. 365 CP). Tal ha sido la postura uniforme en la jurisprudencia constitucional, que sobre el particular ha señalado:
'En reiterada jurisprudencia (C-572/97 y C-199/01), esta Corte ha expresado que la seguridad como supuesto del orden, de la paz y del disfrute de los derechos, es un fin del Estado, al cual corresponde la misión que el inciso segundo del artículo 2o. de la Constitución impone a las autoridades de la república, y que por lo tanto constituye un servicio público primario inherente a la finalidad social del Estado, que como tal está sometido al régimen jurídico que fije la ley (inciso segundo del artículo 365 de la CP), y que puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares, reservándose aquél en todo caso la competencia para regular, inspeccionar, controlar y vigilar su prestación'[52].
5.2.- Por tratarse de un servicio público, la Constitución autoriza que su prestación regular, continua y eficiente se cumpla en forma directa por el Estado o indirectamente a través de los particulares, de acuerdo con el marco jurídico fijado en la ley (art. 365 CP), sin renunciar al monopolio en el uso de la coerción legítima y sin que ello pueda ser interpretado como una forma de sustituir la función constitucional de la fuerza pública de mantener el orden interno y proteger los derechos ciudadanos. Al respecto, en la Sentencia C-199 de 2001, al examinar varias normas del Decreto Ley 356 de 1994, la Corte puntualizó lo siguiente:
'A propósito de lo expresado, no sobra destacar que es la imposibilidad operativa para atender los requerimientos que en materia de vigilancia y seguridad formulan los miembros de la comunidad, lo que ha llevado al Estado a promover la participación de los particulares en la prestación del servicio de vigilancia. Ello, por supuesto, no constituye una abdicación del monopolio de la coerción material en cabeza del Estado, ni una forma de sustituir la función de la fuerza pública en su obligación constitucional de mantener el orden público interno y proteger los derechos ciudadanos, pues, como ya lo ha dicho la Corte, estas competencias, por entrañar intereses de carácter general e involucrar la estabilidad misma del Estado, son del todo indelegables. En realidad, fundado en el principio de solidaridad social y en los deberes ciudadanos de colaboración y participación en la vida política, cívica y comunitaria del país (C.P. arts. 1º y 96), lo que se pretende es promover la existencia de instituciones privadas que colaboren en la acción preventiva y disuasiva de posibles conductas delictivas que pueden llegar a afectar los derechos individuales, objetivos que deben cumplirse dentro de los parámetros y restricciones establecidos por la propia Carta y por la ley, y, como quedo dicho, bajo la vigilancia, supervisión y control de entidades públicas especializadas y técnicamente idóneas'.
5.3.- Bajo estos derroteros, es el Legislador el primer llamado a fijar las condiciones para la prestación de los servicios públicos en general[53] y de seguridad y vigilancia privada en particular[54], para lo cual debe fijar las directrices que orientarán la actividad de los diferentes sujetos involucrados en su prestación. En palabras de esta Corporación:
[...]
Con estas premisas, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de insistir en la potestad del Legislador de regular los servicios de vigilancia y seguridad privada como una forma de asegurar la prestación de ese servicio público a través de particulares, para lo cual goza de un amplio margen de configuración. Sobre este aspecto ha explicado:
'[...]
En materia de regulación de servicios públicos, y según lo establece el artículo 365 Superior, en concordancia con el artículo 150, numeral 23 constitucional, el Constituyente dejó en manos del Legislador la determinación del régimen jurídico general de los servicios públicos, para garantizar que fueran prestados eficientemente, ya fuera directamente por el Estado o por los particulares (C-493/97, C-389/02). En ejercicio de tal potestad de configuración, el Legislador puede regular un determinado servicio público con el grado de precisión que considere necesario y adecuado para garantizar la eficiencia del servicio y el ejercicio del control y vigilancia estatales teniendo en cuenta la política pública diseñada por él. La norma constitucional no le impone al Legislador un determinado nivel de detalle y complejidad al regular un servicio público'[55] [...]" (Destacados de la Sala).
50. La Sala comparte lo expuesto por la Corte Constitucional, en sus diferentes pronunciamientos y en la sentencia supra, respecto de que la seguridad es un fin esencial del Estado Colombiano y se constituye en un servicio público primario inherente al Estado social de derecho, el cual puede ser prestado por el mismo Estado o por particulares y, por lo tanto, está sometido a un régimen jurídico especial fijado por el Legislador, que establece, entre otros aspectos, la vigilancia, supervisión y control por parte entidades públicas especializadas y técnicamente idóneas, como lo es la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para garantizar una prestación regular, eficiente, adecuada y oportuna de este servicio público.
Marco normativo y jurisprudencial en materia del servicio de vigilancia y seguridad privada
51. El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 61 de 12 de agosto de 1993[56], profirió el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, en cuyos artículos 1.º[57] y 2.º[58], se regula la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada por particulares, entendiendo por "servicios de vigilancia y seguridad privada", aquellas actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin.
52. De conformidad con lo preceptuado en el artículo 3.º[59] del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, los servicios de vigilancia y seguridad privada solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, "[...] con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana [...]", potestad que faculta al Superintendente para conceder, suspender o cancelar las mencionadas licencias o credenciales.
53. El Decreto Ley en mención, en sus artículos 4.º y 6.º, regula los servicios de vigilancia y seguridad privada con armas de fuego o con cualquier otro medio humano, animal, tecnológico o material; los servicios de transporte de valores; los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones empresariales, públicas o privadas; finalmente, los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada; los servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada; los servicios de asesoría, consultoría e investigación en seguridad; la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada; y por último, la utilización de blindajes para vigilancia y seguridad privada, los cuales pueden ser autorizados en cuatro (4) modalidades, a saber: i) servicios de vigilancia fija; ii) servicios de vigilancia móvil; iii) servicios de escolta y servicios de transporte de valores, bajo el entendido de que todos ellos estarán sometidos al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia del ramo.
54. Asimismo, el referido Decreto Ley, en su artículo 7.º, establece que: "[...] la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada y sus usuarios de conformidad con lo establecido en la ley [...]".
55. En cuanto a la expedición del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, en virtud de los dispuesto en el literal j) del artículo 1.° de Ley 61[60], la Corte Constitucional, en sentencia C-186 proferida el 4 de marzo de 2003[61], precisó lo siguiente:
"[...] De otra parte, los antecedentes legislativos del literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993, dan cuenta que el para el Congreso la inclusión de esta disposición obedeció a la necesidad de reglamentar la actividad de la vigilancia y seguridad privada por su estrecha vinculación con el manejo de armas, municiones y explosivos.
En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes[62] se dijo:
'La Comisión Segunda de la Honorable Cámara consideró oportuno y conveniente formular otras modificaciones al proyecto, aparte de las introducidas por el Honorable Senado de la República y es precisamente en lo que tiene que ver con la vigilancia y seguridad privada, temas íntimamente ligados con las armas, municiones y explosivos.
'No es un secreto para el país la importancia que la vigilancia y la seguridad privada ha adquirido en los últimos tiempos, especialmente por la poca efectividad de las autoridades en la prevención del delito, razón por la cual en casi todos los establecimientos comerciales, bancarios, residencias privadas, etc., existe personal particular que ofrece a los asociados la protección que el Estado no puede ofrecerle, motivo por el cual se requiere una estricta reglamentación especialmente en lo relacionado con el porte de armas.
'En consecuencia la Comisión Segunda adicionó al título del Proyecto de ley la frase 'y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas' y el ordinal j) del artículo 1° que dice: 'regular la vigilancia privada y los departamentos de seguridad orgánicos de las personas jurídicas así como su régimen de propiedad y tenencia de armas de fuego'.
[...]
Habiéndose establecido que el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 no infringe la prohibición del numeral 10 del artículo 150 Superior de facultar extraordinariamente al Ejecutivo para expedir códigos, simplemente podría concluirse que por este aspecto el Decreto 356 de 1994 también se ajusta la Constitución.
No obstante, al hacer una revisión del contenido normativo del Decreto 356 de 1994 se observa que efectivamente allí se establece el régimen jurídico de la actividad de la vigilancia y seguridad privada.
En efecto, el Decreto 356 de 1994 cual se encuentra dividido en siete títulos y 117 artículos organizados de la siguiente manera:
El Título I denominado "aspectos generales" contiene disposiciones atinentes al objeto del decreto (art. 1°), definición de servicios de vigilancia y seguridad privada (art. 2°), obtención del permiso para prestar dichos servicios (art. 3°), campo de aplicación (art. 4°), medios para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada (art. 5°), modalidades para la prestación de esos servicios (art. 6).
[...]
El Título V del decreto bajo revisión denominado "principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada" contiene disposiciones sobre los objetivos de la vigilancia y seguridad privada (art.73) y los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada (art. 74).
El Título VI sobre "medidas cautelares y sanciones" agrupa normas relacionadas con la imposición de estas medidas (art. 75), sanciones (art.76), recursos (art.77), prohibición a ciertos funcionarios públicos de ser socios ni empleados de servicios de vigilancia y seguridad privada (art. 78) y prohibición y expedición de licencias (art. 79).
[...]
Como puede apreciarse en el Decreto 356 de 1994 se fija el régimen jurídico que gobierna la actividad especializada de la vigilancia y seguridad privada, pues allí se establecen los parámetros de carácter organizacional, operacional y técnico que rigen la prestación de dichos servicios.
No escapa a la Corte que el estatuto de vigilancia y seguridad privada contenido en el Decreto 356 de 1994 es un régimen jurídico novedoso en estas materias [...].
[...]
Así pues puede concluirse que el Decreto 356 de 1994 contiene el estatuto o régimen jurídico que reglamenta las actividades de vigilancia y seguridad privada, razón por la cual al expedirlo el Ejecutivo tampoco desconoció la prohibición contenida en el numeral 10 del artículo 150 Superior.
Por lo expuesto, la Corte declarará exequibles tanto el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993, como el Decreto Ley 356 de 1994, pero sólo en relación con el cargo analizado en esta providencia [...]".
56. De lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia supra, se destaca, el carácter especializado y particular de la regulación en materia del servicio público de vigilancia y seguridad privada, debido a su estrecha vinculación con el manejo de armas, municiones, explosivos y con el uso exclusivo de la fuerza por parte del Estado.
Marco normativo de las empresas de vigilancia y seguridad privada
57. De conformidad con lo previsto en el artículo 8.º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, se entiende por empresa de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo objeto social consista en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas, mediante la utilización de cualquiera de los medios establecidos en la misma.
58. Por una parte, las empresas debidamente autorizadas, cuando requieran establecer una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán obtener previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para lo cual deberán acreditar la información sobre el personal directivo de dicha sucursal o agencia, licencia de funcionamiento de la alcaldía, certificado de existencia y representación legal.
59. Por la otra, las empresas de vigilancia y seguridad privada deberán contar con instalaciones para uso exclusivo y específico del servicio de vigilancia y seguridad privada, las que serán adecuadas para el funcionamiento y desarrollo de la actividad a que se refiere la normativa comentada, de manera que brinden protección a las personas, las armas, municiones, equipos de comunicación, de seguridad y demás elementos utilizados en el servicio. Las instalaciones, la documentación, los medios que se utilizan, y cualquier otro elemento empleado para la prestación de los servicios, podrán ser inspeccionadas en todo momento por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
60. La finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en cualquiera de sus modalidades, conforme al artículo 73 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, es la de disminuir y prevenir las amenazas que afecten o puedan afectar la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección, sin alterar o perturbar las condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades públicas de la ciudadanía y sin invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades.
61. Las empresas que prestan los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán desarrollar sus funciones teniendo en cuenta los principios, deberes y obligaciones señalados en el artículo 74[63] del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994.
Marco normativo y jurisprudencia de las funciones de inspección, control y vigilancia y de policía administrativa delegadas a las autoridades supervisoras
62. Visto el artículo 189, núm. 22 de la Constitución Política respecto de la función de inspección, vigilancia y control asignada al Presidente de la República en materia de la prestación de los servicios públicos, entre los que se encuentran los servicios de vigilancia y seguridad privada, se considera la misma como una manifestación del intervencionismo propio del Estado Social de Derecho y del Poder de Policía -de reglamentación y vigilancia- que le corresponde ejercer, sobre los servicios públicos que afectan directamente a los asociados en su diario vivir, y con miras a la protección de sus derechos y a garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales constitucionalmente consagrados y dirigidos básicamente a la satisfacción del interés general.
63. Visto el artículo 150, núm. 8.º de la Constitución Política, respecto de la atribución asignada al Congreso de la República para la expedición de las normas a las cuales debe sujetarse el Presidente de la República para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia; y el artículo 211 de la Constitución Política, sobre que le corresponde a la ley señalar las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas y superintendencias.
64. Así las cosas, las funciones de control que implican la utilización de mecanismos preventivos y punitivos, que el Presidente de la República, previa autorización legal, puede delegar en las superintendencias, en su calidad de autoridades supervisoras, conforme a lo dispuesto por el artículo 66[64] de la Ley 489 de 29 de diciembre 1998.
65. Por su parte, el mencionado artículo 66 de la Ley 489 de 1998 establece que las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal, que pueden tener o no personería jurídica; de acuerdo con lo anterior, "[...] la misión, objetivos, finalidad, funciones y estructura de cada superintendencia se sujeta, en cada caso, a la ley que la crea, la cual define el alcance y contenido de las funciones de inspección, vigilancia y control para efectos de su ejercicio, según la actividad y los sujetos a inspeccionar, vigilar y controlar [...]"[65] (Destacado de la Sala).
66. Es por ello que si bien el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control, le compete al Congreso fijar las directrices para el ejercicio de las mismas y autorizar su desconcentración o delegación, en virtud de la imposibilidad lógica de que el Presidente las ejerza directamente, para lo cual ha creado entidades que desarrollan tales funciones, bajo la dirección de su titular natural, de tal manera que se garantice eficazmente la finalidad buscada con las mismas[66].
67. Esta Corporación, en sentencia proferida el 8 de abril de 2007[67], precisó lo siguiente respecto de las funciones de policía administrativa que el Presidente de la República ha delegado a las superintendencias:
"[...] La policía administrativa, a su vez, se presenta como una facultad estatal de limitación y regulación de los derechos y libertades de los asociados con la finalidad de preservar el orden público, y está constituida por el poder de policía, el cual es de carácter normativo y corresponde a la facultad de expedición de regulaciones generales, de carácter legal, a cargo del Congreso de la República o reglamentario, ejercido por autoridades administrativas; la función de policía, que implica la expedición de actos jurídicos concretos, tendientes a dar aplicación a la regulación general; y la actividad de policía, que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares.
Dentro de este marco, la actividad de las superintendencias, corresponde al ejercicio de la función de policía, que se halla subordinada al poder de policía, lo que significa que su actuación está dirigida a la cumplida aplicación de las normas que regulan el campo de actividad sobre el cual aquellas ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control que les son encomendadas, con miras además, a propender por la protección del sector económico o social objeto de control, por su desarrollo y estabilidad, así como por el cumplimiento de las demás funciones que específicamente se le hayan encomendado a la respectiva superintendencia, a partir del cumplimiento de su actividad principal de inspección, vigilancia y control [...]".
68. Con relación a las funciones de inspección, control y vigilancia de las autoridades supervisoras, esta Corporación[68] sostuvo que aunque la Ley no las define, el contenido y alcance de las mismas puede extraerse de diferentes disposiciones que regulan las mismas para las diferentes autoridades públicas.
69. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia proferida el 8 de abril de 2007[69], indicó lo siguiente sobre cada una de las mencionadas funciones:
"[...] En general, como ya se dijo, las superintendencias desarrollan funciones de inspección, vigilancia y control, sobre actividades económicas públicas y privadas que se consideran de interés público y que la Constitución Política determina; tales funciones corresponden, según su definición, a las siguientes actuaciones[70]:
Inspección: Es la acción y efecto de inspeccionar, es decir, examinar, reconocer atentamente una cosa. Cargo y cuidado de velar sobre una cosa.
Vigilancia: Cuidado y atención exacta en las cosas que están a cargo de cada uno; jurídicamente, se entiende como "Cuidado, celo y diligencia que se pone o ha de ponerse en las cosas y asuntos de la propia incumbencia // Servicio público destinado a velar por determinadas instituciones, personas y cosas"[71].
Control: Inspección, fiscalización, intervención. Dominio, mando, preponderancia.
Conforme a estas definiciones, se deduce que la finalidad primordial de las superintendencias no es la de establecer reglas de conducta para los destinatarios de su vigilancia y control, sino que es la de velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia, es decir, que se trata de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que rigen las distintas actividades objeto de control por parte de las superintendencias, con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen" (Destacados de la Sala)
70. En ese sentido, la función de inspección se entiende como aquella facultad consistente en solicitar información de las personas objeto de supervisión, así como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y seguimiento de su actividad.
71. Asimismo, la función de vigilancia, por su parte, está referida a funciones de advertencia, prevención y orientación encaminadas a que los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige.
72. Por su parte, la función de control es aquella que permite ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico o administrativo.
73. Adicionalmente, las superintendencias, para el eficaz ejercicio de las funciones a su cargo y para el logro de la finalidad para la cual fueron atribuidas, cuentan con una serie de facultades discrecionales y de facultades sancionatorias otorgadas legalmente, que les permite, entre otras cosas, tener acceso a la información sensible y reservada de las empresas, representante legal y sus socios que sometidas a su inspección, control y vigilancia.
El control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
74. Visto el artículo 7.º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada y sus usuarios de conformidad con lo establecido en la ley, facultades estas que le permiten verificar, en cualquier momento, que las empresas que prestan el servicio de vigilancia y seguridad privada desarrollen sus funciones teniendo en cuenta los principios, deberes y obligaciones establecidos en el artículo 74 de dicho estatuto.
75. En ese sentido, si la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada verifica el incumplimiento de los principios, deberes y obligaciones previstos en la ley, por parte de las empresas que prestan dichos servicios, puede imponer las medidas cautelares o sanciones a que haya lugar de conformidad con los artículos 75[72] y 76[73] del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, dentro de las cuales se encuentra la suspensión o cancelación de la licencia, entre otros.
76. Conforme a lo anterior y atendiendo la naturaleza de los servicios que prestan las empresas privadas de vigilancia y seguridad privada a la ciudadanía, los permisos, la suspensión y cancelación de las licencias de funcionamiento, se deciden con base en la facultad discrecional.
Marco normativo y jurisprudencial respecto del ejercicio de potestades discrecionales de las autoridades públicas y de los actos administrativos dictados con fundamento en las mismas
77. El Código Contencioso Administrativo, aplicable al momento de la expedición de los actos administrativos acusados, dispone un principio que rige la actividad administrativa en general y que actúa expresamente como mecanismo garante contra la eventualidad de una decisión administrativa absolutamente discrecional. En efecto, el artículo 36 del C.C.A. establece: "[...] en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa [...]".
78. La Corte Constitucional, en sentencia C-734/00[74], aclaró sobre la potestad discrecional en la administración pública que:
"[...] puede concluirse que la discrecionalidad absoluta entendida como la posibilidad de adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional. En este orden de ideas, le asiste razón al actor cuando afirma que la necesidad de motivar el acto administrativo se erige como la mejor garantía para distinguir lo discrecional de lo arbitrario [...]" (Destacado de la Sala).
79. Asimismo la mencionada Corporación, en sentencia C-144/09[75], efectuó las siguientes precisiones sobre las potestades discrecionales:
"[...] 5.2. Ha señalado esta Corporación en múltiples oportunidades, que la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria en ciertas situaciones para lograr una buena administración pública. Lo anterior, por cuanto le brinda al gestor público la posibilidad de decidir -bajo alternativas de ponderación-, lo que le corresponde hacer en la situación en que se requiera superar o enfrentar una situación específica[76]. De hecho, la razón de ser de estas normas es el de permitir a la autoridad apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción, dentro de los límites fijados por el Legislador[77]. Con todo, la toma de una decisión de esta naturaleza por la autoridad administrativa, no significa arbitrariedad en el ejercicio de la función pública[78]: lo arbitrario es aquello que se funda en el capricho individual de quien ejerce el poder, con desmedro de la ley. Las facultades discrecionales, por el contrario, están sometidas a reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente[79], a los deberes del Estado, y las responsabilidades genéricas de las autoridades en cuanto a la protección de la vida, honra y bienes de los asociados (C.P. artículos 2º, 123[80]y 209[81]). En este sentido, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, prescribe como condición de la expedición de actos administrativos discrecionales, que el contenido de la decisión sea "adecuad[o] a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa".
5.3. La Corte al respecto ha reiterado que una potestad de esa naturaleza, siempre debe entenderse circunscrita a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico[83], y condicionada por: (i) la existencia misma de la potestad - no se trata de una discrecionalidad al margen de la ley sino de una potestad definida por el Legislador -; (ii) la competencia para ejercerla - otorgada a unas autoridades y no a otras -; (iii) la obtención de una finalidad específica[84]derivada del sistema normativo al que la norma pertenece; (iv) el acatamiento de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la función pública; (v) las normas particulares que permiten la expedición del acto administrativo; y (vi) los elementos fácticos del caso concreto y la proporcionalidad de la decisión respecto de ellos.
5.4. Los actos discrecionales, están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional, ya que la potestad conferida no faculta al funcionario a actuar con desviación de poder al apartarse de la finalidad del buen servicio o de los propósitos propios del Estado de Derecho. De hecho, de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, una actuación administrativa fundada en tales supuestos, constituye una de las causales de procedencia de la acción de nulidad de la misma[86]. Además, los requisitos de racionalidad y razonabilidad deben acompañar todo acto discrecional. El acto en consecuencia, debe ser motivado y la discrecionalidad de las autoridades debe estar justificada en las razones del servicio[87]" (Destacados de la Sala).
80. De los pronunciamientos supra de la Corte Constitucional, se colige lo siguiente respecto de las potestades discrecionales que tienen las autoridades públicas y de los actos administrativos expedidos con fundamento en las mismas:
81. La potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria en ciertas situaciones para lograr una buena administración pública, por cuanto, le brinda al servidor público la posibilidad de adoptar una determinada decisión, aplicando el mecanismo de ponderación y el principio de legalidad, para alcanzar los fines estatales.
82. La facultad discrecional está sometida a las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente, a los deberes del Estado, y las responsabilidades de las autoridades en cuanto a la protección de los derechos de quienes habitan en el Estado.
83. En cuanto al adecuado ejercicio de una potestad discrecional, se debe verificar la ocurrencia de las siguientes condiciones:
83.1. Que el Legislador haya establecido, en norma positiva y previa a su ejercicio, la correspondiente facultad discrecional.
83.2. Que el ente público y el servidor público sean competentes, conforme con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, para ejercer la respectiva potestad discrecional.
83.3. Que se alcance el o los fines estatales que ha señalado el Legislador dentro del marco normativo establecido para tales efectos.
83.4. Que se apliquen en debida forma las normas que permiten la expedición del acto administrativo discrecional, en ejercicio de las facultades en comento.
83.5. Que existan los elementos fácticos del caso concreto y la proporcionalidad de la decisión respecto de aquellos.
84. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia proferida el 3 de agosto de 2006[88], ha considerado lo siguiente respecto de la potestad discrecional en la administración pública y de los actos proferidos en ejercicio de la misma:
"[...] Tratándose de la facultad discrecional, reiteradamente se ha dicho que es una potestad jurídica del Estado que permite a la autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, adoptar una u otra decisión; es decir, cuando su conducta o forma de proceder no esté previamente determinada por la ley. En estos eventos, el servidor público es libre para apreciar, valorar, juzgar y escoger la oportunidad y el contenido de su decisión dentro de las varias posibilidades.
No obstante, el ejercicio de la potestad discrecional no es ilimitado, sino menguado por el principio de la relatividad, que se traduce en que la distribución del poder se construye sobre la contención del mismo, es el sistema de pesos y contrapesos expuesto por Montesquieu, que impide la existencia de potestades absolutas que corrompen absolutamente. La facultad discrecional no implica el fuero de intangibilidad sobre los actos administrativos, pues ello conllevaría admitir el poder majestuoso y soberbio del Estado en una clara alusión a la administración para satisfacer caprichos individuales.
La regla y medida de la discrecionalidad es la razonabilidad, vale decir la discrecionalidad es un poder en el derecho y conforme a derecho, que implica el ejercicio de los atributos de decisión dentro de límites justos y ponderados. El poder jurídico de la competencia para decidir, equivale a la satisfacción del interés general y por ende, a partir de la observación de los elementos fácticos se mueve la adopción de la decisión que mejor convenga a la comunidad.
No puede olvidarse que la ley en las oportunidades que autoriza el ejercicio del poder discrecional, exige en todo caso que tal potestad debe desarrollarse en forma adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. (artículo 36 del C.C.A.).
Siendo así, el poder discrecional no es un atributo omnímodo que le permita a las autoridades actuar soberanamente, puesto que no obstante que emana del privilegio que ostenta la administración de hacer efectivos los principios de ejecutoriedad y ejecutividad de sus decisiones, la autoridad debe tener presente que los poderes estatales no son un fin en sí mismo sino un medio al servicio de la sociedad y que sus decisiones surgen de la ordenación de unos hechos para lograr llegar a una finalidad.
Cabe destacar, que el artículo 36 del C.C.A., consagra la regla general de la discrecionalidad y señala la proporcionalidad entre los hechos que le sirven de causa, que no es otra cosa que la acción del hecho causal sobre el efecto jurídico, la medida o razón que objetivamente debe existir entre la realidad de hecho y el derecho que supone la verdad de los hechos y su conexidad con la decisión.
En armonía con las afirmaciones anotadas, la presunción de legalidad que ostenta la generalidad de los actos discrecionales, se mantiene intacta ante la sede jurisdiccional en tanto la decisión esté precedida de supuestos de hecho reales, objetivos y ciertos, haciendo de esta forma operante el postulado consagrado en el artículo 36 del C.C.A.
No se trata de exigir la motivación del acto sino la justificación de los motivos, la primera es un aspecto formal propio de algunas decisiones que implica la expresión en el texto del acto de las razones de su expedición, la segunda es un elemento de su entraña, de su esencia y formación, por ende, es la parte sustancial del acto [...]" (Destacados de la Sala).
85. La Sala considera respecto los actos administrativos discrecionales que deben, además de cumplir las mismas condiciones antes señaladas para las potestades discrecionales, contener decisiones que sean proporcionales a los hechos que le sirve de fundamento, siendo, a su vez los supuestos de hecho reales, objetivos y ciertos.
86. Asimismo, la Sala considera que los actos administrativos discrecionales, según el respectivo marco jurídico aplicable a cada caso, deben estar motivados legal y fácticamente, y como se ha señalado por esta Corporación, el ejercicio del poder discrecional, exige en todo caso que tal potestad debe desarrollarse en forma adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
La potestad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada respecto del servicio de vigilancia y seguridad privada
87. Como quedó antes expuesto, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 61, expidió el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, cuyo objeto previsto en el artículo 3.º es el de establecer un estatuto para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada por parte de los particulares, los que solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana, potestad con fundamento en la cual también se podrá suspender o cancelar las licencias o credenciales expedidas, de conformidad con lo preceptuado en dicho estatuto.
88. En cuanto a la facultad discrecional de la administración respecto del servicio de vigilancia y seguridad privada, esta Sección[89] resaltó que, en esta materia, "[...] la Administración tiene la potestad discrecional tanto para otorgar licencias de funcionamiento, como para suspender o cancelar la licencia expedida, pero el uso de tal potestad debe manifestarse desde un comienzo y, como ya se dijo, adecuarse a los fines de la norma y ser proporcional a los hechos que le sirven de causa [...]".
89. A su vez, la Sección[90] ha reiterado que se trata de una potestad discrecional porque así lo reconoce expresamente la norma, la que además señala tanto el órgano al que la misma está atribuida, en este caso, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como su finalidad, la cual se concreta en un interés público como lo es la protección de la seguridad ciudadana, supuesto mismo de la paz y del orden en la sociedad y del goce de los derechos y de las libertades individuales.
90. En uso de dicha potestad discrecional, la Administración podrá, dentro de los parámetros que la Ley señala, conceder licencias de funcionamiento o credenciales para operar los servicios de vigilancia y seguridad privada, suspenderlas o cancelarlas.
La licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada: concesión, renovación, suspensión y cancelación
91. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, como se ha precisado, solo podrán prestarse mediante la obtención de una licencia de funcionamiento expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en dicha potestad discrecional que le reconoce el Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 y que está orientada a proteger la seguridad ciudadana. Con fundamento en dicha potestad discrecional, la citada entidad podrá suspender o cancelar dicha licencia (artículo 3º).
Concesión de la licencia de funcionamiento
92. Para que una empresa de vigilancia y seguridad privada obtenga una licencia de funcionamiento, deberá cumplir con los requisitos descritos en el artículo 11 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994[91].
93. El otorgamiento de la licencia de funcionamiento es, como quedó antes dicho, una decisión fundada en la potestad discrecional del Estado, que está dirigida a la protección de la seguridad ciudadana (art. 3º del Decreto Ley 356 de 1996), de tal suerte que el solo cumplimiento de los requisitos formales que debe contener toda petición que se eleve en tal sentido no resulta suficiente para obtener en forma automática la licencia respectiva, consideración esta aplicable también tratándose de la renovación de la misma.
Renovación de la licencia de funcionamiento
94. El artículo 14 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994[92], se refiere a la renovación de la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada, para la cual debe presentarse un informe general sobre el estado de la empresa y adjuntar los paz y salvos o comprobantes de pagos de los aportes parafiscales; asimismo la Superintendencia puede solicitar información adicional cuando esta lo considere necesario
Suspensión y cancelación de la licencia de funcionamiento
95. En cuanto a la suspensión y a la cancelación de la licencia de funcionamiento, el artículo 3.º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 señala que podrá disponerse una u otra medida por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con fundamento en la potestad discrecional, que se orienta a la protección de la seguridad ciudadana.
Suspensión de la licencia de funcionamiento
96. Los artículos 75, numeral 2.º, y 76, numeral 3.º, del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 establecen que la suspensión de la licencia de funcionamiento es considerada, por una parte, como una medida cautelar que impondrá la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a las personas naturales o jurídicas que realicen actividades exclusivas de los vigilados sin contar con la debida autorización y a los vigilados que infrinjan lo dispuesto en el del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 y, en especial, lo dispuesto en sus títulos V[93] y VII[94] y, por otra, como una sanción que se impondrá por dicha entidad a los vigilados que infrinjan esa misma normativa.
Cancelación de la licencia de funcionamiento
97. Frente a la cancelación de la licencia de funcionamiento del vigilado, sus sucursales o agencias, o de las credenciales respectivas, el artículo 76 ibidem establece, igualmente, que la cancelación constituye una sanción, que se impondrá por parte la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a los vigilados que, por ejemplo, infrinjan los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada.
98. En ese sentido, por disposición del Legislador, es claro que la suspensión y la cancelación de las licencias de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada son decisiones o medidas que puede adoptar la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en ejercicio de su potestad discrecional.
Desarrollo jurisprudencial sobre las potestades discrecionales dela Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para adoptar las medidas de suspensión y de cancelación de la licencia de funcionamiento
99. Tratándose de la potestad discrecional con que cuenta la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para adoptar las decisiones consistentes en la suspensión o cancelación de funcionamiento de una empresa que presta servicios de vigilancia y seguridad privada, la Sala[95] ha precisado que, el ejercicio de dicha potestad se presenta cuando:
"[...] la autoridad estima libremente el mérito y la conveniencia y oportunidad de la respectiva decisión y señala su contenido, atendiendo a la finalidad señalada en la norma que autoriza el ejercicio de dicha potestad (art. 3º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994). Tales medidas discrecionales (suspensión y cancelación de la licencia) no son decisiones que carezcan de una razón justificada, sino decisiones en las cuales la Administración ha hecho una estimación subjetiva sobre las mencionadas circunstancias, teniendo como fundamento el interés general, ínsito en toda actuación pública, e igualmente la finalidad pública consistente en proteger la seguridad ciudadana, la cual, como supuesto del orden y de la paz social y del disfrute de los derechos y libertades de las personas, constituye un fin esencial dentro de nuestro Estado. Como se trata de decisiones discrecionales, las mismas deben ser adecuadas a los fines de la norma que la autoriza y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. Por ende, en el ejercicio de esta potestad discrecional, la Administración decidirá suspender o cancelar la licencia de funcionamiento de una empresa de vigilancia y seguridad privada, a partir de la consideración de unos hechos bajo la óptica de la protección a la seguridad ciudadana y aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad [...]" (Destacados de la Sala).
100. En conclusión, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en la potestad discrecional, orientada siempre a proteger la seguridad ciudadana, puede conceder, negar, suspender o cancelar las licencias para prestar dichos servicios, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transporte con este mismo fin.
La finalidad, los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada
101. La Sala procederá a analizar la finalidad, los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad, los cuales, por un lado, deben ser cumplidos por quienes prestan dichos servicios y, por el otro, se constituyen en parámetros legales para el ejercicio de las potestades discrecionales por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
La finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada
102. Visto el artículo 73 de Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994 sobre el objetivo de la vigilancia y seguridad privada, se observa que finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en cualquiera de sus modalidades, es:
"[...] la de disminuir y prevenir las amenazas que afecten o puedan afectar la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección, sin alterar o perturbar las condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades públicas de la ciudadanía y sin invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades [...]" (Destacados de la Sala).
103. En efecto, los servicios prestados por estas personas y empresas que prestan los servicios de vigilancia y seguridad privada, en virtud de la respectiva licencia de funcionamiento, tienen una estrecha y particular vinculación con la disminución y la prevención de amenazas contra la vida, la integridad personal y el tranquilo ejercicio legítimo de los derechos de quienes habitan el Estado colombiano, sin que se invada la órbita de las autoridades públicas ni se perturbe los derechos y las libertades públicas de la ciudadanía.
104. La Sala resalta lo especial y lo relevante de la finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada, que es el fundamento y el marco teleológico legal de la potestad discrecional establecida por el Legislador para la concesión, la suspensión y la cancelación de la licencia de funcionamiento de las personas y empresas de vigilancia y seguridad privada.
El marco legal y jurisprudencial del derecho al debido proceso administrativo en materia del ejercicio de potestades discrecionales
105. La Constitución Política, en su artículo 29, establece que "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", por lo tanto, se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, el cual regula el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración, cuando en virtud del inicio de las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los administrados.
106. La Corte Constitucional, en sentencia T-982/04, preciso sobre este aspecto lo siguiente:
"[...] Siendo entonces un desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite jurídico al ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que las autoridades únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de atribuciones públicas en virtud de la Constitución o la ley. Ello ocurre, por una parte, porque conocerán de antemano cuáles son los medios para controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, y por la otra, porque sabrán los términos dentro de los cuales deberán presentar las alegaciones y recursos procedentes a su favor [...]".
107. Ahora bien, la Sala considera que el derecho al debido proceso administrativo en materia de las potestades discrecionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del C.C.A., se materializa en los requisitos legales y jurisprudenciales, expuestos en los primeros acápites de esta providencia, para el ejercicio de las potestades discrecionales y en los requisitos que de manera específica el Legislador señale para cuando establece una determinada potestad discrecional.
108. En este orden de ideas, se deberá verificar lo siguiente:
108.1. Que la potestad discrecional este señalada, previamente, por el Legislador en el ordenamiento jurídico.
108.2. Que la autoridad pública y el servidor público sean los competentes para ejercer la misma.
108.3. Que la decisión adoptada en acto administrativo, expedido con fundamento en dicha facultad discrecional, sea adecuada a los fines de la norma que lo autoriza y proporcional a los hechos que sirven de causa.
108.4. Que el acto administrativo esté motivado jurídica y fácticamente.
108.5. Que los hechos que sirven de sustento al acto administrativo discrecional sean reales y ciertos.
109. En cuanto a los derechos de contradicción, de defensa y de audiencia, que integran el debido proceso administrativo, la Sala considera que se deben observar estos principios, con sujeción el ordenamiento jurídico, de manera especial[96], a cada potestad discrecional.
Marco legal y jurisprudencial de la falta de motivación como causal de nulidad de los actos administrativos
110. El artículo 84 del C.C.A. que regula la acción de nulidad dispone que la misma procederá:
"[...] no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas que deban fundarse, sino también cuando haya sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió [...]" (Destacado de la Sala).
111. El artículo 85 del C.C.A. que regula la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establece que:
"[...] toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y que se le restablezca en su derecho [...]" (Destacado de la Sala).
112. Esta Corporación ha considerado[97] que la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, mediante la acción de nulidad y restablecimiento de que trata el artículo 85 C.C.A supra, es por los mismos presupuestos normativos de que trata el artículo 84 C.C.A., entre los que se encuentra la causal de nulidad por "falsa motivación".
113. Asimismo, esta Sección, en diversos pronunciamientos, ha diferenciado la causal de nulidad por "falsa motivación" de la falta de motivación de los actos administrativos.
113.1. Es así como en sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018[98] se precisó que:
"[...] La validez del acto administrativo depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.
Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.
El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto.
Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que corresponde a la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo. La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada. De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación [...]" (Destacados de la Sala).
113.2. Adicionalmente, en sentencia proferida el 14 de julio de 2017[99], se indicó que:
"[...] La motivación del acto hace referencia a las razones fácticas y jurídicas a las cuales atiende la administración para adoptar una determinada decisión. Para que puedan servir de fundamento a un acto administrativo, los motivos de hecho y de derecho a los que responde la autoridad deben ser verdaderos, reales y legales. De modo que allí donde se constata una discordancia entre las razones expresadas y la realidad de las cosas, bien porque ésta se falsea, se distorsiona o se ignora, se configura el vicio de falsa motivación. Lo mismo sucede cuando el ente administrativo realiza una equivocada lectura o interpretación jurídica de esa realidad o invoca un fundamento jurídico discordante, irreal o que no existe. De aquí que la Sección Primera haya considerado que '[l]a falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación'.
En relación con este asunto la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que esta causal de nulidad de los actos administrativos:
"(...) se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión'.
Este vicio, entonces, es diferente del otro denominado falta de motivación, que, como ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación, 'es el presupuesto o una de las causas que dan lugar a la nulidad por expedición irregular del acto administrativo, que no a la nulidad por falsa motivación, como suele entenderse equivocadamente'. Esto, debido a que mientras la falta de motivación implica la ausencia de motivo suficiente o acorde con la exigencia legal, en contravía de la expresa previsión legal que exige este extremo en la formación de todo acto administrativo como garantía del derecho de defensa del ciudadano y de la controlabilidad del acto en sede judicial, la falsa motivación presenta una realidad diferente, en la cual el acto administrativo sí se motivó, pero con base en razones falsas, irreales o ilegales [...]".
114. La Sala observa en el caso sub examine que uno de los cargos de nulidad formulados por la parte demandante es el de "ausencia de motivación – motivación por comodín", es decir, invoca la falta de motivación no la falsa motivación, por cuanto, la parte demandante considera que en los actos administrativos acusados "[...] no media consideración fáctica ni jurídica [...]"[100].
115. Así las cosas, la Sala procederá a analizar los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales de la Sección Primera[101] sobre la falta de motivación en los actos administrativos discrecionales expedidos, en ejercicio de sus facultades legales, por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
La jurisprudencia de la Sección Primera sobre la motivación en los actos administrativos discrecionales expedidos, en ejercicio de sus facultades legales, por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
116. La Sección Primera ha proferido diversos pronunciamientos respecto de los actos administrativos de cancelación de licencia de funcionamiento expedidos por la Superintendencia de Vigilancia y de Seguridad Privada, en especial, lo referente a la causal de nulidad de falta de motivación en actos administrativos discrecionales.
125. Es así como, la Sección Primera, en sentencia proferida el 26 de marzo de 1998[102], consideró lo siguiente:
'Cabe resaltar que en materia de vigilancia y seguridad privada es claro que la Administración tiene la potestad discrecional tanto para otorgar licencias de funcionamiento, como para suspender o cancelar la licencia expedida, pero el uso de tal potestad debe manifestarse desde un comienzo y, como ya se dijo, adecuarse a los fines de la norma y ser proporcional a los hechos que le sirven de causa.
En el presente caso la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada simplemente se limitó a expresar que es facultativo para ella conceder o no la licencia de funcionamiento porque el verbo "podrá", que consagra el artículo 11 del Decreto Ley 356 de 1.994, así la autoriza, pero en parte alguna indica las razones de protección a la seguridad ciudadana que, conforme al artículo 3º ibídem, son las que deben servirle de sustento para hacer uso de dicha potestad' (Destacado de la Sala).
117. De lo anterior, la Sala resalta los siguientes aspectos relevantes de lo considerado por la Sección:
117.1. El otorgamiento, la suspensión y la cancelación de licencias de funcionamiento por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada son potestades discrecionales.
117.2. Dichas potestades discrecionales se deben adecuar a los fines de la norma y son proporcionales a los hechos que sirven de causa, es decir, que se deben ejercer conforme a lo previsto en el artículo 36 de C.C.A. y en el artículo 3.º del Decreto Ley 356 del 11 de febrero de 1994.
117.3. El acto administrativo objeto de control judicial, en la referida sentencia, también expedido con base en potestades discrecionales "[...] en parte alguna indica las razones de protección a la seguridad ciudadana [...] son las que debe servirle de sustento para hacer uso de dicha potestad [...]".
118. La Sección Primera, en sentencia proferida el 5 de octubre de 2009[103], al analizar los cargos de nulidad de falta de motivación de una resolución expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, aclaró:
"[...] En páginas anteriores se dejó expuesto que la Superintendencia, mediante la Resolución núm. 1790 del 11 de mayo de 2004, denegó la licencia solicitada, argumentando, por una parte, que "[...] el peticionario presentó parte de los requisitos exigidos por el Decreto Ley 356 de 1994", dejando de allegar "...la justificación de la solicitud en la que se demuestre (sic) los riesgos especiales que ameriten la constitución del departamento, (Artículo 19 numeral 1, párrafo 1, decreto 356 de 1994).", y de otra, que "Los servicios de un conjunto residencial, como lo es CALATRAVA, se destinan a terceros residentes de la Propiedad Horizontal, diferentes al órgano mismo de la Administración de la Unidad Inmobiliaria Cerrada UIC (Artículo 17 decreto 356 de 1994)." Las manifestaciones expresas que se acaban de transcribir, extraídas de la parte considerativa de la precitada resolución, permiten aseverar que el cargo de la falta de motivación no tiene ningún fundamento. A juicio de la Sala, las aludidas afirmaciones constituyen en sí mismas una motivación más que suficiente que deja sin piso el cuestionamiento formulado por la actora, pues su carácter escueto, sucinto y lacónico no significa que se haya dejado de motivar la decisión administrativa. Además de ello, la Sala considera que el hecho de que se esté calificando de "falsa" la motivación consignada en el acto demandado, contradice el otro cuestionamiento relativo a la "falta" de motivación, pues mal podría reputarse de falsa una motivación inexistente [...]".
119. La Sala considera, en atención a la providencia supra, que la Sección señalo que la motivación del acto administrativo discrecional puede ser "escueta, sucinta y lacónica". En este evento, la Sala advierte que no se analizó el tema de si la motivación debe o no estar contenida en el acto administrativo discrecional, por cuanto en ese caso el acto administrativo incorporaba las correspondientes manifestaciones sucintas y escuetas en su parte considerativa.
120. La Sección Quinta en descongestión, en sentencia proferida el 16 de agosto de 2018[104], al estudiar el cargo de nulidad de falta de motivación de unos actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que negaron la renovación de una licencia de funcionamiento, la apertura de una sucursal y la cesión de cuotas sociales de una empresa de vigilancia y seguridad privada
"[...] De la extensa pero necesaria transcripción de los actos administrativos demandados se aprecia con total claridad que existe una amplia reseña de los fundamentos jurídicos de la "potestad discrecional" de la SUPERINTENDENCIA como instrumento eficaz para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, entre los que resalta la protección de la seguridad ciudadana.
Sin embargo, más allá de lo anterior, no existe una sola referencia que permita poner en evidencia los hechos que le sirvieron de causa para ejercerla en el caso concreto, con lo cual resulta imposible determinar si la medida adoptada por aquella fue proporcional a los mismos, lo cual opera en desmedro del derecho de defensa y contradicción que le asiste al particular afectado, esto es, LOGAN SECURITY LTDA [..." (Destacados de la Sala).
121. La Sala encuentra que, en la citada sentencia, se considera que los referidos actos administrativos discrecionales deben estar motivados tanto jurídica como fácticamente y que dicha motivación debe estar contenida en el texto de respectivo acto administrativo, así los puestos fácticos que sirven de fundamento a la decisión estén contenidos en documentos que, por mandato de la Constitución Política o de la ley, que tengan carácter de reservados.
122. Esta Corporación, en el mencionado pronunciamiento sostuvo que más allá de que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fundamente jurídicamente su decisión administrativa con la potestad discrecional de la cual es titular, debe existir siquiera sumariamente una referencia que permita poner en evidencia los hechos que le sirvieron de causa para ejercerla, con lo cual resultaría posible determinar si la medida adoptada fue proporcional a los mismos. En ese sentido, esta Corporación precisó lo siguiente:
"[...] De la extensa pero necesaria transcripción de los actos administrativos demandados se aprecia con total claridad que existe una amplia reseña de los fundamentos jurídicos de la "potestad discrecional" de la SUPERINTENDENCIA como instrumento eficaz para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, entre los que resalta la protección de la seguridad ciudadana. Sin embargo, más allá de lo anterior, no existe una sola referencia que permita poner en evidencia los hechos que le sirvieron de causa para ejercerla en el caso concreto, con lo cual resulta imposible determinar si la medida adoptada por aquella fue proporcional a los mismos, lo cual opera en desmedro del derecho de defensa y contradicción que le asiste al particular afectado, esto es, LOGAN SECURITY LTDA. En retrospectiva, para este colegiado, en relación con las exigencias establecidas en el artículo 36 del CCA, es dable concluir que la Resolución No. 5523 del 19 de diciembre de 2008 y la No. 1075 del 24 de marzo de 2009 guardan concordancia con los fines de seguridad ciudadana que la norma autoriza, pero en manera alguna permite establecer su proporcionalidad con los hechos que le sirven de causa, toda vez que existe un vicio formal de su contenido, traducido en la falta o ausencia total de motivación frente a la concreción de tales hechos [...]".
123. En esa misma oportunidad, esta Corporación estimó que si lo que determinó el sentido de la decisión de la Superintendencia de Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fue una la reserva de información relacionada con la existencia de procesos penales y otra serie de irregularidades que vinculan a uno de los socios de la empresa, motivo que debió hacerlo saber en esos términos a los implicados. La Corporación precisó:
"[...] Ahora, también se invoca una reserva de información relacionada con la existencia de procesos penales y otra serie de irregularidades que vinculan a uno de los socios de la compañía en cuestión; sin embargo, siendo esto lo que determinó el sentido de las decisiones enjuiciadas, lo mínimo que correspondía a la demandada era sustentar la decisión en los "informes reservados" y hacerlo saber en esos términos a los implicados, para que tuvieran la oportunidad, en el evento de ser pertinente, de oponerse en su momento a dicha reserva, pero ello no fue lo que ocurrió [...]".
124. En conclusión, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada además de exponer o fundamentar sus decisiones en la facultad discrecional con la que cuenta, debe señalar, así sea de manera sumaria, los hechos o motivos con los cuales se configura el supuesto normativo, so pena de no encontrarse debidamente motivados.
Análisis del caso concreto y de las pruebas allegadas al proceso
125. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, contra los actos administrativos demandados se aduce la falta de motivación y la violación al debido proceso y al derecho de defensa, cargos estos que se sustentan en que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada canceló la licencia de funcionamiento de CANINOS PROFESIONALES LTDA., sin haber aducido un fundamento de hecho razonado y concreto que diera lugar a dicha sanción, ni fueron precedidos por una actuación administrativa, en donde le permitiera ejercer su derecho de defensa y contradicción.
126. En la contestación de la demanda[105], la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada puso de presente que las decisiones demandadas tuvieron como fundamento fáctico, información reservada consistente en una investigación penal adelantada contra el señor Juan Felipe Sierra, socio de la persona jurídica demandante, respecto del cual la Fiscalía General de la Nación había dictado orden de captura en su contra, por supuestos vínculos con grupos al margen de la ley.
127. En efecto, obra en el expediente el oficio núm. 436 D de 22 de agosto de 2008[106], mediante el cual la Unidad Antinarcóticos de Interdicción Marítima de la Fiscalía General de la Nación, en respuesta al requerimiento de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, allegó información reservada con la que informa lo siguiente: "[...] que el señor JUAN FELIPE SIERRA FERNÁNDEZ [...], se encuentra vinculado al proceso 74.634, que mediante resolución del 12 de agosto de la corriente anualidad se le resolvió situación jurídica imponiéndose medida de aseguramiento en su contra por los punibles de Concierto para Delinquir Agravado en concurso con el delito de Homicidio Agravado, en calidad de cómplice, encontrándose en la actualidad detenido en el Cárcel Nacional Modelo de Bogotá [...]".
128. Sin embargo, la Sala evidencia, conforme a las pruebas allegadas en el caso presente por las partes y a la transcripción de los actos acusados: i) que estos fueron expedidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como autoridad competente para ordenar, de conformidad con el artículo 76 del Decreto Ley 356 de 1994, la cancelación de la licencia de funcionamiento de la parte demandante; ii) que los actos demandados fueron expedidos en ejercicio de la facultad discrecional que le otorga la ley a la entidad demandada y, en virtud de dicha facultad, sin más límites que la finalidad de proteger la seguridad ciudadana, sirvió de sustento jurídico a la resolución acusada y iii) que pese a que los actos demandados fueron proferidos con fundamento en la facultad discrecional con el fin de proteger la seguridad ciudadana, estos omiten indicar, si quiera de manera sumaria, las razones o los hechos de protección a la seguridad ciudadana que, conforme al artículo 3 del Decreto Ley 356 de 1994, son las que deben servirle de sustento para hacer uso de dicha potestad.
129. Observa la Sala, del contenido de los actos administrativos acusados, los fundamentos invocados por la demandada, con base en el ejercicio de la "potestad discrecional" la cual apoya en el principio constitucional y legal de protección a la seguridad ciudadana. Empero, en el caso concreto, encuentra la Sala, que los argumentos expuestos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el escrito de contestación de demanda, consistentes en que, para la fecha en que se profirieron esos actos, existía una orden de captura contra un socio de la empresa demandante por tener vínculos con grupos al margen de la ley, no fueron tenidos en cuenta,o sirvieron de causa para el ejercicio de tal facultad discrecional, con lo cual, la medida adoptada por aquella no resulta proporcional a los mismos, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 del C.C.A, teniendo en cuenta la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento, sin efectuar una valoración proporcional al hecho descrito por la demandada en relación a la orden de captura existente contra uno de los socios de la empresa.
130. De esta manera, para la Sala, el hecho de que la demandada no hubiera hecho referencia, siquiera de manera sumaria, a la existencia de la información reservada, siendo esta razón la que determinó el sentido de las decisiones demandadas, evidencia la falta de motivación de estas; además pone de manifiesto, como se ha señalado, la omisión en las reglas señaladas para el ejercicio de la potestad discrecional, la cual se reitera, no es sinónimo de arbitrariedad o capricho, como se infiere del artículo 36 del C.C.A., el cual exige que sea adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
131. Cabe resaltar entonces que, en materia de vigilancia y seguridad privada, es claro que la Administración tiene la potestad discrecional tanto para otorgar licencias de funcionamiento, como para suspender o cancelar la licencia expedida, pero el uso de tal potestad debe manifestarse desde un comienzo y, como ya se dijo, adecuarse a los fines de la norma y ser proporcional a los hechos que le sirven de causa.
132. En el caso sub examine, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada simplemente se limitó a expresar que la licencia de funcionamiento de la parte demandante fue cancelada teniendo en cuenta su facultad discrecional, con el fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades, pero en modo alguno menciona la existencia de la información reservada respecto de uno de los socios de la empresa prestadora del servicio de vigilancia y seguridad privada.
133. En ese orden de ideas, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de demanda señala que, en el presente caso, los actos administrativos acusados tuvieron como fundamento el hecho consistente en que, para la fecha en que se profirieron esos actos, existía una orden de captura contra un socio de la empresa demandante por tener vínculos con grupos al margen de la ley, quien además estuvo privado de la libertad por estos mismos hechos y se encontraba prófugo de la justicia, motivo por el cual la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, en ejercicio de la facultad discrecional, procedió a cancelar la licencia de funcionamiento que se le había otorgado a la demandante, debido a que esta circunstancia representaba un peligro e inseguridad para la comunidad en la prestación del servicio de seguridad privada. En este sentido, para la Sala, estos fundamentos fácticos que manifestó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de demanda, no se encuentran contenidos en los actos administrativos demandados.
134. Contrario a lo anterior, para el demandante y apelante, los actos administrativos acusados fueron expedidos de plano por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sin mediar procedimiento administrativo alguno, presupuesto indispensable del derecho al debido proceso.
135. En ese sentido, resalta la Sala, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debió sustentar los actos acusados en la información reservada que conocía en materia de seguridad ciudadana y, hacerlos saber en esos términos al implicado o a los implicados, para que tuvieran la oportunidad, en el evento de ser pertinente, de oponerse en su momento a dicha información objeto de reserva. No obstante, siendo esto lo que determinó el sentido de las decisiones enjuiciadas, ello no fue lo que ocurrió en el presente caso.
136. Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que los actos administrativos acusados están viciados de nulidad a causa de la falta de motivación de la que adolecen y así se declarará. En consecuencia, se ordenará el restablecimiento del derecho, tal y como pasa a exponerse.
El restablecimiento del derecho solicitado por la parte demandante
137. La demandante solicitó que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados, se ordenara a la demandada a restablecer el derecho de la siguiente manera:
"[...] SEGUNDA. Declárese que en consecuencia la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL deben restablecer en el derecho a la Sociedad Demandante, lo que implica el pago de los perjuicios ocasionados con dichas resoluciones, los cuales superan la suma de OCHO MIL MILLONES DE PESOS ($8.000'000.000,oo), o a la suma mayor o menor que resulte probada en el proceso, más cualquier perjuicio derivado de la nulidad de dichas resoluciones, principalmente los derivados de la imposibilidad de recuperar las inversiones y la imposibilidad de ejercer su objeto social. La cuantía de los perjuicios debe ser tasada pericialmente y actualizada a la fecha del dictamen y del pago [...]"
138. Para efectos de la valoración de los perjuicios ocasionados a título de daño emergente y lucro cesante, la parte demandante solicitó[107] la práctica de un dictamen pericial, prueba que fue decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, mediante auto de 10 de septiembre de 2009.
Dictamen pericial como prueba de los perjuicios causados
139. El dictamen pericial fue rendido por la perito Fanny Pinto Salazar el 11 de agosto de 2010[109], el cual fue adicionado y aclarado, a solicitud de la demandante, mediante escrito de 13 de octubre de 2011.
140. El 8 de octubre de 2011[111], la demandada objetó el dictamen pericial por error grave, argumentando que "[...] carece completamente de análisis, explicación, fundamentación y argumentación [...]". De la objeción al dictamen, se dio traslado a las partes por el término de tres (3) días[112], sin que estas solicitaran la práctica de pruebas.
141. El Despacho sustanciador, en primera instancia, mediante auto de 24 de noviembre de 2011[113], cerró la etapa probatoria y precisó que la objeción por error grave del dictamen pericial rendido dentro del presente proceso, sería decidido en la sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil.
142. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al denegar las pretensiones de la demanda, mediante sentencia proferida el 23 de febrero de 2012, no resolvió la objeción por error grave, motivo por el cual, esta Sala entrará a decidirla para efectos de determinar el restablecimiento del derecho como consecuencia de la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos demandados en el caso sub judice.
La objeción por error grave
143. El artículo 238 del C.P.C. establece la forma como debe procederse para la contradicción del dictamen pericial, determinando su numeral 1º que para dicho fin la parte puede objetarlo por error grave, o solicitar que se complemente o aclare su contenido.
144. Cuando la contradicción se ejerza mediante la objeción por error grave, deben cumplirse los requisitos del numeral 5º del referido artículo 238, relacionadas con el deber de precisar el error y de solicitar las pruebas que se consideren necesarias para demostrarlo.
145. Sobre el concepto de error grave, la Sección Primera de esta Corporación se pronunció, en sentencia de 26 de noviembre de 2009[114], indicando que:
"[...] Resulta pertinente precisar que para que se configure el "error grave", en el dictamen pericial, se requiere de la existencia de una equivocación en materia grave por parte de los peritos, una falla que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4 y 5 del artículo 238 CPC.
La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado, respecto de la objeción por error grave contra el dictamen pericial y sus especiales condiciones, lo siguiente:
"(...) si se objeta un dictamen por error grave, los correspondientes reparos deben poner al descubierto que el peritazgo tiene bases equivocadas de tal entidad o magnitud que imponen como consecuencia necesaria la repetición de la diligencia con intervención de otros peritos..." pues lo que caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables a un peritaje, "...es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y falsas las conclusiones que de ellos se deriven [...]"
146. En efecto, para que prospere la objeción del dictamen pericial por error grave se requiere la existencia de una equivocación de tal gravedad o una falla que tenga entidad de conducir a conclusiones igualmente equivocadas. Así mismo, se ha dicho que éste se contrapone a la verdad, es decir, cuando se presenta una inexactitud de identidad entre la realidad del objeto sobre el que se rinda el dictamen y la representación mental que de él haga el perito. Sin embargo, se aclara que no constituirán error grave en estos términos, las conclusiones o inferencias a que lleguen los peritos, que bien pueden adolecer de otros defectos.
147. En otros términos, la objeción por error grave debe referirse al objeto de la peritación y no a la conclusión de los peritos.
148. Por su parte, la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de 8 de febrero de 2017, precisó sobre la procedencia del error grave lo siguiente:
"[...] De conformidad con el artículo 238 del C. de P.C., la objeción que las partes pueden formular contra el dictamen pericial procede por "error grave que haya sido determinante de las conclusiones a que hubieren llegado los peritos o porque el error se haya originado en éstas". Vale decir, debe tratarse de un error de tal magnitud que, "de no haberse presentado, otro hubiera sido el sentido del dictamen rendido por los peritos", por lo cual, el yerro debe ser tan significativo que las conclusiones a las cuales conduzca sean ostensiblemente equivocadas.
En torno a los presupuestos de este mecanismo de contradicción probatoria, esta Corporación ha señalado:
"...la objeción por error grave procede no por la deficiencia del dictamen ante la falta de fundamentación o sustento técnico y científico o por la insuficiencia o confusión de los razonamientos efectuados por los peritos, sino por su falencia fáctica intrínseca, a partir de la cual no puede obtenerse un resultado correcto, por cuanto parte de premisas falsas o equivocadas en relación con el objeto mismo materia de la experticia, '(...) pues lo que caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables a un peritaje, (...) es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y falsas las conclusiones que de ellos se deriven, de donde resulta a todas luces evidente que las tachas por error grave a las que se refiere el numeral 1º del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil (...) no pueden hacerse consistir en las apreciaciones, inferencias, juicios o deducciones que los expertos saquen, una vez considerada recta y cabalmente la cosa examinada. Cuando la tacha por error grave se proyecta sobre el proceso intelectivo del perito, para refutar simplemente sus razonamientos y sus conclusiones, no se está interpretando ni aplicando correctamente la norma legal y por lo mismo es inadmisible para el juzgador, que al considerarla entraría en un balance o contraposición de un criterio a otro criterio, de un razonamiento a otro razonamiento, de una tesis a otra, proceso que inevitablemente lo llevaría a prejuzgar sobre las cuestiones de fondo que ha de examinar únicamente en la decisión definitiva' (G. J. tomo LXXXV, pág. 604) " (Énfasis fuera de texto).
De lo anterior se sigue que, para que prospere la objeción por error grave, la experticia debe haber cambiado las cualidades del objeto examinado o haber tomado como objeto de estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen y, no, como lo pretende la entidad objetante, que los razonamientos que hizo y las conclusiones a las que llegó el perito no estuvieran respaldadas por avanzados estudios o por medios probatorios adicionales a los presentados por el perito [...]."
149. Con base en los antecedentes jurisprudenciales expuestos, la Sala precisa que el error grave procede, entonces, en aquellos eventos en los cuales el dictamen incurra en ostensibles yerros entre lo que era su objeto y lo realmente estudiado, de lo que se sigue que el perito ha ido en contra de la naturaleza o la esencia del objeto de prueba, contraponiéndolo con la realidad.
150. Por lo tanto, el error debe presentarse en el proceso de elaboración de la prueba y no en las conclusiones de la misma, pues estas últimas son resultado del proceso de confección de la experticia, por lo cual es la alteración de la realidad en el mismo lo que conduce a una equivocación que devenga en conclusiones equivocadas.
151. Determinado el marco que rige la objeción por error grave del dictamen pericial, la Sala procede a estudiar las razones planteadas por la demandada en la objeción al dictamen pericial rendido en el caso sub judice.
152. El objeto del dictamen emitido por la perito Fanny Pinto Salazar se circunscribió a determinar el valor de los daños y perjuicios causados a la demandante como consecuencia de la expedición de los actos administrativos demandados, relacionados con la cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada Caninos Profesionales Ltda.
153. La demandada objetó el dictamen pericial por considerar que se rindió un informe sin los soportes necesarios que lo respalde. En efecto precisó que: "[...] el perito debió establecer cuál era el precio real de los contratos para determinar los supuestos perjuicios, en tanto y en cuanto lo que se estudió y analizó fueron los contratos de servicios de vigilancia del año 2004, de la misma manera no verificó uno a uno los contratos laborales, la conclusión de los mismos se derivó solo en el hecho consignado en la contabilidad de la sociedad demandante en el sentido de la denominación de la causal de retiro, que por cierto es una apreciación personal de los contadores de la empresa demandante. Por lo antes expuesto, es difícil saber la verdadera existencia de los supuestos o presuntos perjuicios de la sociedad demandante, como puede observar el despacho con que se puede cotejar la veracidad del mismo si no tenemos los soportes antes mencionados no la claridad de los mismos [...]"[115].
154. En ese sentido, la Sala observa que los reparos presentados por la demandada respecto del dictamen pericial –en cuanto a la falta fundamentación o sustento técnico- resultan ser improcedentes para que prospere la objeción, en la medida en que la demandada no se refirió en modo a algún error tan grave que hubiera sido determinante de las conclusiones a que hubiera llegado la perito, razón por la cual no existe ninguna discrepancia entre lo analizado en el dictamen y el objeto que tenía la experticia, dado que, finalmente se determinó en el respectivo el valor de los perjuicios supuestamente ocasionados por la demandada.
155. En términos generales, la objeción por error grave del dictamen pericial rendido en el presente proceso resulta improcedente, dado que los argumentos planteados por la demandada se refieren a la deficiencia del dictamen por carecer de fundamentación o sustento técnico, es decir, corresponden a una valoración de la prueba en sí misma.
156. Es pertinente precisar, que en caso de que las objeciones por error grave no resulten procedentes, como sucede en el presente asunto, el juez debe proceder a la valoración de la experticia, lo anterior con fundamento en el artículo 241 del C.P.C., que establece que la apreciación del dictamen debe tener en cuenta no solo su firmeza, sino además la precisión y calidad de sus fundamentos, así como la competencia del perito y los demás elementos probatorios que obren en el proceso.
157. Con base en la disposición citada en precedencia, se procede a realizar la valoración del dictamen rendido en el curso del proceso sub judice, la cual analizará las falencias que la demandada describió erradamente para fundamentar la objeción por error grave.
Dictamen rendido por la perito Fanny Pinto Salazar[116]
158. Para establecer el monto del restablecimiento del derecho, la perito Fanny Pinto Salazar, en el dictamen rendido el 11 de agosto de 2010, procedió a: "[...] revisar y verificar la contabilidad de la empresa con sus correspondientes libros oficiales y documentación soportada, los cuales coinciden con los Estados Financieros certificados que se encuentran dentro del proceso, tomando en cuenta la causal invocada "disolución y liquidación" de la empresa [...]"[117].
159. Teniendo en cuenta lo anterior, los perjuicios materiales, a título de daño emergente, lucro cesante consolidado y futuro, fueron liquidados teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
"[...] la imposibilidad de ejercer el objeto social y de recuperar inversiones se toman las sumas de gastos operacionales, no operacionales que fueron causados pagados en los libros de contabilidad con sus correspondientes Estados Financieros y la utilidad del ejercicio dejadas de recibir como consecuencia de la cancelación de la licencia de funcionamiento [...]"[118].
160. Finalmente, concluyó: "[...] De acuerdo con lo anterior se concluye, que la INDEMNIZACIÓN correspondiente al daño sufrido por la parte perjudicada por concepto de daños materiales es la suma del daño emergente de $118.503.141, lucro cesante vencido $161.851.071 y lucro cesante futuro $338.568.214, para un total de SEISCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS VEINTIDÓS MIL CUATROCIENTOS VEINTISÉIS PESOS ($618.922.426) MONEDA LEGAL COLOMBIANA [...]"[119].
161. Por solicitud de la demandante, la perito adicionó y complementó el experticio anterior, teniendo en cuenta: i) los gastos y cuentas que asumió la empresa sin desarrollar el giro ordinario de los negocios, es decir, las demandas laborales por salarios, sueldos, prestaciones sociales, pasivos por aportes de seguridad social, aportes parafiscales, créditos bancarios, pasivos de proveedores pagados después del cierre de la empresa y reconocidos por la Superintendencia de Sociedades en liquidación judicial, mediante auto de 25 de marzo de 2009; y ii) el lucro cesante utilizando el método de flujo de caja libre descontado.
162. El valor de los perjuicios por daños materiales se determinó de la siguiente manera:
"[...] III. INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS MATERIALES
Finalmente, los daños y perjuicios materiales para la empresa CANINOS PROFESIONALES LTDA en liquidación, comprende el "Daño emergente causado" de $1.026.565.385 y el "lucro cesante" que corresponde al resultado del flujo de caja descontado de $7.710.002.011, siendo un total de OCHO MIL SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SEIS ($8.736.567.396) MONEDA LEGAL COLOMBIANA [...]."
163. De conformidad con lo previsto en el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil: "[...] Al apreciar el dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso [...]". En cuanto a la valoración del dictamen pericial, esta Corporación[120] ha manifestado lo siguiente:
"[...] En primer lugar advierte la Sala que, aún en el caso de que el dictamen pericial no haya sido objetado por las partes, éste, como cualquier medio probatorio debe ser analizado y valorado por el juez de la causa con miras a establecer su idoneidad para probar el asunto sobre el cual versa, de modo que son procedentes algunas precisiones.
El dictamen pericial constituye un elemento más de prueba que debe ser valorada por el funcionario judicial inicialmente de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 241 del Código Procesal Civil, y luego en conjunto con los demás medios probatorios en orden a las reglas de la sana crítica. El dictamen es un medio de convicción con el cual un experto aporta al proceso elementos técnicos, científicos o artísticos, con miras a contribuir a dilucidar la controversia.
La ley procesal determina que la pericia contenga una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, explicando cuáles fueron los instrumentos, materiales y sustancias empleados, exigencia lógica si se atiende a que con base en esa relación el funcionario judicial lleva a cabo la apreciación del dictamen, dado que las conclusiones tienen como soporte y garantía de credibilidad las labores adelantadas por el perito para llegar a esa opinión.
Además, deben contener las conclusiones formuladas por los expertos con arreglo a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada, respondiendo ordenadamente y en forma concreta y expresa todos los puntos sometidos a su consideración. En síntesis, el dictamen debe contener dos partes, la descripción del proceso cognoscitivo, y las conclusiones. El primero comporta la clase de dictamen, las preguntas por responder, el objeto, persona, cosa o fenómeno sometido al proceso de conocimiento, explicar de manera clara el procedimiento técnico, artístico o científico realizado, informando la metodología y medios utilizados, y describir los hallazgos o comprobaciones realizadas, dejando memoria o reproducción de ellos. Las comprobaciones comparadas con el cuestionario extendido por el funcionario judicial y sus respuestas, arrojan las conclusiones del dictamen.
Presentado el dictamen, el funcionario judicial debe examinar la coherencia del proceso cognoscitivo, la congruencia en las conclusiones y todo el conjunto, de acuerdo con las preguntas contenidas en el cuestionario, por eso el dictamen debe ser claro, preciso y explicar los exámenes, experimentos e investigaciones realizadas y los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones [...]." (subrayas y resaltado fuera de texto)
164. Por esto, aun cuando la Sala no encuentra mérito suficiente para declarar fundada la objeción por error grave que formula la demandada frente al peritaje de la auxiliar de la justicia Fanny Pinto Salazar, no cabe duda que con base en los argumentos expuestos por aquella en su memorial de objeciones, queda claro que las conclusiones de dicho dictamen no pueden tomarse como definitivas para probar el quantum de los pretendidos perjuicios materiales, por las razones que pasan a exponerse:
165. Nótese que en el primer dictamen se avaluaron los perjuicios materiales por valor de seiscientos dieciocho millones novecientos veintidós mil cuatrocientos veintiséis pesos ($618.922.426,oo), teniendo en cuenta los contratos suscritos por la demandante con diferentes empresas, respecto de los cuales llama la atención de la Sala que muchos de ellos no se encontraban vigentes al momento de la cancelación de la licencia de funcionamiento. Asimismo, se allegaron copias de los estados financieros y las declaraciones de renta de los años 2004 a 2007.
166. En la aclaración y complementación del dictamen, la perito presentó un avaluó de mucho mayor al primero, es decir, de ocho mil setecientos treinta y seis millones quinientos sesenta y siete mil trescientos noventa y seis pesos ($8.736.567.396), pero no a partir de las fuentes establecidas legalmente para la contabilidad y los libros inherentes a dicha actividad, según lo prescribe el Decreto 2649 de 1993[121], sino por información suministrada por la demandante.
167. Para esta Sala, la falta de remisión a los respaldos que el ordenamiento dispone con el alcance probatorio que se espera de una diligencia tan especializada como la que le fue encomendada a la auxiliar de la justicia, le resta credibilidad a sus conclusiones.
168. Adicionalmente, a la Sala no le resulta preciso ni claro el método empleado en la experticia para la determinación del lucro cesante, comoquiera que se limita a aplicar la fórmula de financiera del ""flujo de caja descontado", con la información suministrada por la demandante y sin tener en cuenta que la Superintendencia de Sociedades, mediante auto de 8 de octubre de 2009, aprobó el inventario de los bienes que conforman el patrimonio de la demandante, cuyos activos fueron valorados por dos millones doscientos cincuenta mil pesos ($2.250.000,oo).
169. Para la Sala, en el dictamen pericial no se explica de manera clara por qué se tomaron cada uno de los índices y cifras para aplicar la fórmula de financiera del ""flujo de caja descontado". Al hacerse la valoración final no explica al juez porqué las cifras del "flujo de caja descontado" se tomaron en cuenta para llegar a la conclusión en que da el valor de los perjuicios materiales, por concepto de lucro cesante.
170. En un caso similar al presente, esta Corporación[122] se pronunció, tal y como sigue:
"[...] "242.- Acerca del lucro cesante debe aclararse que este no puede construirse sobre conceptos hipotéticos, pretensiones fantasiosas o especulativas que se fundan en posibilidades inciertas de ganancias ficticias sino que, por el contrario, debe existir una cierta probabilidad objetiva que resulte del decurso normal de las cosas y de las circunstancias especiales del caso[123], de manera que el mecanismo para cuantificar el lucro cesante consiste en un cálculo sobre lo que hubiera ocurrido de no existir el evento dañoso[124], exigencias que evidentemente se cumplen en el sub judice.
243.- Si bien se demostró la existencia del establecimiento de comercio "Los Tres Diamantes", y la actividad comercial que se desplegaba en materia de joyería y de compra venta de electrodomésticos y maquinaria, no se tiene prueba alguna para establecer la cuantificación del beneficio o utilidad dejada de recibir por el demandante LUIS ADALBERTO GÓMEZ PÉREZ, por lo que la Sala acudirá a la condena en abstracto[125], regulada en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo [Decreto 01 de 1984], para que se surta el trámite del incidente de liquidación, tasándose y liquidándose este perjuicio. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1. El dictamen pericial y su aclaración y complementación practicados en este proceso y que obran a folios 249, 250, 331 y 332 del cuaderno 1 no podrán ser empleados por ninguno de los sujetos procesales para apoyar la tasación y liquidación económica de este perjuicio.
2.Se deberá tener en cuenta los estados financieros y los libros de contabilidad aportados en este proceso, y entregados en la diligencia de allanamiento y registro a Noelia Monsalve Ceballos, los cuales deberán ser cotejados por los funcionarios de la Fiscalía Diecisiete [17] de la Unidad Local de Tumaco para establecer su veracidad y correspondencia con los hallados en dicha diligencia.
3. Deberá designarse un [os] perito [s] que rinda el respectivo dictamen para la valoración económica del perjuicio consistente en la pérdida de utilidad del establecimiento de comercio "Los Tres Diamantes" con base en suficientes presupuestos técnicos, económicos, y basándose en un amplio y completo conocimiento especializado en el tipo de actividades comerciales que desarrollaba el establecimiento.
4 .En caso de aducirse documentos contables para la acreditación del perjuicio estos deben ajustarse a las normas de contaduría pública usuales y aceptadas de acuerdo a los términos de la legislación.
5. Bajo ninguna consideración el monto de la eventual condena en abstracto podrá superar la cuantía pedida en el escrito de demanda actualizada a la fecha en que se dicte el auto liquidatorio [...]." (Negrillas por fuera de texto).
171. Esta misma postura fue asumida por esta Sección, en sentencia de 2 de agosto de 2017[126], en el entendido que la imposibilidad de establecer el monto de la condena o indemnización no impide reconocer la ocurrencia del daño, pues para esos propósitos se erige la figura de la condena en abstracto.
172. Ahora bien, no sobra decir que, la cancelación de la licencia de funcionamiento de la demandante por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a través de las resoluciones anuladas, sin lugar a dudas produjo perjuicios materiales a título de daño emergente y lucro cesante.
173. No obstante, si bien está probada la causación de dichos perjuicios, no lo están su tasación y montos respectivos, razón por la cual se condenará en abstracto a la demandada para que, en trámite incidental, se liquide el monto de los perjuicios materiales que a título de daño emergente y lucro cesante que quedó evidenciado en el caso concreto, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 56 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998[127], cuyo tenor es el siguiente:
"[...] Artículo 172. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquel o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el Juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación [...]".
174. Ahora bien, para los efectos de esta liquidación incidental, se tendrán en cuenta los siguientes criterios, además de los constitucional y legalmente preestablecidos:
i) El incidente de liquidación de la condena se restringirá a concretar la indemnización de perjuicios materiales reconocidos en esta providencia. Es por ello que supone, únicamente, una discusión probatoria en torno a la determinación de la cuantía indexada del daño emergente y el lucro cesante.
ii) Este, entonces, deberá ser determinado en un incidente de liquidación de perjuicios que adelantará el tribunal de primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, en el que se valdrá de las pruebas que la parte interesada pudiese aportar sobre el particular, para lo cual tendrá en cuenta los siguientes criterios y parámetros: 1.- Los perjuicios se concretarán a establecer la tasación del daño irrogado por la imposibilidad para la actora CANINOS PROFESIONALES LTDA de ejercer su objeto social mercantil, conforme a su certificado de existencia y representación legal de cámara de comercio y hasta la fecha final de renovación de la licencia de funcionamiento de carácter nacional que por cinco( 5) años efectúo la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante la Resolución nro. 2383 de 25 de Junio de 2008 expedida por dicha entidad, conforme se indica en la parte considerativa[128] de la Resolución 3288 de 25 de agosto de 2008 de la misma Superintendencia, mediante la cual se canceló la mencionada licencia.-2. La valoración de la compañía, de conformidad con los métodos de valuación y normas contables generalmente aceptados, al momento de cancelación de la licencia; 3.- Las erogaciones realizadas por la sociedad actora para atender demandas laborales por pago de salarios a trabajadores de la empresa, prestaciones sociales, pasivos por aportes de seguridad social, aportes parafiscales, créditos bancarios, pasivos de proveedores, y acreencias pagadas después del cierre de la empresa que hayan sido reconocidos por la Superintendencia de Sociedades en liquidación judicial, a partir del auto de 25 de marzo de 2009 que convocó a la sociedad CANINOS PROFESIONALES LTDA al trámite de liquidación judicial de los bienes de la empresa; 4.- Las utilidades de ejercicio dejadas de recibir como consecuencia de la cancelación de la licencia de funcionamiento, esto es, los valores anuales de utilidad neta que percibía CANINOS PROFESIONALES LTDA en el desarrollo de su objeto social, teniendo en cuenta los contratos de vigilancia que a la fecha de cancelación de la licencia de funcionamiento se encontraban vigentes, hasta la fecha final de renovación de la licencia de funcionamiento, sumas que deberán ser actualizadas conforme dispone el artículo 178 del C.C.A .
iii) El escrito mediante el cual el interesado promueva el incidente, podrá emplear todos los medios de prueba que sean necesarios sin restricción alguna, en aras de liquidar de forma motivada, suficiente e idónea la cuantía del respectivo daño emergente y el lucro cesante. La demandada, para desvirtuarlo, tampoco tendrá restricción probatoria alguna en el establecimiento de dichos valores.
iv) El valor que se llegare a determinar dentro del incidente de liquidación de perjuicios deberá respetar el principio de congruencia de las sentencias, razón por la cual no superará las sumas que se solicitaron en la demanda, actualizadas a valor presente a la fecha en que se dicte el mencionado auto de liquidación de perjuicios.
v) En caso de aducirse documentos contables para la acreditación del perjuicio, estos deben ajustarse a las normas de contaduría pública usuales y aceptadas de acuerdo con los términos de la legislación.
vi) El incidente deberá promoverse por el interesado, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la condena o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso, de conformidad con el artículo 172 del C.C.A
Costas
175. Dentro de las pretensiones de la demanda, la demandante solicitó: "[...] que se condene en costas a la parte demandada [...]".
176. La Sala considera que la anterior solicitud no resulta factible, en razón a que el artículo 171 del C.C.A. establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá "[...] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes [...]", es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris.
177. Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandada, no estuvo precedido de la mala fe, ni la intención de entorpecer el proceso, pues si bien resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la pretendida condena, comoquiera que se actuación se enmarcó en los principios que gobiernan la actividad judicial y los compromisos que le asisten a las partes para con aquella.
Conclusiones
178. Por las razones anteriormente expuestas, la Sala considera que los actos administrativos están viciados de nulidad a causa de la falta motivación de la que adolecen, por lo que procederá a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.
179. Como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se condenará en abstracto a la demandada para que, en trámite incidental, se liquide al monto de los perjuicios materiales que a título de daño emergente y lucro cesante queden demostrados como consecuencia del trámite incidental.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
REVOCAR la sentencia de 23 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en cuanto negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar:
Primero.- DECLARAR la nulidad de los actos administrativos demandados proferidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR en abstracto a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a pagar a favor de la demandante la indemnización por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Condena en abstracto que debe producirse con base en los criterios fijados en la parte motiva de esta providencia, para cuya liquidación se surtirá el respectivo incidente de liquidación ante el a quo con base en lo previsto en el artículo 172 del C.C.A.
Tercero.- NEGAR la objeción por error grave formulada por el apoderado de la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA contra el dictamen pericial rendido por Fanny Pinto Salazar dentro del presente proceso.
Cuarto.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
Quinto.- Para el cumplimiento de esta sentencia se tendrá en cuenta lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del C.C.A.
Sexto.- DEVOLVER el expediente de la referencia al tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidente Consejera de Estado
Consejero de Estado
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado Consejero de Estado
[1] Cfr. Folio 39 del cuaderno principal de primera instancia.
[2] Cfr. Folios 1 a 38 del cuaderno principal de primera instancia.
[3] Cfr. Folios 15 a 16 del cuaderno principal de primera instancia.
[4] Cfr. Folios 2 a 15 del cuaderno principal de primera instancia.
[5] Cfr. Folio 2 del cuaderno principal de primera instancia.
[6] Cfr. Folio 3 del cuaderno principal de primera instancia.
[7] Cfr. Folio 4 del cuaderno principal de primera instancia.
[8] Cfr. Folio 4 del cuaderno principal de primera instancia.
[9] "[...] Artículo 2.- Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares [...]".
[10] "[...] Artículo 29.- El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso [...]".
[11] "[...] Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad [...]".
[12] "[...] Artículo 2. Objeto de la actuación administrativa. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley [...]".
[13] "[...] Artículo 3. Principios Orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.
En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa.
En virtud del principio de celeridad, las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios, utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados.
El retardo injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario.
En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo a petición del interesado. En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos <sic>.
En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley.
En virtud del principio de contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales.
Estos principios servirán para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.
Las autoridades deberán observar estrictamente los principios consagrados en este artículo al expedir los reglamentos internos de que tratan los artículos 1o., de la Ley 58 de 1982 y 32 de este código [...]".
[14] "[...] Artículo 36.- Decisiones Discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa [...]".
[15] "[...] Articulo 31. <interpretación sobre la extensión de una ley>. Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes [...]".
[16] Cfr. Folios 29 a 33 del cuaderno principal de primera instancia.
[17] Cfr. Folio 17 del cuaderno principal de primera instancia.
[18] Cfr. Folio 22 del cuaderno principal de primera instancia.
[19] Se refiere a los principios de imparcialidad y contradicción indicados en el artículo 3 del C.C.A.
[20] Cfr. Folio 20 del cuaderno principal de primera instancia.
[21] "Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada".
[22] Cfr. Folio 74 del cuaderno principal de primera instancia.
[23] Cfr. Folios 65 a 73 del cuaderno principal de primera instancia.
[24] Cfr. Folio 70 del cuaderno primera instancia.
[25] Facultad prevista en los artículos 81 y 106 ibidem.
[26] Cfr. Folios 236 a 250 del cuaderno principal de primera instancia.
[27] Cfr. Folios 249 a 20 del cuaderno principal de primera instancia
[28] Cfr. Folio 243 del cuaderno principal de segunda instancia.
[29] Cfr. Folio 246 del cuaderno principal de segunda instancia.
[30] Cfr. Folio 247 del cuaderno principal de segunda instancia.
[31] Cfr. Folio 248 del cuaderno principal de segunda instancia.
[32] Cfr. Folios 252 a 275 del cuaderno principal.
[33] Cfr. Folio 4 del cuaderno principal de segunda instancia.
[34] Cfr. Folio 40 del cuaderno principal de segunda instancia
[35] Cfr. Folio 7 del cuaderno principal de segunda instancia.
[36] Cfr. Folio 8 a 37 del cuaderno principal de segunda instancia.
[37] Cfr. Folio 47 a 53 del cuaderno principal de segunda instancia.
[38] Cfr. Folio 54 del cuaderno principal de segunda instancia.
[39] Cfr. Folios 75 a 84 del cuaderno principal de segunda instancia.
[40] "[...] Artículo129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. [...]".
[41] "[...] Artículo 308. Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior [...]".
[42] "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
[43] "[...] Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:
Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
Sección Primera:
[...]
2-. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. [...]".
[44] "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado".
[45] Decreto 1400 de 6 de agosto de 1970, "[...] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Civil [...]", en su artículo 357 dispone: "[...] Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. [...]" (Destacado de la Sala).
[46] "[...] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo [...]".
[47] Cfr. Folios 49 a 51 del cuaderno principal de primera instancia.
[48] Cfr. Folio 43 a 47 del cuaderno principal de segunda instancia.
[49] "[...] ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita [...]".
[50] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional: i) C-572 proferida el 7 de noviembre de 1997, M.P.: Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero; ii) C-199 proferida el 21 de febrero de 2001; iii) C-995 proferida el 12 de octubre de 2004, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; iv) C-760 proferida 17 de septiembre de 2002, M.P.: Clara Ines Vargas Hernandez y V) C-123 proferida el 1.º de marzo de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51] Corte Constitucional, sentencia C-123 proferida el 1.º de marzo de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[52] "[...] Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2002. Ver también las Sentencias C-572 de 1997, C-199 de 2001 y C-995 de 2004, entre otras [...]"
[53] "[...] Cfr., Sentencias C-493/97, C-1489/00, C-389/02, C-741/03, C-353/06, C-1065/08 [...]"
[54] "[...] Corte Constitucional, Sentencia C-199 de 2001 [...]".
[55] "[...] Corte Constitucional, Sentencia C-995 de 2004 [...]"
[56] "Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas".
[57] "[...] ARTÍCULO 1o. OBJETO. El presente decreto tiene por objeto establecer el estatuto para la prestación por particulares de servicios de vigilancia y seguridad privada [...]"
[58] "[...] ARTÍCULO 2o. SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Para efectos del presente decreto, entiéndese por servicios de vigilancia y seguridad privada, las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin [...]" (Destacado de la Sala).
[59] "[...] ARTÍCULO 3o. PERMISO DEL ESTADO. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender o cancelar la licencia o credencial expedida [...]" (Destacados de la Sala).
[60] Mediante la cual el Congreso revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para "Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada".
[61] Corte Constitucional, sentencia C-186 proferida el 4 de marzo de 2003, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández
[62] "[...] Gaceta del Congreso No. 141 del 20 de mayo de 1993. Páginas 6 y 7[...]"
[63] "[...] ARTÍCULO 74. PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES QUE RIGEN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán desarrollar sus funciones teniendo en cuenta los siguientes principios:
1. Acatar la Constitución, la Ley y la ética profesional.
2. Respetar los derechos fundamentales y libertades de la comunidad, absteniéndose de asumir conductas reservadas a la fuerza pública.
3. Actuar de manera que se fortalezca la confianza pública en los servicios que prestan.
4. Adoptar medidas de prevención y control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que sus servicios puedan ser utilizados como instrumento para la realización de actos ilegales, en cualquier forma, o para dar apariencia de legalidad a actividades delictivas o a prestar servicios a delincuentes o a personas directa o indirectamente vinculadas con el tráfico de estupefacientes o actividades terroristas.
[...]
22. Establecer mecanismos y reglas de conducta que deberán observar representantes legales, directivos y empleados [...]".
[64] "[...] ARTICULO 66. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS SUPERINTENDENCIAS. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente [...]" (Destacado de la Sala).
[65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia proferida el 8 de abril de 2007, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, núm. único de radicación: 11001-03-26-000-1998-00017, en la cual se cita a: IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique; "Las Funciones Públicas y la Estructura del Estado para cumplirlas"; Justicia y Desarrollo Sostenible Ltda.., 1ª ed., 2006. pg. 250.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-199 proferida 21 de febrero de 2001, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[67] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia proferida el 8 de abril de 2007, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, núm. único de radicación: 11001-03-26-000-1998-00017.
[68] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto emitido el 16 de abril de 2015, C.P.: William Zambrano Cetina, núm. único de radicación: 11001-03-06-000-2014-00174-00.
[69] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia proferida el 8 de abril de 2007, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, núm. único de radicación: 11001-03-26-000-1998-00017.
[70] "[...] Diccionario de la Lengua Española [...]".
[71] "[...] CABANELLAS, Guillermo; Diccionario de Derecho Usual. Bibliográfica Omeba, 6ª. Ed., T. IV [...]".
[72] "[...] ARTÍCULO 75. MEDIDAS CAUTELARES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, impondrá medidas cautelares a las personas naturales o jurídicas que realicen actividades exclusivas de los vigilados sin contar con la debida autorización y a los vigilados que infrinjan lo dispuesto en el presente Decreto y en especial lo dispuesto en los títulos V y VII de este Decreto, así:
1. Orden para que se suspendan de inmediato tales actividades, bajo apremio de multas sucesivas hasta por 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes cada una, mientras persista esta situación.
2. La suspensión de la licencia o permiso de funcionamiento, cuando sea del caso.
3. Terminación rápida y progresiva de los contratos o servicios desarrollados ilegalmente, mediante intervención especial de la Superintendencia, que garantice eficazmente los derechos de terceros de buena fe [...]."
[73] "[...] ARTÍCULO 76. SANCIONES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada impondrá a los vigilados que infrinjan lo dispuesto en este Decreto y en especial lo dispuesto en los títulos V y VII de este Decreto, las siguientes sanciones:
1. Amonestación y plazo perentorio para corregir las irregularidades.
2. Multas sucesivas en cuantía de 5 hasta 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
3. Suspensión de la licencia de funcionamiento o credencial hasta por 6 meses.
4. Cancelación de la licencia de funcionamiento del vigilado, sus sucursales o agencias, o de las credenciales respectivas [...]."
[74] Corte Constitucional, sentencia proferida el 21 de junio de 2000, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
[75] Corte Constitucional, sentencia proferida el 4 de marzo de 2009, M.P.: Mauricio González Cuervo.
[76] "[...] Ver sentencia C-318 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero [...]".
[77] "[...] Sentencia C-031 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara [...]"
[78] "[...] En la sentencia C-429 de 2001 esta Corporación señaló lo siguiente: 'Que una facultad sea discrecional no significa que esté exenta de cumplir los principios y reglas establecidas en la Constitución ni los fines esenciales del Estado, lo cual excluye de plano la arbitrariedad. No se olvide que en el Estado de derecho las competencias son regladas y, por tanto, las facultades discrecionales son excepcionales y restringidas. De manera que el ejercicio de ellas debe dirigirse a obtener una mejor calidad y la eficiente prestación de la función pública asignada, como la norma acusada expresamente lo señala' [...]".
[79] "[...] Sentencia C-318 de 1995 M.P. En el mismo sentido ver la Sentencia C-918 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett [...]".
[80] "[...] El artículo 123 de la Carta establece que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento [...]".
[81] "[...] El artículo 209 define los principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e imparcial [...]".
[82] "[...] Cfr. Sentencia T-377 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño [...]".
[83] "[...] Cfr. Sentencia No. C-318 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero [...]".
[84] "[...] Cfr. Sentencia C-179 de 2006 y sentencia T-199 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra [...]".
[85] "[...] Cfr. Sentencia T- 377 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño [...]".
[86] "[...] Sentencia C-031/95 (MP Hernando Herrera Vergara) [...]":
[87] "[...] Cfr. Sentencia C-525 de 1995. Vladimiro Naranjo Mesa [...]".
[88] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Alejandro Ordóñez Maldonado, núm. único de radicación: 25000-23-25-000-2000-04814-01
[89] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 26 de marzo de 1998, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, número único de radicación: 1998-464-01
[90] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de marzo de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 25000-23-24-000-2004-00325-02.
[91] "[...] Artículo 11.- Licencia de funcionamiento. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá expedir licencia de funcionamiento, de carácter nacional, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos por parte del solicitante:
1. Solicitud dirigida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, suscrita por el Representante Legal, en la cual se informe:
– Sede principal, sucursales o agencias que pretende establecer.
– Modalidad del servicio que pretende ofrecer.
– Medios que pretende utilizar para la prestación del servicio, con sus características técnicas, si es del caso.
2. Adjuntar los siguientes documentos:
– Copia auténtica de la escritura de constitución y reformas de la misma.
– Certificado vigente de existencia y representación legal de la sociedad.
– Licencia de la empresa expedida por la respectiva alcaldía.
– Póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual, que cubra los riesgos de uso indebido de armas de fuego u otros elementos de vigilancia y seguridad privada, no inferior a 400 salarios mínimos legales mensuales vigentes, expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada.
3. Solicitud de aprobación de instalaciones y medios por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada [...]".
[92] "[...] ARTÍCULO 14. RENOVACION DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO. Para la renovación de la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada, se deberá presentar un informe general sobre el estado de la empresa, sus sucursales o agencias, en el cual se haga una relación de los puestos vigilados, personal de vigilancia discriminado por modalidad del servicio, cantidad de armamento con que cuenta, vehículos, equipos de comunicaciones y seguridad, con la descripción de sus características, y de cualquier otro medio que se esté empleando para la prestación del servicio. Así mismo se deberá adjuntar los paz y salvos o comprobantes de pagos de los aportes parafiscales, como el comprobante de aportes a un fondo de cesantías.
PARAGRAFO 1. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá solicitar información adicional cuando lo considere necesario.
PARAGRAFO 2. Si se omite alguna o algunas de las sucursales o agencias, se entenderá que no se continuará prestando el servicio en la misma [...]."
[93] El Título V de esta norma se denomina "PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES QUE RIGEN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA", y de él hacen parte los artículos 73 (Objetivo de la vigilancia y seguridad privada) y 74 (Principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada).
[94] El Título VII se denomina "DISPOSICIONES COMUNES". Hacen parte de éste los siguientes artículos: 80 (Utilización de blindajes en vigilancia y seguridad privada); 81 (Investigación de la información suministrada); 82 (Razón social); 83 (Solicitud de licencia de funcionamiento y de credenciales para asesores, consultores e investigadores); 84 (Cambio e inclusión de nuevos socios, fusión, liquidación y venta de empresa); 85 (Vigencia de la licencia de funcionamiento); 86 (Instalaciones); 87 (Credencial de identificación); 88 (Prohibición); 89 (Responsabilidad); 90 (Condiciones para la prestación del servicio); 91 (Contratación de servicios); 92 (Tarifas); 93 (Entrega transitoria); 94 (Dotaciones); 95 (Medios y equipos); 96 (Armamento y municiones); 97 (Tenencia y porte); 98 (Cesión de permisos para uso de armas); 99 (Transporte de armas); 100 (Registro de ubicación de las armas según contratos suscritos); 101 (Retiro de armamento y otros medios por conflictos obrero-patronales); 102 (Retiro de armamento); 103 (Uniformes y distintivos); 104 (Información a la autoridad); 105 (Informes semestrales); 106 (Investigación permanente); 107 (Atribuciones especiales); 108 (Manuales); 109 (Archivos); 110 (Circulares); 111 (Pagos); 112 a 116 (disposiciones transitorias sobre licencias de funcionamiento); y 117 (vigencia).
[95] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de marzo de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 25000-23-24-000-2004-00325-02.
[96] El artículo 29 de la Constitución Política sobre este aspecto establece "[...] con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio [...]".
[97] V.gr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2000, Rad. No. 5501. C.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de marzo de 2013, Rad. No. 25000-23-25-000-2009-00614-01 (0482-12). C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de julio de 2017, C.P.: María Elizabeth García González, núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2001-00090-01, acumulado 11001-03-24-000-2002-00122-01
[98] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018, C.P.: Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00328-00.
[99] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de julio de 2017, C.P.: María Elizabeth García González, núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2001-00090-01, acumulado 11001-03-24-000-2002-00122-01.
[100] Cfr. Folio 29 del cuaderno principal en primera instancia.
[101] De conformidad con lo establecido en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación
[102] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 26 de marzo de 1998; C.P.: Ernesto Rafael Ariza Muñoz, número de radiación: CE-SEC1-EXP1998-N4464, demandante: Alecser Limitada, demandado: SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA.
[103] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia proferida el 5 de octubre de 2009, C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, núm. único de radiación: 25000-23-24-000-2005-00340-01.
[104] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en descongestión, sentencia proferida el 16 de agosto de 2018, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00360-01.
[105] Folio 216, cuaderno principal
[106] Folio 1, anexo reservado
[107] Folio 36, cuaderno principal
[108] Folio 82, cuaderno principal
[109] Folio 149, cuaderno principal
[110] Folio 180, cuaderno principal
[111] Folio 183, cuaderno principal
[112] Folio 187, cuaderno principal
[113] Folio 191, cuaderno principal
[114] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 26 de noviembre de 2009, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, núm. único de radicación: 25000232700020040204901
[115] Folio 154, cuaderno principal
[116] Cuaderno 1 anexo, con aclaración y complementación del dictamen pericial.
[117] Folio 3, cuaderno anexo 1
[118] Folio 4, cuaderno anexo 1
[119] Folio 11, cuaderno anexo 1
[120] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de septiembre de 2014, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, núm. único de radicación: 25000-23-26-000-2003-00558-01.
[121] Por el cual se reglamenta la Contabilidad en General y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia.
[122] Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2017, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, núm. único de radicación: 52001-23-31-000-2003-00565-02.
[123] TRIGO REPRESAS, Félix A., LOPEZ MESA, Marcelo J., Tratado de la Responsabilidad Civil – Cuantificación del daño, Edic. FEDYE, edición 2008, pág. 82, con fundamento en la Decisión del Tribunal supremo de España, Sala 1ª, 30/11/93.
[124] Obra ibídem, pág. 83.
[125] Sección Tercera, Subsección C, Auto de 27 de enero de 2016, Exp. 55149: "1.1.- El artículo 172 del Código Contencioso Administrativo establece, por vía de excepción, la disposición normativa consistente en la condena en abstracto, a la cual puede recurrir el Juez Administrativo en aquellos eventos en los cuales, pese a conocerse con certeza la causación de un perjuicio –material o inmaterial- a una parte, se carece de la suficiencia probatoria que lleve a determinar la concreta extensión y repercusión patrimonial de la misma, para lo cual se deberán señalar los parámetros a seguir a fin de precisar la condena proferida.
1.2.- Dictada una decisión en tal sentido, que supone aun la indefinición de un extremo del litigio, será preciso que la parte beneficiada adelante el trámite de un incidente ante el a-quo a fin de que sea éste quien determine, en concreto, la materialización de la condena in genere decretada, para lo cual el legislador ha establecido un término de caducidad de sesenta (60) días contados a partir de la ejecutoria de la decisión o, en su defecto, de la notificación del auto que da cumplimiento a lo resuelto por el superior, según el caso, para adelantar el trámite incidental.
1.3.- En este sentido, el incidente de liquidación de la condena se restringirá a concretar la indemnización de perjuicios decretada con antelación en el proceso judicial; es por ello que supone, únicamente, una discusión probatoria en torno a la magnitud del perjuicio a indemnizar." (Negrillas por fuera de texto).
[126] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de agosto de 2007, C. P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00419-01
[127] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
[128] Cfr. Folio 49 cuaderno principal.
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