Expediente: 25000-23-24-000-2004-0047801 |
| Demandante: Atlantic Coal S. A. |
| Nulidad y restablecimiento |
CONTRATO ESTATAL – Contrato de concesión portuaria / CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA – Otorgamiento a través de acto administrativo
Según lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1ª de 1991, todas las sociedades portuarias, oficiales, particulares o mixtas, requieren de una concesión para ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas accesorias de aquellas o estas. La concesión se otorga formalmente mediante acto administrativo, en el que se indican los límites, las características físicas y las condiciones especiales de operación del puerto que se autoriza.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Alcance / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Manifestaciones / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Debido proceso
El debido proceso, en sus manifestaciones de contradicción, no reformatio in pejus y non bis in ídem, constituye uno de los pilares del procedimiento administrativo sancionatorio emanados del artículo 29 constitucional, dirigido a la protección del individuo incurso en una actuación administrativa para que durante su trámite se realice el derecho sustancial y se logre de esta manera la aplicación correcta de la justicia. En algunos procedimientos administrativos sancionatorios con regulación especial, como acontece en materia disciplinaria, la administración profiere un acto de trámite o preparatorio denominado "pliego de cargos", en el que se debe señalar en forma puntual y concreta cuál es la falta disciplinaria que se le atribuye al investigado y las normas presuntamente vulneradas. Con ello se quiere significar que no se requiere del otorgamiento de una calificación o un rótulo específico al acto que inicia del trámite administrativo sancionador. Lo que resulta imperativo para la autoridad estatal es que desde el comienzo y durante el desarrollo de cualquier tipo de actuación se observe en forma integral el conjunto de garantías propias del debido proceso y de los demás principios orientadores del procedimiento administrativo sancionatorio.
CAUSAL DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO – No se configura porque la sancionada tuvo conocimiento de la conducta objeto de investigación
[C]arece de soporte jurídico atendible la argumentación expuesta por la parte actora en el sentido de sostener que se vulneró el debido proceso porque en la resolución que inició la investigación administrativa no se enrostró la conducta por la que finalmente fue sancionada ni se formuló en debida forma el pliego de cargos, sobre la base de considerar que el objeto puntual de la indagación se dirigió a establecer la infracción de lo consagrado en la Ley 1ª de 1991, dada la carencia de autorización expresa para el uso de la zona destinada al cargue y descargue de carbón a partir del 18 de junio de 2000. En ese sentido, no cabe duda de que la parte actora tenía conocimiento de que la conducta objeto de investigación se centró en el hecho de la realización de operaciones portuarias sin contar con la concesión para ello ni con una autorización provisional por parte de la autoridad competente, por manera que no le es dable afirmar que desconoció cuál fue la conducta que vulneraba la normativa que regula la materia, si se tiene en cuenta que con antelación al vencimiento de la concesión otorgada gestionó los trámites pertinentes para la prórroga de la misma, sin que fuera aprobada por la entidad y, pese a la negativa, continuó con el desarrollo normal de las actividades propias de su objeto comercial en abierta inobservancia de los requisitos legales exigidos para tal propósito.
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA – Concepto / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA – Configuración / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA – Garantía del principio de seguridad jurídica / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA – Cómputo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La acción administrativa sancionatoria con que cuenta la administración para imponer sanciones debe ser entendida como la pérdida de una potestad por falta de actividad del titular de la misma dentro del término predeterminado por la ley que se configura cuando se dan los siguientes dos supuestos: i) el trascurso del tiempo, y ii) la no imposición de la sanción dentro del término preestablecido para el efecto. En tales condiciones, la caducidad está directamente relacionada con el margen temporal con que cuenta la administración para investigar, tramitar y sancionar o absolver al administrado de las presuntas faltas que pudo haber cometido, de tal manera que no se puede pretender que el administrado espere indefinidamente a que le decidan su situación frente a la administración, pues, lo contrario se traduciría en una indefinición de la situación jurídica de aquel, en abierto desconocimiento del principio de seguridad jurídica y los derechos del administrado. El término de caducidad de la facultad sancionatoria consagrado tanto en la norma general del artículo 38 del Decreto Ley 01 de 1984 como en las distintas normas de carácter especial tiene como propósito esencial garantizar la efectividad material del principio de seguridad y certeza en las actuaciones y decisiones de la administración, siendo este uno de los pilares propios del Estado Social de Derecho. En esa perspectiva, por ser oportuno y pertinente para el caso concreto, la interpretación jurisprudencial que se debe dar del artículo 38 del C. C. A. se unificó en sentencia del 29 de septiembre de 2009 , en la que la Sala Plena de esta Corporación adoptó la tesis referente a que la facultad sancionatoria de la administración se ejerce en forma oportuna si dentro del término legal de tres años consagrado en el artículo 38 del C. C. A. se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, es decir, el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa. La posición jurisprudencial allí definida apunta a que el término de la caducidad de la potestad sancionatoria se prolonga hasta el momento en que se expide y notifica el acto administrativo principal porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. De esta manera, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento que aquel incluye, sino permitir a la administración que esa decisión sea revisada a instancias del administrado. La existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE – El término es el previsto en el artículo 38 del C.C.A. / CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE – No se configuró por haber sido ejercida dentro del plazo de tres años consagrado en el artículo 38 del C.C.A.
[L]a Superintendencia de Puertos y Transporte tuvo conocimiento de los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción de multa de que tratan los actos demandados con ocasión de la información suministrada por el director de Transporte Marítimo y Puertos del Ministerio de Transporte mediante oficio con radicación MT-5000-2 del 14 de diciembre de 2000, por lo que la administración contaba a partir de ese momento con el término de tres años para investigar, expedir y notificar el acto administrativo sancionatorio. En ese orden, comoquiera que la resolución 1933 del 20 de septiembre de 2002, que impuso la sanción de suspensión de actividades de tipo portuario por el término de un año, fue notificada en forma personal el 27 de septiembre de 2002, es claro que la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Puertos y Transporte fue ejercida dentro del plazo de tres años consagrado en el artículo 38 del C. C. A.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01, de 29 de septiembre de 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia; y 26 de noviembre de 2009, Radicación 25000-23-24-000-2004-00339-01, C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.
FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 41 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 42 / DECRETO 1002 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 38
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00478-02
Actor: SOCIEDAD PORTUARIA ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S. A. ATLANTIC COAL S. A. EN CONCORDATO
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – FALLO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado de la sociedad Atlantic Coal de Colombia S. A., contra la sentencia del 22 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
- ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente[1]:
"Declarar nulo el acto administrativo complejo integrado por las siguientes resoluciones:
a.- Resolución No. 1933 de 20 de septiembre de 2002, por la cual el Superintendente Delegado de Puertos de la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA.
b.- Resolución No. 0191 del 10 de marzo de 2003 expedida por el Superintendente Delegado de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 1933 de septiembre de 2002.
c.- Resolución No. 2487 de 26 de diciembre de 2003 del Superintendente de Puertos y Transporte, notificada el 30 de enero pasado, por la cual se confirmó, en todas sus partes, la sanción impuesta por la Superintendencia Delegada de Puertos y Transporte a Atlantic Coal de Colombia S. A. en la resolución No. 1933 de 2002 con la modificación contenida en la Resolución No. 0191 citada atrás.
d.- Oficio de 18 de febrero de 2004 del Superintendente de Puertos y Transporte dirigido al doctor Germán Hoyos Salazar Representante Legal de la sociedad Atlantic Coal de Colombia S. A., por el cual se da respuesta a la solicitud de adición de la Resolución No. 2487 de 26 de diciembre de 2003.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO:
Como forma de restablecer el derecho violado, aparte de la declaratoria de nulidad que solicito, se condenará a la Nación – Ministerio de Transporte – Superintendencia de Puertos y Transporte, a pagar a mi mandante, Atlantic Coal de Colombia S. A., la suma de un mil sesenta y seis millones de pesos ($1.066.000.000.oo) que es la suma resultante de la diferencia entre lo que debió recibir Atlantic Coal S. A. ($2.177.000.000), de haber dispuesto de la concesión y lo que realmente percibió ($1.110.000.000) al no haber dispuesto de la misma, resultante de lo que se afirma en los hechos de esta demanda y por concepto de daño emergente y por concepto de lucro cesante la suma correspondiente a una doceava parte por cada mes a partir de la sanción, valores que se originaron con ocasión y a causa del proceso sancionatorio.
La suma aquí señalada, que comprende el daño emergente y el lucro cesante, será indexada en la forma establecida por la ley y por la jurisprudencia".
2. Hechos
Como supuestos fácticos de las pretensiones, la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes:
1) Atlantic Coal S. A. desarrolla la actividad portuaria, principalmente, en la construcción y mantenimiento de puertos, administración, prestación del servicio de cargue y descargue y almacenamiento en puertos.
2) A través de la resolución 1820 del 7 de diciembre de 1990, la Dirección General Marítima otorgó a Atlantic Coal S. A. la concesión para utilizar unas áreas expresamente determinadas sobre la ribera del río Magdalena en la zona portuaria de Barranquilla (Atlántico).
3) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1ª de 1991 (Estatuto de Puertos), una vez vencido el término de la concesión, la sociedad Atlantic Coal S. A. podría seguir haciendo uso de las playas y zonas de bajamar con construcciones de cualquier clase, destinadas a facilitar el cargue y descargue, mediato o inmediato, de naves.
4) Atlantic Coal S. A. renunció a la gratuidad en la utilización del puerto.
5) Mediante la resolución 140 del 2 de marzo de 1993, la otrora Superintendencia General de Puertos reconoció los derechos a Atlantic Coal S. A. sobre un área específica en la ribera del río Magdalena y le asignó la respectiva contraprestación.
6) Por resolución 0978 del 26 de agosto de 1998, la Superintendencia General de Puertos aprobó la solicitud de concesión portuaria presentada por Atlantic Coal S. A.
7) Ante la Superintendencia de Sociedades tramitó un concordato obligatorio con los acreedores, por la imposibilidad en la que se hallaba de desarrollar su objeto social de operación portuaria.
8) La mora en el trámite de concesión por parte de la Superintendencia de Puertos y Transportes generó que la Superintendencia de Sociedades declarara el incumplimiento del acuerdo concordatario, situación que implicó que la sociedad entrara en régimen de liquidación mediante auto 410-18067 del 2 de octubre de 2000, dada la imposibilidad en el desarrollo de su objeto social de operación portuaria.
9) Como parte del concordato y para la viabilidad de su cumplimiento, se acordó con la Superintendencia de Puertos y Transporte que Atlantic Coal S. A., bajo encargo a la Sociedad Portuaria de Barranquilla, continuara la operación portuaria del muelle 32 que formaba parte de la concesión otorgada por la DIMAR.
10) Por resolución 0068 del 23 de enero de 2001 la Superintendencia de Puertos y Transporte inició una investigación administrativa en contra de Atlantic Coal S. A. y la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla por el uso del muelle 32 por parte de esta última.
11) A través de la resolución 1933 del 20 de septiembre de 2002, la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso una sanción de multa a la Sociedad Portuaria Regional Barranquilla y dispuso la suspensión de actividades de tipo portuario a la sociedad Atlantic Coal S. A.
12) Contra esa decisión fueron interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación. El primero, fue desatado mediante la resolución 0191 del 10 de marzo de 2003, acto en el cual se redujo la sanción de suspensión a Atlantic Coal S. A. a ocho meses y se exoneró de responsabilidad a la Sociedad Portuaria de Barranquilla. El recurso de apelación fue decidido a través de la resolución 2487 del 26 de diciembre de 2003, en el sentido de confirmar la disminución del plazo de suspensión de actividades.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante afirmó que con la expedición de los actos acusados se desconocieron los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política; la Ley 1ª de 1991 y el Decreto 1002 de 1993, y los artículos 3, 30, 34, 35 y 46 del Decreto 01 de 1984.
Adujo que la Superintendencia de Puertos y Transporte quebrantó el derecho al debido proceso de la parte actora, en tanto no se hizo una adecuada formulación de cargos en la resolución que inició la investigación administrativa y que culminó con la expedición de las decisiones acusadas, al tiempo que la entidad se rehusó a decretar las pruebas oportunamente solicitadas.
El pliego de cargos no puede compararse con una mera notificación de la apertura de la investigación, pues, se torna indispensable que haya absoluta claridad de la tipificación de la conducta que se imputa al investigado, con el fin de que pueda direccionar su defensa a esos puntuales reproches que contravienen la normatividad.
De esta manera, acotó que la sanción a imponer no estuvo previamente definida en el acto de formulación de cargos, en manifiesta contradicción de lo dispuesto en la Ley 1ª de 1991 y en el artículo 6 del Decreto reglamentario 1002 de 1993.
Manifestó que el hecho de que Atlantic Coal S. A. se encontrara en trámite de concordato no era un impedimento para que adquiriera obligaciones dinerarias, luego es claro que podía ser objeto de la imposición de una sanción de multa y no de la de suspensión de actividades.
Indicó que la Superintendencia impuso la sanción de suspensión de operaciones sin haber decretado las pruebas solicitadas en el curso de la investigación con miras a realizar el respectivo cálculo y determinar el monto de la sanción de multa, omisión que generó un grave perjuicio a la sociedad Atlantic Coal S. A.
Por otro lado, advirtió que el superintendente de Puertos y Transporte carece de competencia para la emisión de la decisión por la que resolvió el recurso de apelación, por haber operado la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
La conducta objeto de reproche endilgada a Atlantic Coal S. A. consistió en utilizar el puerto que le había sido otorgado en concesión.
El 6 de diciembre de 2000, el director de Transporte Marítimo y Puertos del Ministerio de Transporte practicó una visita a la Sociedad Portuaria de Barranquilla, en la que constató que el puerto que tenía en concesión Atlantic Coal S. A., se encontraba en operación.
En ese orden, es claro que la resolución 2487 del 26 de diciembre de 2003, por la cual se impuso la sanción de multa y se dispuso la suspensión de operaciones a Atlantic Coal S. A., fue proferida cuando ya habían transcurrido los tres años previstos en el artículo 38 del C. C. A. para el oportuno ejercicio de la facultad sancionatoria de la administración.
Asimismo, señaló que se infringió por parte de la Superintendencia el artículo 13 del Decreto 1002 de 1993 por cuanto no se citó al procedimiento administrativo sancionatorio a los terceros interesados en las resultas de la actuación, pese a los múltiples requerimientos de estos en ese sentido.
Sostuvo que se violó el artículo 3 del C. C. A. en la medida en que la Superintendencia no actuó en forma imparcial en la actuación administrativa, toda vez que, pese a que la conducta señalada como irregular consistía en la ocupación de un puerto, impuso la sanción de suspensión de actividades a quien no lo ocupaba; por el contrario, absolvió a la Sociedad Portuaria de Barranquilla que sí hacía uso de aquel, bajo el argumento de que esta entidad lo ocupaba por cuenta de Atlantic Coal S. A.
Hubo infracción de lo normado en el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991, bajo la premisa de que la sanción impuesta no se corresponde con los hechos que le sirvieron de causa, ya que la Superintendencia nunca requirió al investigado para practicar una inspección a la empresa o a los libros de contabilidad para que advirtiera que estaba en la capacidad económica de asumir el pago de una sanción de multa, para concluir sin pruebas idóneas, que lo procedente era la imposición de una suspensión de operaciones, lo que resultó más gravoso y perjudicial a la parte actora.
4. Contestación de la demanda
A través de apoderado, la Superintendencia de Puertos y Transporte presentó escrito de contestación de la demanda[2] en el que se limitó a proponer la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Atlantic Coal S. A., en la medida en que sustenta las pretensiones en un supuesto derecho a seguir utilizando las áreas de la concesión otorgada, cuando lo cierto es que el vencimiento de esta acaeció el 17 de junio de 2000.
Además, los derechos de concesión para la prestación del servicio público de manejo de carbón de exportación fueron cedidos a la Sociedad Portuaria de Barranquilla, por lo que es claro que Atlantic Coal S. A. no tiene ningún derecho respecto de la concesión inicial conferida a través de la resolución 978 de 1998 expedida por el superintendente General de Puertos.
Finalmente, sostuvo que los perjuicios alegados por la sociedad actora son inexistentes, dado que los actos demandados no tuvieron como sujeto pasivo a Atlantic Coal S. A.
5. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A, a través de sentencia del 22 de noviembre de 2012, resolvió lo siguiente[3]:
"PRIMERO: NIÉGASE la prosperidad de las excepciones propuestas por el apoderado judicial de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de nulidad de las Resoluciones 1933 del 20 de septiembre de 2002, 0191 del 10 de marzo y 2487 del 26 de diciembre, estas últimas de 2003, y del Oficio del 18 de febrero de 2004, todos proferidos por la SUPERINTENDENCIA DE PUERETOS Y TRANSPORTE, por las razones señaladas en la presente providencia".
Las razones que tuvo en cuenta el a quo para proceder en el sentido indicado, se resumen a continuación:
En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el apoderado de la Superintendencia de Puertos y Transporte, indicó que en razón a que en los actos administrativos acusados se impuso, entre otras decisiones, una sanción a la sociedad Atlantic Coal S. A. consistente en la suspensión de actividades de tipo portuario por el término de 8 meses, tal situación conlleva a que la parte actora tenga la facultad de impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C. C. A. tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara dichas decisiones y, por consiguiente, que se restablezca el derecho que considera conculcado.
Explicó las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte al tenor de lo dispuesto en la Ley 1ª de 1991 "Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones" y la forma en que se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio por parte de esa entidad.
Adicionalmente, realizó un recuento de todas las actuaciones que dieron lugar a la expedición de los actos administrativos objeto de censura.
En ese sentido, concluyó que en la resolución 0068 del 23 de enero de 2001 "Por medio de la cual se abre una investigación administrativa a Atlantic Coal de Colombia S. A. en Liquidación y a la Sociedad Portuaria de Barranquilla", se indicó que la Superintendencia General de Puertos por resolución 140 de 1993 reconoció a la sociedad Atlantic Coal S. A. el uso y el goce del muelle 32, área de propiedad de la Nación, ubicada en Barranquilla, para el cargue y descargue del carbón de exportación y de servicio hasta el 17 de junio de 2000. No obstante, en una queja presentada por el director general de Transporte Marítimo del Ministerio de Transporte, advirtió que el muelle se encontraba en operación pese a que la concesión había culminado.
Por lo anterior, el superintendente de Puertos y Transporte ordenó recopilar las pruebas y demás documentos necesarios para verificar los hechos denunciados, razón por la cual ordenó la práctica de unas visitas los días 20, 21 y 22 de diciembre de 2000 y los días 9, 10 y 12 de enero de 2001, cuyo resultado quedó consignado en las actas que conforman el expediente administrativo que dio lugar a las decisiones demandadas.
De este modo, en el citado acto de trámite se arribó a la conclusión de que la sociedad Atlantic Coal S. A. y la Sociedad Portuaria de Barranquilla, presuntamente, quebrantaron lo dispuesto en la Ley 1ª de 1991 y en el Decreto 838 de 1992, lo que originó la apertura de investigación en contra de estas.
Sostuvo el a quo que el reproche atinente a la vulneración del debido proceso carece de soporte válido, por cuanto el acto administrativo que ordenó la investigación contiene en forma clara las conductas objeto de indagación al igual que las imputaciones elevadas por la entidad.
Acotó que resulta ilógico pretender que exista un acápite denominado "pliego de cargos" para efectos de dar validez al inicio de la investigación administrativa. En sentir de la parte actora solo de esta forma existe una real imputación dentro del procedimiento administrativo sancionatorio.
Bajo ese supuesto, advirtió que no tiene ninguna relevancia el título o denominación que haya dado la entidad demandada para poner en conocimiento del administrado del inicio de una investigación tendiente a esclarecer la posible comisión de una conducta infractora de la Ley 1ª de 1991. Lo que resulta realmente importante es la especificidad de la información de la conducta endilgada.
Adujo que tampoco se vulneró el derecho al debido proceso de la actora por considerar que la Superintendencia de Puertos y Transporte no decretó todas las pruebas solicitadas en el curso de la actuación administrativa, si se tiene en cuenta que según consta en los antecedentes administrativos, la entidad demandada practicó los medios de prueba útiles, oportunos y pertinentes.
Manifestó que no era posible efectuar un análisis de fondo acerca de la supuesta violación del derecho a la igualdad frente a otras sociedades que ocupan sin ningún título las zonas públicas y los puertos, sin que la Superintendencia de Puertos y Transporte les haya iniciado investigación administrativa ni suspendido actividades de operación, en razón a que Atlantic Coal S. A. no indicó cuáles empresas obtuvieron un trato más favorable o que se encontraran en similares o iguales circunstancias por las que fue objeto de sanción.
Hizo referencia a que el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991 establece que las infracciones a esa normativa pueden consistir en multas, suspensión temporal del derecho de realizar actividades en los puertos, intervención de un puerto, o la caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones al infractor.
El postulado en mención fue reglamentado a través del artículo 20 del Decreto 1001 de 1993, en el que se definió el monto de las multas a imponer y la forma de graduación; la suspensión temporal para realizar actividades y la prohibición de que un determinado usuario de los puertos los use nuevamente o preste allí sus servicios hasta por el término de un año; la caducidad de la concesión o de la licencia portuaria, y la intervención directa de un puerto.
En este asunto quedó demostrado que el muelle 32 estaba siendo utilizado por la Sociedad Portuaria de Barranquilla, sin que este se encontrara en concesión, situación que no puede ser reemplazada por un contrato de operación portuaria o de encargo fiduciario, como lo pretendió hacer ver la parte actora.
Por consiguiente, a través de los actos administrativos cuestionados, la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso a ambas sociedades una sanción por el uso del muelle en referencia por no estar bajo la concesión del Estado, irregularidad que no fue desvirtuada por la parte actora en el curso del proceso administrativo ni judicial; por el contrario, fue ampliamente reconocida, solo que pretendió justificarla con la argumentación de haber suscrito múltiples contratos de operación portuaria y de encargo fiduciario que no corresponden a la concesión que debía haber obtenido para el correspondiente uso.
De otra parte, respecto del argumento de haberse configurado la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, el Tribunal de instancia argumentó que el hecho que constituyó la sanción de suspensión de actividades fue el uso no autorizado del muelle 32, el cual fue conocido por la entidad demandada el 14 de diciembre de 2000, fecha en la que el director general de Transporte Marítimo y Puertos del Ministerio de Transporte informó al Superintendente de Puertos y Transporte mediante oficio MT-5000-2 que una vez efectuada una visita al sitio en referencia, evidenció que la Sociedad Portuaria de Barranquilla estaba operando el puerto que en su momento tuvo en concesión la sociedad portuaria Atlantic Coal S. A., pese a que el mismo había sido revertido a la Nación con ocasión de la terminación del periodo concesionado.
A través de la resolución 1933 del 20 de septiembre de 2002, el superintendente delegado de Puertos y Transporte impuso a la sociedad Atlantic Coal S. A. una sanción de suspensión de actividades de tipo portuario por el término de un año. Ese acto administrativo fue notificado en forma personal al liquidador de Atlantic Coal S. A. el 27 de noviembre de 2002.
En ese orden, comoquiera que el hecho que conllevó a la imposición de la sanción aconteció el 14 de diciembre de 2000 y la resolución 1933 de 2002 que resolvió de fondo la investigación administrativa fue notificada el 27 de septiembre de 2002, es claro que no había culminado el término de tres años previsto en el artículo 38 del C. C. A. para la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración
6. Apelación
Por intermedio de apoderado, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los argumentos que se pasan a exponer[4]:
Sostuvo que en el curso de la actuación administrativa iniciada en contra de la sociedad Atlantic Coal S. A. no se indicó por parte de la demandada cuál fue la conducta que consideró censurable del ordenamiento jurídico, omisión que es demostrativa de la vulneración del derecho al debido proceso y de defensa.
En el auto de apertura de investigación no se señalaron las normas supuestamente infringidas con miras a que el investigado pudiera dirigir en forma adecuada su defensa e invocar los medios probatorios pertinentes para demostrar que la conducta enrostrada era ajustada a la norma que regula la materia.
Por lo tanto, la falta de tipificación de la conducta constituye una irregularidad insaneable que vicia de nulidad los actos administrativos demandados.
Arguyó que el pliego de cargos es una etapa necesaria en todo proceso administrativo disciplinario, porque allí se concretan los hechos que presuntamente transgreden el ordenamiento jurídico.
Esgrimió que se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración prevista en el artículo 38 del C. C. A., ya que el acto que impuso la sanción de suspensión quedó ejecutoriado después de fenecido dicho lapso.
7. Actuación procesal en esta instancia
Por medio de auto del 24 de enero de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad Atlantic Coal S. A.[5]
Mediante auto del 25 de octubre de 2013 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió el recurso de alzada en contra de la sentencia del 22 de noviembre de 2012[6].
Por medio de auto del 3 de agosto de 2015 se ordenó correr traslado a las partes y al procurador delegado por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión[7].
8. Alegatos de conclusión
Atlantic Coal S. A.
En el escrito de alegaciones finales, la parte actora reiteró cada uno de los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
Superintendencia de Puertos y Transporte
En el escrito allegado con el fin de alegar de conclusión, el apoderado de la entidad demandada se limitó a hacer una reproducción literal de la parte considerativa de la sentencia apelada.[8]
9. Concepto del Ministerio Público
El procurador delegado guardó silencio.
- CONSIDERACIONES
1. Competencia
Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Atlantic Coal S. A. contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.
3. Problema jurídico
Le corresponde a esta Corporación resolver si confirma, revoca o modifica la sentencia apelada, para cuyo efecto deberá analizarse si con la expedición de los actos acusados se quebrantaron los derechos al debido proceso y de defensa de la parte actora por una supuesta omisión de la Superintendencia de Puertos y Transporte en el señalamiento concreto de la conducta objeto de investigación y por la que finalmente fue sancionada, y si se configuró el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
4. Análisis de los argumentos de la apelación
Para efectos de resolver los fundamentos expuestos en el recurso de apelación, se debe señalar lo siguiente:
Según lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1ª de 1991, todas las sociedades portuarias, oficiales, particulares o mixtas, requieren de una concesión para ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas accesorias de aquellas o estas.
La concesión se otorga formalmente mediante acto administrativo, en el que se indican los límites, las características físicas y las condiciones especiales de operación del puerto que se autoriza.
De acuerdo con lo acreditado en los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de las decisiones objeto de censura, se encuentra que a través de la resolución 1820 de 1990 proferida por la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) le fue otorgada a la sociedad portuaria Atlantic Coal S. A. una concesión[9] para el uso y goce exclusivo de unos bienes de uso público en jurisdicción de la ciudad de Barranquilla.
La concesión fue homologada en la resolución 140 del 2 de marzo de 1993 por parte de la Superintendencia General de Puertos, con una vigencia hasta el 17 de junio de 2000.
Ahora bien, tal como quedó plasmado en el oficio MT-5000-2 del 14 de diciembre de 2000, el Ministerio de Transporte efectuó una visita a las instalaciones de la Sociedad Portuaria de Barranquilla, en la que advirtió una aparente operación del puerto que tenía en concesión la sociedad Atlantic Coal S. A., pese al vencimiento de la concesión el 17 de junio de ese año.
Por lo anterior, mediante resolución 068 del 23 de enero de 2001, la Superintendencia de Puertos y Transporte inició la investigación administrativa en contra de Atlantic Coal S.A. en Liquidación y de la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla S. A., con el fin de determinar la comisión de una presunta infracción a la Ley 1ª de 1991 y al Decreto 838 de 1992.
En la parte considerativa de la citada resolución 0068 del 23 de enero de 2001, la Superintendencia de Puertos y Transporte indicó con toda precisión que la concesión otorgada a Atlantic Coal S. A. para el cargue y descargue de carbón de exportación y de servicio culminó el 17 de junio de 2000 y que la reversión a la Nación se realizó el 1º de noviembre de 2000, según acta calendada en esa fecha, de suerte que para el momento de la visita efectuada por el Ministerio de Transporte a las instalaciones del muelle de propiedad de Atlantic Coal S. A., es decir, el 14 de diciembre de 2000, dicho bien no se encontraba al amparo de un contrato de concesión y, por consiguiente, no debería verificarse ningún tipo de operación.
Uno de los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora se contrae a cuestionar la supuesta omisión de la Superintendencia de Puertos y Transporte de señalar en la resolución 0068 de 2001, en forma concreta y específica, la conducta infractora del ordenamiento jurídico, lo que presupone una clara violación del derecho al debido proceso y de defensa, pues no contó con la oportunidad de presentar los argumentos encauzados a rebatir un reproche puntual de la administración en el pliego de cargos ni de invocar las pruebas pertinentes para tal propósito.
Sobre el particular, se tiene que a términos de lo previsto en el artículo 6 del Decreto 1002 de 1993 "Por el cual se reglamentan los artículos 41 y 42 de la ley 1 de 1991", cualquier infracción a dicho estatuto o de las normas que lo modifiquen, adicionen o reglamenten, será sancionada con sujeción al procedimiento contemplado en el Decreto 01 de 1984.
Para el inicio del trámite administrativo sancionador la autoridad debe contar con suficiente información que le permita razonablemente sustentar fáctica y jurídicamente una infracción al ordenamiento jurídico con sujetos plenamente identificados.
En esa perspectiva, debe haber un adecuado señalamiento de las pruebas en las que se basa la imputación así como también las normas que se consideran quebrantadas, con miras a garantizar el derecho al debido proceso del administrado y a que haga uso del derecho de defensa que le asiste para desvirtuar el reproche endilgado.
El debido proceso, en sus manifestaciones de contradicción, no reformatio in pejus y non bis in ídem, constituye uno de los pilares del procedimiento administrativo sancionatorio emanados del artículo 29 constitucional, dirigido a la protección del individuo incurso en una actuación administrativa para que durante su trámite se realice el derecho sustancial y se logre de esta manera la aplicación correcta de la justicia.
En algunos procedimientos administrativos sancionatorios con regulación especial, como acontece en materia disciplinaria[10], la administración profiere un acto de trámite o preparatorio denominado "pliego de cargos", en el que se debe señalar en forma puntual y concreta cuál es la falta disciplinaria que se le atribuye al investigado y las normas presuntamente vulneradas.
Con ello se quiere significar que no se requiere del otorgamiento de una calificación o un rótulo específico al acto que inicia del trámite administrativo sancionador. Lo que resulta imperativo para la autoridad estatal es que desde el comienzo y durante el desarrollo de cualquier tipo de actuación se observe en forma integral el conjunto de garantías propias del debido proceso y de los demás principios orientadores del procedimiento administrativo sancionatorio.
En el caso bajo examen, se encuentra que a través de la resolución 0068 del 23 de enero de 2001 la Superintendencia de Puertos y Transporte abrió una investigación administrativa a la sociedad Atlantic Coal S. A. por la presunta infracción a la Ley 1ª de 1991 y al Decreto 838 de 1992, por el hecho de no contar con la respectiva concesión para el cargue y descargue de carbón en un muelle ubicado en la zona portuaria de Barranquilla.
La Superintendencia de Puertos y Transporte inició la investigación administrativa por la información suministrada por el director general de Transporte Marítimo del Ministerio de Transporte, remitida mediante oficio con radicación MT-5000-2-034396 del 14 de diciembre de 2000, en el que manifestó que con ocasión de una visita realizada a las instalaciones de la Sociedad Regional Portuaria de Barranquilla S.A., advirtió una aparente operación del puerto que tenía en concesión la sociedad Atlantic Coal S. A.
Como se indicó líneas atrás, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1ª de 1991 todas las sociedades portuarias, oficiales, particulares o mixtas, requieren de una concesión para ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas accesorias.
A la sociedad Atlantic Coal S. A. le fue otorgada la concesión para el uso de la zona ya referida mediante la resolución 1820 de 1990, autorización que fue homologada por resolución 140 de 1993 con una vigencia hasta el 17 de junio de 2000.
Según lo narrado en los hechos de la demanda, la parte actora inició el trámite pertinente con la suficiente antelación al vencimiento de la autorización tendiente a obtener una nueva concesión. No obstante, en la parte motiva de la resolución 1933 de 2002, acto administrativo objeto de censura, se indicó que a la sociedad Atlantic Coal S. A. le fue informado que la solicitud no cumplía los requisitos legales, de suerte que los bienes no podían ser utilizados, retirados de la zona ni tampoco podían ser objeto de operación[11].
A partir de lo anterior, se tiene que la sociedad Atlantic Coal S. A. no contaba con la concesión para la operación portuaria del muelle ni con un permiso provisional desde el 18 de junio de 2000, circunstancia que implicaba una vulneración de lo dispuesto en el citado artículo 6 de la Ley 1ª de 1991, en la medida en que no tenía la expresa autorización del Estado para el desarrollo de la actividad que otrora había sido objeto de concesión.
En la resolución de apertura de la investigación administrativa, la Superintendencia de Puertos y Transporte manifestó con toda precisión a la sociedad Atlantic Coal S. A. que el muelle no se encontraba concesionado y, en esa medida, no debía verificarse operación en el mismo. Por tal razón, se indicó: "Que la Oficina Asesora Jurídica del despacho del Superintendente de Puertos y Transporte, en estudio efectuado a toda la documentación anexada a las citadas actas de visita, considera que tanto la empresa Atlantic Coal S. A. hoy en liquidación como la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla S.A., se encuentran presuntamente violando la Ley 1ª de 1991 y el Decreto Reglamentario 838 de 1992, sugiriendo iniciar la investigación administrativa correspondiente".
Ahora bien, de acuerdo con lo normado en el artículo 41 de la Ley 1ª de 1991, las infracciones a dicho estatuto pueden sancionarse con multas, con la suspensión temporal del derecho a realizar actividades en los puertos, con la intervención de un puerto o con la caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones del infractor.
En ese marco, resulta claro que carece de soporte jurídico atendible la argumentación expuesta por la parte actora en el sentido de sostener que se vulneró el debido proceso porque en la resolución que inició la investigación administrativa no se enrostró la conducta por la que finalmente fue sancionada ni se formuló en debida forma el pliego de cargos, sobre la base de considerar que el objeto puntual de la indagación se dirigió a establecer la infracción de lo consagrado en la Ley 1ª de 1991, dada la carencia de autorización expresa para el uso de la zona destinada al cargue y descargue de carbón a partir del 18 de junio de 2000.
En ese sentido, no cabe duda de que la parte actora tenía conocimiento de que la conducta objeto de investigación se centró en el hecho de la realización de operaciones portuarias sin contar con la concesión para ello ni con una autorización provisional por parte de la autoridad competente, por manera que no le es dable afirmar que desconoció cuál fue la conducta que vulneraba la normativa que regula la materia, si se tiene en cuenta que con antelación al vencimiento de la concesión otorgada gestionó los trámites pertinentes para la prórroga de la misma, sin que fuera aprobada por la entidad y, pese a la negativa, continuó con el desarrollo normal de las actividades propias de su objeto comercial en abierta inobservancia de los requisitos legales exigidos para tal propósito.
En cuanto al argumento referente a la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, la Sala señala lo siguiente:
La acción administrativa sancionatoria con que cuenta la administración para imponer sanciones debe ser entendida como la pérdida de una potestad por falta de actividad del titular de la misma dentro del término predeterminado por la ley que se configura cuando se dan los siguientes dos supuestos: i) el trascurso del tiempo, y ii) la no imposición de la sanción dentro del término preestablecido para el efecto.
En tales condiciones, la caducidad está directamente relacionada con el margen temporal con que cuenta la administración para investigar, tramitar y sancionar o absolver al administrado de las presuntas faltas que pudo haber cometido, de tal manera que no se puede pretender que el administrado espere indefinidamente a que le decidan su situación frente a la administración, pues, lo contrario se traduciría en una indefinición de la situación jurídica de aquel, en abierto desconocimiento del principio de seguridad jurídica y los derechos del administrado.
El término de caducidad de la facultad sancionatoria consagrado tanto en la norma general del artículo 38 del Decreto Ley 01 de 1984 como en las distintas normas de carácter especial tiene como propósito esencial garantizar la efectividad material del principio de seguridad y certeza en las actuaciones y decisiones de la administración, siendo este uno de los pilares propios del Estado Social de Derecho.
En esa perspectiva, por ser oportuno y pertinente para el caso concreto, la interpretación jurisprudencial que se debe dar del artículo 38 del C. C. A. se unificó en sentencia del 29 de septiembre de 2009[12], en la que la Sala Plena de esta Corporación adoptó la tesis referente a que la facultad sancionatoria de la administración se ejerce en forma oportuna si dentro del término legal de tres años consagrado en el artículo 38 del C. C. A. se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, es decir, el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
La posición jurisprudencial allí definida apunta a que el término de la caducidad de la potestad sancionatoria se prolonga hasta el momento en que se expide y notifica el acto administrativo principal porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. De esta manera, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento que aquel incluye, sino permitir a la administración que esa decisión sea revisada a instancias del administrado. La existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto[13].
En ese contexto, se observa que la Superintendencia de Puertos y Transporte tuvo conocimiento de los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción de multa de que tratan los actos demandados con ocasión de la información suministrada por el director de Transporte Marítimo y Puertos del Ministerio de Transporte mediante oficio con radicación MT-5000-2 del 14 de diciembre de 2000, por lo que la administración contaba a partir de ese momento con el término de tres años para investigar, expedir y notificar el acto administrativo sancionatorio.
En ese orden, comoquiera que la resolución 1933 del 20 de septiembre de 2002, que impuso la sanción de suspensión de actividades de tipo portuario por el término de un año, fue notificada en forma personal el 27 de septiembre de 2002[14], es claro que la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Puertos y Transporte fue ejercida dentro del plazo de tres años consagrado en el artículo 38 del C. C. A.
Bajo tales presupuestos, se concluye que la parte actora con el medio de impugnación interpuesto no logró desvirtuar la presunción de legalidad que revisten los actos administrativos demandados, razón por la que la sentencia apelada deberá ser confirmada por estar acorde con la solución que jurídicamente corresponde a la cuestión planteada a la presente instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
PRIMERO: Confírmase la sentencia del 22 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A.
SEGUNDO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Consejera
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Consejero
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero
[1] Folios 3 y 4 del cuaderno No. 1.
[2] Folios 258 a 271 cuaderno principal.
[5] Folios 647 y 648 del cuaderno principal.
[6] Folio 4 del cuaderno de apelación.
[7] Folio 40 cuaderno de apelación.
[8] Folios 45 a 58 del cuaderno de apelación.
[9] Ley 1ª de 1991. Artículo 5.2. Concesión portuaria. La concesión portuaria es un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los puertos.
[10] Ley 734 de 2002, artículo 161. Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156.
[11] Folio 25 de la resolución 1933 de 2002, visible a folio 66 del cuaderno principal del expediente.
[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Susana Buitrago Valencia; exp. 11001031500020030044201; actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; providencia del 26 de noviembre de dos 2009, radicación núm.: 25000 2324 000 2004 00339 01, M.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta.
[14] Folio 87 vuelto cuaderno principal.
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