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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
Demandada: Procuraduría General de la Nación
Tema: Disciplinario. Revocatoria de los actos sancionatorios.
Indemnización por «daño a la salud» y pérdida de oportunidad.
Sentencia de segunda instancia
Asunto
Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por las partes contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
La demanda1
Las pretensiones
Gabriel Muvdi Aranguena y otros2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso - administrativo3 acudieron a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos:
1 Samai, proceso 20001-23-39-000-2020-00560-00, índice 54, archivo
«40ED_02DEMANDANYRGABRIELM(.pdf) NroActua 54», pág. 1.
2 Danna Sofía Muvdi Ortiz [hija]; Martha Inés Vega Mendoza [cónyuge]; Mariam, Nadua y Muvdi Vega [hijas]; Bony y Karim Muvdi Aranguena [hermanos].
Fallo disciplinario de primera instancia del 12 de diciembre de 2018 expedido por la Procuraduría Regional del Cesar, mediante el cual sancionó a los concejales del municipio de Valledupar elegidos para el periodo 2016 – 2019 [entre ellos Gabriel Muvdi Aranguena] con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.
Fallo de segunda instancia expedido el 17 de mayo de 2019 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa que confirmó la decisión sancionatoria, así como el auto del 21 de junio del mismo año que lo adicionó.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) la eliminación de la sanción disciplinaria reportada en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades; y (ii) el pago de los perjuicios:
Inmateriales: en su favor y el de su núcleo familiar, concretados en los perjuicios morales, «daño a la vida en relación» y «daños al proyecto de vida».
Materiales: por concepto de los honorarios (i) dejados de percibir desde el 12 de noviembre al 31 de diciembre de 2019; (ii) que debió pagar al profesional del derecho para la defensa de sus intereses; y (iii) los que dejó de percibir en el periodo 2020 – 2023 porque no tuvo la oportunidad de inscribirse como candidato.
Fundamentos fácticos
Los hechos relevantes del caso son los siguientes:
Fue elegido concejal del municipio de Valledupar para el periodo constitucional 2016-2019 y se posesionó el 2 de enero de 2016.
En sentencia del 15 de diciembre de 2016 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado se anuló el acto de elección de Álvaro Luis Castilla Fragozo como contralor municipal de Valledupar para el periodo 2016 – 2019. En esta oportunidad, se examinaron los resultados de la entrevista, la sustentación del programa de gestión y del análisis de antecedentes académicos y experiencia para concluir que los puntajes eran: (i) 89.55% de Omar Javier Contreras Socarrás; (ii) 88.20% de Jorge Arturo Araújo Ramírez; y (iii) 80.45% de Álvaro Luis Castilla Fragozo.
Luego, mediante auto del 26 de enero de 2017 -al resolver una solicitud de aclaración- dicha Sección precisó que el trámite que debía adelantar el concejo municipal era el de realizar la elección del contralor de acuerdo con el orden de la
lista de elegibles conformada para el efecto, es decir, la persona que ocupó el primer lugar por representar el más alto de los puntajes.
En cumplimiento de lo anterior, el Concejo Municipal de Valledupar, del cual hacía parte el demandante, suscribió el acta 008 del 28 de febrero de 2017, mediante la cual se eligió a Omar Javier Contreras Socarrás como contralor de la entidad territorial para el periodo 2016 – 2019.
Contra esta elección se inició el medio de control de nulidad electoral. El 21 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda y, el 19 de julio de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la decisión para, en su lugar, declarar la nulidad del acta a través de la cual se eligió a Omar Javier Contreras Socarrás.
En la decisión se expuso que Omar Javier Contreras Socarrás fue nombrado defensor regional del Cesar, código 0040, grado 20, desde el 7 de mayo de 2013 hasta el 27 de febrero de 2018, fecha en que fue aceptada su renuncia. En consecuencia, se demostraron los elementos de la inhabilidad prevista en el inciso
8 del artículo 272 de la Constitución Política porque ocupó un cargo del nivel directivo y en una entidad del «orden departamental»; asimismo, lo ejerció hasta un día antes de ser elegido contralor municipal.
Mediante auto del 23 de julio de 2018 la Procuraduría Regional de Valledupar inició la indagación preliminar al considerar que era necesario determinar las presuntas irregularidades en que pudieran estar incursos los concejales por haberlo elegido contralor municipal, «con ocasión de la sentencia de fecha 19 de julio de 2019 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Quinta [...]».
El 28 de septiembre de 2018 se determinó que se debía adelantar el procedimiento verbal y se consideró que los miembros de la corporación presuntamente habían cometido -a título de dolo- la falta gravísima prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, esto era elegir a una persona en quien concurriera una causal de inhabilidad; en línea con lo previsto en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución Política.
Por las mismas razones se impuso la sanción a los concejales de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años. Contra esta decisión el demandante presentó recurso de apelación; sin embargo, el 17 de mayo de 2019 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa confirmó la decisión.
Notificado el fallo de segunda instancia, los concejales presentaron memoriales de adición, corrección, aclaración, nulidad por violación al derecho de defensa y contradicción, así como por falta de competencia, de recusación, suspensión del proceso disciplinario; no obstante, todas fueron negadas.
A través de la Resolución 047 del 12 de noviembre de 2019 se ejecutó la sanción impuesta y, en consecuencia, se declaró la vacancia absoluta de las curules ocupadas por los concejales.
En virtud de la expedición del Acto legislativo 04 de 2019, el apoderado de algunos de los concejales sancionados solicitó la aplicación del principio de favorabilidad y, en consecuencia, la revocatoria de la decisión sancionatoria.
El 27 de noviembre de 2019 la Corte Constitucional expidió el comunicado 48, en el cual se informó que la Sala Plena había dictado la sentencia SU-566 que dejó sin efectos la sentencia del 19 de julio de 2018 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, es decir, la que anuló la elección de Omar Javier Contreras Socarrás.
El 12 de diciembre de 2019 y el 14 de febrero de 2019 se reiteró la solicitud de revocatoria directa. Adicionalmente, se invocó el derecho a la igualdad, en razón a que en el proceso disciplinario IUS-E-2018-411, IUC-D-2018-1167939 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, absolvió a Omar Javier Contreras Socarrás.
Como las peticiones no fueron atendidas, el 18 de febrero de 2020 se presentó otra solicitud de revocatoria y se invocó la teoría del exceso ritual manifiesto.
En auto del 1 de junio de 2020 proferido por el procurador general de la Nación se resolvió (i) revocar los fallos de primera y segunda instancia que impusieron la sanción de destitución e inhabilidad a los concejales; (ii) absolverlos de responsabilidad disciplinaria; y (iii) ordenar que se cancelaran los antecedentes disciplinarios. En la parte considerativa se citó la sentencia SU-566 de 2019 y se indicó que la decisión se debía a la inexistencia de la falta endilgada y la vulneración de las normas y derechos fundamentales.
Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 272 de la Constitución Política; y 6 de la Ley 330 de 1996; en su concepto, porque:
La Defensoría del Pueblo era una entidad del orden nacional que hacía parte del Ministerio Público y no formaba parte de la administración central o descentralizada del municipio; en consecuencia, no incurrió en conducta constitutiva de falta disciplinaria cuando eligió a Omar Javier Contreras Socarrás como contralor del municipio de Valledupar para el periodo 2016 – 2019, de conformidad con la sentencia SU-566 de 2019 dictada por la Corte Constitucional.
La inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Constitución Política fue
indebidamente interpretada. Se acudió al criterio finalista o teleológico, aun cuando procedía el gramatical y restrictivo, en virtud de los artículos 27 del Código Civil y
1.4 del Código Electoral. Era así porque se extendió al hacer sujetos de inhabilidad a los empleados públicos del nivel directivo del orden nacional, aun cuando el contralor municipal no ejercía control fiscal sobre los actos de los defensores regionales del pueblo.
En el proceso disciplinario se demostró que Omar Javier Contreras Socarrás se desempeñó como defensor del pueblo de la regional Cesar, es decir, era funcionario del orden nacional y pertenecía al Ministerio Público, cuya estructura no respondía a la lógica de un órgano descentralizado a nivel municipal o departamental.
En el proceso disciplinario no se tuvieron en cuenta los argumentos expuestos por los disciplinados ni las pruebas [documentales y testimoniales] aportadas. Asimismo, (i) no se cumplió con la ritualidad propia del procedimiento verbal; (ii) no se aplicó la Resolución 074 del 21 de marzo de 2017 que creó las salas territoriales disciplinarias y se distribuyó la competencia de la PGN a nivel territorial; y (iii) se desconoció que la Corte Constitucional seleccionó para revisión una tutela, en razón a que el 6 de mayo de 2019 el defensor del pueblo presentó un recurso de insistencia con destino al expediente T-7.244.019 por considerar que la Sección Quinta del Consejo de Estado desconoció los derechos de Omar Javier Contreras Socarrás al decidir que se encontraba inhabilitado para posesionarse como contralor del municipio de Valledupar por haber fungido como defensor del pueblo de la regional Cesar en el año inmediatamente anterior.
Contestación de la demanda4
La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones por las siguientes razones:
A pesar de que existía una orden judicial que señalaba que el concejo debía realizar la elección del contralor municipal de acuerdo con la lista de elegibles, no estableció que se debía designar a Omar Javier Contreras Socarrás y, por lo tanto, los concejales tenían la obligación de revisar si los aspirantes estaban incursos en alguna causal de nulidad.
Mediante auto del 1 de junio de 2020 el procurador general de la Nación revocó los fallos de primera y segunda instancia expedidos por la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, mediante los cuales fueron sancionados los concejales municipales de Valledupar para la época de los hechos. Ello, con sustento en el
4 Samai, proceso 20001-23-39-000-2020-00560-00, índice 54, archivo
«58ED_21ContestacionDemand(.pdf) NroActua 54
principio de favorabilidad en razón a la inexistencia de la falta endilgada.
Las decisiones no eran manifiestamente contrarias a los artículos 272 de la Constitución Política y 6 de la Ley 330 de 1996, pues fue la Corte Constitucional la que, con posterioridad a estas, varió la posición jurisprudencial del Consejo de Estado, en tanto el canon superior fue modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019.
Los fundamentos normativos bajo los cuales la Procuraduría Regional del Cesar estructuró la tipicidad de la falta y citó a audiencia al actor se encontraban en el artículo 272 de la Constitución Política, cuyo texto original establecía que no podía ser elegido contralor departamental, distrital o municipal quien en el último año hubiera sido miembro de la asamblea o concejo que debía hacer la elección, ni quien hubiera ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal.
La autoridad disciplinaria no estructuró su decisión únicamente en la sentencia del 19 de julio de 2018, por medio de la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de Omar Javier Contreras Socarrás, pues adicionalmente examinó el conjunto de pruebas aportadas y tuvo en cuenta que respecto del artículo 272 superior existía una línea jurisprudencial consolidada que, por demás, era conocida por los concejales.
Propuso las excepciones de «ineptitud sustancial de la demanda» y «conformidad del acto administrativo con los presupuestos legales procedentes al momento de la sanción disciplinaria (inexistencia de inconstitucionalidad e ilegalidad)». La primera, en razón a que no se podía adelantar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto que fue revocado.
Sentencia de primera instancia5
Mediante sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió: (i) declarar la ocurrencia de la sustracción de materia respecto de las pretensiones de nulidad, por cuanto los actos fueron revocados directamente por la entidad demandada; (ii) condenar a la PGN a pagar el valor de los honorarios dejados de percibir por el actor desde el 12 de noviembre al 31 de diciembre de 2019, así como los perjuicios morales en su favor, en cuantía de 20 smlmv6 a la fecha de ejecutoria de la sentencia; (iii) negar las demás pretensiones de la demanda; (iv) no condenar en costas.
Luego de exponer el marco normativo y jurisprudencial de la revocatoria directa
5 Samai, proceso 20001-23-39-000-2020-00560-00, índice 54, archivo
«10_SentenciadePr_SentenciaP_202000560_0_20240926105005113».
6 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.
de los actos sancionatorios y las pruebas aportadas, resolvió el caso concreto en los siguientes términos:
El medio de control de nulidad y restablecimiento era procedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos de carácter particular o concreto, a pesar de que hubieran sido revocados por la administración, pues de acuerdo con el artículo 135 del CPACA, podían acumularse pretensiones de naturaleza indemnizatoria con la nulidad del acto.
De conformidad con las consideraciones del auto que revocó los fallos disciplinarios, la inhabilidad de Omar Javier Contreras Socarrás fue desvirtuada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2019, por lo tanto, «era necesario despojar de sus efectos a dichas decisiones». Sin embargo, al revisar las actuaciones en sede administrativa y judicial [en la tutela que dio lugar a dicho pronunciamiento], antes de la revocatoria la sanción alcanzó a surtir efectos, en tanto el actor fue destituido del cargo meses antes de que culminara el periodo constitucional para el que fue elegido, no pudo aspirar a la curul en el periodo siguiente y le fueron registrados los antecedentes disciplinarios «ante la vista pública».
Como con la revocatoria directa se eliminaron los reportes de antecedentes disciplinarios y se «anularon los actos acusados», no había lugar a pronunciarse por sustracción de materia. La motivación de esta decisión era relevante porque algunas reparaciones reclamadas en la demanda se relacionaron con daños presuntamente ocasionados o consolidados antes de que cobrara firmeza, por lo tanto, no podían quedar incluidos ante la restitución integral que se originaba si los efectos eran ex nunc.
De la valoración del material probatorio y las razones que llevaron a revocar el acto se deducía que los efectos que debían atribuirse a la revocatoria eran ex tunc, por cuanto las circunstancias que fundamentaron la revocatoria eran de derecho y prexistentes al momento de la expedición del acto sancionatorio, no sobrevinientes.
De la sentencia de unificación se podía concluir que la tipificación de la conducta reprochada se fundó en una interpretación errada de la norma constitucional que establecía la inhabilidad para ser elegido contralor municipal. La norma -desde su existencia y validez- y los efectos que debieron atribuírsele en razón de una interpretación acorde con la Constitución eran fenómenos que ya existían cuando se dictaron los actos y, por lo tanto, la revocatoria debía aparejar un restablecimiento de los derechos con efectos retroactivos.
La conducta tipificada en la ley disciplinaria y endilgada al actor no se alteró fenomenológicamente, sino que fue interpretada en forma distinta de la manera en que realmente debía atenderse según el ordenamiento jurídico vigente desde el momento en que se impuso la sanción. Precisamente, el hecho que motivó la sanción se mantuvo inmutable hasta cuando la Sección Quinta del Consejo de
Estado anuló la elección; sin embargo, esta decisión no condujo a la revocatoria del fallo disciplinario, por el contrario, lo motivó. Pese a ello, la Corte Constitucional recobró los efectos de la elección por haber invalidado la decisión de nulidad electoral.
Así, como el fundamento de la sanción abordó la interpretación de una norma constitucional, es decir, se trató de un asunto de derecho, no fue sobreviniente a la imposición de la sanción porque se basó en normas que se mantuvieron inalteradas por el legislador al momento de expedirse la sanción disciplinaria. Tampoco se le podía dar tal connotación a la sentencia de unificación porque se limitó a precisar la interpretación que debió darse al canon constitucional.
La PGN era un organismo autónomo e independiente en cuanto a la interpretación de la Constitución y la ley al momento de proferir sus decisiones en materia disciplinaria, por consiguiente, las decisiones jurisdiccionales -salvo las que tenían efectos vinculantes- no ataban ni subordinaban a los operadores. De cualquier modo, su deber era acatar, cumplir e interpretar la Constitución y sus principios como criterios fundantes del Estado Social de Derecho al ejercer su función.
El entendimiento de la norma que previó la inhabilidad resuelta por el Consejo de Estado y compartida por la demandada era incongruente con los principios de tipicidad y de interpretación restrictiva en materia sancionatoria; además, vulneró derechos fundamentales del elegido contralor. Ello denotaba que el «punto de inflexión» que generó la revocatoria directa fue la interpretación incoherente de la Constitución que hicieron las autoridades disciplinarias y el órgano judicial electoral.
De otro lado, la juridicidad o antijuridicidad del daño no dependía directamente de la sujeción del acto a la jurisprudencia de las altas cortes, sino a la Constitución, pues el actor tenía derecho a ser juzgado disciplinariamente con apego a esta y a la interpretación acorde con los principios que importaban en todas las actuaciones administrativas, independientemente del criterio que se acogiera en sede de nulidad electoral.
El motivo real de la revocación directa del acto que impuso la sanción de destitución e inhabilidad fue un error de derecho que existió al momento de la decisión sancionatoria, por lo tanto, como los efectos del restablecimiento del derecho eran hacia el pasado, debía restituirse al estado en que el afectado se hallaría si el acto sancionatorio no hubiera existido, con la indemnización respectiva de los perjuicios.
A la par, el acto ubicó al demandante en una situación que no estaba en la obligación de soportar porque era desproporcionada. «El error del ente disciplinario sancionador no [podía] excusarse válidamente por atender un criterio jurisprudencial que en últimas contrarió los principios de la Carta, pues en todo caso, la actuación atribuyó al
administrado una carga desproporcionada y le irrogó unos perjuicios que [merecían] ser resarcidos desde una perspectiva de responsabilidad objetiva».
En cuanto a los perjuicios morales, la entidad debía pagar los honorarios [indexados y con las deducciones de ley] dejados de percibir como concejal del municipio de Valledupar por no asistir a las sesiones realizadas entre el 12 de noviembre al 31 de diciembre de 2019, en tanto se interrumpió el periodo constitucional para el cual fue elegido. De acuerdo con las pruebas, la corporación edilicia realizó 13 sesiones ordinarias y 6 extraordinarias después de la destitución, cada una de ellas remunerada en $421.699 como honorarios.
No era procedente el pago de las sesiones a las que no pudo asistir durante el siguiente periodo constitucional [2020-2023]. Si bien era cierto que la inhabilidad le impidió postularse e inscribirse como candidato al concejo municipal, el daño tenía naturaleza eventual o hipotético. Nada acreditaba que su candidatura habría sido exitosa, máxime en una corporación en la que la elección de sus curules dependía de factores adicionales a la cantidad de votos.
Tampoco era de recibo que la hija del demandante hubiera sido elegida para ese periodo, en razón a que la elección de un miembro de corporación edilicia de un mismo partido político no equivalía per se a que la voluntad de los electores fuera respaldar a un candidato en forma singularizada. La indemnización era improcedente porque, a la luz de la Ley 446 de 1998 y la teoría básica de la valoración del daño y su resarcimiento, debía repararse únicamente el daño efectivamente causado, «descartando de la indemnización los perjuicios de carácter hipotéticos o eventuales».
Debían negarse los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente por los honorarios pagados a los profesionales del derecho que lo representaron, en tanto no se demostró con facturas que hubiera pagado la suma de $20.000.000.
En cuanto a los perjuicios inmateriales, solo debía indemnizarse al afectado directo de la decisión sancionatoria. Si bien esta impactó negativamente en su imagen y buen nombre como candidato que representaba a sus electores y tuvo la potencialidad de afectar su carrera política, se estimaba que era leve y no trascendía a sus familiares. En consecuencia, como la sanción truncó sus aspiraciones políticas, debía reconocerse a Gabriel Muvdi Aranguena el equivalente a 20 smlmv a la fecha de ejecutoria de la sentencia.
Sobre «los daños a la vida de relación», bastaba señalar que no operaba porque, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la modalidad desapareció para dar cabida a la categoría de daño inmaterial por daño a la salud o fisiológico y por afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.
La misma suerte corría la pretensión de la indemnización por daño al proyecto de vida porque no era una tipología de perjuicios reconocida como indemnizable y, además, de la lectura del componente real del daño que se pretendía resarcir se deducía que correspondía al perjuicio moral que ya había sido reconocido.
Los recursos de apelación
Las partes presentaron recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentaron así:
Parte demandante7
El a quo ignoró el argumento relativo a que la entidad omitió aplicar la Resolución 074 del 21 de marzo de 2017, por medio de la cual se crearon las Salas Territoriales Disciplinarias y se distribuyó la competencia de la PGN a nivel territorial. Este vicio de procedimiento afectaba la legalidad de los actos sancionatorios, en tanto la expedición de los actos no fue «compartida».
La información publicada por la prensa «no era la que ellos se imaginaban», sino la que provenía del contenido de las decisiones disciplinarias, en las cuales se anotaba la configuración de una conducta constitutiva de falta disciplinaria.
De no haberse inhabilitado y revocado oportunamente los actos, se habría podido inscribir como candidato al concejo municipal de Valledupar y, al no poder hacerlo, tuvo que inscribir a su hija, quien fue elegida concejal para el periodo 2020
– 2023, «con todo el apoyo y el potencial electoral que puso a su disposición». En consecuencia, se debían pagar los honorarios que pudo haber percibido en dicho periodo constitucional y que, además, no podían considerarse eventuales o hipotéticos. Para el reconocimiento debía tenerse en cuenta la responsabilidad por pérdida de oportunidad explicada en la sentencia del 8 de agosto de 2018 por la Sección Tercera del Consejo de Estado8.
El a quo debió pronunciarse no sobre la anulación de los actos acusados porque
«ya fueron revocados», pero sí debía indicarse si lo declaraba ajustado a derecho. Era relevante que se evaluara la juridicidad o antijuridicidad de los daños ocasionados en virtud de la ejecutoria de la sanción disciplinaria.
En la sentencia se consignó que los efectos que debían atribuirse a la revocatoria eran retroactivos porque se trató de circunstancias de derecho prexistentes al momento de la expedición del acto sancionatorio, pero desconoció
7 Samai, proceso 20001-23-39-000-2020-00560-00, índice 46, archivo
«16_200012339000202000560002MemorialWeb20241016164538».
8 Radicación 05001-23-31-000-2002-00774-01 (45138).
que se daban los 2 efectos porque eran retroactivos los honorarios dejados de percibir desde el 12 noviembre al 31 de diciembre de 2019 y, hacia el futuro, aquellos dejados de percibir como concejal.
Lo mismo ocurría con los perjuicios morales que comprendían los daños a la vida en relación y al proyecto de vida, pues en todo el proceso disciplinario los concejales fueron sometidos al escarnio público que llevó al padecimiento del disciplinado y su núcleo familiar, así como a que se pusieran en entredicho sus calidades personales, profesionales y éticas.
Se indicó que la entidad ubicó al demandante en una situación que no estaba en la obligación de soportar porque la carga resultó desproporcionada, pero reconoció unos perjuicios «irrisorios» y negó otros con desconocimiento de los parámetros establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Si la PGN reconoció que había causado un daño antijurídico al revocar sus propios actos e, incluso, así lo hizo cuando presentó una exigua propuesta de conciliación. Tanto Gabriel Muvdi Aranguena como su núcleo familiar sufrieron un daño que no estaban en la obligación de soportar, en tanto no estaba justificado por la ley o el derecho.
Al proceso se aportaron los soportes de los gastos procesales en que incurrió para su defensa, así como el pago de los aranceles judiciales. Ello, sumado a que participó activamente en el trascurso del trámite, por lo tanto, debía imponerse condena en costas a la entidad demandada.
Procuraduría General de la Nación9
No existió daño porque el artículo 272 de la Constitución sirvió de sustento para estructurar la tipicidad. Posteriormente, en la sentencia SU-566 de 2019 la Corte Constitucional señaló que (i) no se había demostrado el desconocimiento del precedente porque en la Sección Quinta del Consejo de Estado no existía posición unificada sobre la interpretación del sentido y alcance del elemento territorial de la inhabilidad para ser contralor departamental, distrital o municipal; y (ii) el cargo de defensor regional del pueblo no era del orden departamental y, por lo mismo, aquella no se podía configurar.
La PGN no sustentó su decisión únicamente con la sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, sino que acudió a las reglas de la sana crítica para examinar las pruebas al plenario y, asimismo, a la
«línea jurisprudencial en materia de inhabilidades desarrollada» por la misma sección.
9 Samai, proceso 20001-23-39-000-2020-00560-00, índice 45, archivo
«14_200012339000202000560002MemorialWeb20241016164338».
No era procedente «la condena en costas» porque la actuación estuvo revestida de buena fe. Igualmente, se expusieron argumentos jurídicos serios que respaldaban la posición de la entidad.
Trámite en segunda instancia
En auto del 11 de diciembre de 202410 se admitió el recurso de apelación presentado por las partes contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los términos de la Ley 2080 de 2021.
La Procuraduría Delegada de Intervención 7: Segunda ante el Consejo de Estado11 consideró que se debía confirmar la sentencia de primera instancia porque
(i) la actuación disciplinaria tuvo como fuente jurídica la tesis de la Sección Quinta del Consejo de Estado; sin embargo, la Corte Constitucional dejó sin efectos la decisión, lo que conllevó a que la PGN revocara los actos disciplinarios; (ii) solo se debían reconocer los honorarios dejados de percibir desde el 12 de noviembre al 31 de diciembre de 2019, no así los relativos al periodo 2020 – 2023, en tanto se trataba de una suposición del actor, máxime si los comicios se realizaron en octubre y la sanción se impuso «en noviembre» de 2019; (iii) no era procedente el reconocimiento de los perjuicios morales porque no se probaron.
Consideraciones
Competencia
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».
Cuestión previa. La competencia de la PGN para imponer sanciones disciplinarias a servidores elegidos popularmente
La Corte Constitucional -en las sentencias C-030 de 2023 y SU-381 de 2024- consideró que la prevalencia de la Convención Interamericana de Derechos Humanos [CADH] se derivaba del artículo 93 de la Constitución, pero que ello no implicaba la subordinación de la Carta Política a su contenido. En su criterio, no
existía una relación de jerarquía entre ambos instrumentos jurídicos, sino de complementariedad y coordinación, pues la CADH no podía concebirse como norma supraconstitucional ni las decisiones de la CIDH hacían parte del bloque de constitucionalidad, de manera que se presentaban como criterios hermenéuticos relevantes que debían ser considerados para resolver sobre la exequibilidad de las normas internas.
A partir de lo anterior y, a pesar de que la convención expresamente dispuso que solo el juez penal podía restringir los derechos, hizo una interpretación del art.
23.2 de la CADH y el bloque de constitucionalidad para precisar que el entendimiento que permitía armonizar ambos postulados «corresponde a que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales».
En criterio de la Sala, debe atenderse que de conformidad con la Convención de Viena del 23 de mayo de 196912, sobre el derecho de los tratados, un Estado adquiere obligaciones en el ámbito internacional a través de la ratificación, aceptación, aprobación y adhesión, según el caso. Dicho instrumento define este acto internacional como aquel «por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado»13.
En el mismo sentido, esta convención señaló -en su parte II, artículo 11- que un Estado puede manifestar su consentimiento para adquirir obligaciones en virtud de un tratado «mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido», aspectos que se abordan igualmente en el artículo 14.
Tal y como se deduce de lo anterior, la manifestación del consentimiento de un Estado frente a la comunidad internacional respecto de un instrumento jurídico implica que asume la obligación de observar y respetar la materia objeto de acuerdo. Así se desprende del numeral 26 de la Convención de Viena, al referirse al contenido del principio pacta sunt servanda, para señalar que «[t]odo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe». En consecuencia «[u]na parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado»14, salvo que exista un vicio de competencia para efectuar tal declaración.
En estos términos, al momento de suscribir el Pacto de San José de Costa Rica del 22 de noviembre de 1969: Convención Americana sobre Derechos Humanos, Colombia declaró que reconocía como «obligatoria de pleno derecho y sin convención
12 Ratificado por Colombia a través de la Ley 32 de 1985 «Por medio de la cual se aprueba la "Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados", suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969»
13 Parte I, numeral 1, literal b).
especial, la competencia de la Corte [Interamericana de Derechos Humanos] sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención»15 y se comprometió a cumplir las decisiones de aquella Corte en los casos por ella decididos en los que hubiera sido parte16.
Ello se ratificó en los artículos 9 y 93 de la Constitución Política de 1991 al reconocer los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y disponer que «[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre los derechos humanos ratificados por Colombia».
En efecto, esta interpretación se acompasa con el control de convencionalidad que fue desarrollado en la sentencia Almonacid Arellano y otros vs Chile del 26 de septiembre de 2006, en la cual se estableció que la obligación del artículo 2 de la convención los Estados parte se comprometían a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales las disposiciones de la convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades, la cual se extendía a los funcionarios judiciales cuando aquellos fallaran en su tarea de «suprimir y/o no adoptar las leyes contrarias» a esta, pues permanecía vinculado al deber previsto en el artículo 1.1 y, por consiguiente, «debía abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella». A esta precisión siguió lo que se transcribe:
«124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.» [se resalta]
15 Artículo 62 de la CADH Artículo 62. 1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención. 2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente, o bajo condición de reciprocidad, por un plazo determinado o para casos específicos. Deberá ser presentada al Secretario General de la Organización, quien transmitirá copias de la misma a los otros Estados Miembros de la Organización y al Secretario de la Corte. 3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.»
16 «Artículo 68. 1. Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes. 2. La parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado».
Este concepto de control de convencionalidad y el pronunciamiento citado ha generado que la doctrina considere que la idea de convencionalidad que se articula de manera sistemática a los ordenamientos internos cause un «vinculante régimen jurídico que garantiza una vigencia, interpretación y aplicación homogénea y estandarizada en materia de derechos humanos»17, pero debe interpretarse como un ordenamiento jurídico objetivo o de subsunción y sustancial, en razón a que la convención «configura un marco [...] de derechos y garantías al cual se encuentran sujetos y vinculados todos los poderes u órganos de los Estados miembros»18, de conformidad con el artículo 1.1 que es la base para la subordinación a las reglas convencionales.
En línea con lo anterior, las autoridades nacionales deben dar estricto cumplimiento a los estándares determinados por la interpretación de la Corte Interamericana, en razón a que esta, en virtud del artículo 93 de la Constitución, conforme con el ordenamiento jurídico interno es «un solo marco protector de derechos19»20 Ello, también fue expuesto por la CIDH al indicar que «los jueces y órganos vinculados a la administración de los niveles están en la obligación de ejercer ex oficio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes»21.
En suma, el control de convencionalidad consiste en la verificación de las normas y actos de un Estado parte con la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual debe ser ejercida por toda autoridad pública en el marco de sus competencias y las regulaciones procesales y para ejercerlo debe tener en cuenta no solo el texto convencional, sino también la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como su intérprete.
Ello, sin que se deje de lado la importancia de distinguir entre el Estado que es parte en el caso sometido a su jurisdicción y el que no lo es. Para el primero de los casos los artículos 66, 67 y 68 de la Convención disponen que el fallo será motivado, definitivo y que el Estado se compromete a cumplir con la decisión, la cual, no solo es exigible respecto de la parte resolutiva, sino que si en ella se refiere a las consideraciones también debe atenderse a tal motivación, comoquiera que el razonamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es parte integral del fallo y constituye un todo, adquiriendo la sentencia el carácter de cosa juzgada internacional para el Estado que ha sido parte en la controversia y la norma convencional interpretada adquiere vinculatoriedad para todos sus órganos y
17 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. El concepto de Convencionalidad. Vicisitudes para su construcción sustancial en el sistema interamericano de derecho humanos. Ideas fuera rectoras. Universidad Externado de Colombia, 2ª Ed., 2018.
19 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Amonacil Arellano, 125; Gelman 197; Masacre de Santo Domingo 187.
21 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, 26 de noviembre de 2010.
autoridades.
Para el segundo de los casos, en el cual el Estado no es parte del caso sometido a su jurisdicción, la Corte Interamericana ha señalado que por el solo hecho de ser parte en la Convención, todas sus autoridades públicas y todos sus órganos están obligados por el tratado, por lo que, deben ejercer en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, un control de convencionalidad tanto en la emisión y aplicación de normas internas en lo que se refiere a su validez y compatibilidad con la Convención, como en la determinación, juzgamiento y resolución de situaciones particulares y casos concretos teniendo en cuenta el propio tratado y según corresponda sus precedentes o lineamientos jurisprudenciales22.
Lo anterior es una expresión del principio de complementariedad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y de la obligación de los Estados de cumplir de buena fe los tratados y, en el caso de la Convención, de ejercer un control de convencionalidad de su ordenamiento interno con las disposiciones del texto convencional para evitar potenciales violaciones de derechos humanos y la consecuente responsabilidad internacional, comoquiera que son los Estados los primeros llamados a proteger los derechos humanos de las personas dentro de su jurisdicción y en caso de violación de estos deben solucionarse internamente y solo en caso contrario someterse a la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en forma complementaria, le compete a esta pronunciarse, pero, en todo caso, el control de convencionalidad es obligatorio para todas las autoridades en virtud de la ratificación del tratado y la aceptación de la competencia de las instancias internacionales.
Por lo anterior, si el Estado colombiano asumió la obligación de cumplir con la Convención Interamericana de Derechos Humanos y reconoció como «obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención», así como el imperativo de cumplir con las decisiones de la CIDH en los casos en los que fue parte [art. 68 de la CADH], frente a cada caso concreto el juez también está llamado a verificar el cumplimiento de las órdenes internacionales a través del respectivo control de convencionalidad.
Y es que, advierte la Sala que, a pesar de los pronunciamientos de la Corte Constitucional, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 2 de septiembre de 2024 presentó las observaciones al cumplimiento de la sentencia del caso 13.044 -Petro Urrego vs Colombia- en las que se examinó el contenido de la sentencia C-030 de 2023 y aclaró que «el estándar interamericano no se refiere a que la sanción disciplinaria y para funcionarios que se encuentran ejerciendo el cargo en el cual fueron sancionados, sea ejecutoriada por autoridad judicial. La adecuación ordenada al
22 Caso Gelman Vs. Uruguay. Sentencia de 24 de febrero de 2011.
Estado se refiere a la imposición de una sanción penal, no así a que su ejecutabilidad sea revisada y avalada por autoridad judicial», a partir de lo cual se concluyó que el Estado no había cumplido con la orden dictada por la Corte. Más adelante sostuvo:
«En vista de esto, la Comisión reitera que el Estado aún no ha adecuado la legislación colombiana a los parámetros establecidos en la Sentencia de la Honorable Corte. Actualmente en Colombia, mediante la aplicación de la normativa vigente persiste la posibilidad de sanción de inhabilitación o destitución de funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en el proceso penal” contrariando el artículo 23.2 de la Convención Americana y su objeto y fin. Es decir, los y las funcionarias pueden continuar siendo sancionados inicialmente con pena de inhabilitación o destitución mediante decisiones disciplinariamente emitidas por la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de que dichas decisiones deban ser revisadas por el Consejo de Estado».
Ello corrobora que, ante el incumplimiento del Estado de adoptar las medidas necesarias para ajustar el ordenamiento interno a los mandatos internacionales, era imprescindible que a través del control de convencionalidad se examinara la competencia de la Procuraduría a la luz del ordenamiento internacional y en armonía con el sistema jurídico interno, pero partiendo de que por mandato de la Constitución Política existe una sujeción a la convención como bien lo ha sostenido la doctrina23 al señalar que, según el derecho internacional, «las obligaciones que éste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno»24 y que a la luz de la jurisprudencia de la corporación supranacional
«[u]na norma jurídica nacional que sea manifiestamente contraria con la letra y el espíritu de la convención americana y que afecte los derechos consagrados en ella, constituye per se una violación a la constitución que genera responsabilidad del Estado y por lo tanto carece en absoluto de efectos jurídicos».
La Sala no pasa por alto que a través de distintas sentencias –por ejemplo, las SU-381 y 382 de 2024– la Corte Constitucional ordenó a esta Subsección proferir sentencia de reemplazo en aquellos casos en los que se declaró la nulidad de unos actos administrativos por considerar que la PGN no tenía competencia para imponer sanciones a servidores elegidos popularmente, razón por la cual se procederá a resolver los cargos expuestos en los recursos de apelación.
Problemas jurídicos
De conformidad con los recursos de apelación, se deben resolver los siguientes interrogantes:
¿Los efectos de la revocatoria de los actos acusados debían ser «retroactivos»
porque se trató de circunstancias preexistentes al momento de la expedición del acto sancionatorio o, en caso contrario, son hacia el futuro y, por lo tanto, procede el análisis de legalidad?
¿Los actos sancionatorios fueron expedidos con falta de competencia porque se desconoció la Resolución 074 del 21 de marzo de 2017, expedida por el procurador general de la Nación, por medio de la cual se crearon las Salas Territoriales Disciplinarias y se distribuyó la competencia a nivel territorial?
¿Se estructuró en debida forma la tipicidad, al tenor del artículo 272 de la Constitución Política, «la línea jurisprudencial» en materia de inhabilidades y las reglas de la sana crítica?
¿Era procedente el reconocimiento y pago de los perjuicios morales que comprendían los daños a la vida en relación y al proyecto de vida, así como la indemnización por la pérdida de oportunidad?
¿Debía condenarse en costas en la primera instancia?
Para resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: se resolverá lo relacionado con la revocatoria directa. En caso de que se concluya que la revocatoria tiene efectos ex nunc, se procederá a examinar lo relativo a la competencia, la tipicidad, los perjuicios y las costas en primera instancia, en su orden.
La revocatoria directa de los actos sancionatorios
La revocatoria directa en asuntos disciplinarios fue regulada en el capítulo cuarto del título V [la actuación procesal] de la Ley 734 de 2002. En esta se estableció que los fallos sancionatorios podrían ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por el procurador general de la Nación o por quien lo profirió [art. 122 y 123] y lo serían solo «cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales» [art. 124].
La doctrina ha determinado -dentro de los efectos del acto administrativo- un principio básico en su estructura denominado «estabilidad» que consiste en la
«prohibición de revocación de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado»25. Sin embargo, este no es absoluto, pues la revocación también es una «facultad propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido particular»26, de carácter excepcional y que procede
de oficio o a solicitud de parte. Al respecto, la doctrina ha señalado lo siguiente27:
«La revocación directa es el mecanismo por el cual un acto administrativo, sea que esté o no en firme, es suprimido o sustituido por el mismo organismo que lo expidió, mediante otro acto administrativo con contenido de signo o sentido contrario, proferido por fuera de las etapas propias del procedimiento administrativo y en virtud de causales expresa y especialmente señaladas por la ley.
Es una forma de extinguir o hacer desaparecer en sede administrativa un acto administrativo que implica la promulgación de otro acto administrativo, pero con sentido o signo contrario al anterior, de modo que, por ejemplo, la condena pasa a ser absolución; la concesión o autorización, pasa a ser negación, etc., o simplemente dejarlo sin efecto, es decir, extinguir la situación jurídica que hubiere originado».
En cuanto a los efectos que produce la revocación de los actos administrativos, esta corporación no ha sostenido un criterio pacífico, pues en ocasiones se ha señalado que la revocatoria tiene efectos hacia el pasado [ex tunc], en otras que tiene efectos hacia el futuro [ex nunc] y, solo en una providencia, se indicó que los efectos dependían de cuándo ocurrió la ilegalidad. En la siguiente tabla se muestra la tendencia de cada uno de los criterios [se destacan los que conciernen a asuntos disciplinarios]:
| La revocatoria directa tiene efectos hacia el pasado | La revocatoria directa tiene efectos hacia el futuro |
| * 3 de agosto de 198833 | |
| * 22 de agosto de 199028 | |
* 20 de mayo de 200429 | * 23 de octubre de 199134 14 de noviembre de 199135 9 de septiembre de 200036 16 de julio de 200237 * 26 de febrero de 200438 |
| 5 de octubre de 200939 13 de mayo de 200940 | |
| * 31 de mayo de 201230 | |
27 Berrocal Guerrero Luis Enrique y Berrocal Mora Carlos Enrique. Manual del acto administrativo.
8ª Ed., 2026, Ed. Tirant lo Blanch. Pág. 467.
28 Expediente 28528.
29 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-1998-3963-01(5618-02), CP. Alberto Arango Mantilla.
30 Sección Segunda, expediente 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09), CP. Gerardo Arenas Monsalve.
33 Sección Segunda, expediente 1609.
34 Sección Segunda, expediente 2174.
35 Sección Tercera, expediente CE-SEC3-EXP1991-N6293, CP. Julio César Uribe Acosta.
36 Sección Primera, exp. 5733, CP. Olga Inés Navarrete Barrera.
37 Sala Plena, expediente 029, CP. Ana Margarita Olaya Forero.
38 Sección Primera, expediente 7498, CP. Gabriel Mendoza Martelo.
39 Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2003-00414-01, CP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
* 13 de abril de 201531 | * 3 de abril de 201341 15 de agosto de 201342 29 de enero de 201543 |
* 19 de julio de 201832 | * 18 de febrero de 201644 8 de septiembre de 201645 17 de noviembre de 201646 21 de abril de 201747 26 de octubre de 201748 8 de febrero de 201849 |
| * 23 de mayo de 201950 * 31 de octubre de 201951 20 de noviembre de 201952 7 de mayo de 202053 18 de junio de 202054 1 de julio de 202055 13 de noviembre de 202056 26 de noviembre de 202057 21 de enero de 202158 | |
31 Sección Tercera, expediente 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347), CP. Olga Mélida Valle de la Hoz.
32 Sección Segunda, expediente 68001-23-33-000-2013-00493-01(2276-16), CP. Carmelo Perdomo Cuéter.
41 Sección Tercera, expediente 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437), CP. Mauricio Fajardo.
42 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07), Gerardo Arenas Monsalve.
43 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2011-01324-01(3077-13), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
44 Sección Quinta, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP. Rocío Araújo Oñate.
45 Sección Segunda, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
46 Sección Segunda, expediente 13001-23-33-000-2013-00149-01(2677-15), CP. César Palomino Cortés.
47 Sección Segunda, expediente 08001-23-31-000-2011-00361-01(2540-16), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
48 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00173-00(0749-12), CP. Carmelo Perdomo Cuéter.
49 Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2010-01971-01(3485-15), CP. Gabriel Valbuena Hernández.
50 Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16), CP. William Hernández Gómez.
51 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2011-00229-00(0790-11), CP. César Palomino Cortés.
52 Sección Tercera, expediente 11001-03-26-000-2018-00028-00(61003), CP. Marta Nubia Velásquez Rico.
53 Sección Segunda, expediente 27001-23-33-000-2013-00338-01 (4885-2014), CP. William Hernández Gómez.
54 Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2012-00014-02(2639-17), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
55 Sección Quinta, expediente 11001-03-25-000-2019-00519-00, CP. Rocío Araújo Oñate.
56 Sección Segunda, Subsección B, radicación 23001-23-33-000-2015-00094-01(4866-19), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
57 Sección Primera, expediente 47001-23-31-000-2004-01430-01, CP. Hernando Sánchez Sánchez.
| 25 de enero de 202159 22 de abril de 202160 | |
| * 6 de mayo de 202161 | |
| 5 de agosto de 202162 10 de marzo de 202263 | |
| * 31 de marzo de 202264 | |
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
En el criterio minoritario [los efectos son hacia el pasado] se sostuvo que el acto administrativo se extingue cuando cesan en forma definitiva sus efectos y puede ser revocado por razones de mérito o de legalidad. Cuando la figura opera por esta última, al tratarse de un juicio estrictamente lógico jurídico, los efectos serán desde el momento de su expedición.
Por su parte, en el criterio mayoritario existen 2 referentes principales que se detuvieron en los efectos hacia el futuro de la revocación de los actos y que sirvieron a decisiones posteriores, esto es los que datan del 16 de julio de 2002 [proferido por la Sala Plena] y el del 15 de agosto de 2013 [proferido por la Sección Segunda]. Los argumentos que concuerdan en las providencias que prohijaron esta tesis, son los siguientes:
El acto revocatorio no puede equipararse a una sentencia de anulación, pues aquel, en virtud de su presunción de legalidad, produjo consecuencias jurídicas. «[R]esulta inadmisible que ese acto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrás los efectos que en el tiempo produjo el revocado, pues como éste gozó de la presunción de legalidad, validez o legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado estuvo en el deber de obedecerlo, de acatarlo, de cumplirlo [...]».
La decisión de revocar un acto administrativo, en ningún caso, representa la
«declaración formal de ilegalidad», es decir, no afecta la presunción de legalidad que hasta ese momento tuvo el acto administrativo, «sino tan solo [puede] evitar que lo resuelto se materialice».
La revocatoria directa no «restablece el orden jurídico vulnerado» ni trae consigo los efectos propios de la declaratoria de nulidad por ilegalidad. Esta figura «no vicia de nulidad el acto que bien pudo haber generado efectos mientras rigió, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad».
59 Sección Segunda, expediente 25000-23-42-000-2014-00045-01(1077-19), CP. Gabriel Valbuena Hernández.
60 Sección Segunda, expediente 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
61 Sección Segunda, expediente 41001-23-33-000-2014-00069-01(4545-16), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
62 Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00259-00(0978-12), CP. Gabriel Valbuena Hernández.
63 Sección Segunda, expediente 2922-2020, CP. William Hernández Gómez.
64 Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2012-00174-00 (0750-2012).
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
Atribuir a la revocatoria efectos ex tunc no solo haría desaparecer del mundo jurídico, bajo una ficción, los efectos que produjo desde el momento en que nació a la vida jurídica, sino que implicaría un reconocimiento de perjuicios que no le corresponden a la administración.
No se deja de lado que, por ejemplo, en la sentencia del 10 de octubre de 201865 la Subsección A de esta sección consideró que se debía obviar el estudio de nulidad por sustracción de materia cuando la PGN revoca los actos acusados y, por tal razón, procedía el examen del restablecimiento del derecho y la reparación de los perjuicios.
Sin embargo, esta Subsección en sentencia del 5 de marzo de 202666, aunque por la particularidad del asunto resolvió la reparación de perjuicios sin que se examinara la legalidad de los actos sancionatorios, precisó que ello no podía entenderse como una «nueva regla interpretativa de los presupuestos del medio de control [de nulidad y restablecimiento del derecho] que desligue el restablecimiento del derecho y la reparación del daño de la nulidad de los actos administrativos, o que posibilite el estudio de estos elementos como pretensiones autónomas e independientes unas de otras, porque con ello se desnaturalizaría la esencia del medio de control». En esta providencia, también se expusieron las 3 tesis antes expuestas y se adoptó la relativa a que «la revocatoria directa de los actos administrativos sancionatorios produce efectos ex nunc, esto es hacia el futuro».
Ahora bien, en auto del 1 de junio de 2020 el procurador general de la Nación resolvió revocar los fallos sancionatorios y absolver de responsabilidad disciplinaria a los concejales sancionados, entre ellos, Gabriel Muvdi Aranguena; sin embargo, comoquiera que estos surtieron efectos porque mediante la Resolución 047 del 12 de noviembre de 2019 se ejecutó la sanción impuesta al actor, la Sala procede a hacer el control de legalidad de los actos y, en consecuencia, a determinar si deben o no reconocerse los perjuicios reclamados.
La competencia
Marco normativo y jurisprudencial
Uno de los requisitos de validez del acto administrativo es la competencia, entendida como «la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. [...] En otros términos, la competencia de los órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución [...] los tratados, las leyes y los
65 Radicación 11001-03-25-000-2011-00279-00 (1006-2011).
66 Radicación 63001-23-33-000-2019-00079-01 (1437-2021).
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
reglamentos»67. Asimismo, la doctrina ha señalado lo siguiente68:
«La observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano. La competencia condiciona la validez del acto, pero no su condición propia de acto estatal o no estatal, esto es, puede haber actos estatales cumplidos con incompetencia».
Igualmente, ha sido definida como «la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas. Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos»69. Ciertamente, sus características son las siguientes70:
Tiene origen objetivo porque la otorga el ordenamiento jurídico y siempre tiene un origen externo a la voluntad de sus titulares; esto quiere decir que el servidor no puede autoasignársela.
Es taxativa71 o expresa72 porque la norma la establece y, precisamente, su objeto y las circunstancias en que se determina. Excepcionalmente «puede darse de forma implícita, como ocurre con las competencias residuales».
Corresponde al órgano – institución y no al órgano – individuo, pues este «no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca».
Es irrenunciable porque el servidor tiene el deber de ejecutarla. En otros términos, «los funcionarios no pueden declinar la atribución correspondiente. Así como implica un derecho a su favor, en tanto aptitud para actuar sobre el asunto, también conlleva un deber de proceder».
Es inajenable e indelegable porque debe ser ejercida por el funcionario al que le ha sido asignada por la Constitución, la ley o los reglamentos; sin embargo, excepcionalmente puede transferirse su ejercicio siempre y cuando así lo permita el ordenamiento jurídico.
Es improrrogable porque no puede ejercerse por fuera de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que prevé la norma.
67 Dromi, Roberto. El acto administrativo. 3ª Ed., 2000, pág. 35.
69 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. 7ª Ed. Bogotá. Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, pág. 120.
71 Según Luis Enrique Berrocal Guerrero.
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Debe tenerse en cuenta que, para que esa competencia otorgada a una autoridad u organismo pueda ser ejercida, deben cumplirse los requisitos que la norma establece. Dicho de otro modo, la competencia se activa cuando los supuestos de hecho o de derecho permiten iniciar la actuación administrativa, lo cual excluye que «pueda desarrollarse en cualquier tiempo y por cualquier razón que estime pertinente la autoridad administrativa, comoquiera que es la misma norma jurídica la que contiene la que establece, en forma clara y precisa, las circunstancias en las que ésta puede ser ejercida»73 [sic].
Además, la doctrina ha señalado lo siguiente74:
«[...] no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso), no tengan relación personal directa o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstención y recusación.»
Ahora, los factores de competencia se contraen al territorio, la materia, el tiempo, el grado funcional [objetivo] y el fuero personal [subjetivo]. Respecto del grado jerárquico, la doctrina ha señalado lo siguiente75:
«Entendido como la posición que en la línea de autoridad o mando de una entidad estatal tiene cada funcionario o servidor público, es factor de competencia en cuanto determina el alcance de su autoridad para intervenir en los asuntos a cargo de la entidad, de suerte que en virtud del mismo, uno es el alcance de quien actúa como superior y otro el de quien interviene como subordinado.»
Como es un requisito de validez del acto administrativo, cuando es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público, pero lo hace por fuera del marco de atribución permitido se configura la causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA. Así lo ha sostenido esta corporación76:
«Por su parte, la falta de competencia es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 137 del CPACA, la cual también puede ser invocada en el medio de control de nulidad electoral de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 ibídem. La competencia, entendida como la atribución dada a los sujetos públicos para actuar como
73 Sentencia proferida por la Sección Primera de esta corporación el 7 de junio de 2012 (radicación 11001-0324-000-2006-00348-00), reiterada en la sentencia del 24 de septiembre de 2020 (radicación 11001-03-27-000-2008-00024-00).
74 García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás – Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo I, 13 Ed., 2006, pág. 554.
76 Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00067-
00.
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legítimo portador de la voluntad administrativa, no solo constituye, dentro de la dogmática jurídica, un elemento de la estructura del acto administrativo, sino un fundamento del Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que da validez y legitima la acción de las autoridades».
Así las cosas, la falta de competencia, entendida como vicio externo del acto administrativo porque no deviene de su contenido o su finalidad, sino del sujeto que lo suscribe, se configura cuando el funcionario actúa por fuera del marco permitido por el ordenamiento jurídico.
Caso concreto
Al revisar el expediente, se observa que en primera instancia conoció del asunto la Procuraduría Regional del Cesar. Ello, según el auto del 23 de julio de 2018, mediante el cual dio apertura a la indagación preliminar «[d]e acuerdo con las facultades otorgadas en el numeral 1 literal c) del artículo 75 del Decreto 262 de 2000 en concordancia con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 734 de 2002». Lo anterior, con ocasión «de la sentencia de fecha 19 de julio de 2018 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta dentro del expediente radicado con el No. 20001-23-39-003-2017-00147-01». En segunda instancia, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa resolvió los recursos de apelación.
La parte demandante manifestó que el a quo omitió aplicar la Resolución 074 del 21 de marzo de 2017, por medio de la cual se crearon las Salas Territoriales Disciplinarias y se distribuyó la competencia de la PGN a nivel territorial.
Pues bien, la Resolución 074 del 21 de marzo de 2018 expedida por el procurador general de la Nación, «[p]or medio del cual se crean las Salas Territoriales Disciplinarias y se distribuye competencia a nivel territorial en la Procuraduría General de la Nación», fue expedida con el fin de adoptar las medidas internas para optimizar la función disciplinaria a nivel regional, establecer un mayor rango de garantías y revestir de total transparencia las decisiones de alto impacto social a nivel territorial, a fin de que estas fueran acordes con los principios que regían el ejercicio de la acción disciplinaria.
Por lo anterior, se crearon las Salas Territoriales Disciplinarias, como comisiones especiales permanentes, las cuales serían presididas por quien tuviera la competencia y jurisdicción sobre los procesos, a través de las cuales las Procuradurías Regionales tomarían decisiones definitivas de su competencia de primera o segunda instancia.
De otro lado, sobre la competencia dispuso:
«TERCERO: COMPETENCIA. Los Procuradores Regionales, de oficio o por solicitud de los sujetos procesales o el quejoso, someterán a estudio los
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procesos disciplinarios a la Sala Territorial Disciplinaria, para la adopción de decisiones definitivas de forma colegiada, en caso de que apliquen los criterios señalados en el artículo cuarto [...]» [se resalta].
A su turno, los criterios que debían observarse para efectos de determinar los asuntos que se sometían a análisis y decisión de la Sala Territorial disciplinaria eran:
(i) por el sujeto investigado: en aquellos eventos en que el disciplinado fuera un servidor público de elección popular o colegiada por corporaciones públicas; y (ii) por su trascendencia social: en casos en los que se hubiera producido una afectación significativa al orden social, político, económico territorial o se hubiera causado un perjuicio colectivo notorio.
Como se observa, si bien uno de los criterios para que la Sala Territorial Disciplinaria asumiera el conocimiento era que se tratara de servidores de elección popular, también dispuso que los asuntos se someterían de oficio, a solicitud de parte o del quejoso, es decir, su competencia se activaba por la actuación del operador disciplinario o de los sujetos procesales, pero no significaba que automáticamente esta debiera asumir la competencia.
En efecto, en el artículo octavo del mismo acto, se dispuso que, en los casos en que se presentara una solicitud por parte de los sujetos procesales o del quejoso para que la Sala Territorial Disciplinaria asumiera la decisión definitiva, debía cumplir con los siguientes requisitos:
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si era el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibiría correspondencia. Asimismo, la identificación del proceso sobre el cual radicaba la solicitud.
Las razones en las que fundamentaba su petición. «La solicitud se resolver[ía] en la siguiente sesión de la Sala Territorial Disciplinaria. En caso de que se trat[ara] de un tema que mere[ciera] una atención prioritaria por razones de prescripción o cualquier otro aspecto que amerit[ara] su atención inmediata, se dar[ía] traslado al Procurador Regional con el que se constitu[iría] la Sala, a fin de que se lleg[ara] a una decisión en un término no mayor de cinco (5) días. De la selección del asunto en Sala se deja[ría] constancia en el acta de la sesión correspondiente, o en documento suscrito por los integrantes de la Sala en el caso de atención prioritaria».
Así las cosas, el hecho de que la Sala Territorial Disciplinaria no hubiese conocido del asunto no enerva la legalidad de los actos acusados por falta de competencia, pues no se observa que el demandante o su apoderado hubieran solicitado a esta el conocimiento del asunto. Esto, sumado a que ningún artículo de la resolución examinada dispuso que, una vez expedida, el expediente se remitiría automáticamente a la sala en mención. En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad.
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La tipicidad
Marco normativo y jurisprudencial
Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional. Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso.
En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.
Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que
«encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»78, así como en el de reserva de ley. Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que establezca qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»79
Esa conjunción ocurre, en suma, para garantizar que aquel servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, de ahí que corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio80».81
Es decir que este principio comprende dos garantías82: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá
77 Sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016.
78 Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00
(2388-2010).
79 Sentencia C-135 de 2016. También ver: auto del 26 de febrero de 2025, radicación 62070, AP966-2025.
80 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
81 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
82 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016.
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hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»83.
A partir de lo anterior, para determinar si un comportamiento constituye falta gravísima, grave o leve debe realizarse un proceso de adecuación típica a través de la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal y la efectivamente desplegada por el sujeto.
En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público. Al respecto se puntualizó lo siguiente84:
«El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta85 como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.»
En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurables», lo cual tiene asidero en que, permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable, desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior.
De otro lado, en cuanto a la formulación de los tipos abiertos y en blanco, esta
84 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
85 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad»85, posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012.
86 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C-393 de 2006.
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Sección87 y la Corte Constitucional han explicado que los primeros son las infracciones disciplinarias que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen, remiten a un complemento normativo, de ahí que se deba realizar una lectura sistemática de la función, la orden o la prohibición y aquella que prescribe de manera genérica que su incumplimiento constituye falta. Los segundos, son preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido89, bajo la condición de que se verifique la existencia de normas que definan -de manera clara e inequívoca- los aspectos «de los que adolece el precepto en blanco»90. A su turno:
«[...] la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance91 mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: “la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos”92, afirma Hans Welzel»93 Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido95».
En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien porque está determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación con la conducta.
Caso concreto
En el fallo de primera instancia dictado el 11 de diciembre de 2018, la Procuraduría Regional del Cesar sustentó la categoría dogmática de tipicidad en los siguientes términos:
Según la sentencia del 15 de diciembre de 2016, la nulidad de la elección de Álvaro Luis Castilla Fragoso tuvo como fundamento el hecho de que esta debió recaer en el participante con mejor puntaje, pues las reglas de convocatoria previstas en la Resolución 044 del 18 de diciembre de 2015 correspondían a un concurso de méritos. En consecuencia, esta decisión no podía comprenderse como
87 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017.
88 Sentencia C-818 de 2005
89 Ver la sentencia 404 de 2001.
90 Corte Constitucional, sentencia C-343 de 2006.
91 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445.
92 Claus Roxin. Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6.
93 Gómez Pavajeau. Óp. Cit., p. 431.
94 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115.
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un mandato de obediencia para quien elegía, pues el cumplimiento del deber funcional les correspondía a los miembros del concejo municipal. Se exigía a los concejales que eligieran bien, es decir que ante un panorama de varias posibilidades se escogiera no solo con el orden establecido, «sino aquel sobre al cual no reca[yera] ningún asomo de cuestionamiento».
El hecho de que la motivación de la decisión judicial hubiese señalado que la elección debía recaer en la persona que ocupaba el primer lugar en la lista, no excluía el deber de examinar si concurría en él alguna causal de inhabilidad. Al respecto, el presidente del concejo municipal presentó consultas ante «la Función Pública y al Asesor externo [...] Aldemar Montero a través de oficios de fechas 2 de febrero y 25 de enero de 2017 respectivamente».
Antes de la elección de Omar Javier Contreras Socarrás los concejales examinaron lo relativo a las inhabilidades y «fueron advertidos» de dos posiciones jurídicas frente a la inhabilidad prevista en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución, «de una parte un concepto proveniente del Departamento Administrativo de la Función Pública y de otra, la línea jurisprudencial desarrollada por el Consejo de Estado al respecto concretada en sentencia de 7 de diciembre de 2016, expuesta por el Asesor externo del Concejo Municipal».
La elección no impedía que al momento de escoger entre las opciones posibles se analizaran las circunstancias «morales y legales» de las personas ubicadas en la lista de elegibles, lo importante era que, ante lo cuestionado, ante 2 posiciones jurídicas, y a sabiendas de la responsabilidad, se optara por aquella decisión que permitiera cumplir con el deber funcional de elegir.
Lo trascendente para efectos de la responsabilidad individual era que la elección debía hacerse con observancia del régimen de inhabilidades y «no actuar con desconocimiento de dicho régimen, como sí lo hicieron las personas que decidieron votar por OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRÁS», quien para ese momento estaba cuestionado respecto de su habilitación constitucional para acceder al cargo de contralor municipal, pues desempeñó el cargo de defensor regional del Cesar dentro del año anterior a su elección, lo que lo hacía incurrir en la inhabilidad prevista en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución Política «como lo expuso el Consejo de Estado en sentencia de fecha 19 de julio de 2018».
La «Jurisdicción Contencioso Administrativa [...] declaró nula una situación anterior que a todas luces fue irregular. Por experiencia y tal como se recog[ía] en los pronunciamientos de la Sección Quinta del Consejo de Estado, las inhabilidades e incompatibilidades que se suscita[ban] en procesos de elección, [...], [venía] a definirse meses más tarde, por lo que no e[ra] de recibo que se [dijera] que por no existir plena certeza de la inhabilidad del candidato elegido, se [encontrara] ausente el mencionado elemento del tipo disciplinario [...], apoyado en la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar de fecha proferida con posterioridad a la elección de CONTRERAS SOCARRAS y el concepto del Ministerio público emitido dentro del proceso, máxime cuando se enc[ontraba]
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probada la existencia de la línea jurisprudencial de la Sección Quinta en materia de inhabilidades, específicamente la postura adoptada mediante sentencia del 7 de diciembre de 2016» [sic].
La razón que convocaba el proceso era haber elegido a un candidato en el que recaía una causal de inhabilidad, «situación que meses más tarde se vino a examinar mediante sentencia de fecha 19 de julio de 2018, por lo que las decisiones allí tomadas [tenían] plena validez como referente y como elemento incuestionable de que la inhabilidad objetivamente sí ocurrió. Lo que se presentó al momento de ocurrir la conducta [era] precisamente ese debate jurídico al que ampliamente se refi[rieron] los sujetos procesales situación que, [...], demandaba de los Concejales, que eligieran a un Contralor sobre el que no recayera cuestionamiento alguno, razón por la cual al haber votado por la persona sobre la que existía una innegable duda sobre su capacidad legal para ejercer el control fiscal del municipio se incurrió en el tipo disciplinario consagrado en el inciso segundo del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 porque efectivamente el señor OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRAS estaba inhabilitado».
Las dos posiciones expuestas por «la función pública y el Asesor Externo del Concejo Municipal, [servían] de exculpación frente a la conducta desplegada, ya que lo que se establec[ía] esa diferencia de posiciones frente a una inhabilidad, no [era] una aprobación para votar por cualquier de los candidatos; por el contrario, lo que se demanda[ba] precisamente [era] que ante la incertidumbre jurídica que recaía sobre la persona que ocupaba el primer puesto en el orden de elegibilidad [...], se debió optar por otra de las restantes, cumpliendo con el deber de elegir no solamente conforme a la decisión del Consejo de Estado de fecha 15 de diciembre de 2016 sino de acuerdo con la Constitución y la ley».
Luego, en segunda instancia, al examinar el mismo elemento de responsabilidad, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa expuso las generalidades de la tipicidad y consideró en el caso concreto:
«En este caso, los ciudadanos [...] GABRIEL MUVDI ARANGUENA [...], en ejercicio de las funciones propias en su condición de Concejales del Municipio de Valledupar, el día 28 de febrero de 2017 eligieron como Contralor Municipal de Valledupar al señor OMAR CONTRERAS SOCARRAS para lo restante del periodo 2016-2019, sin considerar que dentro del año anterior a su elección había ostentado y ejercido como Defensor del Pueblo del Cesar, con lo cual se encontraba inhabilitado a la luz del inciso 8º del artículo 272 constitucional.
Actuación con la que los Concejales del Municipio de Valledupar, incurrieron en la conducta descrita como falta disciplinaria en el numeral 17 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, razón por la que este Despacho considera probado el primero de los elementos estructurales de la falta disciplinaria, como es el de la tipicidad o legalidad, la que surge del juicio de adecuación típica, es decir, la confrontación de la acción con la descripción legal, pues objetivamente se demostró la incursión en la conducta imputada y que la misma vulnera el Estatuto Disciplinario, circunstancia por la que los cabildantes desbordaron indebidamente la función que tenían, pues era su obligación la de haber respetado lo previsto por el inciso 8º del artículo 272 Superior, y de esa manera abstenerse de elegir a un candidato que estuviera inmerso en cualquier causal
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de inhabilidad, pero contrario a ello, optaron por desatender la norma en cita, y bajo este criterio, resulta notorio dar por sentada la tipicidad de la conducta de los servidores públicos disciplinados.
[...] En lo que respecta a la carencia de una línea jurisprudencial aplicable al caso materia de investigación, este planteamiento no es propio del estudio de la tipicidad, pues el soporte de la imputación a los Concejales de Valledupar radica en el desconocimiento del inciso 8º del artículo 272 constitucional en concordancia con el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y si bien la conducta asumida por los encartados puede demostrarse o estar respaldada jurisprudencialmente, ello no quiere decir que la misma haga parte de la adecuación típica».
Como se observa, el proceso disciplinario inició por la sentencia dictada el 19 de julio de 2018 por la Sección Quinta del Consejo de Estado que anuló la elección de Omar Javier Contreras Socarrás. Ciertamente, sobre este pronunciamiento se erigió la sanción disciplinaria impuesta al actor.
No obstante, al sustentar la falta no desarrolló el proceso de adecuación típica, es decir, la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable, y la efectivamente desplegada por el sujeto activo.
Pero además, a pesar de que el «análisis» correspondía al primer elemento de la responsabilidad, encausó la argumentación a la culpabilidad aun cuando, si bien cada uno de estos juicios deben concurrir para imponer la sanción, su examen no debe hacerse deliberadamente, comoquiera que para llegar a la responsabilidad se debe agotar un orden o secuencia en sus elementos porque se erige a partir de la existencia de un sujeto [servidor público o particular que ejerce funciones públicas] que comete una conducta [acción u omisión] que resulta ser típica [falta gravísima, grave o leve], sustancialmente ilícita [afectación del deber funcional sin justificación alguna]; y que se realiza con culpabilidad96.
Ciertamente, para acreditar la configuración de la tipicidad, debía examinar si el demandante, como miembro de la corporación edilicia, eligió a una persona en quien concurriera causal de inhabilidad, tal como lo estableció el artículo 48.17 de la Ley 734 de 2002. Para tal efecto, por la naturaleza del tipo, también le correspondía determinar si en Omar Javier Contreras Socarrás recaía la inhabilidad prevista en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución Política, esto es si (i) ocupó un cargo público en el nivel ejecutivo y (ii) en el orden municipal.
De haberse realizado tal juicio de forma independiente a la sentencia proferida por la Sección Quinta, habría concluido que no se configuraba la inhabilidad por el elemento territorial, en razón a que (i) de conformidad con los artículos 117 y 118
96 Culpabilidad psicológica: dolo o culpa; y culpabilidad normativa: exigibilidad de una conducta diferente.
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de la Constitución Política el Ministerio Público es un órgano de control y es ejercido por el defensor del pueblo bajo la suprema dirección del procurador general de la Nación97; (ii) por ser del orden nacional, no estaba enlistado en los organismos y entidades del artículo 38 de la Ley 489 de 1998; y (iii) de conformidad con el Decreto
25 de 2014 la Defensoría del Pueblo cumplía con sus funciones de manera desconcentrada, tal como lo sostuvo la Sección Quinta de esta corporación en sentencia del 23 de septiembre de 201398.
Sin embargo, en el fallo se limitó a afirmar que en Omar Javier Contreras Socarrás recaía la inhabilidad sin realizar examen alguno de sus elementos; tan es así que el único sustento de su afirmación fue la sentencia dictada el 19 de julio de 2018, a lo que agregó que la decisión tenía plena validez como referente y como
«elemento incuestionable de que la inhabilidad objetivamente sí ocurrió». En últimas, la PGN se limitó a reproducir lo señalado en la sentencia.
Con todo, el juicio de adecuación típica se realizó a partir la valoración de legalidad de la decisión que se concretó, esencialmente, en la nulidad de la elección de Omar Javier Contreras Socarrás. A la par, la autoridad disciplinaria desconoció que, en oportunidades anteriores, la Sección Quinta del Consejo de Estado también había considerado que:
Sentencia del 24 de abril de 201399: «debido a la precisión de lo expuesto en el literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996, no es válido desatender su tenor literal, por lo que es evidente que aquella consagra una inhabilidad para ser elegido contralor departamental a quienes hubieren ocupado cargo público del orden departamental, municipal o distrital de la misma jurisdicción donde se elige a la autoridad de control fiscal. [...] se refiere a todos los cargos desempeñados en el departamento, siempre y cuando sea uno de los ordenes departamental, distrital o municipal de la misma jurisdicción territorial. [...]. En otras palabras, es evidente que uno de los requisitos sine qua non para que se entiendan realizadas las hipótesis que prevén las normas en comento y, por ende, se configure la causal de inhabilidad que se propone como sustento de la demanda, es que la persona que resultó electo como Contralor hubiese desempeñado cargo público del orden departamental, distrital o municipal dentro del año anterior a la elección, lo cual, como se verá a continuación, no se cumple en el caso objeto de estudio». En este caso, se trató de la elección de quien se desempeñó como directora territorial de la ESAP, entidad del orden nacional y se concluyó que no se configuraba la inhabilidad.
Sentencia del 7 de diciembre de 2016100: en cuanto al elemento territorial de la inhabilidad, «debe probarse simplemente que el cargo público se ocupó en una entidad del orden departamental, distrital o municipal, sin que tenga incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se aspira a ejercer contralor [...]. la Sección Quinta retoma
97 Artículo 1º del Decreto 25 de 2014, «por el cual se modifica la estructura orgánica y se establece la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo».
98 Radicación 41001-23-31-000-2012-00048-01.
99 Radicación 41001-23-31-000-2012-00064-01.
100 Radicación 47000-23-33-002-2016-00074-02.
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Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
esta postura y colige que para entender satisfecho este elemento, basta, con que se pruebe que el cargo se desempeñó en alguna entidad del orden territorial previsto en la disposición constitucional». En esta providencia se examinó la elección del contralor del distrito de Santa Marta, quien fungió como jefe de la Oficina de Control Interno de la Universidad del Magdalena.
Sentencia del 13 de julio de 2017: «la inhabilidad en comento para ser elegido contralor departamental se limita al ejercicio de cargos del orden departamental, distrital o municipal, sin que el Constituyente la hubiera extendido a aquéllos del orden nacional. Ahora bien, contrariamente a lo sostenido por la Vista Fiscal, la Sala debe precisar que no es cierto que en la sentencia de 4 de mayo de 2016, expediente 2016-00107, se hubiera sostenido que la inhabilidad consagrada en el octavo inciso del artículo 272 de la Constitución Política se extienda al ejercicio previo de cargos en entidades del orden nacional. En efecto, en dicho caso la Sala confirmó la decisión de anular la elección del Contralor Departamental de Ibagué, entre otras razones, debido a que en virtud del fenómeno de la desconcentración, debía entenderse que el demandado, dentro del año previo a la elección, había ejercido un cargo del orden departamental. Sin embargo, en ningún momento se sostuvo que la aludida inhabilidad constitucional se extendía al ejercicio de cargos del orden nacional».
Este análisis devenía imprescindible al realizar el juicio de subsunción típica, máxime si se atiende que la Sección Quinta de esta corporación consideró que se configuraba el elemento territorial porque la «Defensoría Regional del Cesar corresponde a la desconcentración prevista en la Carta Política y, en tal medida, el ámbito de ejercicio de sus funciones correspondió a todo este departamento, dentro del cual se encuentra incluido, por supuesto, el municipio de Valledupar», a pesar de que desde antaño la jurisprudencia constitucional puntualizó de manera pacífica que la interpretación de las inhabilidades debía ser restrictiva. Por ejemplo, desde la sentencia C-147 de 1998 se explicó:
«Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos».
Igualmente, en la sentencia T-1039 de 2006 se anotó:
«[...] en materia de interpretación de las causales de inhabilidades esta Corporación ha sostenido que para este caso está constitucionalmente prohibida su interpretación extensiva porque afecta el derecho fundamental al debido proceso, al igual que el principio de igualdad y el derecho de acceso a cargos y
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funciones públicas. Por lo tanto el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas.
En efecto, en el caso concreto existe una doble limitación en cuanto a la interpretación de la disposición cuya infracción configura la falta disciplinaria sancionada: En primer lugar se trata de una causal de inhabilidad que debe ser interpretada de manera restrictiva, y el intérprete debe respetar en la mayor medida posible el tenor literal de los enunciados normativos en cuestión, pero adicionalmente como el control disciplinario significa el ejercicio del ius puniendi del Estado, también está proscrita cualquier forma de interpretación extensiva, sistemática o analógica de las disposiciones que establecen faltas disciplinarias».
Y en el mismo sentido se pronunció en las sentencias T-282 de 2006101, C-903 de 2008102, entre otras.
Aunado a lo anterior, en la sentencia SU-566 de 2019, por medio de la cual se estudió la solicitud de tutela presentada por Omar Javier Contreras Socarrás, la Corte Constitucional también concluyó que la interpretación debía ser restrictiva:
«No demostró el accionante el alegado desconocimiento del precedente y, por el contrario, lo que se desprende de las diversas sentencias citadas es que no ha existido en la Sección Quinta del Consejo de Estado una posición unificada en la interpretación del sentido y alcance del elemento territorial de la inhabilidad para ser contralor departamental, distrital o municipal.
[...] Por tales razones, el intérprete debe acudir primero a la disposición que establece la inhabilidad como criterio fundamental; sólo en la medida en que ésta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede acudir a su concretización, para lo cual se encuentra obligado a incluir los elementos que le proporciona la disposición misma, así como las directrices que la Constitución contiene, en orden a la aplicación, coordinación y valoración de dichos elementos en el curso de la solución del problema. Es por ello que la aplicación de las inhabilidades no admite analogías ni aplicaciones extensivas y, por el contrario, “deben aplicarse de manera taxativa y restringida en aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el mandato superior. Si es la Constitución la que opta por limitar el
101 «Las palabras de la ley son la frontera que no se puede traspasar en el ejercicio hermenéutico de las mismas, más aún si se trata de aplicar inhabilidades que exige una interpretación restrictiva. Aunque para otros casos la exigencia de una interpretación sistemática con el fin de superar vacíos de la ley remitiéndose a la aplicación de principios y valores superiores para alcanzar el propósito teleológico de las reglas de derecho, permitan al operador jurídico pronunciarse con precisión sobre los conflictos jurídicos que sean sometidos a su conocimiento».
102 «Esta regla tiene excepciones, que consisten en prohibiciones para acceder a los cargos públicos, denominadas inhabilidades, fundadas en razones de interés general, principalmente en los principios de moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa consagrados en el Art. 209 superior. Tales excepciones, como tales, deben ser expresas y de interpretación y aplicación restrictiva».
103 Esto, aun cuando se indicó que la sentencia con radicación número 2016-00074-02 fuera de unificación, pues se tienen pronunciamientos posteriores que contradicen su contenido.
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ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador entrar a flexibilizar o extender tales límites”104.
En este sentido, entre dos interpretaciones posibles siempre se deberá elegir aquella que haga efectivos los principios y valores constitucionales en que se funda el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. Lo anterior, en función de los principios pro homine, pro libertatis y de favorabilidad, en virtud de los cuales el operador jurídico debe preferir la interpretación “que limite en menor medida (...) el derecho de las personas a acceder a cargos públicos”105 de manera que “traslada la carga de la argumentación desde la defensa del derecho a la justificación del límite, por lo que los conflictos se resuelven en favor del primero”106».
Y, en materia del elemento territorial de la inhabilidad prevista en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución Política y, en particular, respecto del cargo desempeñado en la Defensoría del Pueblo consideró:
«[...] Por todo ello, el elemento territorial de la inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución debe entenderse referido a la ocupación de cargos públicos en la entidad territorial en la que se aspira a ejercer control fiscal, y no en otra u otras respecto de las cuales el contralor carece en absoluto de competencia. Esta inhabilidad cumple una finalidad razonable al excluir de la elección a los ciudadanos que desempeñan cargos con responsabilidades en la gestión fiscal del ente territorial que estará sujeto al control fiscal de la respectiva contraloría. No obstante, como lo ha reconocido la Corte, el legislador tiene competencia para establecer, dentro de los límites a los que se ha hecho referencia, inhabilidades por la ocupación de cargos públicos pertenecientes a otros ordenes territoriales.
[...] De conformidad con los artículos 113, 117 y 118 de la Constitución, la Defensoría del Pueblo, como componente del Ministerio Público, es un órgano del Estado, autónomo e independiente, y no forma parte de ninguna de las ramas del poder público. Los artículos 281 y siguientes de la Constitución Política señalan que el Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones de manera autónoma, las cuales consisten en la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos.
[...] Y según el manual de funciones aprobado mediante la resolución Nro. 1488 de 2018, el defensor regional ejerce un cargo de tipo misional cuya desconcentración organizacional es regional, de nivel directivo y creado con el propósito principal de “[D]irigir, organizar y cumplir los planes, programas y proyectos, señalados por el Defensor del Pueblo, relacionados con la Regional a su cargo, así como coordinar, supervisar y controlar el desarrollo de las actividades correspondientes al cumplimiento de las funciones, misión, visión y objetivos institucionales dentro de la jurisdicción de la Regional”.
En consecuencia, es perfectamente claro que el cargo de Defensor Regional está ubicado en el nivel directivo de la Defensoría del Pueblo, que dicha entidad es un órgano autónomo e independiente del orden nacional y que, por lo mismo, el control fiscal de sus actos corresponde al Contralor General de la República107.
104 Ver. Corte Constitucional; Sentencias C-540 de 2001, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.
105 Corte Constitucional; Sentencia C-147 de 1998.
106 Corte Constitucional; Sentencia SU-115 de 2019.
107 en los términos del artículo 267 de la Constitución
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[...] Al respecto se tiene que, efectivamente, el señor Contreras Socarrás ocupó un cargo del nivel directivo en la Defensoría del Pueblo en su calidad de Defensor Regional del Cesar, hasta el día antes de posesionarse como contralor municipal de Valledupar. Sin embargo, la inhabilidad a la que se refiere el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución no se configuró, en tanto el cargo ocupado, como se explicó anteriormente, pertenece al orden nacional, faltando, en consecuencia, uno de los presupuestos de la misma, en este caso, la pertenencia del cargo al orden municipal. No era suficiente constatar que el cargo ocupado se encontraba ubicado en el nivel directivo dentro de la estructura de la Defensoría del Pueblo ni que dicha entidad, en virtud de la desconcentración, ejerce funciones en el territorio del Departamento del Cesar, pues esta última circunstancia no altera la pertenencia de la entidad ni del cargo al orden nacional ni, mucho menos, la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal de la Defensoría del Pueblo.
La autoridad judicial debió interpretar la norma de manera restrictiva, sin extender el sentido y el alcance de la regla prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución, como se le imponía la aplicación del principio pro homine. Por el contrario, a pesar de que dicha regla no presenta ambigüedad o indeterminación, extendió el elemento territorial previsto en ella al incluir en el orden departamental un cargo perteneciente a una entidad del orden nacional, con el argumento de que las funciones de dicha entidad, por razón de la desconcentración administrativa, se ejercían en el departamento “dentro del cual se encuentra incluido, por supuesto, el municipio de Valledupar”» [se destaca].
Así las cosas, la PGN se limitó a señalar que la sentencia dictada por la Sección Quinta de esta corporación había determinado la configuración de la inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Constitución Política sin hacer análisis alguno ni desarrollar el juicio de subsunción típica, omisión que impidió establecer que el demandante no incurrió en la falta [tal como se expuso en el acto de revocatoria]. Ello, entonces, impone la declaratoria de nulidad parcial de los actos sancionatorios únicamente en lo que concierne a Gabriel Muvdi Aranguena.
Las pretensiones de indemnización por los daños causados
Los perjuicios morales
En la demanda se solicitó el pago por este concepto, en razón del «profundo dolor, la pena, el agobio, la angustia y desesperación, que acarreó una profunda afección moral ocasionada a los actores como consecuencia de la expedición irregular de los actos administrativos cuya nulidad hoy se solicita, y que conllevó a que el señor GABRIEL MUVDI ARANGUENA, y su núcleo familiar, tuviera sentimientos de angustia y zozobra ante la avalancha de noticias que sobre la sanción que le fue impuesta, inundaron los medios de comunicación y los mensajes y comentarios desobligantes de los cuales fue objeto, porque de corruptos y de ratas no los bajaban». Por tal razón, las cuantías a reconocer eran:
| Demandante | Calidad | Valor |
| Gabriel Muvdi Aranguena | Víctima directa | 100 smlmv |
| Martha Inés Vega Mendoza | Cónyuge | 100 smlmv |
| Danna Sofía Muvdi Ortiz | Hija | 100 smlmv |
| Mariam Muvdi Vega | Hija | 100 smlmv |
| Nadua Muvdi Vega | Hija | 100 smlmv |
| Bony Muvdi Aranguena | Hermano | 100 smlmv |
| Karim Muvdi Aranguena | Hermano | 100 smlmv |
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De igual forma, en el recurso de apelación manifestó que los perjuicios morales comprendían los daños a la vida en relación y al proyecto de vida, pues en todo el proceso disciplinario los concejales fueron sometidos al escarnio público que llevó al padecimiento del disciplinado y su núcleo familiar, así como a que se pusieran en entredicho sus calidades personales, profesionales y éticas.
Pues bien, en cuanto al daño a la vida en relación, ha de señalarse que no hacen parte de los perjuicios morales, pues desde la sentencia de unificación del 14 de septiembre de 2011108 la Sección Tercera de esta corporación consideró lo siguiente:
«Desde esa panorámica, los daños a la vida de relación o a la alteración de las condiciones de existencia, no podrán servir de instrumento para obtener la reparación del daño a la salud, es decir, son improcedentes para reparar las lesiones a la integridad psicofísica puesto que parten de confrontar, o mejor de un parangón entre la esfera individual y la externa o social; el primero en la carga relacional del sujeto (relaciones sociales) lo que llevó a que fuera considerado en Italia como un daño subjetivo, inequitativo e desigualitario –dado que una persona puede tener una vida social o relacional más activa que otra, sin que eso suponga que deba indemnizarse diferente el daño–, y el segundo, por referirse a una alteración grave y significativa del proyecto de vida, es decir, a los planes y objetivos de la persona hacia el futuro.
[...] Desde esa perspectiva, se insiste, el daño a la salud comprende toda la órbita psicofísica del sujeto. En consecuencia, la tipología del perjuicio inmaterial se puede sistematizar de la siguiente manera: i) perjuicio moral; ii) daño a la salud (perjuicio fisiológico o biológico); iii) cualquier otro bien, derecho o interés legítimo constitucional, jurídicamente tutelado que no esté comprendido dentro del concepto de “daño corporal o afectación a la integridad psicofísica” y que merezca una valoración e indemnización a través de las tipologías tradicionales como el daño a la vida de relación o la alteración grave a las condiciones de existencia o mediante el reconocimiento individual o autónomo del daño (v.gr. el derecho al buen nombre, al honor o a la honra; el derecho a tener una familia, entre otros), siempre que esté acreditada en el proceso su concreción y sea preciso su resarcimiento, de conformidad con los lineamientos que fije en su momento esta Corporación.
[...] En consecuencia, el daño moral satisface la indemnización de la órbita interna y aflictiva del ser humano; el daño a la salud garantiza un resarcimiento más o menos equitativo y objetivo en relación con los efectos que produce un daño que afecta la integridad psicofísica de la persona; y, por último, será oportuno que se analice la posibilidad por parte de esta Corporación –siempre que los supuestos de cada caso lo permitan– de que se reparen los demás bienes, derechos o intereses jurídicos de la víctima directa o de los perjudicados
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que logren acreditar efectivamente que padecieron ese daño autónomo e independiente, sin que quede cobijado por la tipología antes delimitada (v.gr. el derecho al buen nombre). La aplicación de esta tipología del daño garantiza la reparación estática y dinámica del perjuicio, esto es los efectos internos y externos, subjetivos y objetivos, individuales y colectivos que la lesión antijurídica o injusta desencadena en el sujeto y las personas que constituyen su entorno».
Esta postura se mantuvo en las sentencias de unificación posteriores, por ejemplo, en las dictadas el 28 de agosto de 2014 en los procesos con número interno 32988109, 31170110, 31172111, 26251112 y 28804113. También se anotó en una más reciente, proferida el 11 de octubre de 2023114, lo que se transcribe a continuación:
«Con relación a este rubro indemnizatorio, la Sala debe advertir que las denominaciones “perjuicio fisiológico”, “daño psicológico”, “daño al proyecto de vida” o “daño a la vida de relación”, dada la nueva categoría de perjuicio reconocida por la jurisprudencia, fundamentada en el daño psicofísico, se ajustan al concepto de daño a la salud y debe ser reconocida conforme a los lineamientos jurisprudenciales112, según los cuales, la indemnización está sujeta a lo probado en el proceso, única y exclusivamente para la víctima directa, en cuantía que no podrá exceder de 100 SMLMV, de acuerdo con la gravedad de la lesión, debidamente motivada y razonada [...]».
De lo expuesto se concluye que los perjuicios inmateriales se sistematizan en perjuicios morales, daño a la salud y cualquier otro bien, derecho o interés legítimo constitucional, jurídicamente tutelado como el buen nombre, el daño a la vida de relación o, incluso, al proyecto de vida. Es decir, la indemnización por daño a la vida de relación y al proyecto de vida fue abandonada a partir de la sentencia de unificación dictada en 2011.
En el sub examine, la Sala negará la indemnización solicitada por los demandantes, en razón a que no obra en el expediente prueba que dé cuenta de la existencia de alguna afectación de Gabriel Muvdi Aranguena que hubiese surgido con ocasión de las decisiones sancionatorias. Además, si bien es cierto que Arafat Celedón Cantillo -vecino y amigo del demandante- rindió testimonio y afirmó que
«hasta se enfermó», lo cierto es que no especificó a qué afecciones se refería, de manera que su dicho resulta insuficiente para tener por acreditado el perjuicio.
109 Radicación 5001-23-25-000-1999-01063-01. En la que concretamente se anotó: «[...] la Sala reitera los criterios expuestos en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección del 14 de septiembre de 2011 [19031 y 38222], en la cual se sostuvo que esta clase de afectaciones a bienes o derechos constitucional o convencionalmente afectados deben ser reconocidos como una tercera categoría de daños inmateriales autónomos».
110 Radicación 5001-23-31-000-1997-01172-01. También se anotó: «[e]n relación con el perjuicio fisiológico, hoy denominado daño a la salud, derivado de una lesión a la integridad psicofísica de Luis Ferney Isaza Córdoba, solicitado en la demanda, la Sala reitera la posición acogida en las sentencias 19.031 y 38.222, ambas del 14 de septiembre 2011»
111 Radicación 50001-23-15-000-1999-00326-01.
112 Radicación 66001-23-31-000-2001-00731-01.
113 Radicación 23001-23-31-000-2001-00278-01.
114 Radicación 76001-23-31-000-2010-01731-01 (50378).
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Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
En cuanto a los perjuicios morales, esta Subsección ha señalado que tienen existencia autónoma y se configuran una vez satisfechas las condiciones generales para su reconocimiento, a saber: que sea particular, determinado o determinable, cierto, no eventual y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado115. Asimismo, se ha detenido en la necesidad de que, quien pretende el reconocimiento de perjuicios morales, debe acreditar su ocurrencia.
En ese orden, para que proceda el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales generados por una sanción disciplinaria irregular, es necesario convencer plenamente al juez de la existencia de un padecimiento causado con ocasión de la sanción y la publicidad de aquella, de tal manera que este, dentro de su discrecionalidad judicial, determine la magnitud del dolor, aflicción, tristeza o congoja y, con fundamento en ello, la indemnización a reconocer116.
En el sub lite, el a quo reconoció los perjuicios morales en cuantía de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes porque, si bien la decisión sancionatoria impactó negativamente en «la imagen» y «buen nombre» de Gabriel Muvdi Aranguena y tuvo la potencialidad de afectar su carrera política, el daño era leve y no trascendía a sus familiares o cercanos. Al mismo tiempo, porque «el buen nombre» y «la honra» de los actores políticos no afectaba sino al titular directamente, máxime si se tenía en cuenta que los servidores que representaban políticamente al pueblo estaban sometidos legítima y constantemente al escrutinio público en sus actuaciones.
A la par, se observa que Arafat Celedón Cantillo se limitó a señalar que «cuando él se entera de eso, él se pone muy triste, se pone decaído, no quería [contestar] las llamadas, se encerró, se aisló», pero estas emociones las expuso desde su sentir y opinión, pues seguidamente afirmó: «pues digo yo aquí en mi opinión, fue a raíz de esa inhabilidad que le habían puesto porque él estaba acostumbrado, ya llevaba 16 años haciendo lo que sabe hacer y de pronto, me imagino yo, que al decirle que lo estaban inhabilitando se deben imaginar ustedes como se debe poner una persona que lo único que sabe hacer es eso y le digan que ahora no lo pueden hacer, me imagino yo que es muy triste y sí ante el grupo de nosotros, no nos contestaba, se la pasaba encerrado en su casa, de mal humor».
A juicio de la Sala, estas afirmaciones no resultan suficientes para aumentar el quantum del «perjuicio moral» reconocido por el tribunal [que en realidad corresponde a daño a los bienes constitucional y convencionalmente protegidos], pues las emociones y sentimientos del demandante se expusieron únicamente a partir de lo que creía el testigo. De otro lado, respecto de los familiares del actor, no se allegó prueba alguna que dé cuenta de su aflicción, congoja o zozobra derivada de la sanción disciplinaria impuesta, de forma que no es procedente pago alguno por este concepto.
115 Sentencia del 13 de abril de 2023, expediente 63001-23-33-000-2019-00049-01 (1349-2020).
116 Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2014, radicación: 52001-23-31-000-2006-00268-
01(0354-09).
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Asimismo, se comparte la tasación realizada por el a quo, en razón de la ausencia de precisión y especificidad del declarante y el arbitrio iudice, según el cual «es el funcionario de conocimiento quien, por esa misma condición, puede inferir las circunstancias que inciden en el ámbito más intrínseco de quien depreca la indemnización, pudiendo definir qué retribución se aviene como adecuada con base en los criterios de equidad, justicia y reparación integral para menguar el trauma derivado del proceso»117.
En consecuencia, como la Sala no observa circunstancia o argumento alguno que amerite la variación en la tasación de los perjuicios, la condena impuesta por el a quo se mantendrá incólume.
La pérdida de oportunidad
En el recurso, la parte demandante sostuvo que la demora en la revocatoria de los actos sancionatorios le impidió inscribirse como candidato al concejo municipal para el periodo 2020 – 2023; asimismo, que «tuvo que inscribir» a su hija, quien finalmente fue elegida concejal. Solicitó el pago de los honorarios por dicho periodo porque se le privó de la oportunidad de continuar con su carrera política.
Para respaldar el cargo de apelación, la parte demandante citó la sentencia del 8 de agosto de 2018118 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación. Aunque el análisis se enfocó en la responsabilidad por el daño derivado de la actividad médica, explicó que la pérdida de oportunidad o de chance se configura «en todos aquellos casos en los que una persona se encontraba en situación de poder conseguir un provecho, de obtener una ganancia o beneficio o de evitar una pérdida, pero ello fue definitivamente impedido por el hecho de otro, acontecer o conducta que genera, por consiguiente, la incertidumbre de saber si el efecto beneficioso se habría producido, o no, pero que al mismo tiempo da lugar a la certeza consistente en que se ha cercenado de modo irreversible una expectativa o una probabilidad de ventaja patrimonial».
De otro lado, en sentencia del 18 de noviembre de 2021 la misma Sección consideró que la pérdida de oportunidad no puede reducirse por el hecho de la incertidumbre, sino que deben presentarse las suficientes pruebas que demuestren que la persona tenía una amplia posibilidad de obtener un resultado acorde a sus intereses.
A la par, si bien para acreditarla basta con la aleatoriedad del eventual resultado favorable, debe existir certeza sobre la existencia de la oportunidad, entendida como
«la expectativa real, seria y relevante que, en ausencia del hecho dañoso, la víctima habría mantenido intacta la expectativa de obtener un provecho o de evitar un perjuicio, de manera que la oportunidad se extinguió de forma irreversible para la víctima pues de lo contrario el
117 Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 26 de enero de 2011, radicación 76001-23-31-000-1996-2874-01.
118 Radicación 05001-23-31-000-2002-00774-01 (45138).
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daño sería eventual».
En otra oportunidad119, se explicó que (i) la pérdida de oportunidad no parte de la existencia de un derecho subjetivo que se ve afectado por una conducta antijurídica, sino de la frustración de una posibilidad o legítima expectativa de concretarlo o de impedir la ocurrencia de un menoscabo; y (ii) sus «elementos nucleares» son: la existencia cierta de una posibilidad real de obtener una ganancia o de impedir una pérdida; y la incertidumbre causal que se deriva del desconocimiento sobre qué habría ocurrido con esa posibilidad en caso de que la conducta u omisión antijurídica de un tercero no hubiera frustrado definitivamente la trayectoria normal de los eventos. Asimismo:
«[...] es necesario que la parte que reclama la pérdida de oportunidad establezca que antes de la ocurrencia del hecho generador del daño, estaba en una posición potencialmente apta para producir un resultado beneficioso para ella. Las posibilidades vagas o la mera eventualidad de un provecho no resultan jurídicamente relevantes como asunto indemnizable. Sobre este punto, la Sección Tercera indicó:
Por otra parte, con el fin de precisar los alcances de la noción de 'pérdida de oportunidad' conviene identificar con la mayor claridad posible sus límites: así, de un lado, en caso de que el 'chance' constituya en realidad una posibilidad muy vaga y genérica, se estará en presencia de un daño meramente hipotético o eventual que no resulta indemnizable y, de otro lado, no puede perderse de vista que lo perdido o frustrado es la oportunidad en sí misma y no el beneficio que se esperaba lograr o la pérdida que se pretendía eludir, los cuales constituyen rubros distintos del daño”120 (énfasis agregado)» [sic].
Ahora bien, al plenario se aportó certificación expedida por el Concejo Municipal de Valledupar, según el cual Gabriel Muvdi Aranguena se desempeñó como concejal en los siguientes periodos:
2 de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007
2 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011
2 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2015
2 de enero de 2016 al 12 de noviembre de 2019
Aunque la Sala reconoce la carrera política del demandante, considera que las decisiones sancionatorias revocadas no le dan el carácter cierto al daño por pérdida de oportunidad, pues no se privó definitivamente la posibilidad de ser elegido concejal del municipio de Valledupar. Si bien es cierto que el proceso electoral que comprende (i) el aval del partido y la inclusión de la lista de candidatos al concejo;
119 Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de octubre de 2021, radicación 76001-23-31-000-2007-00092-05 (53479).
120 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010. Exp. 18.593, C.P. Mauricio Fajardo Gómez
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
(ii) la campaña que incluye la promoción política, publicidad, debates y actividades con los electores; (iii) la elección y, por consiguiente, el número de votos necesarios para ser elegido, lo cierto es que estos últimos no son suficientes, pues su elección como concejal también depende del sistema que se aplique para asignar las curules [como la cifra repartidora], el tipo de lista, el umbral electoral, entre otros.
Tampoco es un indicador que la hija del demandante hubiese sido elegida concejal del municipio de Valledupar, pues no se demostró que fue únicamente por su apoyo y los votos a él dados en periodos anteriores que logró obtener la curul. Además, del testimonio de Arafat Celedón Cantillo no se puede establecer la certeza del daño, en razón a que (i) se limitó a manifestar que Mariam Muvdi Vega «salió electa para ese periodo», sin decir cuál y cómo; y (ii) el apoderado acudió a una pregunta por afirmación, en la cual incluyó un hecho que no se demostró en el plenario, pues le preguntó: «díganos si una vez inhabilitado el concejal Gabriel Muvdi Aranguena hacia quién dirigió ese caudal electoral [...] y si dicha persona salió electa para ese periodo», a lo que contestó «a su hija Mariam Muvdi». Esta última afirmación, además de estar dirigida por el profesional del derecho, tampoco permite establecer la certeza supra indicada.
En suma, se considera que la trayectoria o carrera política del demandante no resulta suficiente para tener por acreditada la existencia cierta del daño. Así, la experiencia no permite concluir -por sí sola- que existiera una probabilidad concreta y verificable de acceder a la elección, en tanto depende de diversos factores propios de la dinámica electoral que escapan a un análisis hipotético.
A esto se agrega que (i) el beneficio depende del alea propia del certamen que puede o no ser exitoso; y (ii) todavía puede inscribirse y ser elegido. En ese orden, comoquiera que al tenor de lo expuesto el daño se torna en incierto, deviene improcedente el reconocimiento económico reclamado.
Las costas en primera instancia
En el recurso de apelación se alegó que en la primera instancia se debía condenar en costas a la entidad demandada, en razón a que aportó los gastos procesales en que incurrió para su defensa y el pago de los aranceles judiciales. Adicionalmente, participó activamente en el transcurso del proceso.
Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA que dispuso:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma121.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existen acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron.
Sobre el particular, esta Subsección ha señalado que el vocablo disponer tiene una segunda acepción en el diccionario de la Real Academia Española que significa:
«2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse», lo que implica que aludido enunciado según el cual «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», el cual no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio, sino que exige un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limita la discrecionalidad o el arbitrio judicial para dar paso a una aplicación razonable de la norma122.
Asimismo, cuando la norma señala que la liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy Código General del Proceso] no implica que deba atenderse a las reglas allí señaladas para los eventos en que procede la condena en costas, sino que, en caso de acreditar su causación, la liquidación y ejecución seguirá esas disposiciones.
De otro lado, la adición de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA refuerza el argumento relativo a la necesidad de analizar la conducta de las partes, pues deja en evidencia que debe evaluarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, es decir, aun cuando el demandante haya sido vencido en el proceso y no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe que implique ser condenado en costas, esta procederá si se observa que no tenía
121 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
122 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
fundamento legal.
De esta manera, está claro que el legislador no pretendió imponer al juez la necesidad de condenar en costas cuando una las partes fue vencida, sino la de pronunciarse sobre la base de un juicio subjetivo valorativo para decidir si procede. Para tal efecto, es necesario que i) revise la conducta de las partes en el proceso; y ii) en el expediente, identifique si las referidas costas se causaron.
Distinto es que, luego de concluir que hay lugar a condenar en costas, la cuantía de la condena se fije en atención a lo dispuesto en el CGP y a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal.
Con todo, la condena en costas no procede automáticamente por el solo hecho de que una de las partes resulte vencida en el proceso. El juez debe emitir siempre un pronunciamiento sobre ellas, pero su imposición requiere un análisis subjetivo valorativo de la conducta procesal con verificación de si hubo temeridad, mala fe o manifiesta carencia de fundamento legal.
En el caso concreto, aunque el a quo se abstuvo de condenar en costas porque las pretensiones prosperaron parcialmente, de conformidad con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, criterio que se distancia de lo aquí expuesto, la Sala mantendrá la decisión, en razón a que al revisar la actuación no se encuentra alguna de esas acciones que merezca la imposición por este concepto.
Conclusión
Por las razones anotadas en precedencia, se revocará el ordinal primero de la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial de los fallos disciplinarios proferidos el 12 de diciembre de 2018 y 17 de mayo de 2019 por la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, mediante los cuales se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, únicamente en lo que respecta al actor. En lo demás, se confirmará la decisión.
Lo anterior, porque la PGN no examinó en debida forma la categoría dogmática de tipicidad, es decir, no realizó el juicio de subsunción, lo que impidió que examinara a la luz de la jurisprudencia la inhabilidad prevista en el inciso 8 del artículo 272 de la Constitución Política, en especial, el factor territorial, pues la Defensoría del Pueblo es de naturaleza nacional y desarrolla sus funciones de
123 Acuerdo 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el Acuerdo PSAA13-9943 de 2013.
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
manera desconcentrada, lo que excluía el presupuesto de que se tratara de una entidad del orden departamental, municipal o distrital.
De otro lado, (i) se confirmarán los perjuicios morales reconocidos, en razón a que del testimonio practicado no se pueden extraer elementos que permitan el quantum reconocido por el a quo; y (ii) se negarán los demás perjuicios inmateriales y la indemnización por pérdida de oportunidad por ausencia de prueba.
Costas en la segunda instancia
En esta instancia no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. Revocar el ordinal primero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de septiembre de 2024 que declaró la ocurrencia del fenómeno jurídico de la sustracción de materia respecto de las pretensiones de nulidad.
En su lugar se dispone: declarar la nulidad parcial de los fallos disciplinarios proferidos el 12 de diciembre de 2018 y 17 de mayo de 2019 por la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, mediante los cuales se impuso al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, únicamente en lo que concierne a Gabriel Muvdi Aranguena.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado Electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado Electrónicamente
Aclara el voto
Radicado: 20001-23-39-000-2020-00560-01 (6511-2024)
Demandante: Gabriel Muvdi Aranguena y otros
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH
