Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 544 de 2007

PARTICIPACION DEL MUNICIPIO DE SANTA ROSA EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Rubros que corresponden a recursos de capital

Como quiera que la Sala en reiterados pronunciamientos, entre ellos en sentencia de 14 de junio de 2007 (Expediente 07275, Actor: Municipio de la Estrella Antioquia), ha tenido oportunidad de analizar los mismos cargos que ahora son sometidos a su conocimiento; así como los mismos motivos de inconformidad que el apoderado de los distintos Municipios del país ha planteado en idénticos términos frente a las distintas sentencias que la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha proferido, en esta ocasión se remite a las consideraciones allí efectuadas, para reiterarlas. Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: “(...). En esencia, la inconformidad del actor radica en que en los presupuestos de los años 1995, 1996 y 1997 se dejaron de incluir las rentas contractuales;  los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional;  las donaciones recibidas de terceros;  las rentas  parafiscales; las rentas ordinarias sin destinación específica administradas por, entre otras, las Superintendencias de Sociedades, de Subsidio familiar, de Servicios Públicos, Nacional de Valores; las contribuciones de la Contraloría General de la República, los recursos del Instituto Electrónico de Idiomas, etc.; y las utilidades del Banco de la República diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de las reservas de capital del Banco estatal y títulos de deuda pública, todos los cuales, a juicio de aquél, hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación y no de los llamados Recursos de Capital.(...)”. Al prohijar la Sala las consideraciones que han quedado transcritas, debe confirmar la sentencia de primer grado.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia 1996-07275., Consejero Ponente Gabriel E. Mendoza Martelo, de fecha 14 de junio de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-24-000-1998-00544-01

Actor: MUNICIPIO DE SANTA ROSA – CAUCA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION NACIONAL Y EL CONPES

Recurso de apelación contra la sentencia de 6 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del MUNICIPIO DE SANTA ROSA-CAUCA, contra la sentencia de 6 de noviembre de 2003, proferida por la Sección Primera Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,  mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción en cuanto hace referencia a los actos de liquidación para las vigencias fiscales de 1993, 1994 y 1995; se inhibió para decidir sobre la vigencia fiscal de 1998; declaró no probadas las excepciones de inconstitucionalidad respecto de las Leyes de Presupuesto y la de ilegalidad de sus decretos de liquidación; declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción; y denegó las demás pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El MUNICIPIO DE SANTA ROSA (Cauca), por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

1ª: Son nulos los actos administrativos definitivos de reaforo de las liquidaciones del año 1995, Documento CONPES 2844 - DNP – UDP, de 10 de abril de 1996 (Distribución de Reaforo del Situado Fiscal y Participación de los Ingresos Corrientes de la Nación 1995 – Versión : Aprobada), expedido por CONPES.

2ª: Son nulos los actos administrativos definitivos de liquidaciones anuales de Transferencia y del Situado Fiscal, efectuadas por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional y aprobadas por el CONPES, y reflejados en los siguientes actos:

1. Documentos CONPES núm. 2716 – DNP – UIP – UDT, de junio 30 de 1994, -Plan de Inversiones y Transferencias Territoriales-, Versión : Aprobada. (Transferencias de 1995).
2. Documento CONPES núm. 2757 – MINHACIENDA – MINSALUD – DNP – UDT, de 11 de enero de 1995 – Modificaciones al plan Operativo Anual de Transferencias.
3. Documento CONPES – SOCIAL núm. 32 – DNP – UDT de 6 de diciembre de 1995 – Distribución del Situado Fiscal y de la Participación de los Ingresos Corrientes de la Nación 1996 y Mayores Ingresos Corrientes 1995 (Mayores Ingresos Corrientes de 1995 – Telefonía Celular – y Transferencias 1996).
4. Documento CONPES – SOCIAL núm. 039 – DNP – UDT del 12 de febrero de 1997 “Distribución en la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, 1997 y autorización de nuevos sectores financiables”. – Versión Aprobada -.
5. Documento CONPES núm. 2918 DNP – UDT de 16 de abril de 1997, “Ajuste a la Distribución de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación para 1996”.
6. Documento CONPES núm. 2915 MINHACIENDA DNP - UDT de 12 de marzo de 1997, “Distribución Final de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación para 1996”.
7. Documento CONPES – SOCIAL núm. 042 del 12 de noviembre de 1997, “Ajuste a la Distribución Territorial de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación (PICN) para la vigencia de 1997, aprobada en el documento Conpes Social 041 de 1997”.
8. Documento COMPES 2973 de 18 de diciembre de 1997, “Distribución del Situado Fiscal y de la Participación de Municipios y Resguardos Indígenas en los Ingresos Corrientes de la Nación.

3ª. Que como consecuencia de la flagrante violación de la Constitución y de la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional en la conformación del presupuesto anual de los años 1995, 1996, 1997 y 1998 se inapliquen para el caso sub lite las leyes ordinarias de presupuesto, la Ley 178 de 1994, su Decreto de Liquidación o Ejecución núm. 2899 de diciembre 31 de 1994 y sus Decretos complementarios ejecutivos núm. 375, 1104, 1077, 1350, 1400, 1540, 1592, 1593, 1807, 199 de 1995 en cuanto afectan el valor de los ingresos corrientes de la Nación en contravía del interés del demandante, la Ley 217 de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1995) y la  Ley 224 de 20 de diciembre de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1996) y su Decreto de Liquidación o Ejecución núm. 2350 de diciembre 29 de 1995, en cuanto dichas normas se refieran a la disminución de la sumas de ingresos corrientes en sus respectivos capítulos I, con base en la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de legalidad, contempladas en el articulo 4º de la Carta Política y el articulo 12 de la Ley 153 de 1887.

4ª: Que como consecuencia de la flagrante violación de la Constitución y la ley Orgánica de Presupuesto Nacional en confrontación del Presupuesto anual del año 1997, se inapliquen para el caso sub lite la Ley 331 de 18 de diciembre de 1996 y su Decreto de Ejecución núm. 2373 del 30 de diciembre de 1996, en cuanto dichas normas diminuyen las sumas de ingresos corrientes en el capitulo I, todo ello con base en la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de legalidad, contempladas en el articulo 4° de la Carta Política y el articulo 12 de la ley 153 de 1887.   

5ª: Que como consecuencia de las declaraciones precedentes, se proceda a efectuar las liquidaciones anuales de las transferencias o liquidación de reaforo definitivas de las participaciones en los Ingresos Corrientes que corresponden al demandante en su legitimo derecho, para los años 1995, 1996, 1997 y 1998 según los cálculos efectuados por los señores peritos, y que tengan en cuenta los siguientes conceptos:  

a) El valor de las rentas contractuales no incluidas en los Ingresos Corrientes en los presupuestos de 1995, 1996, 1997 y 1998.

En este valor de rentas contractuales se deberá tener en cuenta los $105.593.486.094,16 no incluidos aún en el capítulo de Ingresos Corrientes por concepto de la venta de la telefonía celular, en razón del error aritmético cometido por la Corte Constitucional en su fallo de 21 de septiembre de 1995 y los 100 millones de pesos no incluidos en la Ley 217 de 1995.

b) Los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, cedidos a los presupuestos anuales de 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, no incluidos en el capítulo de los Ingresos Corrientes de la Nación de los presupuestos de los años señalados.

c) Las donaciones recibidas de terceros e incluidas en los presupuestos anuales de 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, en capítulos diferentes a los Ingresos Corrientes.

d) Las rentas parafiscales excluidas del concepto de Ingresos Corrientes de la Nación en los presupuestos de 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997.

En subsidio de lo anterior, que se tengan en cuenta en las liquidaciones de transferencias, las rentas ordinarias sin destinación específica para el gremio o sector que las administra y que fueron incluidas en el concepto de Rentas Parafiscales y en capítulo separado al de Ingresos Corrientes en los presupuestos de 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997.

e) Las utilidades del Banco de la República cedidas al Presupuesto Nacional e incorporadas en los presupuestos de 1994, 1995, 1996 y 1997, diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de reservas de capital del Banco Estatal, y títulos de deuda pública.

f) Los dineros dejados de percibir por el actor por la indebida aplicación de la fórmula contemplada en la  Constitución y en la Ley 60 de 1993 para la repartición de transferencias y, concretamente, en relación con los censos poblacionales empleados, el índice de las necesidades básicas insatisfechas estimado para el correspondiente año de liquidación, así como también la indebida aplicación de los factores de eficiencia fiscal, esfuerzo administrativo y mejora en la calidad de vida en las correspondientes liquidaciones de transferencias de los años 1993, 1994, 1995 y 1996.

g) El lucro cesante y/o costo de oportunidad de los dineros dejados de percibir por el actor según los anteriores conceptos, en relación con los presupuestos de 1992 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997.

Todo ello de conformidad con las liquidaciones que efectúen los señores peritos, durante el desarrollo del proceso.

6ª: Que una vez sea condenado el Estado, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico – Nación y el Departamento Administrativo de Planeación Nacional, se cumpla efectivamente la sentencia respectiva, y se efectúe el respectivo ajuste de dichas condenas, en la forma en que lo prescriben los artículos 177 y 178 del C.C.A.

7ª: Se condene a la demandada a pagar costas y agencias en derecho del proceso, en razón de la equidad y la evolución que pueda tener sobre el particular la jurisprudencia.

I.2. En apoyo de sus pretensiones, la parte actora citó como violados los artículos 1º, 2º, 3º, 13, 286, 355, 356, 357, 358 y el preámbulo de la Constitución Política; 9º, 10º, 11, 12, 19, 24, 26, 28 y 41 de la Ley 60 de 1993; 7º, 20 y 21 de la Ley 38 de 1989; 3º, 13, 15, 25 y 67 de la Ley 179 de 1994; y 1º y 2º de la Ley 225 de 1995, y adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1º: Sostiene que en el Presupuesto Nacional se disminuyó el rubro de Ingresos Corrientes de la Nación por inclusión de algunos conceptos en el capítulo de “recursos de capital”, tales como rentas contractuales, excedentes financieros y donaciones, pese a que la Corte Constitucional en sentencia C-423 de 21 de septiembre de 1995 señaló que se consideran Ingresos Corrientes no tributarios las tasas, multas, contribuciones y rentas contractuales.

Anota que los recursos provenientes de los contratos que celebra el Estado con los particulares son de la Nación, independientemente de la forma como se recauden, y que por ello deben considerarse como recursos corrientes de la Nación, de carácter no tributario, como lo dispone el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 al indicar que tales recursos deben estar dentro del Capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación en la Sección de recursos no tributarios.

Pone de presente que el Ministerio de Hacienda, haciendo caso omiso de la Constitución y de la ley, considera que la mayoría de los recursos contractuales son recursos extraordinarios y que, por tanto, hacen parte del Capítulo de Recursos de Capital del Presupuesto Nacional, y que en igual sentido el Ministerio de Hacienda consideró como Recursos de Capital los provenientes de las entidades desconcentradas y descentralizadas del orden nacional, con lo cual cercenó los legítimos derechos patrimoniales de la parte actora, al desconocer que los Ingresos Corrientes de la Nación incluyen el concepto de recursos tributarios y no tributarios; que las rentas contractuales son Ingresos Corrientes de la Nación no tributarios; que los Ingresos Corrientes pueden ser ocasionales sin que por ello se conviertan en recursos de capital, lo que implica que necesariamente deben ser incorporados dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de Ingresos Corrientes; que también son Ingresos Corrientes de la Nación – máxime en relación con los presupuestos de los años 1993, 1994 y 1995 – los recursos provenientes del sector descentralizado transferidos a la Nación, vr. gr. los recursos de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta del orden nacional y Banco de la República; y que con anterioridad a la Ley 179 de 1994 las donaciones debían ser incorporadas en el Capítulo de Ingresos Corrientes en virtud de la Ley Orgánica de Presupuesto vigente durante la elaboración de los presupuestos de 1993, 1994 y 1995.

2º: Que el artículo 358 de la Constitución Política de 1991 dividió las rentas del Estado en dos grandes conceptos: Ingresos Corrientes de la Nación, constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, y  Recursos de  Capital.

Considera que las rentas parafiscales, definidas como aquellas contribuciones obligatorias que deben hacer los miembros de un determinado sector económico y que se destinan exclusivamente a la ejecución de acciones que benefician sólo a ese sector, por ser recursos no tributarios deben ingresar en el gran capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación.

Precisa que para la época de elaboración de los presupuestos de 1993, 1994 y 1995 la Ley 38 de 1989 disponía que las rentas parafiscales debían estar en el capítulo de recursos no tributarios engrosando los Ingresos Corrientes de la Nación, no obstante lo cual el Gobierno las excluyó y sumó a dicho concepto de rentas parafiscales las contribuciones ordinarias administradas por las respectivas entidades, que no son propiamente de naturaleza parafiscal, cobradas por las Superintendencias de Sociedades, de Subsidio Familiar, de Industria y Comercio, Bancaria, de Valores, de Puertos, de Vigilancia y Seguridad Privada, de la Función Pública y de Servicios Públicos Domiciliarios; la Contraloría General de la República; impuesto al oro y platino; financiación del sector justicia; las Comisiones de Regulaciones de Telecomunicaciones, Energía, Gas y Agua Potable; la Unidad Administrativa Especial de Planeación Minero Energética; ingresos por contraprestaciones de ICEL y CORELCA; Fondo Nacional de Estupefacientes; Ministerio de Salud; concesiones a la sociedades portuarias; Fondos internos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; recursos del Instituto Electrónico de Idiomas; recursos cedidos del Intra; y Recursos del Fondo Nacional del Café.

3º: Que por intermedio del Ministerio de Hacienda y de Planeación Nacional el Gobierno Nacional se equivocó al efectuar las correspondientes liquidaciones, por cuanto los actos se basaron en premisas falsas con relación a los factores que determinan el cálculo matemático, ya que al tenor del artículo 357 de la Constitución Política la liquidación debe basarse en el censo poblacional del año en que se efectúa la correspondiente liquidación o del año al que corresponde el respectivo presupuesto y en la población con necesidades insatisfechas del año inmediatamente anterior a la elaboración presupuestal correspondiente, pues de no ser así la liquidación no reflejará la realidad del país y se cometerán graves injusticias sociales.

Para el caso, el Gobierno Nacional se basó en el censo poblacional de 1985 y en índices de necesidades básicas insatisfechas caducas para la época de las liquidaciones de 1993, 1994 y 1995, lo que se tradujo en que los municipios  actores recibieron recursos inferiores a los que debieron recibir de haberse aplicado la fórmula en debida forma.

                                                         

4º: Manifiesta que la sentencia C-151 de 11 de abril de 1995 fue indebidamente aplicada, y recuerda que el artículo 45 de la Constitución Política previó un régimen de transición previo a la entrada en vigor de los parámetros de distribución de los recursos constitucionalmente señalados, en el sentido de que los recursos debían conservar en todo caso su valor constante a pesos de 1992.

Considera que como la Ley 60 de 1993 fijó el régimen de transición en 6 años, norma que la Corte Constitucional declaró inexequible mediante la sentencia C-151 de 1995, los municipios actores debieron recibir mucho más en razón del recorte del término de transición a tres años, ya que los porcentajes y los criterios de distribución se aplicarían de pleno fuero a partir de las liquidaciones efectuadas para 1996, y que en el peor de los casos debieron seguir recibiendo las sumas a que tenían derecho en 1992, con el aumento de su corrección monetaria.

Agrega que habida consideración de la sentencia C-151 de 1995 el Ministerio de Hacienda presentó un proyecto de reforma constitucional que dio lugar al Acto legislativo 1 de 1995, vigente a partir del 2 de diciembre de dicho año, cuya finalidad fue adicionar el artículo 357 en relación con la transición y evitar las consecuencias del fallo de la Corte Constitucional, esto es, que la descentralización fiscal operara en realidad desde 1996.

5º: Señala que el artículo 42 de la Ley 60 de 1993 establecía un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación a favor de la Federación Colombiana de Municipios, precepto que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-151 de 1995, pese a lo cual en las transferencias de 1993, 1994 y en las previstas y giradas en 1995 se entregaron dineros que pertenecían a los municipios, razón por la cual las liquidaciones mensuales dejaron de usufructuar dichos dineros que alcanzan una cifra superior a los $300'000.000.00.

6º: Considera que existe lucro cesante por la entrega tardía de los dineros hasta la fecha reconocidos, ya que el artículo 24, parágrafo 3, de la ley 60 de 1993, exige que los giros de las transferencias se produzcan en bimestres vencidos, comenzando por el 15 de marzo de cada año y culminando con la liquidación de aforo, de ser esta necesaria, a más tardar el 15 de abril de año siguiente.

Pone de presente que el Ministerio de Hacienda se atrasó sin justificación alguna en los giros, lo que generó en la parte actora un lucro cesante no sólo de oportunidad en la inversión pública sino de extracostos financieros al tener que recurrir a las entidades financieras para mantener la actividad de su administración.

Menciona que en 1994 el Gobierno Nacional subastó el Espectro Electromagnético para la telefonía móvil celular, que por ello recibió algo más de 977 mil millones de pesos en los meses de marzo y abril de 1994, y que no obstante ser una renta contractual del Estado la Administración central efectuó una adición presupuestal por valor de $8'600.000.000 y mantuvo el resto del dinero en el exterior en cuentas de reserva internacional.

Anota que según certificación de la Dirección del Presupuesto Nacional en la Ley de Presupuesto de 1995 se incluyeron en el numeral 2. Recursos de Capital de la Nación, 2.5. Otros Recursos de Capital, numeral 0010, tan sólo $472.797 mil millones de pesos, es decir, que quedó por fuera una suma cercana a los 500 mil millones de pesos, al igual que quedaron por fuera los recursos de la venta del Banco de Colombia y de otras entidades crediticias, lo que significa que la cuota parte que correspondía a los actores debió incluirse en las últimas liquidaciones parciales de los bimestres de mayo-junio y siguientes de 1994, lo cual no se hizo.

Añade que mediante sentencia C-423 de 1995 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7 del Capítulo de Recursos de Capital donde figuraban dichos dineros por cuantía de $872,8 mil millones de pesos y ordenó que fueran considerados como Ingresos Corrientes y que la cuota parte de participación de los entes territoriales se entregara mediante la aplicación del artículo 15 de la Ley 179 de 1994, que permitió excepcionalmente al Gobierno, habida consideración del impacto macroeconómico, ingresar al presupuesto los dineros en un período mínimo de 8 años.

La sentencia citada ordenó que la entrega parcial comenzara a partir de la vigencia fiscal de 1995 y así sucesivamente cada año según la conveniencia del Gobierno Nacional, empero éste nada hizo para efectuar la respectiva adición presupuestal en 1995 y para modificar la Ley de Presupuesto de 1996.

Sostiene que tan sólo a finales de 1995 Planeación Nacional  en su documento CONPES 32 DNP-UDP de 6 de diciembre de 1995, efectuó la primera repartición de recursos cuyo giro tan solo se realizó en abril de 1996, y que de allí que solicite el lucro cesante por el recibo tardío de esos dineros y los intereses moratorios.

Finalmente, precisa que la Corte Constitucional ordenó tan sólo la devolución de 872,8 mil millones de pesos, cuando según certificación del Ministerio de Hacienda la suma efectivamente recibida fue igual a $977.593.486.094,16, lo cual significa que aún se encuentran sin considerar en el presupuesto de 1994 $105.593.486.094,16, de los cuales el municipio actor tiene derecho a una parte de dicha suma.

I.3. La NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, por medio de apoderado contestó la demanda, y después de referirse a los hechos, a los preceptos constitucionales y legales aplicables al caso sostiene que el presupuesto de 1993, expedido mediante la Ley 21 de 1992, en su artículo 1º fijó los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de la Nación, habiendo incluido en numerales diferentes los Ingresos Corrientes de la Nación (1), involucrando en ellos los Ingresos Tributarios (1.1) y los Ingresos no Tributarios (1.2) con sujeción estricta a la clasificación establecida en la referida Ley Orgánica, y los ingresos de los establecimientos públicos (4), recursos administrados por la Entidad.

Agrega que los ingresos provenientes de la celebración de contratos fueron incluidos en la Ley 21 de 1992 dentro del concepto de los ingresos no tributarios (1.2) rentas contractuales (1.2.2), y no como lo afirma el actor, dentro de los capítulos de “Recursos de Capital” o “Recursos Administrados por la entidad”, y precisa que estos últimos corresponden a los ingresos de los establecimientos públicos dentro de los cuales no podrían incluirse las rentas contractuales, así como tampoco  podrían entrar a engrosar los Ingresos Corrientes de la Nación sobre los cuales se hace efectiva la participación de los entes territoriales.

Con respecto a las rentas contractuales menciona que la Corte Constitucional fue clara al establecer en la sentencia C-493 de 1995 que son las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas la regularidad y la eventualidad de su disponibilidad, las que permiten definir si se trata de Ingresos Corrientes o de Recursos de Capital, de suerte que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que los recursos contractuales “... son ingresos corrientes en la medida que corresponde a la actividad constante del Estado y de sus organismos adscritos”.

Considera que el actor confunde el patrimonio de la Nación con el de los entes descentralizados pretendiendo fusionarlos para que parte de ellos vayan a las entidades territoriales, lo cual se traduce en el desconocimiento de claros principios constitucionales.

En relación con los recursos provenientes de venta de bienes, donaciones y excedentes financieros de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado sostiene que no constituyen disponibilidades normales y permanentes del Estado por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, y que se clasifican dentro de los recursos de capital.

Recuerda que en la mayoría de los casos las donaciones tienen una destinación específica fijada por la voluntad del donante y, por tanto, no pueden incluirse dentro de los Ingresos Corrientes de la Nación y destinarse parte de ellas a entidades territoriales.

Respecto de los excedentes de recursos de las entidades nacionales desconcentradas y/o descentralizadas (establecimientos públicos del orden nacional, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta) anota que se enmarcan dentro de la clasificación de recursos de capital por no ser disponibilidades normales y permanentes del Estado sino esporádicos, y porque el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 fue claro al disponer que las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado debían entrar a ser parte de los recursos de capital del Presupuesto Nacional, decisión que en igual sentido adoptó el legislador respecto de las utilidades o excedentes provenientes “de la cuenta especial de cambios que anualmente la junta monetaria determine” (artículo 21 de la Ley 38 de 1989).

Pone de presente que la ley no puede prever todas las situaciones, y que en este caso no reguló expresamente la clasificación en que deberían enmarcarse los rendimientos o excedentes financieros que los establecimientos públicos liquidaran al cierre de la respectiva vigencia fiscal, los cuales son recursos presupuéstales para la Nación, pues si los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado son recursos de capital por disposición del artículo 26 de la Ley 38 de 1989, ante la misma situación de hecho debe aplicarse una misma norma de derecho.

Se remite a la sentencia de la Corte Constitucional C-490 de 1993, según la cual los elementos que caracterizan a las rentas parafiscales son la obligatoriedad, la singularidad y la destinación específica, y concluye que una renta parafiscal no puede formar parte de los Ingresos Corrientes, pues ello implicaría cambiar la destinación del recurso proveniente de un sector económico para ser entregado a los entes territoriales.

Precisa que las contribuciones a que están sujetas las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria y los demás órganos que ejercen funciones de vigilancia y control no pueden integrar los Ingresos Corrientes de la Nación, ya que ello se traduciría en un cambio de la destinación específica fijada expresamente en cada caso particular por el legislador, además de que se trasladarían recursos de las entidades vigiladas a las entidades territoriales, con lo que quedarían  desfinanciados los organismos que por mandato de la ley deben vigilar y controlar.

Añade que lo anterior es igualmente aplicable a las demás rentas señaladas por la parte actora, y que si bien no corresponden al concepto de parafiscales lo cierto es que tienen una destinación específica establecida por la ley, cuya modificación desconocería abiertamente los textos legales que fijan y limitan su propósito.

En cuanto a los recursos provenientes de la venta del Banco de Colombia anota que no constituyen un Ingreso Corriente, y que si bien se trató de un contrato de compraventa éste no comparte las características de las rentas contractuales que guardan periodicidad y se reciben regularmente, dado que es un ingreso contingente que no constituye una disponibilidad normal y permanente del Estado, que generó recursos por una sola vez y que debe incorporarse en el presupuesto como un recurso de capital.

Sobre la concesión de la telefonía móvil celular observa que la Ley 217 de 1995 incorporó la primera parte de los recursos provenientes de la misma, y que para 1996 y 1997 incorporó las alícuotas correspondientes.

Manifiesta que la sentencia C-270 de 2000 proferida por la Corte Constitucional declaro exequible el aparte demandado del articulo 5 de la Ley 217 de 1995, con lo cual queda demostrado que no le asiste razón alguna al demandante en lo relacionado con Telefonía Móvil Celular.

Es así como solo desde el año 1995, la Nación estaba obligada a efectuar giros a los municipios por conceptos de ingresos corrientes de la Nación, en los cuales estuviera incorporada la parte correspondiente a ingresos obtenidos por Telefonía Móvil Celular.

Concluye que el municipio actor funda las pretensiones de su demanda en que los recursos fueron erróneamente clasificados en la Ley Anual de Presupuesto, lo que, a su juicio, dio lugar a que el monto de las transferencias distribuidas fuera inferior a lo ordenado por la Constitución y la ley, por lo cual solicita que se declare la nulidad de una serie de actos atados a lo aprobado por el Congreso de la República en las leyes anuales de presupuesto de las vigencias fiscales respectivas, cuando lo que realmente está demandando son las leyes anuales de presupuesto en lo que se refiere a la incorporación presupuestal de las rentas, respecto de las cuales la Jurisdicción Contencioso Administrativa carece de jurisdicción, pues no es la competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes.

I.4.-Por su parte, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL se opone a las pretensiones de la demanda, y aduce que la Ley 60 de 1993 establece sus funciones generales, y que para su cumplimiento dispone de la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial la cual realiza el proceso de liquidación y distribución de las transferencias municipales conforme a la información reportada y certificada por las entidades legalmente competentes para el efecto, según lo previsto por el artículo 8º del Decreto 2680 de 1993.

Agrega que carece de competencia legal para determinar qué rubros hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación para efectos de que sean distribuidos a las entidades territoriales o para expedir “actos definitivos de liquidación de la transferencia”, por cuanto no tiene atribución normativa para ello.

Sostiene que el DNP elabora y envía oportunamente al Ministerio de Hacienda  los instructivos de giro a que se refiere la Ley 60 de 1993 sin que incurra en retrasos para su envío; y que carece de atribuciones en relación con el giro o situación de recursos en las cuentas de los municipios actores, lo que es del resorte del Ministerio citado.

Expone cómo se realiza la distribución territorial de la participación de municipios y resguardos indígenas en los Ingresos Corrientes de la Nación de conformidad con lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, la cual preceptúa que el DPN debe distribuir la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación a las entidades beneficiarias a partir de los datos globales certificados por el Ministerio de Hacienda respecto del valor total a distribuir incorporado en el Presupuesto General de la Nación para la respectiva vigencia fiscal; del DANE; del IGAC; y de la información financiera reportada por los municipios para efectos de determinar los porcentajes de eficiencia fiscal y administrativa.

Señala que para la vigencia fiscal de 1994 el DPN realizó la distribución de los recursos correspondientes a cada municipio y resguardo indígena con base en los indicadores de población, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa, progreso en calidad de vida, población con necesidades básicas insatisfechas y nivel relativo de pobreza.

Manifiesta que en abril de 1994 el DPN fue notificado para que hiciera la distribución del reaforo de 1993, la cual se efectuó entre los 1024 municipios que habían recibido recursos para la vigencia; sin embargo, fue necesario tener en cuenta que como era una distribución de la vigencia de 1993 los recursos se debían distribuir en su totalidad por fórmula y únicamente a municipios.

Explica que para la vigencia fiscal de 1995 el Consejo de Estado conceptuó que la ley ordena garantizar primero la “participación básica” para todos los municipios del país y luego calcular las asignaciones especiales (resguardos indígenas, municipios con menos de 50.000 habitantes y municipios ribereños sobre el Río Magdalena), de tal manera que se modificó la forma de distribución para la vigencia de 1995 con respecto a la de 1994, y que la asignación municipal de los recursos para esta vigencia se realizó con base en el dato certificado por el Ministerio de Hacienda y las variables certificadas por el DANE, el IGAC y el Ministerio de Gobierno.

Anota que para la vigencia fiscal de 1996 y dado que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 26 de la Ley 60 de 1993, la distribución preliminar de los recursos correspondientes en la participación de los Ingresos Corrientes se efectuó aplicando lo conceptuado por el Consejo de Estado y mediante fórmula, con base en los criterios del artículo 357 de la Constitución Política y teniendo en cuenta que los municipios ya no percibían la básica percibida en 1992 en pesos constantes.

Añade que el Congreso aprobó el Acto Legislativo 1 de 1995 por el cual se modificó la forma de distribución de las participaciones, ya que se pretendía compensar la pérdida de recursos de un gran número de municipios ocasionada por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 26 de la Ley 60 de 1993, y la libre destinación, sin sujeción a inversión forzosa, de un porcentaje decreciente de la participación.

Asegura que la distribución definitiva de los Ingresos Corrientes certificados por el Ministerio de Hacienda para 1996 incluyó lo dispuesto por el Acto legislativo 1 de 1995 y los ajustes a los Ingresos Corrientes de la Nación, inclusive los correspondientes a los recursos girados por concepto de la telefonía móvil celular.

Menciona que la distribución definitiva de los ingresos corrientes para el año 1998 se efectuó con base en lo dispuesto en el acto legislativo 1 de 1995, tomando el monto global de los ingresos corrientes de la Nación apropiados en la Ley de Presupuesto General  de la Nación para 1998, certificado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.  

Finalmente, propone la excepción de caducidad de la acción respecto de la reclamación correspondiente al año de 1993, pues según el artículo 136 del C.C.A., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca en dos años contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso, cuando la demandante es una entidad de derecho público.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de las vigencias fiscales de 1993, 1994 y 1995; declaró no probadas las excepciones de inconstitucionalidad de las leyes anules de presupuesto y las de ilegalidad de sus decretos de liquidación, propuestas por la parte actora; se inhibió para decidir sobre la vigencia fiscal de 1998; declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el Ministerio de Hacienda; y denegó las pretensiones del proceso en lo correspondiente a las vigencias de 1996 y 1997, con base en las siguientes consideraciones:

Que el artículo 136 de C.C.A., vigente para la época en que se expidieron los actos acusados, establecía que si en una acción de restablecimiento del derecho el demandante era una entidad publica dicha acción caducaría al cabo de 2 años, los cuales se contarían a partir de la notificación. Que en este caso la notificación se hizo en el mes de marzo del año siguiente de la respectiva vigencia fiscal.

Por ello, con respecto a las vigencias fiscales de 1993, 1994 y 1995, debe declararse probada la excepción de caducidad, pues la demanda fue presentada el 11 de junio de 1998, fecha para la cual ya había transcurrido el termino de caducidad antes mencionado.

En cuanto a la vigencia fiscal de 1998, consideró que es improcedente la demanda, ya que al haber sido presentada el día 11 de junio de 1998, no había concluido la vigencia, ni se habían expedido todos los instructivos de pago correspondientes a dicha anualidad.

Hace énfasis en que solo es procedente el pronunciamiento sobre las vigencias fiscales de 1996 y 1997.

En cuanto a la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el apoderado del Ministerio de Hacienda al contestar la demanda, observó el a quo que teniendo en cuenta que los actos emanados del desarrollo de la Ley de presupuesto son actos condición, estos pueden ser sujetos de acción de restablecimiento del derecho, tal como ha sido reiterado por el Consejo de Estado, por lo cual la excepción no esta llamada a prosperar.  

Respecto del primer cargo propuesto por el Municipio demandante, basado en la disminución del rubro de ingresos corrientes de la Nación por la inclusión de algunos de sus conceptos en el capítulo de Recursos de Capital dentro del presupuesto nacional, el Tribunal consideró que la argumentación expuesta por el actor está referida únicamente a la exclusión de las llamadas rentas contractuales correspondientes a los años 1993, 1994, 1995 y 1996, por consiguiente, al no haberse explicado la forma como pudieron ser afectados los recursos transferidos en tales años, a partir de la presunta exclusión de la mayor parte de las rentas contractuales, no puede haber pronunciamiento al respecto.

Resalta que el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional inicialmente contenido en la Ley 38 de 1989 fue modificado, entre otros, en aquel aparte que hacia relación a las rentas contractuales que reclama el municipio demandante, por lo tanto, al variar el contenido normativo inicial del articulo 20 del Estatuto Orgánico, el articulo 67 de la Ley 179 de 1994 dispuso eliminar expresamente aquellas referencias que hacía la citada ley de presupuesto a las rentas contractuales.   

Infiere que las leyes de presupuesto de los años posteriores quedaron cobijadas por la modificación hecha por la ley 179 de 1994, por lo cual no era procedente darle a las rentas nacionales el tratamiento reclamado por el actor, pues las referencias ya no operaban.

Señala el Tribunal que en relación a la exclusión de los excedentes financieros como ingresos corrientes, no le asiste la razón al Municipio demandante, dado que ellos ya no podían ser manejados como ingresos corrientes de la Nación, pues de manera similar a como ocurrió con las rentas nacionales, la naturaleza jurídica reconocida inicialmente a aquellos sufrió una modificación a partir de la expedición de la Ley 179 de 1994 donde dichas cesiones que hacían las entidades de orden nacional, a nivel descentralizado y desconcentrado, dejaron de ser rentas tributarias y pasaron a convertirse en recursos de capital.

Advierte el Tribunal que la tesis del segundo cargo expuesto por el actor alrededor de la clasificación de las rentas parafiscales como recursos no tributarios, dentro de los ingresos corrientes, no puede acogerse por no estar acorde con los parámetros constitucionales y legales que rigen la materia, conforme se expuso en sentencia de 5 de abril de 2001 que resolvió la demanda del municipio de Chinavita, en que el Tribunal sentó criterio según el cual la alternativa planteada por el demandante implicaría un cambio irregular de la destinación especifica fijada por el legislador para tales recursos.  

En lo que corresponde al presupuesto de los años a los cuales está referida la demanda,  a juicio del a quo la tesis expuesta por el actor tampoco podía aplicarse por haber operado el cambio normativo en la composición del presupuesto nacional, ya que el artículo 3o de la Ley 179 de 1994, que modificó el artículo 7° del Estatuto Orgánico, clasificó a las contribuciones parafiscales como un componente del presupuesto diferente de los ingresos corrientes, los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos. Dicha norma fue modificada por el artículo 1° de la Ley 225 de 1995, el cual también brindó un tratamiento separado a las contribuciones parafiscales, como elemento del presupuesto, cuando fueran administradas por un órgano que haga parte del presupuesto.

Aduce que dado que la naturaleza de las rentas parafiscales había sido definida como componente autónomo del presupuesto desde 1994, el segundo cargo tampoco puede prosperar.

Frente al tercer cargo del actor, que  está fundamentado en la incorrecta aplicación de los factores de distribución previstos en la Constitución y en la Ley 60 de 1993 para la liquidación de las participaciones, el a quo considera que el concepto de violación explicado genéricamente por el municipio no permite establecer la forma en que el Gobierno Nacional pudo haber desconocido las pautas constitucionales y legales que regulan el régimen de transferencias. Su escasa argumentación estuvo limitada a señalar que la Administración aplicó el viejo censo de 1985 y tomó como base de liquidación unos índices de necesidades básicas que estaban caducos, sin detallar como opero la supuesta aplicación irregular de tales factores y sin acompañar al proceso prueba que acredite que efectivamente dichos criterios no fueron tenidos en cuanta al momento de calcular las participaciones de los años 1996 y 1997, a los cuales está circunscrito el análisis que hace la Corporación.

Hace hincapié en que con base en el articulo 20 de la Ley 331 de 1996,  el censo de 1993 no podía ser tenido en cuenta para las vigencias fiscales anteriores a 1997, además el cálculo hecho tuvo en cuenta la participación básica y la distribución por fórmula, que incluye la población pobre, el nivel relativo de pobreza del municipio, la población total, la eficiencia fiscal, la eficiencia administrativa y el progreso en la calidad de vida.

En lo concerniente al cuarto cargo, en el cual el actor  alega la indebida aplicación en que presuntamente incurrió el Gobierno respecto de la sentencia C-151 de 1995 de la Corte Constitucional, el Tribunal estimó que los efectos jurídicos del fallo dictado por la Corte en ejercicio del control constitucional no pueden hacerse extensivos a todas las vigencias a que se hace relación en la demanda, pues el régimen de transición fue modificado posteriormente por mandato expreso de la Carta Política mediante el acto legislativo núm.1 de 1995, por lo que es evidente que el régimen de transición previsto inicialmente no podía ser aplicado porque la norma constitucional fue modificada tras la adopción de la nueva regulación de la distribución de los recursos.

En el quinto cargo el demandante alegó la reducción de los recursos a que tenía derecho como consecuencia directa de la aplicación del artículo 42 de la Ley 60 de 1993.

En relación con este cargo el Tribunal aduce que la Corte Constitucional en sentencia C-151 de 5 de Abril de 1995, declaró inexequible la citada disposición; y atendiendo la cosa juzgada constitucional propia de las sentencias dictadas por la Corte, la norma que había dispuesto dicho porcentaje no podía ser aplicada.

Agrega que al no haberse demostrado que los recursos transferidos al  actor en las vigencias fiscales que se analizan hubiesen sido afectados por esta circunstancia, el cargo también carece de vocación de prosperidad.

Finalmente, en relación con el cargo referente a tener derecho el actor al lucro cesante derivado de la entrega tardía de los dineros reconocidos hasta la fecha de la presentación de la demanda, por concepto de las transferencias de año por año y el giro moroso de los dineros de la telefonía celular, el Tribunal manifestó que la primera solicitud de este cargo no puede acogerse ya que está basada en la exclusión de los recursos provenientes de las rentas contractuales en los ingresos corrientes, la cual ya fue objeto de análisis; y en cuanto a los recursos de telefonía móvil celular, atendiendo la sentencia C-423 de 21 de septiembre de 1995, dichos recursos tenían que incluirse a partir de la vigencia de 1995 como ingresos corrientes para efectos del cálculo de las participaciones a los Municipios.

Resalta que en el expediente no obra prueba que demuestre que el Municipio de Santa Rosa dejara de percibir sus recursos por dicho concepto, en la forma prevista por la sentencia de la Corte, en los años que involucra la presente controversia.

Advierte el Tribunal que la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el demandante, respecto de las leyes anuales de presupuesto, no es procedente ni puede acogerse, ya que no se observa la alegada incompatibilidad entre normas constitucionales y la Ley de presupuesto de 1996.

Concluye que la distribución de recursos al municipio demandante estuvo acorde con los parámetros constitucionales y legales y que es incuestionable que las transferencias de 1996 no podían regirse por las normas previstas para tales efectos en 1992, pues era necesario observar los ajustes y cambios hechos a las directrices de reconocimiento y liquidación de las participaciones; que, en igual medida, tampoco estima viable la aplicación de la excepción de ilegalidad a los Decretos de Liquidación de los presupuestos de las citadas vigencias fiscales, ya que el actor ni siquiera señaló la manera cómo pudo ser violado el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado del actor finca su inconformidad, en esencia, así:

Sostiene que para las vigencias fiscales de 1994 y 1995 se encontraba vigente el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 y, por tanto, era aplicable a los presupuestos de esos años.

Señala que según dicho precepto todas las rentas contractuales de las mencionadas vigencias debían ser consideradas Ingresos Corrientes, como lo determinó el dictamen pericial rendido en el proceso, pese a lo cual se incluyeron tres rentas contractuales como rentas parasficales (“Compensación canales radioeléctricos del Estado; Concesión a las Sociedades Portuarias, e Ingresos Contraprestación ICEL – CORELCA”).

Añade que también de conformidad con el dictamen pericial los recursos referentes a la Financiación del Sector Justicia; Fondo Nacional de Estupefacientes; Fondos Internos Ministerio de Defensa; Fondos Internos de la Policía Nacional; Unidad Administrativa Especial Minero – Energético; Fondo de Defensa Nacional o Cuota de Compensación Militar; y Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía debieron hacer parte del capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación, no obstante lo cual se incluyeron en el capítulo de rentas parafiscales.

Afirma que todas y cada una de las transferencias del sector descentralizado de la Nación que se establecieran para la vigencia fiscal de 1995 debían ser consideradas Ingresos Corrientes, lo cual no se cumplió en la Ley Anual de Presupuesto ni en los posteriores documentos CONPES que realizaron la liquidación de las transferencias a que tenía derecho el Municipio actor, pues se incluyeron en el Presupuesto como Recursos de Capital, numeral 0011 “Excedentes financieros”.

A su juicio, se debe declarar sin duda alguna la nulidad de los documentos CONPES 2716-DNP-UIP-UDT de 30 de junio de 1994 y 2757 Minhacienda-Minsalud DNP-UDT de 11 de enero de 1995, pues no incorporaron los recursos correspondientes a la renta contractual de la telefonía móvil celular, como se dejó dicho en la sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional.

Anota que la exclusión del 25.6% del impuesto global de la gasolina motor establecida en el artículo 59 de la Ley 223 de 1995 fue declarada inexequible mediante sentencia C-1545 de 2000, razón por la cual, en virtud de lo dispuesto por los artículos 333, 334, 336 y 359 de la Constitución Política los rubros recaudados por la Nación con base en  dicho concepto debían hacer parte de los Ingresos Corrientes para los años 1995, 1996 y 1997 y, por ende, ser partícipes de la base sobre la cual liquidar las transferencias intergubernamentales.

Menciona que los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Política fueron desconocidos para los años 1996, 1997, 1998 y 1999, por cuanto se incluyeron como Fondos Especiales unos ingresos que, dadas sus características, son corrientes a los ingresos corrientes de la Nación (Financiación del Sector Justicia; Fondo Nacional de Estupefacientes, etc.).

Pone de presente que en 1995 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público descontó las rentas de destinación específica (IVA al cemento y cesión del IVA a las Cajas Seccionales de Previsión y a las antiguas intendencias y comisarías) del monto que debía formar parte de la base para liquidar los Ingresos Corrientes de la Nación sin estar facultado para ello, por cuanto dicha capacidad solamente la tenía para 1994, según lo indica el artículo 24 de la Ley 6ª de 1992.

  

Por último, insiste en la viabilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad de las normas de presupuesto que contravienen la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual considera cabe frente a los temas respecto de los cuales se pronunció la Corte Constitucional en las sentencias C-423 de 1995 (telefonía celular) y C-1545 de 2000 (contribución de la descentralización).

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Como quiera que la Sala en reiterados pronunciamientos, entre ellos en sentencia de 14 de junio de 2007 (Expediente 07275, Actor: Municipio de la Estrella Antioquia), ha tenido oportunidad de analizar los mismos cargos que ahora son sometidos a su conocimiento; así como los mismos motivos de inconformidad que el apoderado de los distintos Municipios del país ha planteado en idénticos términos frente a las distintas sentencias que la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha proferido, en esta ocasión se remite a las consideraciones allí efectuadas, para reiterarlas.

Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia:

“Como quiera que le asistió razón al sentenciador de primera instancia  en cuanto declaró probada  la excepción de caducidad respecto de los presupuestos de los años 1992 y 1993, la Sala se pronunciará únicamente frente a los de los años 1994, 1995, 1996 y 1997.

En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad planteada por el municipio actor, la Sala reitera una vez más que con la misma se pretende dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, según el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y  que  debe reunir ciertos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretend.

Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo:

“La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar.

“Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquélla es la contraria: no darle aplicación.

“Al respecto, esta Corte ha señalado:

'El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular.

'Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.

'Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.

'El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí'.

“En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.

“De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.

“Fluye de lo anterior con toda claridad  que una  cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a  un caso  concreto, la  cual  puede dejar de  producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º C.N.)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayado fuera de texto).

“La Sala Plena de la Corporación, al fijar el alcance del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que declaró exequible, supeditando la exequibilidad al acatamiento del artículo 4 de la Constitución, manifestó:

'Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría.

'Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales  está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades  con plena competencia para ello.

'Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).

'Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares 'salvo norma expresa en contrario' como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones'(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara). (Subrayado fuera de texto)”.(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)”.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que la excepción de inconstitucionalidad propuesta no reúne los requisitos exigidos para el efecto, además de que no es competencia de esta jurisdicción el estudio de la constitucionalidad de las leyes anuales de presupuesto en orden a declarar su inexequibilidad, pues es de su resorte juzgar los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos estatales.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación examinar los actos de liquidación (actos administrativos) para determinar si se encuentra o no ajustada a derecho la exclusión de los rubros que el actor considera debieron ser tenidos en cuenta para efectos de calcular la participación del Municipio De La Estrella en los Ingresos Corrientes de la Nación para los años de 1994, 1995, 1996 y 1997, para lo cual se remite a las consideraciones expuestas en un asunto similar al que se controviert

:  

“En esencia, la inconformidad del actor radica en que en los presupuestos de los años 1995, 1996 y 1997 se dejaron de incluir las rentas contractuales;  los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional;  las donaciones recibidas de terceros;  las rentas  parafiscales; las rentas ordinarias sin destinación específica administradas por, entre otras, las Superintendencias de Sociedades, de Subsidio familiar, de Servicios Públicos, Nacional de Valores; las contribuciones de la Contraloría General de la República, los recursos del Instituto Electrónico de Idiomas, etc.; y las utilidades del Banco de la República diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de las reservas de capital del Banco estatal y títulos de deuda pública, todos los cuales, a juicio de aquél, hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación y no de los llamados Recursos de Capital.

“Los Ingresos Corrientes de la Nación están integrados por  las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.

“Por su parte, los Recursos de Capital están constituidos por aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables.

“La Ley 60 de 1993, en el parágrafo 1 del artículo 9 define así los ingresos corrientes de la Nación.

'Ley 60 de 1993.

'Artículo 9.

(...)

'Parágrafo 1. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo del situado fiscal según los artículos 356 y 358 constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo nacional de regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En ningún caso podrán deducirse de los ingresos corrientes para efectos del cálculo del situado fiscal las rentas de destinación específica autorizadas por el artículo 359 constitucional'.

“Para el año 1995, uno de los presupuestos que se cuestionan, se encontraba vigente la Ley 38 de 1989  que constituía el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, que señalaba en el artículo 7 que el Presupuesto de Rentas de la Nación está compuesto por la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos.

“Por su parte, el artículo 20, ibídem, establecía:

'Artículo 20. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación.

'Parágrafo 1. Constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.

'Parágrafo 2. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo'.

“El artículo 21 de la norma en cita define así los recursos de capital:

'Artículo 21. Los recursos de capital comprenderán: el cómputo de los recursos del Balance del Tesoro; los recursos de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año autorizados por la Ley; los rendimientos por operaciones financieras; el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República y, los provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente la Junta Monetaria determine'.

“La Ley 179 de 1994, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, en el artículo 12 define así las contribuciones parafiscales:

'Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por la ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen'.

“En el artículo 13 la Ley 179 de 1994, consagra:

'Artículo 13. El artículo 21 de la Ley 38 de 1989 quedará así:

'Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria'.

“Respecto de las rentas contractuales y, concretamente, en relación con los ingresos recibidos por la Nación con ocasión del contrato de concesión de la telefonía móvil celular, la Corte Constitucional, en sentencia C-423 de 1995 dejó sentado que los mismos sí constituyen Ingresos Corrientes de la Nación, en la medida en que  '... los contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta Corporación, 'de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado'. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994,  en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación recaudados en 1994 por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular y ordenó que el Gobierno Nacional le diera  cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal  y de las transferencias a los municipios.

“En cumplimiento de dicha sentencia, el Gobierno Nacional adicionó mediante Ley 217 de 14 de noviembre de 1995 y Decreto de Liquidación 2044 del mismo año los recursos correspondientes a la octava parte de la telefonía móvil celular; para la vigencia fiscal de 1996 incorporó la octava parte de dichos recursos de la TMC como ingresos no tributarios, numeral 5, telefonía celular; y a partir de la vigencia fiscal de 1997 esa octava parte se clasificó como ingresos no tributarios en el mismo numeral 0005, con el nombre de Fondo de Recursos del Superávit de la Nación.

“En cuanto a las demás rentas contractuales que a juicio del actor debieron ingresar dentro del rubro de los Ingresos Corrientes de la Nación, que por demás no especifica, a excepción de las de la venta del Banco de Colombia, … debe tenerse también en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia anteriormente identificada, respecto de que son la regularidad o eventualidad en la disponibilidad de los bienes objeto de negociación las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. Sostuvo en dicha oportunidad el alto Tribunal:

'En síntesis, un bien cuya explotación reúne las condiciones que configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva de la celebración de un contrato, y que por lo tanto corresponde a lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó "rentas contractuales", norma vigente en la época en que se causaron y recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió la ley 168 de 1994.

'Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos ordinarios, a las características que éstos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento útil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le atribuye el Ministerio de Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha característica no puede entenderse derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por qué los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de repetición, que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que lo origina.  

'...

'Puede concluirse del contenido de dicha norma, que el concepto "rentas contractuales" desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios?

'De lo dicho se desprende que no. Tal clasificación no implica que los recursos que se generen para el Estado, producto de los negocios que éste realice con bienes que sean de propiedad de la Nación, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporación en el presupuesto y correspondiente clasificación, queden sujetos a la decisión coyuntural de la administración; serán las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital.

'Así, por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la explotación del espectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden considerarse "disponibilidades normales y permanentes del Estado", de las cuales puede obtener recursos de manera regular, generarán para su arcas ingresos ordinarios, que como tales quedarán sujetos a la distribución que ordena la Constitución en sus artículos 356 y 357. Mientras que si se trata de contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyos objetos no constituyen "disponibilidades normales y permanentes del Estado", por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse al presupuesto'.

“Nótese, entonces, que no todas las rentas contractuales hacen parte del concepto de los Ingresos Corrientes de la Nación, por lo cual debió el actor demostrar que las que a su juicio debieron ser incluidas gozaban de las características de que trata la sentencia cuyos apartes pertinentes fueron arriba transcritos, lo cual en manera alguna hizo. Por lo demás, se insiste en que lo actuado con sujeción a las leyes anuales de presupuesto en lo que toca con los conceptos en discusión no es del resorte de esta jurisdicción dilucidarlo.

“En lo que tiene que ver con la no inclusión de las rentas parafiscales en el concepto de Ingresos Corrientes de la Nación, es de anotar que la Corte Constitucional también se pronunció sobre dicho aspecto, en sentencia C-308 de 1994, en la cual concluyó que dichas rentas, si bien son recursos públicos, no constituyen Ingresos Corrientes de la Nación.

“Al efecto discurrió así:

'De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado.

'No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados.

'...Los criterios señalados fueron claramente consignados por la Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la exequibilidad de la cuota de fomento panelero (ley 40/90), donde tuvo la oportunidad de definir y caracterizar el fenómeno de la parafiscalidad, advirtiendo lo siguiente:

'De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar, que el término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar,  que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal  del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar, que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad...'.

'...

'4.5.  Naturaleza jurídica de los ingresos parafiscales.

'...

'Finalmente, hay que dejar en claro que, en razón de ser recursos públicos, provenientes de contribuciones parafiscales, los bienes que integran el Fondo Nacional del Café, no hacen parte del erario, es decir, del Tesoro de la Nación. Y por esta razón, en ningún caso, mientras esté vigente el contrato con la Federación, podrá dárseles destinación diferente a la prevista en las leyes que establecen las fuentes de financiación del referido Fondo. Las contribuciones parafiscales, se repite, son recursos públicos, pero no son ingresos corrientes de la Nación'.

“Las consideraciones transcritas demuestran que tampoco tiene razón el actor cuando pretende que dentro de las liquidaciones de las transferencias a los municipios se incluyan las contribuciones parafiscales, pues las mismas solamente pueden ser destinadas para beneficio del grupo gravado.

“Adicionalmente, el artículo 12 de la ley 179 de 1994 dispuso que 'Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos' (el resaltado no es del texto).

“De otra parte, el recurrente insiste en que el excedente financiero de los establecimientos públicos también hace parte de los Ingresos Corrientes de la Nación, frente a lo cual la Sala advierte que si bien es cierto que la Ley 38 de 1989 nada dijo sobre el particular, también lo es que el artículo 21 de la Ley 179 de 1994 expresamente lo incluyó, junto con el de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

“Además, el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, con la modificación introducida por el artículo 3º de la ley 179 de 1994, es claro al señalar que el Presupuesto General de la Nación se compone por el Presupuesto General de Rentas, que, a su turno, contiene la estimación de los Ingresos Corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos, es decir, que no incluye estos últimos dentro de los primeros.

“Respecto de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, tal y como lo sostuvo el sentenciador de primera instancia, el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 los clasificaba dentro de los recursos de capital, al igual que el artículo 21, ibídem, clasificó como tal a los recursos provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente determine la Junta Monetaria.

“En cuanto a que el Departamento Nacional de Planeación basó sus cálculos en el censo de 1985, se tiene que la Sala se pronunció sobre el particular en las sentencias de 5 de julio de 2002, identificadas plenamente al inicio de estas consideraciones, por lo cual se remite a lo que en ellas se dejó dicho sobre el punto así:

'Al respecto se encuentra que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional tiene como tarea aplicar la fórmula prevista en  la Constitución Política y en la Ley 60 de 1993 y la distribución de los recursos del situado fiscal y de la participación entre las entidades territoriales; es decir, programa y liquida el situado fiscal y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación de acuerdo con lo previsto en la ley mencionada.

'Si bien tuvo en cuenta el censo poblacional de 1985,  hizo con base en dicho censo las respectivas proyecciones, lo fue por cuanto es la misma Constitución Política en el artículo 54 transitorio la que adoptó dicho censo para todos los efectos legales, como también aparece referencia al mismo en las leyes de presupuesto al señalar que los  indicadores de población se deben hacer con base en el censo de 1985.

'Debe también tenerse en cuenta que, como lo dice el Departamento de Planeación Nacional los datos del censo de 1985 fueron utilizados hasta la vigencia fiscal de 1996, pero luego se utilizó el censo de 1993 por expresa disposición de la Ley 331 de 1997, que adoptó el Presupuesto General de la Nación para esa vigencia.

'De manera que el Departamento Nacional de Planeación trabaja sobre la información suministrada por el DANE sobre la población total, índice de necesidades básicas insatisfechas, población de servicios de agua alcantarillado y aseo. Además los alcaldes deben enviar antes del 30 de abril de cada año un informe sobre la ejecución presupuestal del municipio, información que es la que permite determinar la distribución del 6% que corresponde a la eficiencia fiscal y el 6% de eficiencia administrativa, en la participación asignada al municipio, datos sobre los que trabaja el Ministerio de Hacienda para la determinación preliminar del monto de las participaciones a los municipios.

'No es esta entidad como tampoco lo es el Ministerio de Hacienda, quien determina el componente de los Ingresos Corrientes de la Nación que sirven de base del cálculo y el porcentaje de participación que se incluye en el anteproyecto del Presupuesto General de la Nación pues, de conformidad con el monto global se elabora el Plan Operativo de Transferencias.

'Del monto de la participación que corresponde a cada municipio el 90% del total del aforo se gira bimestralmente y en el mes de abril siguiente se realiza el giro de reaforo, que es el que depende del recaudo efectivo de los Ingresos Corrientes de la Nación, certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; es por ello que el Departamento Nacional de Planeación no tiene competencia para hacer tal determinación ni para expedir actos de liquidación de dichas transferencias.

'De manera que Planeación Nacional distribuye los recursos que corresponden a cada municipio con base en el informe del Ministerio de Hacienda y en los datos certificados por el DANE, el IGAC y el Ministerio de Gobierno, y para la vigencia de 1995 tuvo en cuenta el concepto del Consejo de Estado sobre garantizar primero la participación básica para todos los municipios y luego sí calcular las asignaciones especiales; además lo decidido en sentencia C-151 de 1995 proferida por la Corte Constitucional ajustando la distribución municipal a partir del segundo bimestre, pues ya no debía hacerse la asignación a la Federación Colombiana de Municipios, y dando cumplimiento a la distribución del monto adicional por concepto de telefonía móvil celular.

                       

Finalmente, la Sala precisa que en el recurso de apelación el actor formula unos cargos que no hicieron parte de la demanda, cuales son, la violación de los artículos 333, 334, 336 y 359 de la Constitución Política, en cuanto con fundamento en el artículo 59 de la Ley 223 de 1995 los presupuestos analizados excluyeron de la base de liquidación de las transferencias el 25.6% del impuesto global de la gasolina, precepto que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-1545 de 2000; y la violación de los artículos 24 y 19 de la Ley 6ª de 1992  por descontar de la mencionada base el Ministerio de Hacienda en 1995 las rentas de destinación específica por concepto del aumento porcentual del IVA, censuras frente a las cuales no hará pronunciamiento alguno, ya que la demanda, junto con su adición o corrección, son las únicas oportunidades para señalar las normas violadas y explicar el concepto de violación, pues, de no ser así, se violaría el derecho de defensa de la entidad demandada.

Concluye esta Corporación que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, en cuanto no demostró que los rubros que aduce tanto en la demanda como en su recurso efectivamente  hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación  y no de los denominados recursos de capital, razón por la cual habrá de confirmar la sentencia apelada”.

Al prohijar la Sala las consideraciones que han quedado transcritas, debe confirmar la sentencia de primer grado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de octubre de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                  CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                                                                      

       Presidenta       

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA    MARCO ANTONIO VELILLA MORENO