EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos: incompatibilidad como elemento esencial / INCOMPATIBILIDAD NORMATIVA - Definición como elemento esencial en excepción de inconstitucionalidad / LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO - Improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad planteada por el municipio actor, la Sala reitera una vez más que con la misma se pretende dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, según el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y que debe reunir ciertos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretende. Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo: “La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. 'Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. “En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. 'Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.). Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara). (Subrayado fuera de texto)”.(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)”. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que la excepción de inconstitucionalidad propuesta no reúne los requisitos exigidos para el efecto, además de que no es competencia de esta jurisdicción el estudio de la constitucionalidad de las leyes anuales de presupuesto en orden a declarar su inexequibilidad, pues es de su resorte juzgar los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos estatales.
TELEFONIA MOVIL CELULAR - Las rentas contractuales de los contratos de concesión constituyen ingresos corrientes de la Nación / CONTRATO DE CONCESION DE TELEFONIA MOVIL CELULAR - Constituyen ingresos corrientes de la Nación / INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Lo son las rentas de los contratos de concesión de telefonía móvil celular
Respecto de las rentas contractuales y, concretamente, en relación con los ingresos recibidos por la Nación con ocasión del contrato de concesión de la telefonía móvil celular, la Corte Constitucional, en sentencia C-423 de 1995 dejó sentado que los mismos sí constituyen Ingresos Corrientes de la Nación, en la medida en que '... los contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta Corporación, 'de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado'. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación recaudados en 1994 por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular y ordenó que el Gobierno Nacional le diera cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios. “En cumplimiento de dicha sentencia, el Gobierno Nacional adicionó mediante Ley 217 de 14 de noviembre de 1995 y Decreto de Liquidación 2044 del mismo año los recursos correspondientes a la octava parte de la telefonía móvil celular; para la vigencia fiscal de 1996 incorporó la octava parte de dichos recursos de la TMC como ingresos no tributarios, numeral 5, telefonía celular; y a partir de la vigencia fiscal de 1997 esa octava parte se clasificó como ingresos no tributarios en el mismo numeral 0005, con el nombre de Fondo de Recursos del Superávit de la Nación.
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION - Se definen por su regularidad en la disponibilidad / RECURSOS DE CAPITAL - Se definen por su eventualidad en la disponibilidad; se agotan en única negociación
“En cuanto a las demás rentas contractuales que a juicio del actor debieron ingresar dentro del rubro de los Ingresos Corrientes de la Nación, que por demás no especifica, a excepción de las de la venta del Banco de Colombia, … debe tenerse también en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia anteriormente identificada, respecto de que son la regularidad o eventualidad en la disponibilidad de los bienes objeto de negociación las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. Sostuvo en dicha oportunidad el alto Tribunal: 'En síntesis, un bien cuya explotación reúne las condiciones que configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva de la celebración de un contrato, y que por lo tanto corresponde a lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó "rentas contractuales", norma vigente en la época en que se causaron y recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió la ley 168 de 1994. 'Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos ordinarios, a las características que éstos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento útil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le atribuye el Ministerio de Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha característica no puede entenderse derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por qué los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de repetición, que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que lo origina. “Nótese, entonces, que no todas las rentas contractuales hacen parte del concepto de los Ingresos Corrientes de la Nación, por lo cual debió el actor demostrar que las que a su juicio debieron ser incluidas gozaban de las características de que trata la sentencia cuyos apartes pertinentes fueron arriba transcritos, lo cual en manera alguna hizo.
RENTAS PARAFISCALES - Características; afectas a destinación especial de carácter económico, gremial o de prevención social en beneficio del propio grupo gravado / CONTRIBUCION PARAFISCAL - Definición; no pueden ser objeto de transferencia de los municipios
En lo que tiene que ver con la no inclusión de las rentas parafiscales en el concepto de Ingresos Corrientes de la Nación, es de anotar que la Corte Constitucional también se pronunció sobre dicho aspecto, en sentencia C-308 de 1994, en la cual concluyó que dichas rentas, si bien son recursos públicos, no constituyen Ingresos Corrientes de la Nación. “Al efecto discurrió así: 'De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. 'No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados. “Las consideraciones transcritas demuestran que tampoco tiene razón el actor cuando pretende que dentro de las liquidaciones de las transferencias a los municipios se incluyan las contribuciones parafiscales, pues las mismas solamente pueden ser destinadas para beneficio del grupo gravado. “Adicionalmente, el artículo 12 de la ley 179 de 1994 dispuso que 'Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos'
EXCEDENTES FINANCIEROS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - No hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación / EXCEDENTES FINANCIEROS DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y DESCONCENTRADAS - No hacen parte de los ingresos corrientes de la nación sino de los recursos de capital
“De otra parte, el recurrente insiste en que el excedente financiero de los establecimientos públicos también hace parte de los Ingresos Corrientes de la Nación, frente a lo cual la Sala advierte que si bien es cierto que la Ley 38 de 1989 nada dijo sobre el particular, también lo es que el artículo 21 de la Ley 179 de 1994 expresamente lo incluyó, junto con el de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga. “Además, el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, con la modificación introducida por el artículo 3º de la ley 179 de 1994, es claro al señalar que el Presupuesto General de la Nación se compone por el Presupuesto General de Rentas, que, a su turno, contiene la estimación de los Ingresos Corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos, es decir, que no incluye estos últimos dentro de los primeros. “Respecto de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, tal y como lo sostuvo el sentenciador de primera instancia, el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 los clasificaba dentro de los recursos de capital, al igual que el artículo 21, ibídem, clasificó como tal a los recursos provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente determine la Junta Monetaria.
CENSO DE 1985 - Situado fiscal; distribución de los municipios por eficiencia fiscal y administrativa; giro bimestral del aforo; giro de reaforo por recaudo efectivo / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION - No tiene competencia para determinar giros ni actos de liquidación de transferencias
“En cuanto a que el Departamento Nacional de Planeación basó sus cálculos en el censo de 1985, se tiene que la Sala se pronunció sobre el particular en las sentencias de 5 de julio de 2002, identificadas plenamente al inicio de estas consideraciones, por lo cual se remite a lo que en ellas se dejó dicho sobre el punto así: 'Si bien tuvo en cuenta el censo poblacional de 1985, hizo con base en dicho censo las respectivas proyecciones, lo fue por cuanto es la misma Constitución Política en el artículo 54 transitorio la que adoptó dicho censo para todos los efectos legales, como también aparece referencia al mismo en las leyes de presupuesto al señalar que los indicadores de población se deben hacer con base en el censo de 1985. 'Debe también tenerse en cuenta que, como lo dice el Departamento de Planeación Nacional los datos del censo de 1985 fueron utilizados hasta la vigencia fiscal de 1996, pero luego se utilizó el censo de 1993 por expresa disposición de la Ley 331 de 1997, que adoptó el Presupuesto General de la Nación para esa vigencia.'De manera que el Departamento Nacional de Planeación trabaja sobre la información suministrada por el DANE sobre la población total, índice de necesidades básicas insatisfechas, población de servicios de agua alcantarillado y aseo. Además los alcaldes deben enviar antes del 30 de abril de cada año un informe sobre la ejecución presupuestal del municipio, información que es la que permite determinar la distribución del 6% que corresponde a la eficiencia fiscal y el 6% de eficiencia administrativa, en la participación asignada al municipio, datos sobre los que trabaja el Ministerio de Hacienda para la determinación preliminar del monto de las participaciones a los municipios. 'Del monto de la participación que corresponde a cada municipio el 90% del total del aforo se gira bimestralmente y en el mes de abril siguiente se realiza el giro de reaforo, que es el que depende del recaudo efectivo de los Ingresos Corrientes de la Nación, certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; es por ello que el Departamento Nacional de Planeación no tiene competencia para hacer tal determinación ni para expedir actos de liquidación de dichas transferencias. 'De manera que Planeación Nacional distribuye los recursos que corresponden a cada municipio con base en el informe del Ministerio de Hacienda y en los datos certificados por el DANE, el IGAC y el Ministerio de Gobierno, y para la vigencia de 1995 tuvo en cuenta el concepto del Consejo de Estado sobre garantizar primero la participación básica para todos los municipios y luego sí calcular las asignaciones especiales; además lo decidido en sentencia C-151 de 1995 proferida por la Corte Constitucional ajustando la distribución municipal a partir del segundo bimestre, pues ya no debía hacerse la asignación a la Federación Colombiana de Municipios, y dando cumplimiento a la distribución del monto adicional por concepto de telefonía móvil celular'.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-24-000-1996-07275-02
Actor: MUNICIPIO DE LA ESTRELLA
Demandado: DIRECCION GENERAL DEL PRESUPUESTO NACIONAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del MUNICIPIO DE LA ESTRELLA (Antioquia), contra la Sentencia del 10 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A., mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción; declaró probada la excepción de caducidad de la acción en cuanto hace referencia a los actos de liquidación de las transferencias de los años 1992 y 1993; no accedió a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de las Leyes de Presupuesto; y denegó las demás pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. El MUNICIPIO DE LA ESTRELLA (Antioquia), por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Son nulas las Certificaciones de los estimativos de Ingresos Corrientes de la Nación para las vigencias fiscales de 1992, 1993, 1994, 1995 y 1996, expedidas por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2ª: Son nulas las Certificaciones de los estimativos de Ingresos Corrientes de la Nación para las adiciones presupuestales efectuadas a los presupuestos nacionales de 1992, 1993, 1994 y 1995, expedidas por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3ª. Son nulos los actos de liquidación anual de la participación del actor en los Ingresos Corrientes de la Nación para las vigencias fiscales de 1992, 1993, 1994, 1995 y 1996, de conformidad con los siguientes actos:
- Documento CONPES 20 DNP – UDT de 11 de noviembre de 1993 - Distribución Territorial y Sectorial del Situado Fiscal y de la Participación Municipal en los Ingresos Corrientes- Versión: Aprobada (transferencias de 1994).
- Documento CONPES 2716 DNP – UIP - UDT de 30 de junio de 1994 - Plan de Inversiones y de Transferencias Territoriales – 1995, Versión: Aprobada (transferencias de 1995).
- Documento CONPES 2757/MINHACIENDA/MINSALUD/DNP/UDT de 11 de enero de 1995 - Modificaciones al Plan Operativo Anual de Transferencias Territoriales para 1995 - Versión: Aprobada (transferencias de 1995, modificatorio del anterior).
- Documento CONPES -Social 32 DNP – UDT de 6 de diciembre de 1995 - Distribución del Situado Fiscal y de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, 1996 y Mayores ingresos Corrientes 1995 (Mayores Ingresos Corrientes de 1995 – Telefonía Celular – y Transferencias 1996).
- Documento CONPES 2844 DNP – UDT de 10 de abril de 1996 - Distribución de Reaforo del Situado Fiscal y Participación de los Ingresos de la Nación 1995 - Versión: Aprobada.
4ª: Es nula la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en donde consta el valor total de la liquidación de reaforo de las Transferencias y Situado Fiscal efectuados en los años 1992, 1993, 1994 y 1995.
5ª: Son nulos los actos definitivos de liquidación o de reaforo de las Transferencias y Situado fiscal efectuados por Planeación Nacional durante los años 1992, 1993, 1994 y 1995.
6ª: Son nulos los acuerdos de gastos mensuales que reflejan la liquidación implícita de las Transferencias y Situado Fiscal al actor para los años 1992 y 1993, época durante la cual no operaba aún la U.A.E. adscrita a Planeación Nacional.
7ª: Que con base en las excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad contempladas en los artículos 4º de la Constitución Política y 12 de la Ley 153 de 1887, se inaplique la Ley Ordinaria de Presupuesto 21 de 1993, su Decreto de Liquidación 2100 de 29 de diciembre de 1992 y demás Decretos complementarios, esto es, 446, 543, 828, 831, 1497, 2628 y 2557 de 1993, en cuanto afectan el valor de los ingresos corrientes del Estado; la Ley 88 de 1993, su Decreto de liquidación o ejecución 2660 de 29 de diciembre de 1993 y sus decretos complementarios o adiciones presupuestales 214, 1554, 2087 y 1263 de 1994, en cuanto afectan el monto total de los ingresos corrientes del presupuesto; la Ley 178 de 1994, su decreto de liquidación o ejecución 2899 de 31 de diciembre de 1994 y sus decretos complementarios ejecutivos 375, 1104, 1077, 1350, 1400, 1540, 1592, 1593, 1807 y 199 de 1995, en cuanto afectan el valor de los ingresos corrientes de la Nación en contravía de los intereses del actor; la Ley 217 de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1995) y la Ley 224 de 20 de diciembre de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1996) y su Decreto de liquidación o ejecución 2350 de 29 de diciembre de 1995, en cuanto dichas normas se refieran a la disminución de las sumas de ingresos corrientes en sus respectivos capítulos I.
8ª: Que se efectúen las liquidaciones mensuales y/o de reaforo anual definitivo de las participaciones en los Ingresos Corrientes que corresponden al actor en su legítimo derecho para los años 1993, 1994, 1995 y 1996, según los cálculos efectuados por los peritos, y que se tengan en cuenta los siguientes conceptos:
a) El valor de las rentas contractuales no incluidas en los Ingresos Corrientes en los presupuestos de 1993, 1994, 1995 y 1996.
En este valor de rentas contractuales se deberán tener en cuenta los $105.593.486.094,16 no incluidos aún en el capítulo de Ingresos Corrientes por concepto de la venta de la telefonía celular, en razón del error aritmético cometido por la Corte Constitucional en su fallo de 21 de septiembre de 1996.
b) Los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, cedidos a los presupuestos anuales de 1993, 1994, 1995 y 1996 y no incluidos en el capítulo de los Ingresos Corrientes de la Nación de los presupuestos de los años señalados.
c) Las donaciones recibidas de terceros e incluidas en los presupuestos anuales de 1993, 1994, 1995 y 1996 en capítulos diferentes a los Ingresos Corrientes.
d) Las rentas parafiscales excluidas del concepto de Ingresos Corrientes de la Nación en los presupuestos de 1993, 1994, 1995 y 1996.
En subsidio de lo anterior, que se tengan en cuenta en las liquidaciones de transferencias las rentas ordinarias sin destinación específica para el gremio o sector que las administra y que fueron incluidas en el concepto de Rentas Parafiscales y en capítulo separado al de Ingresos Corrientes en los presupuestos de 1994, 1995 y 1996.
e) Las utilidades del Banco de la República cedidas al Presupuesto Nacional e incorporadas en los presupuestos de 1993, 1994, 1995 y 1996, diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de reservas de capital del Banco Estatal, y títulos de deuda pública.
f) Los dineros dejados de percibir por el actor por la indebida aplicación de la fórmula contemplada en la Constitución y en la Ley 100 de 1993 para la repartición de transferencias y, concretamente, en relación con los censos poblacionales empleados, el índice de las necesidades básicas insatisfechas estimado para el correspondiente año de liquidación, así como también la indebida aplicación de los factores de eficiencia fiscal, esfuerzo administrativo y mejora en la calidad de vida en las correspondientes liquidaciones de transferencias de los años 1993, 1994, 1995 y 1996.
g) El lucro cesante y/o costo de oportunidad de los dineros dejados de percibir por el actor según los anteriores conceptos, en relación con los presupuestos de 1993, 1994, 1995 y 1996.
h) Las participaciones en los Ingresos Corrientes entregadas a la Federación Colombiana de Municipios o dejadas de repartir como consecuencia de la sentencia de la Corte Constitucional C-151 de abril de 1995.
9ª: El valor del lucro cesante por el pago tardío de los dineros percibidos por el actor en relación con las transferencias pagadas hasta la fecha, en relación con os años 1993, 1994, 1995 y 1996, de conformidad con la experticia de los peritos.
10ª: El lucro cesante y/o costo de oportunidad de los dineros no percibidos aún por concepto de la venta del espectro electromagnético en comunicaciones telefónicas – telefonía celular – y que debieron ingresar al presupuesto de 1994 a partir del mes de mayo, de conformidad con las apreciaciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-423 de 21 de septiembre de 1995.
11ª: Los intereses moratorios de los dineros que debió percibir el actor en al menos dos alícuotas, la primera en 1995 y la segunda en 1996, de conformidad con el fallo de la Corte Constitucional C-423 de 21 de septiembre de 1995, en relación con la inexequibilidad del numeral 2.7. del capítulo “Otros Recursos de Capital” del presupuesto de 1995.
12ª: El pago de la mora de las cuotas subsiguientes, en el entendido de que al comenzar la entrega de los dineros con 7 meses de retraso a lo ordenado por la Corte Constitucional en relación con el primer período, y al menos 19 en relación con el segundo, se tiene derecho a intereses moratorios sobre dineros que se debieron percibir en condiciones normales en mayo o junio de 1994. En relación con el ocultamiento de los dineros y fruto del fallo de la Corte, la primera cuota debía girarse al menos en octubre de 1995 y la segunda en el primer bimestre de 1996.
13ª: Se condene a la parte demandada a pagar las costas y agencias en derecho.
I.2. En apoyo de sus pretensiones, la parte actora citó como violados los artículos 1º, 2º, 3º, 13, 286, 355, 356, 357 y 358 de la Constitución Política; 9º, 10º, 11, 12, 19, 24, 26, 28 y 41 de la Ley 60 de 1993; 7º, 20 y 21 de la Ley 38 de 1989; 3º, 13, 15, 25 y 67 de la Ley 179 de 1994; y 1º y 2º de la Ley 225 de 1995, y adujo, en síntesis, los siguientes cargos:
1º: Sostiene que en el Presupuesto Nacional se diminuyó el rubro de Ingresos Corrientes de la Nación por inclusión de algunos conceptos en el capítulo de “recursos de capital”, tales como rentas contractuales, excedentes financieros y donaciones, pese a que la Corte Constitucional en sentencia C-423 de 21 de septiembre de 1995 señaló que se consideran Ingresos Corrientes no tributarios las tasas, multas, contribuciones y rentas contractuales.
Anota que los recursos provenientes de los contratos que celebra el Estado con los particulares son de la Nación, independientemente de la forma como se recauden, y que por ello deben considerarse como recursos corrientes de la Nación, de carácter no tributario, como lo dispone el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 al indicar que tales recursos deben estar dentro del Capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación en la Sección de recursos no tributarios.
Pone de presente que el Ministerio de Hacienda, haciendo caso omiso de la Constitución y de la ley, considera que la mayoría de los recursos contractuales son recursos extraordinarios y que, por tanto, hacen parte del Capítulo de Recursos de Capital del Presupuesto Nacional, y que en igual sentido el Ministerio de Hacienda consideró como Recursos de Capital los provenientes de las entidades desconcentradas y descentralizadas del orden nacional, con lo cual cercenó los legítimos derechos patrimoniales de la parte actora, al desconocer que los Ingresos Corrientes de la Nación incluyen el concepto de recursos tributarios y no tributarios; que las rentas contractuales son Ingresos Corrientes de la Nación no tributarios; que los Ingresos Corrientes pueden ser ocasionales sin que por ello se conviertan en recursos de capital, lo que implica que necesariamente deben ser incorporados dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de Ingresos Corrientes; que también son Ingresos Corrientes de la Nación – máxime en relación con los presupuestos de los años 1993, 1994 y 1995 – los recursos provenientes del sector descentralizado transferidos a la Nación, vr. gr. los recursos de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta del orden nacional y Banco de la República; y que con anterioridad a la Ley 179 de 1994 las donaciones debían ser incorporadas en el Capítulo de Ingresos Corrientes en virtud de la Ley Orgánica de Presupuesto vigente durante la elaboración de los presupuestos de 1993, 1994 y 1995.
2º: Que el artículo 358 de la Constitución Política de 1991 dividió las rentas del Estado en dos grandes conceptos: Ingresos Corrientes de la Nación, constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, y Recursos de Capital.
Considera que las rentas parafiscales, definidas como aquellas contribuciones obligatorias que deben hacer los miembros de un determinado sector económico y que se destinan exclusivamente a la ejecución de acciones que benefician sólo a ese sector, por ser recursos no tributarios deben ingresar en el gran capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación.
Precisa que para la época de elaboración de los presupuestos de 1993, 1994 y 1995 la Ley 38 de 1989 disponía que las rentas parafiscales debían estar en el capítulo de recursos no tributarios engrosando los Ingresos Corrientes de la Nación, no obstante lo cual el Gobierno las excluyó y sumó a dicho concepto de rentas parafiscales las contribuciones ordinarias administradas por las respectivas entidades, que no son propiamente de naturaleza parafiscal, cobradas por las Superintendencias de Sociedades, de Subsidio Familiar, de Industria y Comercio, Bancaria, de Valores, de Puertos, de Vigilancia y Seguridad Privada, de la Función Pública y de Servicios Públicos Domiciliarios; la Contraloría General de la República; impuesto al oro y platino; financiación del sector justicia; las Comisiones de Regulaciones de Telecomunicaciones, Energía, Gas y Agua Potable; la Unidad Administrativa Especial de Planeación Minero Energética; ingresos por contraprestaciones de ICEL y CORELCA; Fondo Nacional de Estupefacientes; Ministerio de Salud; concesiones a la sociedades portuarias; Fondos internos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; recursos del Instituto Electrónico de Idiomas; recursos cedidos del Intra; y Recursos del Fondo Nacional del Café.
3º: Que por intermedio del Ministerio de Hacienda y de Planeación Nacional el Gobierno Nacional se equivocó al efectuar las correspondientes liquidaciones, por cuanto los actos se basaron en premisas falsas con relación a los factores que determinan el cálculo matemático, ya que al tenor del artículo 357 de la Constitución Política la liquidación debe basarse en el censo poblacional del año en que se efectúa la correspondiente liquidación o del año al que corresponde el respectivo presupuesto y en la población con necesidades insatisfechas del año inmediatamente anterior a la elaboración presupuestal correspondiente, pues de no ser así la liquidación no reflejará la realidad del país y se cometerán graves injusticias sociales.
Para el caso, el Gobierno Nacional se basó en el censo poblacional de 1985 y en índices de necesidades básicas insatisfechas caducas para la época de las liquidaciones de 1993, 1994 y 1995, lo que se tradujo en que los municipios actores recibieron recursos inferiores a los que debieron recibir de haberse aplicado la fórmula en debida forma.
4º: Manifiesta que la sentencia C-151 de 11 de abril de 1995 fue indebidamente aplicada, y recuerda que el artículo 45T de la Constitución Política previó un régimen de transición previo a la entrada en vigor de los parámetros de distribución de los recursos constitucionalmente señalados, en el sentido de que los recursos debían conservar en todo caso su valor constante a pesos de 1992.
Considera que como la Ley 60 de 1993 fijó el régimen de transición en 6 años, norma que la Corte Constitucional declaró inexequible mediante la sentencia C-151 de 1995, los municipios actores debieron recibir mucho más en razón del recorte del término de transición a tres años, ya que los porcentajes y los criterios de distribución se aplicarían de pleno fuero a partir de las liquidaciones efectuadas para 1996, y que en el peor de los casos debieron seguir recibiendo las sumas a que tenían derecho en 1992, con el aumento de su corrección monetaria.
Agrega que habida consideración de la sentencia C-151 de 1995 el Ministerio de Hacienda presentó un proyecto de reforma constitucional que dio lugar al Acto legislativo 1 de 1995, vigente a partir del 2 de diciembre de dicho año, cuya finalidad fue adicionar el artículo 357 en relación con la transición y evitar las consecuencias del fallo de la Corte Constitucional, esto es, que la descentralización fiscal operara en realidad desde 1996.
5º: Señala que el artículo 42 de la Ley 60 de 1993 establecía un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación a favor de la Federación Colombiana de Municipios, precepto que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-151 de 1995, pese a lo cual en las transferencias de 1993, 1994 y en las previstas y giradas en 1995 se entregaron dineros que pertenecían a los municipios, razón por la cual las liquidaciones mensuales dejaron de usufructuar dichos dineros que alcanzan una cifra superior a los $300'000.000.00.
6º: Considera que existe lucro cesante por la entrega tardía de los dineros hasta la fecha reconocidos, ya que el artículo 24, parágrafo 3, de la ley 60 de 1993, exige que los giros de las transferencias se produzcan en bimestres vencidos, comenzando por el 15 de marzo de cada año y culminando con la liquidación de aforo, de ser esta necesaria, a más tardar el 15 de abril de año siguiente.
Pone de presente que el Ministerio de Hacienda se atrasó sin justificación alguna en los giros, lo que generó en la parte actora un lucro cesante no sólo de oportunidad en la inversión pública sino de extracostos financieros al tener que recurrir a las entidades financieras para mantener la actividad de su administración.
Menciona que en 1994 el Gobierno Nacional subastó el espectro electromagnético para la telefonía móvil celular, que por ello recibió algo más de 977 mil millones de pesos en los meses de marzo y abril de 1994, y que no obstante ser una renta contractual del Estado la Administración central efectuó una adición presupuestal por valor de $8600'000.000.000 y mantuvo el resto del dinero en el exterior en cuentas de reserva internacional.
Anota que según certificación de la Dirección del Presupuesto Nacional en la Ley de Presupuesto de 1995 se incluyeron en el numeral 2. Recursos de Capital de la Nación, 2.5. Otros Recursos de Capital, numeral 0010, tan sólo $472.797 mil millones de pesos, es decir, que quedó por fuera una suma cercana a los 500 mil millones de pesos, al igual que quedaron por fuera los recursos de la venta del Banco de Colombia y de otras entidades crediticias, lo que significa que la cuota parte que correspondía a los actores debió incluirse en las últimas liquidaciones parciales de los bimestres de mayo-junio y siguientes de 1994, lo cual no se hizo.
Añade que mediante sentencia C-423 de 1995 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7. del Capítulo de Recursos de Capital donde figuraban dichos dineros por cuantía de $872,8 mil millones de pesos y ordenó que fueran considerados como Ingresos Corrientes y que la cuota parte de participación de los entes territoriales se entregara mediante la aplicación del artículo 15 de la Ley 179 de 1994, que permitió excepcionalmente al Gobierno, habida consideración del impacto macroeconómico, ingresar al presupuesto los dineros en un período mínimo de 8 años.
La sentencia citada ordenó que la entrega parcial comenzara a partir de la vigencia fiscal de 1995 y así sucesivamente cada año según la conveniencia del Gobierno Nacional, empero éste nada hizo para efectuar la respectiva adición presupuestal en 1995 y para modificar la Ley de Presupuesto de 1996.
Sostiene que tan sólo a finales de 1995 Planeación Nacional efectuó la primera repartición de recursos cuyo giro tan solo se realizó en marzo de 1996, y que de allí que solicite el lucro cesante por el recibo tardío de esos dineros y los intereses moratorios.
Finalmente, precisa que la Corte Constitucional ordenó tan sólo la devolución de 872,8 mil millones de pesos por concepto de telefonía celular, cuando según certificación del Ministerio de Hacienda la suma efectivamente recibida por este concepto fue igual a $977.593.486.094,16, lo cual significa que aún se encuentran sin considerar en el presupuesto de 1994 $105.593.486.094,16, de los cuales el municipio actor tiene derecho a una parte del 15%.
I.3. La NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, por medio de apoderada contestó la demanda, y después de referirse a los preceptos constitucionales y legales aplicables al caso sostiene que el presupuesto de 1993, expedido mediante la Ley 21 de 1992, en su artículo 1º fijó los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de la Nación, habiendo incluido en numerales diferentes los Ingresos Corrientes de la Nación (1), involucrando en ellos los Ingresos Tributarios (1.1) y los Ingresos no Tributarios (1.2) con sujeción estricta a la clasificación establecida en la referida Ley Orgánica, y los ingresos de los establecimientos públicos (4), recursos administrados por la Entidad.
Agrega que los ingresos provenientes de la celebración de contratos fueron incluidos en la Ley 21 de 1992 dentro del concepto de los ingresos no tributarios (1.2) rentas contractuales (1.2.2), y no como lo afirma el actor, dentro de los capítulos de “Recursos de Capital” o “Recursos Administrados por la entidad”, y precisa que estos últimos corresponden a los ingresos de los establecimientos públicos dentro de los cuales no podrían incluirse las rentas contractuales, así como tampoco podrían entrar a engrosar los Ingresos Corrientes de la Nación sobre los cuales se hace efectiva la participación de los entes territoriales.
Con respecto a las rentas contractuales menciona que la Corte Constitucional fue clara al establecer en la sentencia C-493 de 1995 que son las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas la regularidad y la eventualidad de su disponibilidad, las que permiten definir si se trata de Ingresos Corrientes o de Recursos de Capital, de suerte que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que los recursos contractuales “... son ingresos corrientes en la medida que corresponde a la actividad constante del Estado y de sus organismos adscritos”.
Considera que el actor confunde el patrimonio de la Nación con el de los entes descentralizados pretendiendo fusionarlos para que parte de ellos vayan a las entidades territoriales, lo cual se traduce en el desconocimiento de claros principios constitucionales.
En relación con los recursos provenientes de venta de bienes, donaciones y excedentes financieros de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado sostiene que no constituyen disponibilidades normales y permanentes del Estado por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, y que se clasifican dentro de los recursos de capital.
Recuerda que en la mayoría de los casos las donaciones tienen una destinación específica fijada por la voluntad del donante y, por tanto, no pueden incluirse dentro de los Ingresos Corrientes de la Nación y destinarse parte de ellas a entidades territoriales.
Respecto de los excedentes de recursos de las entidades nacionales desconcentradas y/o descentralizadas (establecimientos públicos del orden nacional, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta) anota que se enmarcan dentro de la clasificación de recursos de capital por no ser disponibilidades normales y permanentes del Estado sino esporádicos, y porque el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 fue claro al disponer que las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado debían entrar a ser parte de los recursos de capital del Presupuesto Nacional, decisión que en igual sentido adoptó el legislador respecto de las utilidades o excedentes provenientes “de la cuenta especial de cambios que anualmente la junta monetaria determine” (artículo 21 de la Ley 38 de 1989).
Pone de presente que la ley no puede prever todas las situaciones, y que en este caso no reguló expresamente la clasificación en que deberían enmarcarse los rendimientos o excedentes financieros que los establecimientos públicos liquidaran al cierre de la respectiva vigencia fiscal, los cuales son recursos presupuéstales para la Nación, pues si los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado son recursos de capital por disposición del artículo 26 de la Ley 38 de 1989, ante la misma situación de hecho debe aplicarse una misma norma de derecho.
Se remite a la sentencia de la Corte Constitucional C-490 de 1993, según la cual los elementos que caracterizan a las rentas parafiscales son la obligatoriedad, la singularidad y la destinación específica, y concluye que una renta parafiscal no puede formar parte de los Ingresos Corrientes, pues ello implicaría cambiar la destinación del recurso proveniente de un sector económico para ser entregado a los entes territoriales.
Precisa que las contribuciones a que están sujetas las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria y los demás órganos que ejercen funciones de vigilancia y control no pueden integrar los Ingresos Corrientes de la Nación, ya que ello se traduciría en un cambio de la destinación específica fijada expresamente en cada caso particular por el legislador, además de que se trasladarían recursos de las entidades vigiladas a las entidades territoriales, con lo que quedarían desfinanciados los organismos que por mandato de la ley deben vigilar y controlar.
Añade que lo anterior es igualmente aplicable a las demás rentas señaladas por la parte actora, y que si bien no corresponden al concepto de parafiscales lo cierto es que tienen una destinación específica establecida por la ley, cuya modificación desconocería abiertamente los textos legales que fijan y limitan su propósito.
En cuanto a los recursos provenientes de la venta del Banco de Colombia anota que no constituyen un Ingreso Corriente, y que si bien se trató de un contrato de compraventa éste no comparte las características de las rentas contractuales que guardan periodicidad y se reciben regularmente, dado que es un ingreso contingente que no constituye una disponibilidad normal y permanente del Estado, que generó recursos por una sola vez y que debe incorporarse en el presupuesto como un recurso de capital.
Sobre la concesión de la telefonía móvil celular observa que la Ley 217 de 1995 incorporó la primera parte de los recursos provenientes de la misma, y que para 1996 y 1997 incorporó las alícuotas correspondientes.
Concluye que el municipio actor funda las pretensiones de su demanda en que los recursos fueron erróneamente clasificados en la Ley Anual de Presupuesto, lo que, a su juicio, dio lugar a que el monto de las transferencias distribuidas fuera inferior a lo ordenado por la Constitución y la ley, por lo cual solicita que se declare la nulidad de una serie de actos atados a lo aprobado por el Congreso de la República en las leyes anuales de presupuesto de las vigencias fiscales respectivas, cuando lo que realmente está demandando son las leyes anuales de presupuesto en lo que se refiere a la incorporación presupuestal de las rentas, respecto de las cuales la jurisdicción contencioso administrativa carece de jurisdicción, pues no es la competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes.
Por su parte, mediante apoderado, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL se opone a las pretensiones de la demanda, y aduce que la Ley 60 de 1993 establece sus funciones generales, y que para su cumplimiento dispone de la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial la cual realiza el proceso de liquidación y distribución de las transferencias municipales conforme a la información reportada y certificada por las entidades legalmente competentes para el efecto, de conformidad con lo previsto por el artículo 8º del Decreto 2680 de 1993.
Agrega que carece de competencia legal para determinar qué rubros hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación para efectos de que sean distribuidos a las entidades territoriales o para expedir “actos definitivos de liquidación de la transferencia”, por cuanto no tiene atribución normativa para ello.
Sostiene que el DNP elabora y envía oportunamente al Ministerio de Hacienda los instructivos de giro a que se refiere la Ley 60 de 1993 sin que incurra en retrasos para su envío; y que carece de atribuciones en relación con el giro o situación de recursos en las cuentas de los municipios actores, lo que es del resorte del Ministerio citado.
Expone cómo se realiza la distribución territorial de la participación de municipios y resguardos indígenas en los Ingresos Corrientes de la Nación de conformidad con lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, la cual preceptúa que el DPN debe distribuir la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación a las entidades beneficiarias a partir de los datos globales certificados por el Ministerio de Hacienda respecto del valor total a distribuir incorporado en el Presupuesto General de la Nación para la respectiva vigencia fiscal; del DANE; del IGAC; y de la información financiera reportada por los municipios para efectos de determinar los porcentajes de eficiencia fiscal y administrativa.
Señala que para la vigencia fiscal de 1994 el DPN realizó la distribución de los recursos correspondientes a cada municipio y resguardo indígena con base en los indicadores de población, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa, progreso en calidad de vida, población con necesidades básicas insatisfechas y nivel relativo de pobreza.
Manifiesta que en abril de 1994 el DPN fue notificado para que hiciera la distribución del reaforo de 1993, la cual se efectuó entre los 1024 municipios que habían recibido recursos para la vigencia; sin embargo, fue necesario tener en cuenta que como era una distribución de la vigencia de 1993 los recursos se debían distribuir en su totalidad por fórmula y únicamente a municipios.
Explica que para la vigencia fiscal de 1995 el Consejo de Estado conceptuó que la ley ordena garantizar primero la “participación básica” para todos los municipios del país y luego calcular las asignaciones especiales (resguardos indígenas, municipios con menos de 50.000 habitantes y municipios ribereños sobre el Río Magdalena), de tal manera que se modificó la forma de distribución para la vigencia de 1995 con respecto a la de 1994, y que la asignación municipal de los recursos para esta vigencia se realizó con base en el dato certificado por el Ministerio de Hacienda y las variables certificadas por el DANE, el IGAC y el Ministerio de Gobierno.
Anota que para la vigencia fiscal de 1996 y dado que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 26 de la Ley 60 de 1993, la distribución preliminar de los recursos correspondientes en la participación de los Ingresos Corrientes se efectuó aplicando lo conceptuado por el Consejo de Estado y mediante fórmula, con base en los criterios del artículo 357 de la Constitución Política y teniendo en cuenta que los municipios ya no percibían la básica percibida en 1992 en pesos constantes.
Añade que el Congreso aprobó el Acto Legislativo 1 de 1995 por el cual se modificó la forma de distribución de las participaciones, ya que se pretendía compensar la pérdida de recursos de un gran número de municipios ocasionada por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 26 de la Ley 60 de 1993, y la libre destinación, sin sujeción a inversión forzosa, de un porcentaje decreciente de la participación.
Asegura que la distribución definitiva de los Ingresos Corrientes certificados por el Ministerio de Hacienda para 1996 incluyó lo dispuesto por el Acto legislativo 1 de 1995 y los ajustes a los Ingresos Corrientes de la Nación, inclusive los correspondientes a los recursos girados por concepto de la telefonía móvil celular.
Finalmente, propone la excepción de caducidad de la acción respecto de la reclamación correspondiente al año de 1993, pues según el artículo 136 del C.C.A. la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca en dos años contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso, cuando la demandante es una entidad de derecho público.
II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción; declaró probada la excepción de caducidad de la acción en cuanto hace referencia a los actos de liquidación de las transferencias de los años 1992 y 1993; no accedió a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de las Leyes de Presupuesto; y denegó las demás pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones:
La excepción de falta de jurisdicción propuesta por el apoderado del Ministerio de Hacienda no prospera, por cuanto no es cierto que lo que en realidad está demandando el actor son las leyes anuales de presupuesto en lo que se refiere a la incorporación presupuestal de las rentas, pues lo que pretende es que el acto administrativo definitivo de las transferencias de 1993 y contenido en la liquidación de reaforo expedida en marzo de 1994, al igual que los actos de reaforo de las liquidaciones de 1994 y 1995, y los actos de las liquidaciones anuales y mensuales o bimensuales de las transferencias de 1993, 1994, 1995 y 1996 efectuadas por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de Planeación Nacional se declaren nulos, por no corresponder su valor a lo ordenado en la Constitución y en la Ley Orgánica del Presupuesto vigente de 1993, 1994, 1995 y 1996.
En cuanto a la excepción de caducidad, el Tribunal expone que el artículo 136 del C.C.A., antes de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998, señalaba que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso, y que si el demandante es una entidad pública la caducidad será de 2 años.
Anota que como la demanda fue presentada por el ente territorial el 30 de abril de 1996, el término de caducidad a aplicar es el de dos años.
Procede el a quo a establecer cuáles fueron los actos definitivos de las liquidaciones y los reaforos de 1993 que determinaron las participaciones del Municipio demandante en los Ingresos Corrientes de la Nación, para lo cual hace referencia al procedimiento que se utiliza para distribuir las participaciones, así:
Acorde con lo establecido en el artículo 357 de la Constitución Política, la Ley 60 de 1993, los Decretos 2680 del mismo año y 359 de 1995 y 630 de 1996, le corresponde al Ministerio de Hacienda determinar el monto de los Ingresos Corrientes de la Nación que son incorporados en la ley anual de presupuesto y sus decretos de liquidación. Una vez agotado este trámite y con base en la información suministrada por el Ministerio de Hacienda, la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación elabora la correspondiente liquidación de la distribución de las participaciones aplicando las fórmulas legales pertinentes, para luego ser presentadas al Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, entidad que a través de los documentos CONPES emite su aprobación (los anteriores actos contienen las liquidaciones iniciales como las de reaforo).
Agotado el mencionado procedimiento y con fundamento en los Documentos CONPES la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación procede a comunicar el valor asignado a cada municipio y elabora los instructivos de giro o acuerdo de gastos, como se conocían antes de la expedición de la Ley 179 de 1994, que son los actos en los que se especifica el valor que le corresponde a cada municipio por concepto de transferencias correspondientes a un período determinado.
A su vez, la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda, teniendo en cuenta los instructivos y el Plan Anualizado de Caja, sitúa en cada municipio la participación por transferencias que se precisó en el instructivo de giro respectivo.
Sostiene que de lo precedente emerge que los actos definitivos que contienen la liquidación de la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación son los Documentos CONPES y los instructivos de giro o acuerdos de gastos, siendo los giros que hace la Tesorería simplemente actos de ejecución.
Anota que para la vigencia de 1993 el último Acuerdo de Gastos fue el 4001 de 7 de abril de 1994, mediante el cual se ordenó el pago correspondiente al mayor recaudado en dicha vigencia; es decir, que corresponde a la liquidación de reaforo que se efectuó en 1993, dineros que fueron situados en la cuenta correspondiente al Municipio de la Estrella.
Encuentra el Tribunal que respecto de las participaciones de 1993 la acción se encuentra caducada, dado que entre la fecha de la presentación de la demanda (30 de abril de 1996) y el acto definitivo (Acuerdo de Gastos 4001 de 7 de abril de 1994) transcurrió un término superior a los 2 años.
En cuanto a las participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación para 1994 señala que el Documento CONPES Social 20 DNP-UDT aprobó la distribución de las apropiaciones para ese año, y en razón a que no se aportó el último Acuerdo de gastos para esa vigencia debe tenerse en cuenta el último giro que data del 19 de abril de 1995, que corresponde a la reserva del 10% de la apropiación de 1994, de donde se desprende que respecto de las reclamaciones de esta vigencia fiscal la acción no caducó.
El Tribunal declara la excepción de caducidad respecto de los actos de las transferencias de los Ingresos Corrientes de la Nación correspondientes a 1992, pues para dicha vigencia fiscal estaba vigente la Ley 12 de 1986 que regulaba la participación de los municipios atendiendo el impuesto a las ventas, norma esta que fue modificada por la Ley 43 de 1987, que estableció que el Ministerio de Hacienda debía transferir a los municipios las participaciones en el impuesto a las ventas sobre la base de seis cuotas bimestrales calculadas según los estimativos de las apropiaciones de la respectiva ley de presupuesto.
Sostiene que el último acto de liquidación definitiva correspondiente a 1992 le fue comunicado al Municipio actor mediante Oficio 450 de 6 de mayo de 1992, en donde se le indicó el valor del 100% de la apropiación presupuestal que le correspondía por participación en el impuesto a las ventas, debiendo efectuarse el pago del bimestre noviembre – diciembre el último día hábil de febrero de 1993, por lo que si se tienen en cuenta estas fechas y la de la presentación de la demanda se advierte que transcurrió un término superior a los dos años con que contaba el Municipio para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de dichas participaciones.
En cuanto a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de las Leyes Ordinarias de Presupuesto 21 y 88 de 1993, 178 de 1994 y 217 y 224 de 1995, así como también de todos los decretos liquidatorios y complementarios o de adiciones presupuestales, pues según el actor afectan el monto total de los ingresos del presupuesto para esos años con flagrante violación de la Constitución Política y de la Ley Orgánica de Presupuesto, el Tribunal observa que el Municipio de la Estrella omitió invocar en forma concreta las normas constitucionales frente a las cuales se encuentran en contradicción las leyes de presupuesto citadas, circunstancia que impide el estudio pertinente.
En lo que tiene que ver con la disminución de los ingresos de la Nación por inclusión de algunos conceptos en “Recursos de Capital”, el a quo, atendiendo los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Política y 19, 20, 21 y otros de la Ley 38 de 1989, así como la sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional, señaló que no es cierto que la actividad contractual constituye un lucro permanente para el Estado y que, por tanto, esa regularidad le permite catalogarlo como Ingreso Corriente, por cuanto no todos los recursos provenientes de los contratos de enajenación de bienes del Estado pueden ser clasificados como Ingresos Corrientes, ni tampoco puede afirmarse que no lo son, pues deben tenerse en cuenta las características de regularidad o eventualidad de su disponibilidad para definir si deben o no incluirse en el rubro de Ingresos Corrientes no tributarios, es decir, que deberá aceptarse como criterio orientador para su clasificación la disponibilidad permanente que de tales bienes tenga el Estado.
Además, puso de presente que el actor no señaló con exactitud qué rentas contractuales debían incluirse dentro del rubro de Ingresos Corrientes, pues se limitó a citar como ejemplo la venta de los bancos estatales, lo cual lo imposibilitó para realizar un estudio de cada contrato para verificar si debió o no incluirse en el capítulo de Ingresos Corrientes, y advirtió que los recursos provenientes de esas ventas y los excedentes financieros de las entidades descentralizadas constituyen rentas de capital, por cuanto el objeto de los primeros se agota en una sola negociación y porque los segundos están así definidos en el artículo 22 de la Ley 38 de 1989 y en el artículo 26, ibídem, las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Respecto del cargo referente a la indebida clasificación de las rentas parafiscales sostiene que tales rentas no constituyen Ingresos Corrientes no tributarios porque no siempre ingresan a las arcas del Presupuesto Nacional debido a la destinación específica que le fue asignada por el constituyente y el legislador y, por tanto, tampoco pueden ser considerados como Ingresos Corrientes de la Nación al no ostentar la regularidad propia de éstos, pues no son recursos de los que pueda disponer regularmente el Estado, mientras que las contribuciones que recaudan la mayoría de las entidades citadas en la demanda tienen como objeto cubrir los costos de prestación del servicio público administrativo que les corresponde, es decir, que ostentan el carácter de tasas retributivas, luego tienen una destinación específica, tal como se infiere del artículo 338 de la Constitución Política.
El Tribunal señala que la inconformidad del actor consistente en que se aplicó el censo poblacional de 1985 no es de recibo, pues la Ley autorizó al Departamento Nacional de Planeación para efectuar el cálculo o liquidación de las transferencias atendiendo dicho censo, y si bien dejó abierta la posibilidad de que se tomara como base el de 1993, como quiera que éste no se consolidó por falta de aprobación del Congreso de la República, no podía el DNP adoptar para las vigencias correspondientes a los años 1994 a 1996 los indicadores de población y el índice de necesidades básicas insatisfechas reportadas por el DANE para liquidar las transferencias de los municipios.
En cuanto a la indebida aplicación de la sentencia C-151 de 1995 el sentenciador de primer instancia anota que la participación del Municipio De La Estrella en los Ingresos Corrientes de la Nación se ha ido incrementando año por año, y que los valores reconocidos siempre han sido superiores a las cantidades recibidas en la vigencia de 1992 por concepto de las participaciones del impuesto al valor agregado, además de que no demostró que en realidad debía recibir sumas superiores por concepto de participación en los ingresos corrientes de la Nación.
Para despachar desfavorablemente la alegada reducción de los recursos en virtud del artículo 42 de la Ley 60 de 1993 el Tribunal menciona que la Corte Constitucional mediante sentencia C-151 de 1995 lo declaró inexequible sin fijar los efectos de tal inexequibilidad, razón por la cual se entiende que se proyectan sólo hacia el futuro y, en consecuencia, los recursos girados a la Federación Colombiana de Municipios durante las vigencias 1994 y 1995 con base en el precepto declarado inexequible no se afectan, pues para esa época la norma se encontraba vigente.
Finalmente, y como quiera que no encontró prosperidad cargo alguno, el a quo se releva de pronunciarse sobre la pretensión resarcitoria.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
En su recurso de apelación el apoderado del MUNICIPIO DE LA ESTRELLA sostiene que para las vigencias fiscales de 1994 y 1995 se encontraba vigente el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 y, por tanto, era aplicable a los presupuestos de esos años.
Señala que según dicho precepto todas las rentas contractuales de las mencionadas vigencias debían ser consideradas Ingresos Corrientes, como lo determinó el dictamen pericial rendido en el proceso, pese a lo cual se incluyeron tres rentas contractuales como rentas parasficales (“Compensación canales radioeléctricos del Estado; Concesión a las Sociedades Portuarias, e Ingresos Contraprestación ICEL – CORELCA”).
Añade que también de conformidad con el dictamen pericial los recursos referentes a la Financiación del Sector Justicia; Fondo Nacional de Estupefacientes; Fondos Internos Ministerio de Defensa; Fondos Internos de la Policía Nacional; Unidad Administrativa Especial Minero – Energético; Fondo de Defensa Nacional o Cuota de Compensación Militar; y Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía debieron hacer parte del capítulo de Ingresos Corrientes de la Nación, no obstante lo cual se incluyeron en el capítulo de rentas parafiscales.
Sostiene que todas y cada una de las transferencias del sector descentralizado de la Nación que se establecieran para la vigencia fiscal de 1995 debían ser consideradas Ingresos Corrientes, lo cual no se cumplió en la Ley Anual de Presupuesto ni en los posteriores documentos CONPES que realizaron la liquidación de las transferencias a que tenía derecho el Municipio actor, pues se incluyeron en el Presupuesto como Recursos de Capital, numeral 0011 “Excedentes financieros”.
A su juicio, se debe declarar sin duda alguna la nulidad de los documentos CONPES 2716-DNP-UIP-UDT de 30 de junio de 1994 y 2757 Minhacienda-Minsalud DNP-UDT de 11 de enero de 1995, pues no incorporaron los recursos correspondientes a la renta contractual de la telefonía móvil celular, como se dejó dicho en la sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional.
Anota que la exclusión del 25.6% del impuesto global de la gasolina motor establecida en el artículo 59 de la Ley 223 de 1995 fue declarada inexequible mediante sentencia C-1545 de 2000, razón por la cual, en virtud de lo dispuesto por los artículos 333, 334, 336 y 359 de la Constitución Política los rubros recaudados por la Nación con base en dicho concepto debían hacer parte de los Ingresos Corrientes para los años 1995, 1996 y 1997 y, por ende, ser partícipes de la base sobre la cual liquidar las transferencias intergubernamentales.
Menciona que los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Política fueron desconocidos para los años 1996, 1997, 1998 y 1999, por cuanto se incluyeron como Fondos Especiales unos ingresos que, dadas sus características, son corrientes de la Nación (Financiación del Sector Justicia; Fondo Nacional de Estupefacientes, etc.).
Pone de presente que en 1995 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público descontó las rentas de destinación específica (IVA al cemento y cesión del IVA a las Cajas Seccionales de Previsión y a las antiguas intendencias y comisarías ) del monto que debía formar parte de la base para liquidar los Ingresos Corrientes de la Nación sin estar facultado para ello, por cuanto dicha capacidad solamente la tenía para 1994, según lo indica el artículo 24 de la Ley 6ª de 1992.
Por último, insiste en la viabilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad de las normas de presupuesto que contravienen la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual considera cabe frente a los temas respecto de los cuales se pronunció la Corte Constitucional en las sentencias C-423 de 1995 (telefonía celular) y C-1545 de 2000 (contribución de la descentralización).
IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como quiera que le asistió razón al sentenciador de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de caducidad respecto de los presupuestos de los años 1992 y 1993, la Sala se pronunciará únicamente frente a los de los años 1994, 1995, 1996 y 1997.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad planteada por el municipio actor, la Sala reitera una vez más que con la misma se pretende dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, según el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y que debe reunir ciertos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretend.
Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo:
“La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar.
“Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquélla es la contraria: no darle aplicación.
“Al respecto, esta Corte ha señalado:
'El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular.
'Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.
'Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.
'El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí'.
“En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.
“De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.
“Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º C.N.)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayado fuera de texto).
“La Sala Plena de la Corporación, al fijar el alcance del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, que declaró exequible, supeditando la exequibilidad al acatamiento del artículo 4 de la Constitución, manifestó:
'Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría.
'Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
'Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).
'Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares 'salvo norma expresa en contrario' como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones'(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara). (Subrayado fuera de texto)”.(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)”.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que la excepción de inconstitucionalidad propuesta no reúne los requisitos exigidos para el efecto, además de que no es competencia de esta jurisdicción el estudio de la constitucionalidad de las leyes anuales de presupuesto en orden a declarar su inexequibilidad, pues es de su resorte juzgar los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos estatales.
En consecuencia, corresponde a esta Corporación examinar los actos de liquidación (actos administrativos) para determinar si se encuentra o no ajustada a derecho la exclusión de los rubros que el actor considera debieron ser tenidos en cuenta para efectos de calcular la participación del Municipio De La Estrella en los Ingresos Corrientes de la Nación para los años de 1994, 1995, 1996 y 1997, para lo cual se remite a las consideraciones expuestas en un asunto similar al que se controviert
:
“En esencia, la inconformidad del actor radica en que en los presupuestos de los años 1995, 1996 y 1997 se dejaron de incluir las rentas contractuales; los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional; las donaciones recibidas de terceros; las rentas parafiscales; las rentas ordinarias sin destinación específica administradas por, entre otras, las Superintendencias de Sociedades, de Subsidio familiar, de Servicios Públicos, Nacional de Valores; las contribuciones de la Contraloría General de la República, los recursos del Instituto Electrónico de Idiomas, etc.; y las utilidades del Banco de la República diferentes a las obtenidas en virtud del diferencial cambiario, las financieras en el manejo de las reservas de capital del Banco estatal y títulos de deuda pública, todos los cuales, a juicio de aquél, hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación y no de los llamados Recursos de Capital.
“Los Ingresos Corrientes de la Nación están integrados por las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
“Por su parte, los Recursos de Capital están constituidos por aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables.
“La Ley 60 de 1993, en el parágrafo 1 del artículo 9 define así los ingresos corrientes de la Nación.
'Ley 60 de 1993.
'Artículo 9.
(...)
'Parágrafo 1. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo del situado fiscal según los artículos 356 y 358 constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo nacional de regalías y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En ningún caso podrán deducirse de los ingresos corrientes para efectos del cálculo del situado fiscal las rentas de destinación específica autorizadas por el artículo 359 constitucional'.
“Para el año 1995, uno de los presupuestos que se cuestionan, se encontraba vigente la Ley 38 de 1989 que constituía el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, que señalaba en el artículo 7 que el Presupuesto de Rentas de la Nación está compuesto por la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos.
“Por su parte, el artículo 20, ibídem, establecía:
'Artículo 20. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación.
'Parágrafo 1. Constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.
'Parágrafo 2. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo'.
“El artículo 21 de la norma en cita define así los recursos de capital:
'Artículo 21. Los recursos de capital comprenderán: el cómputo de los recursos del Balance del Tesoro; los recursos de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año autorizados por la Ley; los rendimientos por operaciones financieras; el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República y, los provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente la Junta Monetaria determine'.
“La Ley 179 de 1994, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, en el artículo 12 define así las contribuciones parafiscales:
'Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por la ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen'.
“En el artículo 13 la Ley 179 de 1994, consagra:
'Artículo 13. El artículo 21 de la Ley 38 de 1989 quedará así:
'Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria'.
“Respecto de las rentas contractuales y, concretamente, en relación con los ingresos recibidos por la Nación con ocasión del contrato de concesión de la telefonía móvil celular, la Corte Constitucional, en sentencia C-423 de 1995 dejó sentado que los mismos sí constituyen Ingresos Corrientes de la Nación, en la medida en que '... los contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta Corporación, 'de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado'. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación recaudados en 1994 por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular y ordenó que el Gobierno Nacional le diera cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios.
“En cumplimiento de dicha sentencia, el Gobierno Nacional adicionó mediante Ley 217 de 14 de noviembre de 1995 y Decreto de Liquidación 2044 del mismo año los recursos correspondientes a la octava parte de la telefonía móvil celular; para la vigencia fiscal de 1996 incorporó la octava parte de dichos recursos de la TMC como ingresos no tributarios, numeral 5, telefonía celular; y a partir de la vigencia fiscal de 1997 esa octava parte se clasificó como ingresos no tributarios en el mismo numeral 0005, con el nombre de Fondo de Recursos del Superávit de la Nación.
“En cuanto a las demás rentas contractuales que a juicio del actor debieron ingresar dentro del rubro de los Ingresos Corrientes de la Nación, que por demás no especifica, a excepción de las de la venta del Banco de Colombia, … debe tenerse también en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia anteriormente identificada, respecto de que son la regularidad o eventualidad en la disponibilidad de los bienes objeto de negociación las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. Sostuvo en dicha oportunidad el alto Tribunal:
'En síntesis, un bien cuya explotación reúne las condiciones que configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva de la celebración de un contrato, y que por lo tanto corresponde a lo que el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, denominó "rentas contractuales", norma vigente en la época en que se causaron y recaudaron dichos recursos, y además se tramitó, aprobó y expidió la ley 168 de 1994.
'Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos ordinarios, a las características que éstos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento útil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le atribuye el Ministerio de Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha característica no puede entenderse derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecución, valor, plazos, forma de pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por qué los recursos que se originan en los contratos de crédito, depósito, o compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso esporádico, no susceptible de repetición, que no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que lo origina.
'...
'Puede concluirse del contenido de dicha norma, que el concepto "rentas contractuales" desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios?
'De lo dicho se desprende que no. Tal clasificación no implica que los recursos que se generen para el Estado, producto de los negocios que éste realice con bienes que sean de propiedad de la Nación, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporación en el presupuesto y correspondiente clasificación, queden sujetos a la decisión coyuntural de la administración; serán las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital.
'Así, por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la explotación del espectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden considerarse "disponibilidades normales y permanentes del Estado", de las cuales puede obtener recursos de manera regular, generarán para su arcas ingresos ordinarios, que como tales quedarán sujetos a la distribución que ordena la Constitución en sus artículos 356 y 357. Mientras que si se trata de contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyos objetos no constituyen "disponibilidades normales y permanentes del Estado", por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse al presupuesto'.
“Nótese, entonces, que no todas las rentas contractuales hacen parte del concepto de los Ingresos Corrientes de la Nación, por lo cual debió el actor demostrar que las que a su juicio debieron ser incluidas gozaban de las características de que trata la sentencia cuyos apartes pertinentes fueron arriba transcritos, lo cual en manera alguna hizo. Por lo demás, se insiste en que lo actuado con sujeción a las leyes anuales de presupuesto en lo que toca con los conceptos en discusión no es del resorte de esta jurisdicción dilucidarlo.
“En lo que tiene que ver con la no inclusión de las rentas parafiscales en el concepto de Ingresos Corrientes de la Nación, es de anotar que la Corte Constitucional también se pronunció sobre dicho aspecto, en sentencia C-308 de 1994, en la cual concluyó que dichas rentas, si bien son recursos públicos, no constituyen Ingresos Corrientes de la Nación.
“Al efecto discurrió así:
'De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado.
'No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados.
'...Los criterios señalados fueron claramente consignados por la Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la exequibilidad de la cuota de fomento panelero (ley 40/90), donde tuvo la oportunidad de definir y caracterizar el fenómeno de la parafiscalidad, advirtiendo lo siguiente:
'De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar, que el término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar, que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. Esta fue la visión del Constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad...'.
'...
'4.5. Naturaleza jurídica de los ingresos parafiscales.
'...
'Finalmente, hay que dejar en claro que, en razón de ser recursos públicos, provenientes de contribuciones parafiscales, los bienes que integran el Fondo Nacional del Café, no hacen parte del erario, es decir, del Tesoro de la Nación. Y por esta razón, en ningún caso, mientras esté vigente el contrato con la Federación, podrá dárseles destinación diferente a la prevista en las leyes que establecen las fuentes de financiación del referido Fondo. Las contribuciones parafiscales, se repite, son recursos públicos, pero no son ingresos corrientes de la Nación'.
“Las consideraciones transcritas demuestran que tampoco tiene razón el actor cuando pretende que dentro de las liquidaciones de las transferencias a los municipios se incluyan las contribuciones parafiscales, pues las mismas solamente pueden ser destinadas para beneficio del grupo gravado.
“Adicionalmente, el artículo 12 de la ley 179 de 1994 dispuso que 'Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos' (el resaltado no es del texto).
“De otra parte, el recurrente insiste en que el excedente financiero de los establecimientos públicos también hace parte de los Ingresos Corrientes de la Nación, frente a lo cual la Sala advierte que si bien es cierto que la Ley 38 de 1989 nada dijo sobre el particular, también lo es que el artículo 21 de la Ley 179 de 1994 expresamente lo incluyó, junto con el de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.
“Además, el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, con la modificación introducida por el artículo 3º de la ley 179 de 1994, es claro al señalar que el Presupuesto General de la Nación se compone por el Presupuesto General de Rentas, que, a su turno, contiene la estimación de los Ingresos Corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos, es decir, que no incluye estos últimos dentro de los primeros.
“Respecto de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, tal y como lo sostuvo el sentenciador de primera instancia, el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 los clasificaba dentro de los recursos de capital, al igual que el artículo 21, ibídem, clasificó como tal a los recursos provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que anualmente determine la Junta Monetaria.
“En cuanto a que el Departamento Nacional de Planeación basó sus cálculos en el censo de 1985, se tiene que la Sala se pronunció sobre el particular en las sentencias de 5 de julio de 2002, identificadas plenamente al inicio de estas consideraciones, por lo cual se remite a lo que en ellas se dejó dicho sobre el punto así:
'Al respecto se encuentra que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional tiene como tarea aplicar la fórmula prevista en la Constitución Política y en la Ley 60 de 1993 y la distribución de los recursos del situado fiscal y de la participación entre las entidades territoriales; es decir, programa y liquida el situado fiscal y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación de acuerdo con lo previsto en la ley mencionada.
'Si bien tuvo en cuenta el censo poblacional de 1985, hizo con base en dicho censo las respectivas proyecciones, lo fue por cuanto es la misma Constitución Política en el artículo 54 transitorio la que adoptó dicho censo para todos los efectos legales, como también aparece referencia al mismo en las leyes de presupuesto al señalar que los indicadores de población se deben hacer con base en el censo de 1985.
'Debe también tenerse en cuenta que, como lo dice el Departamento de Planeación Nacional los datos del censo de 1985 fueron utilizados hasta la vigencia fiscal de 1996, pero luego se utilizó el censo de 1993 por expresa disposición de la Ley 331 de 1997, que adoptó el Presupuesto General de la Nación para esa vigencia.
'De manera que el Departamento Nacional de Planeación trabaja sobre la información suministrada por el DANE sobre la población total, índice de necesidades básicas insatisfechas, población de servicios de agua alcantarillado y aseo. Además los alcaldes deben enviar antes del 30 de abril de cada año un informe sobre la ejecución presupuestal del municipio, información que es la que permite determinar la distribución del 6% que corresponde a la eficiencia fiscal y el 6% de eficiencia administrativa, en la participación asignada al municipio, datos sobre los que trabaja el Ministerio de Hacienda para la determinación preliminar del monto de las participaciones a los municipios.
'No es esta entidad como tampoco lo es el Ministerio de Hacienda, quien determina el componente de los Ingresos Corrientes de la Nación que sirven de base del cálculo y el porcentaje de participación que se incluye en el anteproyecto del Presupuesto General de la Nación pues, de conformidad con el monto global se elabora el Plan Operativo de Transferencias.
'Del monto de la participación que corresponde a cada municipio el 90% del total del aforo se gira bimestralmente y en el mes de abril siguiente se realiza el giro de reaforo, que es el que depende del recaudo efectivo de los Ingresos Corrientes de la Nación, certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; es por ello que el Departamento Nacional de Planeación no tiene competencia para hacer tal determinación ni para expedir actos de liquidación de dichas transferencias.
'De manera que Planeación Nacional distribuye los recursos que corresponden a cada municipio con base en el informe del Ministerio de Hacienda y en los datos certificados por el DANE, el IGAC y el Ministerio de Gobierno, y para la vigencia de 1995 tuvo en cuenta el concepto del Consejo de Estado sobre garantizar primero la participación básica para todos los municipios y luego sí calcular las asignaciones especiales; además lo decidido en sentencia C-151 de 1995 proferida por la Corte Constitucional ajustando la distribución municipal a partir del segundo bimestre, pues ya no debía hacerse la asignación a la Federación Colombiana de Municipios, y dando cumplimiento a la distribución del monto adicional por concepto de telefonía móvil celular.
Finalmente, la Sala precisa que en el recurso de apelación el actor formula unos cargos que no hicieron parte de la demanda, cuales son, la violación de los artículos 333, 334, 336 y 359 de la Constitución Política, en cuanto con fundamento en el artículo 59 de la Ley 223 de 1995 los presupuestos analizados excluyeron de la base de liquidación de las transferencias el 25.6% del impuesto global de la gasolina, precepto que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-1545 de 2000; y la violación de los artículos 24 y 19 de la Ley 6ª de 1992 por descontar de la mencionada base el Ministerio de Hacienda en 1995 las rentas de destinación específica por concepto del aumento porcentual del IVA, censuras frente a las cuales no hará pronunciamiento alguno, ya que la demanda, junto con su adición o corrección, son las únicas oportunidades para señalar las normas violadas y explicar el concepto de violación, pues, de no ser así, se violaría el derecho de defensa de la entidad demandada.
Concluye esta Corporación que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, en cuanto no demostró que los rubros que aduce tanto en la demanda como en su recurso efectivamente hacen parte de los Ingresos Corrientes de la Nación y no de los denominados recursos de capital, razón por la cual habrá de confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de febrero de 2005.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de junio de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Ausente con permiso
