CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Naturaleza y objeto
La Sala advierte que de lo afirmado por el a quo, el Convenio Interadministrativo demandado no es un acto administrativo simple sino un acto administrativo de carácter complejo; la decisión contenida es el producto de la integración y confluencia de las voluntades de distintas autoridades administrativas. Sin lugar a dudas esta circunstancia se presenta y este es uno de los elementos de la categoría, se puede sostener que el principal, no obstante no es suficiente, es necesario precisar si las demás características que la doctrina y jurisprudencia han identificado se encuentran o no presentes. En primer lugar debe constatarse unidad en cuanto a la materia sobre la cual recae su objeto y respecto de la finalidad que se persigue; además, las voluntades integradas no pueden poseer existencia jurídica separada, deben corresponder a un todo, no tienen trascendencia si pueden llegar a analizarse de forma independiente. La Sala constata fácilmente la unidad de objeto y fin en el Convenio Interadministrativo cuestionado; en efecto, la materia fue precisada por las autoridades administrativas en el momento de la suscripción. La unidad de fin también salta a la vista: la regulación conjunta del trasporte de pasajeros para mejorar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio. No obstante, la inescindibilidad de las voluntades contenidas no se constata, de hecho, éstas “pueden separarse para su análisis y juzgamiento”, cualidad que desnaturaliza la posible existencia de un acto administrativo y ubica la discusión en un plano distinto: el de la convención o negocio jurídico en donde la bilateralidad es un presupuesto. Se está ante una manifestación conjunta de voluntades de la cual se desprende el cumplimiento de obligaciones concretas para quienes suscribieron el convenio. Para la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación se está ante una modalidad contractual, cuya particularidad es su celebración en virtud del principio de cooperación entre entidades públicas, de tal modo que su finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”. Los convenios constituyen formas concretas de colaboración interadministrativa en el cumplimiento de fines y cometidos estatales; esta colaboración puede revestir dos maneras distintas: la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de personalidad jurídica o en otros casos puede realizarse mediante la celebración de contratos, evento en el cual la actividad aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de cada una de las administraciones comprometidas. Del inciso primero del artículo 95 de la ley 489 de 1998 se desprenden los elementos que conforman la institución de los convenios administrativos: en primer lugar, los sujetos llamados a celebrarlos deben tener la condición de entidades públicas, y; en segundo lugar, su objeto es el desarrollo conjunto de cualquier tipo de actividad que pueda interesar a dos o más administraciones, no obstante, es necesario precisar que si se trata del ejercicio de potestades estas deben ser de carácter discrecional, es decir, el ordenamiento jurídico debe posibilitar la elección entre varias alternativas. En consecuencia, los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Acción procedente. Controversias contractuales
La sala considera que la acción contractual es la vía procesal adecuada para someter a conocimiento del juez contencioso administrativo las controversias que se deriven de los llamados convenios interadministrativos al ser estos una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública. En líneas anteriores se sostuvo que los convenios interadministrativos podían tener como objeto el ejercicio de competencias administrativas, siempre y cuando el ordenamiento jurídico reconociera un margen de apreciación (discrecionalidad) a las diferentes autoridades que participan en su suscripción respecto de cuáles son las mejores medidas a implementar para el adelantamiento conjunto de una determinada actividad. Pues bien, entre la variedad de posibilidades ofrecidas, se halla la de expedir reglamentos comunes que regulen una determinada materia; por lo cual, aunque se trate de actos administrativos ligados al cumplimiento de obligaciones convencionales, tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas de terceros (creándolas, modificándolas o extinguiéndolas), es decir que sus efectos van más allá de las partes que suscriben el acuerdo de voluntades. Corresponde a la Sala determinar si del acta No 1 proferida por el Comité de Asesoría y Seguimiento se desprenden realmente efectos frente a terceros, para hacerlo se harán las siguientes consideraciones: 1. Se está ante el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo suscrito. Es decir, hace parte de la ejecución de las obligaciones contraídas por las partes; por tanto, su existencia no puede explicarse, ni tiene razón de ser sin el análisis mismo del instrumento convencional. 2. Los efectos del acta demandada solo alcanzan a las partes del convenio y no tienen la virtualidad de modificar, por si solos, situaciones jurídicas. En otras palabras, es necesario ubicarse en el momento de la eficacia misma del acuerdo celebrado y determinar si tiene un alcance interno o externo. La Sala al revisar los instrumentos demandados constata que mediante los mismos se pretende reglamentar la conducta de los entes públicos suscriptores, por lo tanto de ellos se predica la obligatoriedad de lo acordado al regir el principio de pacta sunt servanda. Como puede observarse, los efectos frente a terceros (la comunidad en general) no son directos sino mediatos. 3. El Comité Asesor y de Seguimiento adopta recomendaciones y sugerencias en materia de regulación de transporte de pasajeros en el corredor vial Soacha Bogotá, no como un órgano separado sino como una instancia de coordinación en la que participan representantes de cada una de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo. Por tanto, confluyen en la elaboración de las actas diversidad de voluntades, las cuales, si bien se traducen en un documento único, no dejan de tener individualidad, son escindibles y ello, como ya tuvo oportunidad la Sala de explicitarlo líneas atrás, no permite la conformación de un acto administrativo complejo. 4. Al constatarse que los efectos del acta sólo se extienden a las partes que suscribieron el convenio, las consideraciones referentes a la utilización de la acción contractual son igualmente predicables.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00754-01(35476)
Actor: ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTADORES DEL SUR-ASONAL-TRANSUR
Demandados: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, MUNICIPIO DE SOACHA, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y LA NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de 23 de octubre de 2.003 proferida por la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se declaró la nulidad parcial del convenio interadministrativo de cooperación sin número “para la regulación de transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha” suscrito entre los alcaldes de estas dos ciudades el 24 de mayo de 2000. La declaratoria de nulidad se circunscribe a la expresión “adoptar” contenida en el numeral 1 de su cláusula cuarta, la expresión “tendrán fuerza vinculante” del parágrafo 1 de esa cláusula, y la cláusula 6ª. En la misma sentencia se niega la pretensión de nulidad del acta No. 1 expedida el 24 de mayo por el Comité Asesor y de Seguimiento creado en el convenio.
I. LAS MANIFESTACIONES DE VOLUNTAD DEMANDADAS
Sin perjuicio de la naturaleza de acto administrativo que detenten el convenio y acta demandados, la cual será analizada más adelante, se transcriben a continuación las disposiciones aludidas de manera íntegra cuya legalidad es cuestionada por el acto:
“CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN PARA LA REGULACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO DENTRO DEL CORREDOR BOGOTÁ -SOACHA
“… hemos convenido suscribir el presente CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN, con observancia de lo dispuesto en la ley 105 de 1993, en sus normas reglamentarias y demás normas concordantes, previas las siguientes consideraciones: PRIMERA.- Que corresponde al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital, a la Gobernación de Cundinamarca y al Municipio de Soacha, las atribuciones y delegaciones que en materia de tránsito y transporte le señalen la ley, los convenios, los decretos y demás disposiciones que la regulen, a través de los organismos especializados de tránsito conformados en dichas entidades. SEGUNDA.- Que el Ministerio de Transporte, el Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y el Municipio de Soacha, deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar la movilización de sus habitantes en condiciones de seguridad vial, rapidez y comodidad. TERCERA.- Que dentro de los objetivos de los organismos especializados en tránsito y transporte, conformados en el municipio de Soacha y el Distrito Capital, se encuentran los de controlar y regular la prestación de los servicios de transporte, asegurar la correcta utilización de los servicios de transporte, asegurar la correcta movilización de las personas y vehículos en su jurisdicción, establecer, vigilar y controlar la ejecución de las políticas de transporte, coordinar las actividades y acciones de las diferentes entidades que integran el sector tránsito y transporte en el nivel nacional, departamental, distrital y municipal. CUARTA. - Que el Ministerio de transporte, el Departamento de Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y el Municipio de Soacha, deben velar por el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y de las cosas en las vías públicas y aplicar las sanciones correspondientes a los infractores. QUINTA. - Que se hace necesario aunar esfuerzos entre las entidades territoriales con el fin de dar cumplimiento a las normas de tránsito y transporte. SEXTA. - Que corresponde a estos organismos desarrollar y coordinar las políticas en materia de tránsito y transporte en el territorio de su jurisdicción, y vigilar su ejecución de conformidad con la ley y reglamentaciones vigentes. SEPTIMA. - Que dentro de los principios establecidos en la Constitución Política se encuentran los de colaboración armónica entre entidades públicas. OCTAVA. - Que de conformidad con el artículo 149 del Decreto 1421 de 1993, y demás normas concordantes, el Distrito Capital, podrá celebrar los contratos, acuerdos y convenios previstos en el derecho público y en el derecho privado que resulten necesarios para el desarrollo de sus funciones y la prestación de los servicios contemplados en la Ley 105 de 1993, en la Ley 336 de 1996 y en sus decretos reglamentarios, han convenido la firma del presente convenio que se regirá por las siguientes cláusulas: CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO. - Aunar esfuerzos para la organización del transporte público de pasajeros exclusivamente en el corredor que sirve al municipio de Soacha - Santa fe de Bogotá, Distrito Capital. CLÁUSULA SEGUNDA: ÁMBITO DE APLICACIÓN: El ámbito de aplicación del presente convenio, se circunscribe a la organización del transporte público que sirve el corredor Soacha - Santa fe de Bogotá, Distrito Capital. CLÁUSULA TERCERA: SUPERVISIÓN DEL CONVENIO: Para efectos de verificar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente convenio se conforma un COMITÉ ASESOR Y DE SEGUIMIENTO integrado de la siguiente manera: El Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá o su delegado, el Vice-Ministro de Transporte, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca o su delgado, el Alcalde de Soacha, el Secretario de Tránsito y transporte de Santa fe de Bogotá. La Secretaría Técnica del Comité Asesor y de Seguimiento, por decisión de las partes, será ejercida por el Subsecretario Técnico de la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santa fe de Bogotá o quien haga sus veces. CLÁUSULA CUARTA.- FUNCIONES DEL COMITÉ ASESOR Y DE SEGUMIENTO: Son funciones del comité las siguientes: 1. Adoptar y recomendar las medidas necesarias para el cumplimiento del presente convenio. 2) Servir de instancia para la concertación de las decisiones que deban adoptar las autoridades de tránsito del Distrito Capital y del Municipio de Soacha, para el cumplimiento de este convenio. 3) Recomendar las medidas necesarias para el control de tránsito y transporte público que circule por el corredor, para lo cual cada una de las autoridades de tránsito, de acuerdo con su competencia, expedirá la respectiva reglamentación.4) Sugerir a las autoridades las actuaciones administrativas que deban adoptar en lo referente a tránsito y transporte público en el corredor de los dos municipios. PARÁGRAFO PRIMERO: De las reuniones sostenidas por el Comité asesor y de seguimiento se levantarán actas, las cuales deberán ser suscritas por los asistentes y las decisiones que ellas adopten tendrá fuerza vinculante para las partes. PARÁGRAFO SEGUNDO: El Comité Asesor y de Seguimiento deliberará con tres (3) de sus miembros y adoptará las decisiones con el voto de cuatro (4) de sus miembros. CLÁUSULA QUINTA.- VIGENCIA DE AUTORIZACIÓN: El presente convenio, no modifica ninguna de las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes para la prestación del servicio de transporte público, y que en la actualidad estén sirviendo al Corredor vial Soacha –Bogotá. PARÁGRAFO: De igual manera, el presente convenio no convalida actuaciones anteriores no ajustadas a derecho, o autorizaciones expedidas sin el cumplimiento de los requisitos expedidos por la Ley. CLÁUSULA SEXTA.- Cuando el Comité Asesor y de Seguimiento acuerde asuntos que deban ser reglamentados o implementados, cada una de las autoridades de tránsito, deberán en un plazo máximo de 15 días calendario, expedir los actos administrativos que sean del caso o implementar la decisión adoptada. Hacen parte constitutiva del presente convenio el acta anexa y las que expida el Comité Asesor y de Seguimiento en desarrollo de sus funciones. CLÁUSULA SÉPTIMA.- El presente convenio tendrá una vigencia de Cinco (5) años contados a partir de su suscripción. Podrá ser prorrogado por las partes de mutuo acuerdo en forma expresa y escrita. CLÁUSULA OCTAVA: PERFECCIONAMIENTO Y PUBLICACIÓN: El presente convenio se entiende perfeccionado con la suscripción de las partes y deberá ser publicado por el Distrito Capital en el Registro Capital.”
“ACTA No. 1
“CAPITULO PRIMERO:
FUNCIONAMIENTO DEL TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO
LOS BUSES, BUSETAS, MICROBUSES QUE SIRVAN EL CORREDOR SOACHA- BOGOTÁ, DEBERÁN CUMPLIR LOS SIGUIENTES REQUISITOS:
PRIMERO: Los vehículos autorizados por el municipio de Soacha y los autorizados por el Ministerio de Transporte para servir el corredor Soacha - Bogotá e ingresar al Distrito Capital, deberán estar pintados en su parte delantera con el color ROSADO.
SEGUNDO: Llevar el número de registro indicado por las autoridades de Tránsito y Transporte del Distrito Capital y del Municipio de Soacha y con el que las autoridades podrán confrontar con su placa de tránsito respectiva, su modelo y su empresa. Si un propietario desea renovar su vehículo, deberá solicitar a las mencionadas autoridades sacar del listado a uno de los vehículos registrados e incluir el nuevo vehículo. Este número deberá ir estampado en la parte delantera y laterales de cada vehículo y sus dimensiones definitivas las establecerá el comité asesor y de seguimiento. Los vehículos no podrán llevar números de identificación adicionales a los establecidos en el presente convenio.
TERCERO: Las rutas a servir serán las autorizadas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa fe de Bogotá con base en la recomendación del Comité Asesor y de Seguimiento.
CUARTO: Los vehículos que estén prestando servicio de transporte público entre ambos municipios una vez se encuentren en Santa Fe de Bogotá D. C., sólo podrán dejar pasajeros en el sentido Soacha –Bogotá y sólo podrán recogerlos en el sentido Bogotá- Soacha. El Comité asesor, recomendará el punto extremo de cada ruta a partir del cual no se podrá dejar pasajeros, y sólo se podrá recoger pasajeros. El conductor que incumpla con estas normas será sancionado conforme a lo establecido en el Artículo 178 del numeral 22 del Código Nacional de Tránsito.
QUINTO: Los paraderos para dejar o recoger pasajeros serán los establecidos por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D. C.
SEXTO: El comité asesor podrá recomendar el parque automotor requerido para operar en el corredor vial Soacha Bogotá.
SÉPTIMO: Los propietarios y las empresas de transporte deberán cumplir las disposiciones contempladas en el Código Nacional de Tránsito terrestre, Estatuto Nacional de Transporte y demás normas reglamentarias expedidas para tal fin.
OCTAVO: El parque automotor de buses, busetas y microbuses para prestar servicio público entre los municipios de Soacha y Bogotá, será el resultado de los vehículos que están autorizados por el Ministerio de Transporte, por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá y por la Secretaria de Tránsito de Soacha respectivamente, según listado que se anexa a la presente acta con sus respectivas Tarjetas de Operación.
NOVENO: Si alguno de los vehículos que estén incluidos en los listados no cumple con las normas y requisitos exigidos, no se le podrá asignar número de registro ni prestar servicio en el corredor, y en consecuencia se descontará del número total de vehículos incluidos por la Entidad dentro del presente Convenio.
DECIMO: Las tarifas para los diferentes tipos de buses, busetas y microbuses, serán las fijadas y reguladas por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá D. C., las cuales serán adoptadas por el municipio de Soacha.
Se fija un plazo de tres meses para que los propietarios y empresas puedan hacer los trámites y gestiones necesarias para regularizar su situación ante estas nuevas disposiciones.
DECIMO PRIMERO: El parque automotor de buses, busetas y microbuses del municipio de Soacha autorizado para servir el Corredor objeto de la presente acta, queda congelado a partir de la fecha, y no podrá ser incrementado sin la recomendación previa y favorable del Comité Asesor y de seguimiento, de conformidad con las normas legales vigentes.
CAPITULO SEGUNDO
LOS TAXIS QUE SIRVAN EL CORREDOR SOACHA BOGOTÁ DEBERÁN CUMPLIR LOSSIGUIENTES REQUISITOS:
DECIMOSEGUNDO: El servicio de transporte en vehículos tipo taxi de contratación individual dentro del Corredor Bogotá Soacha no estará sujeto a la exigibilidad de la planilla única de viaje ocasional.
DECIMOTERCERO: Los propietarios y las empresas de taxis deberán cumplir las disposiciones contempladas en el Código Nacional de Tránsito terrestre, Estatuto Nacional de Transporte y demás normas reglamentarias expedidas para tal fin.
DECIMOCUARTO: Los vehículos tipo taxi que actualmente están autorizados por el Municipio de Soacha para la prestación del servicio urbano serán estrictamente los relacionados en el listado anexo con su respectiva Tarjeta de Operación. Si algún propietario desea renovar su vehículo deberá solicitar a las autoridades correspondientes, que se retire del listado el vehículo viejo y se incorpore el nuevo.
DECIMOQUINTO: Las tarifas serán las establecidas y reguladas por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C., las cuales deberá adoptar el Municipio de Soacha, y todos los vehículos tipo taxi, autorizados por el municipio de Soacha, que en la actualidad prestan servicio urbano en la ciudad de Bogotá, deberán instalar los aditamentos de cobro, de seguridad, de comunicaciones y de control exigidos por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá D.C.
DECIMOSEXTO: Se da un plazo de tres meses a partir de la notificación del presente reglamento para que los propietarios y las empresas de transporte Público realicen los trámites y gestiones necesarias para regularizar su operación de conformidad con lo acordado en la presente acta.
DECIMO SÉPTIMO: El parque automotor de TAXIS en el municipio de Soacha queda congelado, y sólo podrá incrementarse previa recomendación favorable del Comité Asesor y de seguimiento.
CAPITULO TERCERO
CUPO GLOBAL
DECIMOOCTAVO: Con el objeto de impedir el incremento en el número de vehículos que sirven el corredor Soacha –Bogotá y viceversa, se acepta como cupo global el número total de la capacidad real transportadora que aparece en los respectivos listados anexos del convenio. PARÁGRAFO: Lo anterior no impide que los propietarios de los vehículos afiliados a las empresas puedan cambiar libremente su afiliación entre las empresas de ese corredor, caso en el cual se aumentará el cupo de la empresa que recibe los vehículos que deseen cambiar su afiliación, y en igual número perderá el cupo la empresa de la cual se retiran los vehículos.”
II. LAS NORMAS ADUCIDAS COMO VIOLADAS SEÑALADAS EN LA DEMAND Y EL SUSTENTO DE LA VIOLACIÓN EXPUESTO POR EL ACTOR.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículos 121, 122, 211 y 313-6
Ley 336 de 1996: Artículo 58
Ley 105 de 1993: Artículo 11.
Los argumentos expuestos en la demanda que constituyen sustento de la violación alegada se pueden sintetizar así:
1. Violación del principio de legalidad que debe regir la actividad administrativa al celebrar el convenio interadministrativo demandado: Es contrario a los artículos 121 y 122 de la Constitución política que los alcaldes de dos entidades territoriales puedan adoptar simultáneamente y en los mismos actos decisiones concernientes a su competencia en virtud del convenio interadministrativo. En un Estado como el colombiano, la asignación de competencias corresponde de manera exclusiva a las corporaciones de elección popular (Congreso, Asambleas departamentales y Concejos municipales), de tal manera que cada funcionario o entidad ejerce funciones administrativas al constituirse en titular originario de las funciones que le ha asignado la Constitución, la ley o el reglamento o al haber operado la delegación, que de acuerdo con el artículo 211 del texto fundamental, debe cumplir con las condiciones que para el efecto determine el legislador.
De tal manera que, en el ordenamiento jurídico, no existe la figura del ejercicio conjunto de funciones administrativas por varios titulares de competencias de igual o distinta naturaleza, por lo que cada autoridad debe ejercerlas de manera separada en su respectivo ámbito material y territorial. Además, la posibilidad de unificación de competencias de dos o más municipios en un solo territorio sólo está autorizada constitucionalmente en el caso de las áreas metropolitanas.
De acuerdo con el demandante, de las razones expuestas se desprende la incompetencia de los alcaldes de Soacha y Bogotá para crear el comité Asesor y de Seguimiento, porque esta modificación en la estructura de la administración municipal corresponde a los Concejos. Así mismo, no era viable atribuir al Comité competencias decisorias que se traducen en actos vinculantes para los particulares, pues esto es contrario a los artículos 121 y 122 de la constitución.
2. Se vulnera el artículo 58 de la Ley 336 de 1996 porque mediante los actos demandados se autorizan servicios regulares por fuera de la jurisdicción de cada uno de los entes territoriales que suscribieron el convenio.
3. Los actos demandados violan lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 105 de 1993, al atribuir al Comité creado poder decisorio, incumpliendo lo señalado en la norma vulnerada referente a la necesidad de ejercicio simultáneo de competencias paralelas para organizar el servicio: El comité creado por el convenio interadministrativo no se limitó a asesorar a las entidades públicas que lo suscribieron, en realidad ha regulado el transporte, ejerciendo directamente las competencias que corresponde a cada una de las entidades territoriales sin que le hayan sido debidamente atribuidas o delegadas.
III. EL TRÁMITE DEL PROCESO DE PRIMERA INSTANCIA.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 18 de diciembre de 200. El municipio de Soacha, presentó escrito de contestación el 15 de marzo del 200, se opuso a la pretensiones de la demanda pero no adujo razón alguna de defensa limitándose a decir que los argumentos para oponerse a la declaratoria de nulidad solicitada los expondría en los alegatos de conclusión, una vez se hubieran recapitulado y practicadas las pruebas solicitadas en el proceso.
El 6 de abril de 2001 el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá presentó contestación de la demand. Fundamentó su oposición de la siguiente manera: aduce que el convenio demandado no desconoce ninguna norma de superior categoría, al contrario, surgió al amparo del artículo 11 de la ley 105 de 1993, disposición que retiró al Ministerio de Transporte la facultad de regulación del trasporte de pasajeros entre el Distrito Capital y los municipios contiguos y se la otorgó a las entidades territoriales. También afirmó que los integrantes del Comité de Asesoría y seguimiento son los mismos signatarios del convenio, y por lo tanto las decisiones en él adoptadas son en realidad tomadas por dichos integrantes. Concluye que no se creó un ente administrativo nuevo, por lo que no hay funcionarios nombrados, ni asignadas funciones, ni cuenta con presupuesto para gastos, etc. Subraya el carácter de servicio público esencial de la actividad de transporte y hace énfasis en que aunque rige la libertad de empresa esta no es absoluta.
Una vez surtido el trámite probatorio, en auto de 21 de agosto de 200 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El agente del Ministerio público el 17 de octubre de 2001 rindió concepto en el que solicitó se negaran las pretensiones de la demanda al considerar que el convenio demandado es una concreción del literal c del artículo 11 de la Ley 105 de 1993. De igual manera, señala que las decisiones que se adopten en virtud del convenio cuestionado, necesariamente se deben encontrar dentro del marco de competencia de las autoridades que conforman el comité. Respecto del Acta 1 sostiene que en ella se cumplió realmente una facultad asesora para que las autoridades competentes puedan tomar las decisiones pertinentes.
La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1 de abril de 2002 vinculó al proceso a la Nación –Ministerio de Transporte y al Departamento de Cundinamarca al tener estas entidades un interés directo en los resultados del proceso.
El 11 de octubre de 2002, la Nación - Ministerio de Transporte presentó el escrito de contestación de la demanda Entre las razones aducidas en la defensa, señala que la actuación de las entidades que suscribieron el convenio obedeció a la situación que se presentaba en el corredor vial Soacha - Bogotá, al constituir la problemática del transporte un detrimento del orden público que requería de una pronta intervención de las Administraciones de las entidades territoriales implicadas. Continua afirmando, que no es cierto que exista una vulneración de los artículos 121 y 122 de la Constitución, ya que las competencias tanto del Distrito Capital como del Municipio de Soacha encuentran pleno fundamento en el literal c del artículo 11 de la ley 105 de 1993.
También afirma que el Comité creado no tiene la calidad de organismo administrativo, por lo cual no era indispensable la intervención ni del legislador, ni de los Concejos municipales o Asambleas departamentales; se trata simplemente de un convenio suscrito por dos entidades competentes para regular y organizar conjuntamente el servicio de transporte público. Sostiene también, que el artículo 122 de la Constitución no puede interpretarse de manera exegética, dado que la asignación de funciones no sólo se presenta en el ordenamiento jurídico mediante una ley o decreto expedido por el presidente de la república, y las funciones pueden ser asignadas por normas de carácter reglamentario como por ejemplo los llamados manuales específicos de requisitos y funciones.
De igual modo, hace referencia a la naturaleza de servicio público esencial que le otorga la ley 336 de 1996 y 105 de 1993 a la actividad de transporte, y la necesidad de intervención que esta característica requiere para garantizar condiciones de seguridad a las personas. Señala que se está ante una materia que conlleva una prevalencia del interés general sobre cualquier interés de connotación individual, lo cual se traduce en algunas cargas que deben soportar las empresas transportadoras. Hace mención de cómo el otorgamiento de licencias no da lugar al nacimiento de derechos adquiridos que puedan llegar a comprometer el bienestar de la colectividad. En definitiva concluye, que no resulta indispensable que se emitan actos administrativos por las diferentes autoridades para regular la materia, porque el objeto de interés entre las partes es el mismo. Propone como excepción: “La legalidad del acto”.
El 7 de marzo de 2003, el Departamento de Cundinamarca contestó la demanda Como excepción propone “Excepción de ineptitud de demanda” por presentar un trámite inadecuado pues la acción de nulidad del artículo 84 del CCA no se debe utilizar para pedir la nulidad de los Convenios interadministrativos. Esta excepción la extiende al acta No 1 del Comité de Asesoría y Seguimiento, porque en ella se han plasmado sólo sugerencias y recomendaciones, las cuales son adoptadas, si lo estiman conveniente, por las entidades a las que les asiste un interés directo mediante los respectivos actos administrativos.
El 11 de septiembre de 2003, el actor presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos de la demanda También hicieron uso de este derecho los apoderados de la Nación - Ministerio de Transporte y el Departamento de Cundinamarca. En el Escrito del Ministerio se hace mención de la naturaleza jurídica del convenio y en su posibilidad de utilización en virtud de lo dispuesto en los artículos 40 y 24 de la ley 80 de 1993 así como del artículo 14 de la ley 489 de 1998. Se vuelve a solicitar que se declare probada la excepción de legalidad del acto acusado A su vez, el Departamento de Cundinamarca volvió a hacer mención de los argumentos que en su momento expuso en el escrito de defensa
La Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia el 23 de octubre de 2003 en la que resolvió “declarar la nulidad parcial del Convenio Interadministrativo de Cooperación sin número de fecha de 24 de mayo de 2000, “para la regulación del transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha”, lo que se circunscribe a la expresión “adoptar” contenida en el numeral 1º de su cláusula cuarta, la expresión “tendrán fuerza vinculante” del parágrafo 1º de esa cláusula, y la cláusula 6ª”, y denegar las demás pretensiones de la demanda. Sustentó esta decisión así:
Adujo que el convenio administrativo demandado, formalmente constituye un acto administrativo, al contener una manifestación unilateral de la voluntad de las autoridades administrativas que concurren en su formación, y que está dirigida a producir efectos en el mundo jurídico. De igual manera, para el Tribunal, comparte tal carácter el acta No 1 del Comité de Asesoría y Seguimiento, por ende, las dos disposiciones cuestionadas son susceptibles de ser controladas mediante el ejercicio de la acción pública de nulidad. Declara entonces no probada la excepción de ineptitud de demanda, y procede a estudiar la excepción de “legalidad del acto” propuesta por el Ministerio de Transporte.
Adicionalmente señala la calidad de autoridades de tránsito que poseen los jefes y representantes legales de los municipios, a quienes corresponde, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 105 de 1993, tomar las medidas que sean pertinentes para la organización del transporte de pasajeros, en el caso concreto, en el corredor Bogotá –Soacha. Estima el tribunal, que para el adelantar esta tarea es viable la suscripción de convenios interadministrativos de cooperación, así como la creación de un comité que se encargue de la verificación de las obligaciones que del mismo se deriven.
No obstante lo anterior, concluye, que las funciones asignadas al comité no pueden comprender la adopción de decisiones vinculantes; porque ello en materia de transporte es una atribución exclusiva de las autoridades de cada entidad territorial, de acuerdo con el ámbito propio de sus competencias definido por la ley. Señala que el artículo 11 de la Ley 105 de 1993, confía a las “autoridades de tránsito” de Bogotá y Soacha (calidad que detentan los alcaldes de los entes territoriales que suscribieron el convenio demandado) la organización de “común acuerdo”, pero no en forma conjunta y mediante un solo acto, del transporte de pasajeros en el corredor vial que les es común. Por ello, estima, que la atribución de competencias decisorias al comité creado, constituye una verdadera investidura de facultades para actuar como autoridad administrativa y esto desconoce el ordenamiento jurídico. Por el contrario, afirma que son ajustadas a la normatividad superior las funciones que apuntan a la asesoría respecto de las medidas que sea del caso adoptar por cada autoridad de acuerdo con sus competencias.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN Y EL TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA.
Lo presentó la representante legal de uno de los demandados (Departamento de Cundinamarca) el 9 de febrero de 200, en él reiteró la escogencia inadecuada de la acción para atacar el Convenio Interadministrativo demandado y la competencia de las autoridades de Soacha y Bogotá para regular el transporte de pasajeros en el corredor vial de acuerdo con las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. Así mismo señaló, que la conformación del comité no constituye la creación de un nuevo organismo de carácter administrativo, es simplemente una comisión verificadora de las obligaciones pactadas dentro del convenio; de tal forma que cuando en el Convenio se habla de ADOPCIÓN y de FUERZA VINCULANTE, se refiere al cumplimiento de las obligaciones contraídas por quienes suscribieron el citado documento.
El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto de 20 de noviembre de 2003 y enviado a esta Corporación. Por Secretaría se repartió al Consejero de Estado Camilo Arciniegas Andrade de la Sección Primera. Una vez surtido por Secretaría el trámite respectivo, en Auto de 27 de febrero de 2004 se admitió el recurso de apelació.
Los representantes judiciales del Departamento de Cundinamarca del Ministerio de Transport y del Distrito de Bogotá presentaron alegatos dentro del término otorgado para el efecto; en sus escritos reiteraron los argumentos esgrimidos en las respectivas contestaciones de la demanda. De igual manera, presentó alegatos el apoderado de la parte demandante concluyendo que el Convenio Interadministrativo es un acto administrativo en el que converge el ejercicio de competencias de varias autoridades; vuelve a insistir en los demás argumentos contenidos en el libelo de demanda
Por auto de 7 de mayo de 200 se remitió el proceso a esta Sección, atendiendo el criterio de la especialización, dada la “naturaleza contractual de la controversia.
V. CONSIDERACIONES
La decisión que con esta sentencia se adoptará, estará precedida del estudio de: la competencia de esta Sección (punto 1); la naturaleza jurídica detentada por el Convenio Interadministrativo sin número y por el acta No1 del Comité Asesor y de Seguimiento de 24 de mayo de 2000, para así hacer un pronunciamiento respecto de la excepción de “ineptitud de demanda” propuesta por uno de los demandados, y (punto 2); finalmente, y sólo si se arriba a la conclusión de la procedencia de la acción de nulidad en el presente caso, se hará un pronunciamiento de los cargos presentados por el demandante. (punto 3).
La competencia de esta Sala para conocer del caso objeto de análisis
Con independencia del análisis que esta sala hará sobre la naturaleza jurídica de los actos demandados, el presente proceso se inició en ejercicio de una acción de nulidad contra actos administrativos en cuya expedición participaron funcionarios de los ordenes departamental, distrital y municipal, circunstancia que de acuerdo con el artículo 132.1 del C.C.A., determina la competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del asunto en primera instancia, y por ende de esta Corporación en segunda instancia. No existen dudas entonces, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de este proceso, habida cuenta que se trata del recurso de apelación contra una Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual se declaró la nulidad parcial del Convenio Interadministrativo de Cooperación, al entender éste que se hallaba ante un acto administrativo.
Como se advirtió, en el curso de este proceso, la Sección Primera lo envió a esta Sección por considerar que se trataba de “una controversia de carácter contractual” y en efecto, se establece en el artículo 13 (numeral 1) del Acuerdo del Consejo de Estado 58 de 1999, que corresponde a la Sección Tercera, conocer, entre otros, de “los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos contractuales”.
La naturaleza Jurídica del Convenio interadministrativo y del acta No 1 del 24 de mayo de 2000.
La revisión de la naturaleza jurídica del convenio y acta demandados es un aspecto fundamental, toda vez que, la normatividad vigente concibe a la acción de nulidad solamente frente a actos administrativo; es decir, manifestaciones unilaterales de la voluntad, emitidas por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares que también realicen esta clase de actividades, que producen efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sin que para ello tenga que mediar el consentimiento de los sujetos sobre los que recaen dichos efectos.
Es precisamente la procedencia de la acción de nulidad simple el primer aspecto que debe resolver esta sala. Dentro del proceso, uno de los demandados propuso la excepción de “ineptitud de demanda” al considerar que el actor al interponer la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. utilizó el mecanismo procesal inadecuado, porque tanto el convenio interadministrativo como el acta demandados no poseen la naturaleza de actos administrativos. El juez de primera instancia consideró sin fundamento la excepción propuesta; respecto del convenio sostuvo que “formalmente constituye un acto administrativo en las condiciones antes anotadas, amen que contiene una manifestación unilateral de la voluntad de las autoridades administrativas que concurren en su formación, y que esta dirigida a producir efectos en el mundo jurídico. Mediante él se pretende aunar esfuerzos para la organización del transporte público que sirve el corredor vial Soacha - Bogotá… (subraya la sala)
De la anterior conclusión, la sala advierte que de lo afirmado por el a quo, el Convenio interadministrativo demandado no es un acto administrativo simple sino un acto administrativo de carácter complejo; la decisión contenida es el producto de la integración y confluencia de las voluntades de distintas autoridades administrativas Sin lugar a dudas esta circunstancia se present y este es uno de los elementos de la categoría, se puede sostener que el principal, no obstante no es suficiente, es necesario precisar si las demás características que la doctrina y jurisprudencia han identificado se encuentran o no presentes. En primer lugar debe constatarse unidad en cuanto a la materia sobre la cual recae su objeto y respecto de la finalidad que se persigue; además, las voluntades integradas no pueden poseer existencia jurídica separada, deben corresponder a un todo, no tienen trascendencia si pueden llegar a analizarse de forma independiente Al respecto esta Corporación ha sostenido:
“Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y con unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra. Tampoco se pueden tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores…
La sala constata fácilmente la unidad de objeto y fin en el Convenio Interadministrativo cuestionado; en efecto, la materia fue precisada por las autoridades administrativas en el momento de la suscripción: la organización del transporte público de pasajeros en el corredor vial Soacha - Bogotá– La unidad de fin también salta a la vista: la regulación conjunta del trasporte de pasajeros para mejorar las condiciones de seguridad en las que se presta el servici. No obstante, la inescindibilidad de las voluntades contenidas no se constata, de hecho, éstas “pueden separarse para su análisis y juzgamiento”, cualidad que desnaturaliza la posible existencia de un acto administrativo y ubica la discusión en un plano distinto: el de la convención o negocio jurídico en donde la bilateralidad es un presupuestowww.uexternado.edu.co Se está ante una manifestación conjunta de voluntades de la cual se desprende el cumplimiento de obligaciones concretas para quienes suscribieron el convenio: la creación de un Comité Asesor y de Seguimiento y, específicamente para las autoridades de tránsito del Distrito de Bogotá y del Municipio de Soacha, el compromiso de adoptar las reglamentaciones necesarias para implementar las sugerencias que el comité en cuestión realice en ejercicio de las funciones asignadas–
Para la doctrina existe claridad en la ubicación de los convenios interadministrativos dentro de la actividad negocial de la Administración. Si bien es cierto, que constituye una especie distinta del contrato, coincide con éste en que las manifestaciones de voluntades comprometen situaciones subjetivas, generan el cumplimiento de obligaciones en cabeza de cada una de las partes. La diferencia radica en que los intereses en juego no son contrapuestos sino coincidentes entre sí y con el interés general. La participación de dos entidades que tengan capacidad de contratación de acuerdo con la Ley 80 constituye un presupuesto ineludible de la definición de convenio interadministrativo, su objeto es la implementación de modos de gestionar la actividad pública, en algunas oportunidades ejercer funciones administrativas sin que ello conlleve una delegación de las mismas Para la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación se está ante una modalidad contractual, cuya particularidad es su celebración en virtud del principio de cooperación entre entidades públicas, de tal modo que su finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”
Los convenios constituyen formas concretas de colaboración interadministrativa en el cumplimiento de fines y cometidos estatales; esta colaboración puede revestir dos maneras distintas: la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de personalidad jurídica o en otros casos puede realizarse mediante la celebración de contratos, evento en el cual la actividad aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de cada una de las administraciones comprometidas Estas dos posibilidades se consagran en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998:
“Asociación entre entidades públicas: Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios administrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.” (Subraya la sala)
La disposición referenciada da cuenta de una tendencia que se constata en las administraciones públicas actuales; el principio de jerarquía administrativa que caracteriza las relaciones entre ente públicos, propia del modelo burocrático adoptado en occidente, ha dado paso a la existencia de relaciones de carácter horizontal, en donde las decisiones que inciden en los diferentes sectores a su cargo se encuentran repartidas y fragmentadas entre diversas autoridades de diferente orden, las cuales deben buscar alternativas que permitan mediante la aplicación de los principios de cooperación, coordinación y cooperación, soluciones conjuntas que faciliten respuestas adecuadas y que ahorren esfuerzos innecesarios. Dentro de estas alternativas se hallan mecanismos de orden convencional en los que se admiten acuerdos sobre la forma más adecuada de adelantar funciones de orden administrativo que no sólo son prestacionales sino que incluso pueden conllevar el ejercicio de prerrogativas de poder.
Del inciso primero del artículo 95 de la ley 489 de 1998 se desprenden los elementos que conforman la institución de los convenios administrativos: en primer lugar, los sujetos llamados a celebrarlos deben tener la condición de entidades públicas, y; en segundo lugar, su objeto es el desarrollo conjunto de cualquier tipo de actividad que pueda interesar a dos o más administraciones, no obstante, es necesario precisar que si se trata del ejercicio de potestades estas deben ser de carácter discrecional, es decir, el ordenamiento jurídico debe posibilitar la elección entre varias alternativas. Si se refiere a potestades regladas, no es posible el convenir las condiciones en que estas pueden adelantarse
Sin entrar a pronunciarse sobre el alcance del artículo 11 literal c de la Ley 105 de 1993, y sólo a efectos de desentrañar la naturaleza jurídica del convenio interadministrativo demandado, la sala constata que, en efecto, el legislador otorga al Distrito y a los municipios contiguos la organización del transporte de pasajeros y deja al común acuerdo de éstos, la adjudicación de rutas y su frecuencia. En consecuencia, las posibilidades de actuación son variadas y corresponde entonces a las autoridades respectivas decidir el cómo se organizará el servicio que les ha sido confiado; parte de dicha organización comprende el ejercicio de la potestad reglamentaria
Se trata entonces, de relaciones de parida entre diferentes entidades de carácter administrativo, cuyas competencias recaen sobre la misma materia lo que ocasiona su constante interacción. La forma de actuación conjunta se da mediante convenios interadministrativos, los cuales son un desarrollo directo de los principios de colaboración y coordinación consagrados constitucional y legalmente. El artículo 209 de la constitución política señala que las “autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento del Estado”. Por su parte, el artículo 6 de la ley 489 de 1998 dispone que “en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones”, para ello, “prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares”.
Tanto la colaboración como la coordinación implican el ejercicio conjunto de competencias por diferentes entes administrativos. En la colaboración, cada organismo administrativo de manera voluntaria aúna actividades con el objeto de optimizar resultados. Esta forma de relacionarse parte del principio de igualdad y el convenio interadministrativo resulta ser una herramienta adecuada para la consecución de los objetivos buscados. La coordinación en cambio remite a una materia común y la interrelación de entidades que sobre el mismo objeto tienen iguales competencias pero no de la misma amplitud, por tanto se requiere que se llegue a un acuerdo sobre el ejercicio de facultades de dirección de una de dichas entidades o de una “reunión” de representantes de las mismas, sin que esto nunca pueda implicar menoscabo en el ejercicio de la gestión que a cada ente administrativo corresponde en el caso que nos ocupa, la conformación de un Comité Asesor y de Seguimiento.
En consecuencia, los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas Esta conclusión es concordante con la aplicación de las normas en materia de contratación estatal –, por ende, la utilización de iguales cauces judiciales para solucionar las controversias o las dudas sobre la legalidad que puedan llegar a surgir. Por ende, la sala considera que la acción contractual es la vía procesal adecuada para someter a conocimiento del juez contencioso administrativo las controversias que se deriven de los llamados convenios interadministrativos al ser estos una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública
No obstante los precedentes razonamientos, la sala debe entrar a precisar cuál es la naturaleza jurídica de las relaciones que se entablan entre las partes que suscribieron el convenio y los terceros. Este cuestionamiento cobra relevancia en el presente caso, toda vez que de la respuesta ofrecida se desprende la viabilidad de utilización de la acción de nulidad simple para cuestionar la legalidad del acta No 1 proferida por el Comité de Asesoría y Seguimiento. En otros terminos, la pregunta a responder, es si dicha acta constituye un acto administrativo o si, por el contrario, es un acto en el que sólo se ve reflejada la intención de las diferentes autoridades de asumir, en el ámbito de cada una de sus jurisdicciones, las respectivas decisiones administrativas.
En líneas anteriores se sostuvo que los convenios interadministrativos podían tener como objeto el ejercicio de competencias administrativas, siempre y cuando el ordenamiento jurídico reconociera un margen de apreciación (discrecionalidad) a las diferentes autoridades que participan en su suscripción respecto de cuáles son las mejores medidas a implementar para el adelantamiento conjunto de una determinada actividad. Pues bien, entre la variedad de posibilidades ofrecidas, se halla la de expedir reglamentos comunes que regulen una determinada materia; por lo cual, aunque se trate de actos administrativos ligados al cumplimiento de obligaciones convencionales, tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas de terceros (creándolas, modificándolas o extinguiéndolas), es decir que sus efectos van más allá de las partes que suscriben el acuerdo de voluntades.
Situación similar ha identificado la jurisprudencia de esta Sección tratándose de actos administrativos de alcance general expedidos con ocasión del desarrollo de un contrato de concesión (dada su doble naturaleza contractual y legal y reglamentaria), puesto que en este supuesto, se reconoce la posibilidad de utilización de la acción de nulidad simple al ser “…incontestable que los usuarios del servicio u obra pública concesionada, es decir, los administrados, al encontrarse en una situación que se les configura como titulares de verdaderos derechos tanto frente a la administración concedente como al particular concesionario, deben encontrar en el ordenamiento cauces procesales a través de los cuales hacer efectivos esa situación y esos derechos” Regla que puede extenderse, con mayor razón, al desarrollo de convenios interadministrativos mediante normas de carácter general que imponen obligaciones o que limitan actividades de los particulares. No reconocer a éstos la posibilidad de impugnación de dichas normas sería abiertamente contrario al derecho fundamental al correcto acceso a la Administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución.
Vistas así las cosas, corresponde a la Sala determinar si del acta No 1 proferida por el Comité de Asesoría y Seguimiento se desprenden realmente efectos frente a terceros, para hacerlo se harán las siguientes consideraciones:
Se está ante el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo suscrito. Es decir, hace parte de la ejecución de las obligaciones contraídas por las partes; por tanto, su existencia no puede explicarse, ni tiene razón de ser sin el análisis mismo del instrumento convencional. No obstante, como se vio, esta característica por sí sola no desvirtúa la calidad de acto administrativo, así como tampoco tiene entidad suficiente para imposibilitar el uso de la acción de nulidad por aquellos que no fueron parte en la suscripción del convenio.
Los efectos del acta demandada solo alcanzan a las partes del convenio y no tienen la virtualidad de modificar, por si solos, situaciones jurídicas. En otras palabras, es necesario ubicarse en el momento de la eficacia misma del acuerdo celebrado y determinar si tiene un alcance interno o externo. La sala al revisar los instrumentos demandados constata que mediante los mismos se pretende reglamentar la conducta de los entes públicos suscriptores, por lo tanto de ellos se predica la obligatoriedad de lo acordado al regir el principio de pacta sunt servanda. Tal como ha señalado la doctrina, se asume el “compromiso, en primer lugar, de activar las propias competencias y, en segundo lugar, de ejercitarlas de modo coherente con los contenidos dispositivos de los convenios” Esta circunstancia se hace explicita en la cláusula sexta del convenio cuya legalidad se cuestiona:
“Cuando el comité Asesor y de Seguimiento acuerde asuntos que deban ser reglamentados o implementados, cada una de las autoridades de tránsito, deberán en un plazo máximo de 15 días calendario, expedir los actos administrativos que sean del caso o implementar la decisión adoptada”.
Adicionalmente, en la cláusula cuarta del convenio interadministrativo al delimitarse las funciones del Comité Asesor y de Seguimiento se indica que a éste corresponde: elaborar recomendaciones para el cumplimiento de lo acordado, servir de instancia de concertación en la toma de decisiones y hacer sugerencias respecto de las medidas administrativas que pueden asumir las diferentes autoridades en materia de tránsito y transporte público en el corredor de los dos municipios. En el parágrafo de la decisión se señala que las actas proferidas por el Comité tienen fuerza vinculante para las partes, restringiendo de este modo su eficacia al marco de la relación contractual.
De igual manera, el acta No 1 expedida por el Comité de Asesoría y Seguimiento explicita que su alcance es el de realizar las recomendaciones de las medidas que las autoridades deben adoptar para la regulación del transporte público en el corredor Bogotá- Soacha; el documento suscrito señala:
“…de conformidad con lo establecido en la cláusula cuarta del convenio interadministrativo de cooperación para la regulación del Transporte Público dentro del corredor Bogotá - Soacha, se reunieron los miembros del comité Asesor y de Seguimiento con el fin de evaluar y recomendar las medidas necesarias para el control del servicio de transporte público que sirve el mencionado corredor, efectuada la respectiva evaluación, el Comité Asesor y de Seguimiento recomienda adoptar las siguientes medidas…” (Subraya la sala)
Por otro lado, varias de las disposiciones que hacen parte del acta No 1 remiten al ejercicio de competencias de las diferentes autoridades de tránsito que suscribieron el convenio. Así, por ejemplo, la autorización de las rutas el establecimiento de paraderos para dejar o recoger pasajeros la definición de tarifas para los diferentes tipos de buses, busetas y microbuse continúan siendo competencia de la entonces Secretaria de Tránsito de Bogotá y del Municipio de Soacha. A su vez, aquellos preceptos que directamente contemplan medidas a adoptar, como por ejemplo la obligación de los vehículos autorizados por el municipio de Soacha y los autorizados por el Ministerio de Transporte de estar pintados en la parte delantera con el color rosado, se supeditan a la futura adopción que de la misma se haga mediante acto administrativo, por parte de la autoridad administrativa competente
Como puede observarse, los efectos frente a terceros (la comunidad en general) no son directos sino mediatos. En el caso objeto de estudio, al tratarse del ejercicio de competencias discrecionales el convenio supone una limitación respecto del modo en como estas deben ejercerse, por ello, la afectación de situaciones jurídicas queda supeditada a una condición: la adopción, ahora sí, de los actos administrativos que cada una de las administraciones que suscribieron el convenio deben proferir para cumplir con lo acordado
El Comité Asesor y de Seguimiento adopta recomendaciones y sugerencias en materia de regulación de transporte de pasajeros en el corredor vial Soacha Bogotá, no como un órgano separado sino como una instancia de coordinación en la que participan representantes de cada una de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo. Por tanto, confluyen en la elaboración de las actas diversidad de voluntades, las cuales, si bien se traducen en un documento único, no dejan de tener individualidad, son escindibles y ello, como ya tuvo oportunidad la sala de explicitarlo líneas atrás, no permite la conformación de un acto administrativo complejo.
Al constatarse que los efectos del acta sólo se extienden a las partes que suscribieron el convenio, las consideraciones referentes a la utilización de la acción contractual son igualmente predicables. El acto demandado contiene en realidad una intención y un compromiso, las verdaderas manifestaciones de voluntad se materializan en las decisiones que cada autoridad administrativa debe asumir, contra estas sí procede la acción de nulidad simple.
Por las razones expuestas, la sala encuentra demostrada la excepción de “ineptitud de demanda”, por lo que considera que no es necesario revisar los cargos de la parte demandante.
De otro lado, la Sala aceptará el impedimento manifestado por el Dr. Mauricio Fajardo Gómez, que obra a folios 89 y 90, como quiera que su cónyuge tiene interés en el proceso, de conformidad con el numeral 1 del artículo 150 del C. P. C.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Primero. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el Doctor Mauricio Fajardo, de conformidad con lo consignado en la parte considerativa de esta providencia.
Segundo. REVOCASE la sentencia proferida por La Sección Primera Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 23 de octubre de 2003, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero. En firme esta providencia vuelva el expediente al Tribunal de Origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ MIRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
Impedido
