Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 64079 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 22 de mayo de 2026

Radicado: 20001-23-39-000-2015-00357-02 (64.079)

Demandantes: Sociedad MR de Inversiones S.A.S. y otra

Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT (antes, Instituto

Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER))

Referencia: medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho

Temas: Nulidad y restablecimiento del derecho - acto que niega la solicitud de revocación directa - acto no demandable - pérdida de fuerza ejecutoria de actos administrativos - pérdida de fundamentos de derecho - pérdida de fundamentos de hecho - causales de nulidad - clarificación de propiedad - recuperación de baldíos indebidamente ocupados

- motivación actos administrativos - no se desvirtúa la presunción de legalidad

Síntesis del caso: Las demandantes pretenden la nulidad del acto que negó una solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que clarificó la situación jurídica de un predio rural y del acto que negó la revocación directa de las actuaciones surtidas dentro de un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, en relación con el mismo predio rural. Producto de lo anterior, solicitan que se declare improcedente el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda¹.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión.

ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante - 1.2. Posición de la parte demandada -

1.3. Trámite relevante en primera instancia - 1.4. Sentencia recurrida - 1.5. Recurso de apelación - 1.6. Trámite relevante en segunda instancia

Posición de la parte demandante

El 5 de abril de 2013, las empresas Sociedad MR de Inversiones S.A.S. y Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria S.A. (en adelante, las demandantes) presentaron demanda², en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra algunos actos administrativos proferidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), cuyas funciones fueron asumidas por la Agencia de Nacional

¹ El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Además, según el artículo 13, numeral 2, del Acuerdo 80 de 2019 (Reglamento Interno), a la Sección Tercera del Consejo de Estado se le asignaron los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos mineros.

² Folios 1 a 50 del Cuaderno 1.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de Tierras³ (en adelante, ANT), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas⁴ (se trascribe):

“PRETENSIONES:

PRIMERA: Que se declare NULO el acto administrativo contenido en la Resolución No. 1558 del 9 de agosto de 2012, proferida por el [INCODER], "Mediante la cual se resuelve la petición de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 01551 de 1994, mediante la cual se clarificó la situación jurídica de los terrenos que conforman el predio rural denominado HACIENDA BELLACRUZ, ubicado en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, departamento del Cesar".

SEGUNDA: Que se declare NULO el acto administrativo contenido en la Resolución No. 436 del 18 de marzo de 2013, proferida por el [INCODER], "Por la cual LA SUBGERENCIA DE TIERRAS RURALES resuelve una solicitud de Revocatoria Directa dentro del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, adelantado en los predios denominados 'POTOSÍ, CAÑO NEGRO, LOS BAJOS, SAN SIMÓN, VENECIA,

MARÍA ISIDRA Y SAN MIGUEL', ubicados en jurisdicción de los municipios de la GLORIA, PELAYA Y TAMALAMEQUE del departamento del CESAR, e integrantes del que en mayor extensión conforman el predio rural HACIENDA BELLACRUZ, acto administrativo que decidió la EXCEPCIÓN DE PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD propuesta por GRUPO AGROINDUSTRIAL HACIENDA LA GLORIA S.A. SUCURSAL COLOMBIA, en contra de la

Resolución No. 1551 de 1994, proferida por INCODER, que culminó el procedimiento agrario de Clarificación de los predios rurales denominados POTOSÍ, CAÑO NEGRO, LOS BAJOS, SAN SIMÓN, VENECIA,

MARÍA ISIDRA Y SAN MIGUEL, ubicados en jurisdicción de los municipios de la GLORIA, PELAYA Y TAMALAMEQUE del departamento del CESAR, e integrantes del que en mayor extensión conforman el predio rural HACIENDA BELLACRUZ, no declarando el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 1551 de 1994, por inactividad de la administración, que no realizó ninguna actuación tendiente a ejecutarla, dentro de los cinco (5) años a partir de su ejecutoria.

TERCERA: Que se DECLARE que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01551 de 1994, fundamento del procedimiento de "Recuperación de Baldíos Indebidamente Ocupados", adelantado por el [INCODER], a través del cual se pretende recuperar los predios rurales denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, ubicados en la jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, departamento del Cesar, NO ES EJECUTABLE por que ha perdido ejecutoriedad o su fuerza ejecutoria o fuerza obligatoria.

CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, que se DECLARE la improcedencia de las actuaciones adelantadas por el [INCODER], dentro del trámite de "Recuperación de Baldíos Indebidamente Ocupados" a través del cual se pretende recuperar los predios rurales denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, ubicados en la jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, departamento del Cesar, a cuya ejecución del acto administrativo, con fundamento en el cual se pretende recuperar los predios rurales mencionados, esto es, la Resolución 01551 de 1994, se opusieron las sociedades DEMANDANTES por haber perdido dicho acto administrativo fuerza ejecutoria; y se ORDENE el archivo de las diligencias administrativas.”⁵

³ En la audiencia de pruebas, celebrada el 23 de agosto de 2018 (Folios 714 a 719, Cuaderno 4) se decidió “reconocer personería jurídica para actuar en este proceso a Oscar Yezid Ibañez Parra, como apoderado judicial de la Agencia Nacional de Tierras, que sustituyó al INCORE, en los términos y para los efectos a que se contrae el mandato presentado en esta diligencia.” Además, el inciso segundo del artículo 16 del Decreto 2365 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1850 de 2016, estableció a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) como sucesora procesal del INCODER en estos asuntos y, por consiguiente, está legitimada en el proceso de la referencia.

⁴ Mediante Auto de 1 de octubre de 2015 (Folios 252 a 253, Cuaderno 2), el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda, de 5 de abril de 2013, y la reforma de esta, de 3 de octubre de 2013 (Folios 150 a 201, Cuaderno 1).

⁵ Mediante Auto de 19 de octubre de 2017 (Folios 456 a 461, Cuaderno 3), el Tribunal Administrativo del Cesar aceptó el desistimiento de la pretensión quinta de la demanda, relativa al restablecimiento del derecho, el cual fue radicado en julio de 2017 por la parte actora (Folios 410 a 416, Cuaderno 2).

Las demandantes fundamentaron sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos:

1) El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, mediante Resolución 1551 de 20 de abril de 1994, culminó el procedimiento de clarificación de la propiedad de los predios que conformaban la Hacienda Belalcazar, ubicada en los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, en el Departamento del Cesar. En el artículo 3 de su parte resolutiva se declaró que los títulos aportados para algunos de los predios, que conformaban la hacienda, eran insuficientes para acreditar dominio privado frente al Estado y, en su artículo 5, indicó que no se ordenaría la inscripción en los folios de matrícula Nos. 192-0002897 y 196-0001038, con fundamento en la sentencia de 30 de julio de 1985 del Consejo de Estado⁶.

2) Durante más de 17 años el INCORA “(…) no realizó actuación alguna tendiente a ejecutar el acto administrativo por medio del cual efectuó la clarificación de unos predios, como la inscripción de tal resolución a (sic) los folios de matrícula inmobiliaria respectivos; tampoco inició actuación jurisdiccional alguna tendiente a cancelar los títulos de propiedad sobre los predios en cuestión, razón por la cual la propiedad de tales predios se consolidó en cabeza del propietario inscrito (…)”.

3) A través de Resolución 2294 de 5 de septiembre de 2011, el INCODER inició procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, con base en la Resolución 1551 de 1994. Dicho acto fue confirmado mediante Resolución 3264 de 2 de diciembre de 2011, que negó el recurso de reposición.

4) Mediante escrito de 20 de abril de 2012, una de las demandantes (Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria S.A.) solicitó la revocación directa de todas las actuaciones adelantadas en el trámite de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, con fundamento en el decaimiento de la Resolución 1551 de 1994, por su no ejecución luego de 5 años de haber cobrado firmeza. El INCODER, mediante Resolución 436 de 18 de marzo de 2013, notificada el 16 de abril de 2013, no accedió a la solicitud.

5) En paralelo, a través de escrito de 5 de junio de 2012, la otra demandante (Sociedad MR de Inversiones S.A.S.) solicitó que se declarara la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1551 de 1994, al haber desaparecido los fundamentos jurídicos en que se fundó, esto es, las Leyes

200 de 1936, 135 de 1961 y el Decreto 1265 de 1977, todas las cuales

⁶ Los artículos 3 y 5 de la Resolución 1551 de 1994 establecen: “ARTICULO TERCERO: Declarar que los títulos aportados sobre los predios rurales denominados LOS BAJOS, CAÑO NEGRO, SAN SIMÓN, VENECIA, POTOSI, MARIA ISIDRA y SAN MIGUEL, ubicados en jurisdicción de los municipios de LA GLORIA, PELAYA y TAMALAMEQUE, departamento del CESAR, son insuficientes porque no acreditan dominio frente al Estado conforme a la Ley 200 de 1936 y se encuentran alinderados de la siguiente manera:

(…)

ARTÍCULO QUINTO: Con fundamento en la Sentencia de Sala Plena del Honorable Consejo de Estado de Julio 30 de 1985, no se ordenará la inscripción de la presente providencia en los folios de Matrícula Inmobiliaria Nos. 192-0002897 y 196-0001038 correspondientes a las Seccionales de Chimichagua y Rio de Oro, pero se solicitará la cancelación de la inscripción de la Resolución No. 03948 del 6 de agosto de 1990 que inició el procedimiento de clarificación sobre el predio rural denomina HACIENDA BELLACRUZ, objeto de esta decisión (...)". Folio 81, CD, Cuaderno 1.

“desaparecieron” con la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994. El INCODER, a través de Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012, notificada el 12 de septiembre de 2012, no accedió a la solicitud.

Las demandantes propusieron 3 cargos de nulidad: 1) “[h]aber sido expedidos en infracción directa de las normas en que debían fundarse” porque se desconoció los artículos 66 del CCA y 91 del CPACA, pues la Resolución 1551 de 1994 estaba incursa en 2 causales de pérdida de fuerza ejecutoria, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho, por la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994, y por no haberse realizado los actos necesarios para su ejecución, luego de 5 años de que cobró firmeza. 2) “Haber sido expedidos mediante errónea motivación”, porque se desconoció los artículos 67 del CCA y 92 del CPACA y el artículo 29 de la Constitución Política al “(…) pretender ejecutar un acto administrativo que no goza de fuerza ejecutoria, tanto por cuanto (sic) desaparecieron los fundamentos de derecho existentes en el momento en que se expidió, como por haber trascurrido más de cinco (5) años desde que cobró fuerza ejecutoria y la administración no realizó los actos necesarios para su ejecución (…)”. Y, 3) “[h]aber sido expedidos con violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad” porque se pretendió adelantar un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados “(…) con fundamento en la Ley 200 de 1936 y sus decretos reglamentarios y ello implica la aplicación de normas derogadas a situaciones jurídicas que no se consolidaron bajo la vigencia de normas expulsadas del ordenamiento jurídico; así como la ejecución de un acto administrativo que se tornó inejecutable por virtud del paso del tiempo.”

Posición de la parte demandada

El INCODER contestó la demanda⁷ y se opuso a las pretensiones. Indicó que, entre la radicación de la demanda, el 5 de abril de 2013, y su admisión, el 1 de octubre de 2015, “(…) ocurrieron una serie de situaciones que han modificado de manera absoluta el escenario existente para la época en que se presentó la demanda (…)”. Lo anterior porque si bien mediante la Resolución 481 de 1 de abril de 2013 se declaró la indebida ocupación de los predios “Potosí, Caño Negro, Los bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel”, la cual fue confirmada mediante Resolución 3322 de 9 de septiembre de 2013, se debía resaltar que, a través de la Resolución 334 de 19 de febrero de 2015 se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 3948 de 6 de agosto de 1990 y 1551 de 20 de abril de 1994, y mediante la Resolución 5659 de 14 de octubre de 2015 se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 2294 de 5 de septiembre de 2011, 3246 de 2 de diciembre de 2011, 481 de 1 de abril de 2013 y 3322 de 9 de septiembre de 2013. Con lo anterior, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carecía de objeto pues “las resoluciones [dentro de las que estaba la 1551 de 1994] (…) perdieron su vigencia y, en consecuencia, (…) resulta irrelevante darle continuidad a la presente demanda”. Además, resaltó que con Auto 179 de 26 de octubre de 2015 se

⁷ Folios 297 a 302 y 336 a 342, Cuaderno 2.

ordenó “(…) adelantar las diligencias previas orientadas a determinar la procedencia legal de iniciar el proceso de clarificación de la propiedad sobre el citado predio La Gloria (…)”.

Propuso como excepciones: 1) la “carencia de objeto de la demanda”;

2) la improcedencia de la acción por prejudicialidad, pues se tramitaban, en paralelo, los procesos de revisión, 2013-001600-1 y 2013-01690-1 (49.158), ante el Consejo de Estado; 3) la ineptitud sustantiva de la demanda por haberse provocado la revocación directa de los actos objeto del proceso; y 4) la objeción de la cuantía porque “(…) no se alelg[ó] prueba sumaria que demuestre la existencia de los perjuicios (…)”.

Trámite relevante en primera instancia

El 23 de junio de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial⁸, en la que se resolvieron algunas de las excepciones propuestas. Se negó la prejudicialidad porque “(…) no basta[ba] con la sola enunciación de los procesos, sino que la parte solicitante deb[ía] demostrar la incidencia definitiva y directa que la decisión que se tome en un litigio tenga sobre la que se adopte en otro, de modo tal que sea condicionante total o parcialmente del sentido del fallo que deba proferirse”. Se negó la configuración de la excepción de inepta demanda, por haberse provocado la revocación directa de los actos demandados, porque “(…) si en efecto dichos actos acusados desaparecieron del mundo jurídico o no, ello es objeto de discusión en el fondo del asunto, en donde se deberá estudiar también cuáles pudieron ser los perjuicios que con dicho acto se ocasionó (…)”. Negó la solicitud de acumulación de procesos y de remisión al Consejo de Estado porque no se acreditó la configuración de los requisitos previstos en los artículos 148 a 150 del CGP.

Mediante Auto de 16 de noviembre de 2016, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C⁹ confirmó la no prosperidad de las excepciones de “improcedencia de la acción por prejudicialidad” porque “(…) el presente medio de control (…) tiene una finalidad de que se declare la nulidad de unos actos administrativos y se les reestablezca los derechos que considera trasgredidos con los mismos, mientras que con las acciones de revisión que se tramitan en esta [c]orporación pretenden la revisión del trámite adelantado por el INCORA”; y de “ineptitud sustantiva de la demanda” por la revocación directa de los actos demandados, pues dicha excepción “(…) se configura, exclusivamente, cuando falta alguno de los presupuestos [contenidos en el artículo 162 del CPACA]”, circunstancia que no ocurrió en el presente caso.

1.4 Sentencia recurrida

El 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió

sentencia de primera instancia¹⁰, en la que decidió (se trascribe):

⁸ Acta de la Audiencia Inicial, de 23 de junio de 2016. Folios 358 a 370, Cuaderno 2.

⁹ Folios 376 a 385, Cuaderno 2.

¹⁰ Folios 830 a 856, Cuaderno del Consejo de Estado.

“FALLA

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.”

Con fundamento en lo decidido en la etapa de fijación del litigio, se consideró que “(…) lo pretendido por la parte actora, en concreto, es que a través del presente medio de control se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 01551 de 1994 y de contera se nulitulen (sic) los actos administrativos demandados [Resoluciones 1558 de 9 de agosto de 2012 y 436 de 18 de marzo de 2013], por los cuales se negó la pérdida de fuerza ejecutoria de la citada resolución y la revocatoria directa del procedimiento de recuperación de terrenos baldíos (…). Por ello, la Sala abordará el estudio de ella como primera medida, por ser ello el punto central de la presente contienda.”.

Luego de referir algunos precedentes de esta corporación, sobre el decaimiento de los actos administrativos, concluyó que “(…) no puede ser declarada en sede judicial, pues (…) no existe dentro de la legislación un medio de control a través del cual se pueda demandar la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo y, en consecuencia, la pretensión de la demanda tendiente a obtener tal declaratoria respecto de la Resolución No. 01551 de 1994, no tiene vocación de prosperidad.” Sin embargo, resaltó que ello no impediría juzgar su validez por los cargos de nulidad se endilgaron respecto de las Resoluciones 1558 de 9 de agosto de 2012 y 436 de 18 de marzo de 2013, los cuales encontró no demostrados porque:

1) No fueron “expedidos en infracción directa de las normas en que debían fundarse” porque, según la parte considerativa de las resoluciones demandadas, “(…) el hecho determinante para iniciar el proceso de recuperación de terrenos baldíos indebidamente ocupados sobre los predios denominados Los Bajos, Caño Negro, San Simón, Venecia, Potosi, Maria Isidra y San Miguel (…) que hacen parte de la mayor extensión de tierra denominada Bellacruz, hoy La Gloria, fue la consolidación que alcanzó la situación jurídica creada por la Resolución No. 01551 de 1994, antes de la derogatoria de la Ley 135 de 1961, con lo cual se fundamentó el extinto INCORA para declarar que los títulos aportados sobre los predios rurales antes mencionados, eran insuficientes para acreditar dominio frente al Estado conforme a la Ley 200 de 1936, norma que se encontraba vigente y aplicable al momento en que ocurrieron los hechos”.

Además, resaltó que si bien el INCODER expidió las Resoluciones 334 de 19 de febrero de 2015, a través de la que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1551 de 1994, y la 5659 de 14 de octubre de 2015, mediante la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de todas las decisiones adoptaras en el procedimiento de recuperación de baldíos en el predio La Gloria, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-235 de 2016, concluyó que la Resolución 1551 de 1994 no perdió fuerza ejecutoria, producto de lo cual “(…) los actos administrativos demandados cobraron

vida y regresaron al mundo jurídico, surtiendo plenos efectos, pero, en esta ocasión, por mandato expreso de la Corte Constitucional, razón por la cual es dable afirmar que este cargo de nulidad, referente a la violación directa del artículo 66 del CCA – hoy 191 y 192 del CPACA, (…) no tiene vocación de prosperidad, en la medida que el mismo fue estudiado en sede de constitucionalidad y hallado impróspero (…) Se concluye que las citadas resoluciones se encuentran vigentes por orden constitucional. (…) cualquier pronunciamiento que al respecto realice otro juez se torna inane pues para todos los efectos existe un pronunciamiento constitucional que se erige como definitivo en dicho tema (…) aceptar lo contrario, implicaría, (…) invadir, para el caso que nos ocupa, las órbitas propias de la Corte Constitucional (…)”.

2) No fueron “expedidos mediante errónea motivación” porque, según las consideraciones de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-235 de 2016, la Resolución 1551 de 1994 no perdió su fuerza ejecutoria y, por tanto, los actos demandados fueron adecuadamente motivados, lo cual “(…) ya fue debatido y decidido en el cargo anterior, [por lo tanto] la Sala no hará más consideraciones al respecto, señalando que, en consiguiente, su suerte es la misma”.

3) No fueron “expedidos con violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad” porque, según las pruebas obrantes, todos los actos administrativos que se han expedido en el procedimiento de clarificación de la propiedad de los predios que comprenden el terreno denominado La Gloria y el consecuente procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados han sido debidamente notificados a los interesados, garantizándoles su derecho de defensa y las oportunidades para aportar y pedir pruebas y, además, para presentar los recursos previstos en la ley. Igualmente, las resoluciones se profirieron con fundamento en las normas vigentes al momento de expedición de estos (Ley 135 de 1961, Ley 200 de 1936 y Decreto 1265 de

1977).

1. Recurso de apelación

La parte actora presentó recurso de apelación¹¹ en el que, luego de hacer un extenso resumen del trámite procesal, 1) reiteró las razones por las que, en su consideración, la Resolución 1551 de 1994 había perdido fuerza ejecutoria y, por lo tanto, 2) ello demostraba la configuración de los cargos alegados en la demanda. En relación con lo primero, alegó que las resoluciones demandadas “(…) fueron expedidas con fundamento en el acto administrativo que perdió su fuerza ejecutoria (la Resolución 1551 de 199), por las dos causales señaladas en la demanda, a saber: i) por desaparecimiento de los fundamentos de derecho; y ii) por haber trascurrido más de 5 años desde que quedó en firme, sin que la administración hubiera realizado actos tendientes a ejecutarla. (…)”.

¹¹ Folios 862 a 882, Cuaderno del Consejo de Estado.

En relación con lo segundo, alegó que la Resolución 1551 de 1994 “(…) no alcanzó a consolidar ninguna situación jurídica, habida cuenta, precisamente, [de] que hizo falta su registro en el folio de matrícula inmobiliaria y en este interregno se derogó la ley con fundamento en la cual se expidió el referido acto administrativo, sin que la situación jurídica (…) se hubiere consolidado. (…) después de cerca de 20 años de expedido fue cuando la entidad inició los actos para su ejecución, entre ellos, el registro de la resolución en el folio de matrícula inmobiliaria, pero solo por orden de la Corte Constitucional en la sentencia SU-235 de 2016”.

En línea con lo anterior, alegó que la referida sentencia de tutela “(…) desconoció el contenido de la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado que ordenó inaplicar el artículo 12 del Decreto 1265 de 1977, que permitía a la autoridad administrativa cancelar asientos registrales de la propiedad privada (…)” y que, no podía olvidarse que la Resolución 1551 de 1994 “(…) no hizo una declaración de baldíos en su parte resolutiva, pues únicamente indicó que los títulos de dominio aportados resultaban insuficientes para demostrar dominio privado y, de otra parte (…) sobre los predios existían títulos de dominio privado que debían ser cancelados a través de un proceso judicial, como ordenó el Consejo de Estado. Si en gracia de discusión se aceptara que la Resolución 1551 de 1994 contenía una declaración de baldíos, esta (…) tenía que consolidarse mediante la cancelación de los títulos privados y el registro de esta cancelación en el folio de matrícula inmobiliaria, pues el certificado de libertad y tradición de los predios señalaban que (…) eran de propiedad privada y sobre ellos no existía limitación de dominio”. Por último, alegó que la errada motivación y la vulneración del debido proceso estaban demostradas por las razones expuestas y que la sentencia fue incongruente pues se pronunció sobre los actos de clarificación y de recuperación de baldíos, los cuales fueron demandados en otros procesos, dejándose de pronunciar sobre la validez de los que son objeto de este proceso.

2. Trámite relevante en segunda instancia

Mediante escrito radicado el 5 de marzo de 2026¹², la procuradora delegada de intervención No. 6 primera ante el Consejo de Estado puso en conocimiento del despacho sustanciador que el 4 de marzo de 2026 radicó, ante la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta, una solicitud para que el presente proceso se acumulara, según el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, con el identificado con radicado 68081-31-21-001-2017-00172-03, que se tramita en dicho tribunal. Indicó que la solicitud se planteó con el fin de garantizar decisiones integrales, coherentes y libres de contradicciones sobre los derechos de las víctimas y “(…) por cuanto en dicha acción judicial [la presente controversia] se cuestion[ó] los actos administrativos contenidos en las Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012 y 0436 de 18 de marzo de 2013 que resuelven peticiones relacionadas con la Resolución No. 1551 de 1994 que culminó el procedimiento de clarificación de la propiedad adelantado sobre predios rurales integrantes

¹² Índice 62, SAMAI.

de la Hacienda Bellacruz (hoy Hacienda La Gloria) y la solicitud de revocatoria directa del procedimiento de recuperación de baldíos, lo que evidencia una conexidad directa, necesaria y material entre el objeto del proceso de revisión agraria y el trámite de restitución de tierras que adelanta este Tribunal”.

CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Cuestión previa: la acumulación procesal solicitada ante el Tribunal Superior de Cúcuta - 2.2. Presupuestos procesales y decisión que se adoptará - 2.3. Análisis sustantivo - 2.4. Sobre la condena en costas

Cuestión previa: la acumulación procesal solicitada ante el Tribunal Superior de Cúcuta

La Sala precisa que la solicitud de acumulación procesal, radicada ante la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta y comunicada a esta corporación, no impide la adopción de la presenten decisión porque, primero, no encaja en ninguna de las causales de interrupción o de suspensión procesal previstas en el CGP¹³ y, segundo, esta providencia observa plenamente el contenido del precedente unificado contenido en la sentencia SU-235 de 2016 de la Corte Constitucional¹⁴, en el cual se basó la solicitud de acumulación procesal.

Presupuestos procesales y decisión que se adoptará

La Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de toda la controversia toda vez que la Resolución 436 de 18 de marzo de 2013¹⁵, que resolvió de forma negativa la solicitud de revocación directa dentro del procedimiento de recuperación de baldíos, es un acto administrativo no demandable, tal como lo ha considerado esta corporación, de forma pacífica, pues no constituye una nueva manifestación de voluntad, distinta del acto administrativo cuya revocación se solicitó¹⁶.

¹³ Por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, las causales de interrupción y suspensión procesal son las contenidas en los artículos 159 y 161 del CGP.

¹⁴ Sentencia proferida producto de una acción de tutela en la que se solicitó la protección de los derechos a la vida, igualdad, honra, paz, trabajo, seguridad social y vivienda digna de los miembros de la Asociación Colombiana Horizonte “ASOCOL” de Piedecuesta, las cuales se habían asentado en predios pertenecientes a la Hacienda Bellacruz desde 1986 y desde inicios de 1996 un grupo paramilitar, liderado por el dueño de la hacienda, realizó varios actos de violencia que obligaron a las familias a desplazarse. En la decisión se tutelaron los derechos fundamentales vulnerados, se ordenó continuar “con el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados” y, para ello, se discutió, precisamente, la producción de efectos de la Resolución 1551 de 1994, concluyéndose que “[l]os predios objeto de la solicitud de recuperación y de adjudicación fueron declarados baldíos mediante la Resolución 1551 de 1994 por el extinto INCORA, la cual tiene efectos declarativos que se limitan a constatar que los predios nunca han salido del patrimonio del Estado. Así mismo, en la medida en que no se efectuó una tradición de la propiedad en los términos del artículo 756 del Código Civil, no era necesaria la inscripción de la respectiva resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para afirmar la propiedad fiscal sobre los predios, y, en todo caso, el registro sólo tiene el efecto de darle publicidad al mencionado acto administrativo. Más aun, la Resolución 1551 de 1994 es oponible a M.R. de Inversiones (…)”.

¹⁵ “Por la cual la Subgerencia de Tierras Rurales resuelve una solicitud de revocatoria directa dentro del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados adelantado en los predios denominados “Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel”, ubicados en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque del departamento del Cesar, e integrantes del que en mayor extensión conforman el predio rural Hacienda Bellacruz”. Folios 201 a 212, Cuaderno 1.

¹⁶ “(…) el acto que decida la solicitud de revocación directa no tiene recursos, y el que la niegue no constituye acto administrativo definitivo, ya que no hace parte de la vía gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de acción contencioso administrativa. No así el acto que conceda la revocación directa, es decir, el acto revocatorio, que

Por su parte, en relación con el otro acto administrativo demandado se encuentran reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. Respecto de la oportunidad, se advierte que la demanda se instauró oportunamente porque la Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012¹⁷ fue notificada el 12 de septiembre de 2012 al apoderado de la demandante Sociedad MR de Inversiones S.A.S.¹⁸. Por lo tanto, la demanda, radicada el

5 de abril de 2013¹⁹, previa satisfacción del requisito de procedibilidad mediante solicitud de conciliación extrajudicial, radicada el 29 de noviembre de 2012 y resuelta el 26 de febrero de 2013²⁰, sin ánimo conciliatorio entre las partes, fue presentada antes de que se cumpliera el término de caducidad, incluido el término de suspensión por el trámite de la conciliación.

La Sala precisa que, si bien la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos opera de pleno derecho, cuando el interesado se opone su ejecución, el acto que decide sobre esa solicitud sí es susceptible de control judicial, según el artículo 92 del CPACA. En esta controversia, precisamente, se pretende la nulidad del acto que negó la configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria (pretensión primera). En este contexto se precisa que, contrario a lo concluido por el Tribunal, las pretensiones de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria (tercera y cuarta) son susceptibles de análisis, pues se refieren al restablecimiento del derecho, derivado de la eventual nulidad del acto que negó la configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria.

La Sala modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar que la Resolución 436 de 18 de marzo de 2013 no es susceptible de control judicial y, en relación Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012, confirmará la negativa de las pretensiones, pues las demandantes no demostraron los cargos de nulidad que adujeron en su contra y, por lo tanto, no desvirtuaron su presunción de legalidad.

Análisis sustantivo

Los reparos de los apelantes contra la sentencia de primera instancia se centran en que el Tribunal desconoció que la Resolución 1551 de 1994 había perdido su fuerza ejecutoria “(…) i) por desaparecimiento de los fundamentos de derecho; y ii) por haber trascurrido más de 5 años desde

justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado, pasa a ser un nuevo acto administrativo (…).” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 23 de octubre de 2014, Exp. 25000-23-41-000-2014-00674-01. Posición reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de tutela de 6 de mayo de 2024, Exp. 2.619; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 76001-23-33-000-2017-01711-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 30 de mayo de 2024, Exp. 05001-2333-000-2023-01127-01; (…).” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 24 de noviembre de 2022, Exp. 25001-23-41-000-2022-01065-01; (…).” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 28 de agosto de 2025, Exp. 25000-2341-000-2012-00158-01, entre otras.

¹⁷ “Mediante la cual se resuelve solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 01551 de 1994, mediante la cual se clarificó la situación jurídica de los terrenos que conforman el predio rural denominado Hacienda Bellacruz, ubicado en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, departamento del Cesar.” Folios 51 a 61, Cuaderno 1.

¹⁸ Sello al reverso de Folio 62, Cuaderno 1.

¹⁹ Folio 1, Cuaderno 1.

²⁰ Folios 63 y 63, Cuaderno 1.

que quedó en firme, sin que la administración hubiera realizado actos tendientes a ejecutarla (…)”. De probarse lo anterior, la Resolución 1558 de 2012 se habría proferido incurriendo en los 3 cargos de nulidad propuestos, esto es: haber sido expedidos en infracción directa de las normas en que debían fundarse; mediante falsa motivación; y en violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad.

El Tribunal, citando los párrafos 145 a 158 de la Sentencia SU-235 de 2016 de la Corte Constitucional, concluyó que la Resolución 1551 de 1994 no había perdido fuerza ejecutoria y, por lo tanto, que el INCODER acertó al no declarar su configuración. De este modo, en su consideración, la decisión de, precisamente, negar la configuración de dicha institución jurídica, estaba dotada de plena validez y estaba llamados a producir sus efectos.

Al respecto, la Sala comparte las consideraciones del Tribunal, basadas en la referida sentencia de tutela de la Corte Constitucional²¹, en el sentido de que la Resolución 1551 de 1994 no perdió fuerza ejecutoria, pues sus efectos ya se habían consolidado, sin que se requiriera que su parte resolutiva incluyera una declaración de baldíos o de su registro en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, para que satisficiera su finalidad y agotara sus efectos, según se pasa a explicar:

La Resolución 1551 de 20 de abril de1994, “por la cual se clarifica la situación jurídica de los terrenos que conforman el predio rural denominado Hacienda Bellacruz, ubicado en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque, Departamento del Cesar”²² se fundó, normativamente, en el Decreto 1265 de 1977, la Ley 200 de 1936 y la Ley 135 de 1961, como expresamente se indicó en su parte considerativa. Con base en dicho soporte normativo, precisó que “(…) el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad tiene como finalidad establecer (…) si un determinado inmueble salió del patrimonio del Estado por cualquiera de los medios señalados en la ley o si, por el contrario,

²¹ Sentencia que produjo efectos directos contra las aquí demandantes, al ordenar la cancelación de sus registros de propiedad sobre los predios objeto de la Resolución 1551 de 1994La parte resolutiva de la sentencia indica: “(…) CUARTO. - CONCEDER la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo, a la vida en condiciones dignas y al trabajo y a la vivienda en condiciones dignas de los accionantes. En consecuencia, conforme a lo establecido en el artículo 4º del Decreto 2363 de 2015 y demás normas aplicables, ORDENAR al Director de la Agencia Nacional de Tierras dejar sin efecto las Resoluciones No. 334 del 19 de febrero de 2015 y 5659 del 14 de octubre de 2015 expedidas por el INCODER. Por consiguiente, ORDENAR al mencionado funcionario público que continúe con el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, para que finalice con la adjudicación de los baldíos identificados como indebidamente ocupados en la Resolución 481 de 2013. (…)

QUINTO. - ORDENAR al Superintendente de Notariado y Registro que, por conducto de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, cancele los registros de la propiedad de M.R. de Inversiones y Cía Ltda., hoy M.R. de Inversiones S.A.S, sobre los predios objeto de las Resoluciones No. 1551 de 1994 y 481 de 2013, así como el fideicomiso establecido a favor de Fiducafé, hoy Fiduciaria Davivienda, y de todos los demás actos privados posteriores al 20 de abril de 1994. En consecuencia, ORDENAR al mencionado funcionario público inscribir en el registro de las Resoluciones 3948 del 6 de agosto de 1990 y 1551 del 20 de abril de 1994, proferidas por el extinto INCORA, 2294 del 5 de septiembre de 2011, 3246 del 2 de diciembre de 2011 y 481 del 1º de abril de 2013, y 3322 del 9 de septiembre de 2013, proferidas por INCODER en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 192-2897 y 196-1038. El Superintendente informará a esta Corporación sobre el cumplimiento de dicha orden.

SEXTO. - ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, UAEGRTD que en conjunto con el Ministerio de Defensa, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia inicie todas las diligencias necesarias para la etapa administrativa de los procesos de restitución de tierras de los campesinos que acrediten haber sido víctimas de desplazamiento de la antigua Hacienda Bellacruz.” Corte Constitucional, Sentencia SU-235 de 2016.

²² Folios 530 a 546, Cuaderno 3.

conserva su condición de baldío. (…)”. A su turno, en virtud de las pruebas obrantes, concluyó que los “títulos originarios” y las tradiciones de dominio demostradas en 22 de los lotes que conformaban la Hacienda Bellacruz “(…) era[n] suficientes para demostrar que (…) ha[bían] salido del patrimonio del Estado y [eran] propiedad privada (…)”. Sin embargo, respecto de los lotes objeto de esta controversia (Los Bajos, Caño Negro, San Simón, Venecia, Potosí, María Isidra y San Miguel) concluyó que “(…) su titularidad no es suficiente para acreditar dominio privado y, por lo tanto, se consideran terrenos baldíos”. De la parte resolutiva, a propósito de la controversia, se resaltan los artículos 3 a 6, según los cuales:

“(…)

ARTICULO TERCERO: Declarar que los títulos aportados sobre los predios rurales denominados LOS BAJOS, CAÑO NEGRO, SAN SIMÓN, VENECIA, POTOSI,

MARIA ISIDRA y SAN MIGUEL, ubicados en jurisdicción de los municipios de LA GLORIA, PELAYA y TAMALAMEQUE, departamento del CESAR, son insuficientes porque no acreditan dominio frente al Estado conforme a la Ley 200 de 1936 y se encuentran alinderados de la siguiente manera:

(…)

ARTÍCULO CUARTO. - Notificar personalmente la presente Resolución al señor Procurador Agrario y a los interesados, de conformidad con los Artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO QUINTO. - Con fundamento en la Sentencia de Sala Plena del Honorable Consejo de Estado de julio 30 de 1985, no se ordenará la inscripción de la presente providencia en los folios de Matrícula Inmobiliaria Nos. 192-0002897 y 196-0001038 correspondientes a las Seccionales de Chimichagua y Río de Oro, pero se solicitará la cancelación de la inscripción de la Resolución N°. 03948 del 6 de agosto de 1990 que inició el procedimiento de clarificación sobre el predio rural denominado HACIENDA BELLACRUZ, objeto de esta decisión.

ARÍICULO SEXTO. - Contra la presente Resolución y por la vía gubernativa solo procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. (…)”.

Para analizar las causas alegadas de pérdida de fuerza ejecutoria, que soportarían la declaratoria de nulidad, la Sala considera necesario recordar que, por un lado, la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por desaparición de sus fundamentos de hecho o derecho opera hacia el futuro, es decir, respecto de efectos no consolidados al momento en que las normas en que se funda el acto desaparecen, tal como lo ha considerado esta corporación²³ y la Corte Constitucional²⁴. A su turno, la pérdida de fuerza ejecutoria por la inejecución luego de cinco años de

²³ “El decaimiento de los actos administrativos ocurre cuando pierden su fuerza ejecutoria. Esa pérdida de fuerza ejecutoria puede darse como consecuencia de la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto administrativo (…) El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho (…)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 15 de agosto de 2018, Exp. 22.362. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 24 de septiembre de 2021, Exp. 66.251; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de marzo de 2011, Exp. 13.857A; entre otras.

²⁴ Al analizar la constitucionalidad del artículo 66 del CCA, la Corte Constitucional consideró que: “El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.” Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995.

haber cobrado firmeza implica verificar, caso a caso, precisamente, los actos que la administración debía realizar para ejecutarlos.

Para la Sala, según se desprende de las partes considerativa y resolutiva de la Resolución 1551 de 1994, que conserva su presunción de legalidad, desde el momento de su notificación a los interesados se produjeron los efectos de clarificar la propiedad de los lotes que conformaban la Hacienda Bellacruz, precisando aquellos que eran de propiedad privada y aquellos que, como expresamente se consideró en la Resolución, “(…) conserva[ban] su condición de baldío” y respecto de los que, posteriormente, se inició el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, al que se oponen las demandantes. La certeza de la publicidad de la Resolución, respecto de lo cual las demandantes guardaron silencio, se comprueba porque, según la referida sentencia SU-235 de 2016²⁵, la empresa M.R. de Inversiones estuvo representada por un abogado, quien no interpuso recurso de reposición, pero sí solicitó la revocación directa del acto e interpuso una demanda contra ella ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este orden de ideas, y contrario a lo que afirma la parte recurrente, la producción de efectos de la Resolución 1551 de 1994 no estaba supeditada o condicionada a su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria o a que la administración demandara el acto de inscripción de propiedad privada, registrado en dichos folios de matrícula, para cancelarla y declarar baldíos los predios, según la interpretación que le dieron a la sentencia del Consejo de Estado de 30 de julio de 1985, citada en el resuelve 5 de la resolución, pues, tal como lo precisó, de forma clara, la Sentencia SU-235 de 2016, a propósito de la Resolución 1551 de 1994:

“149. (…) la inscripción en el registro de la resolución que declara un predio como baldío tiene como único efecto darle publicidad al acto, pero no constituye una nueva situación jurídica en favor del Estado. De la misma manera, la falta de registro tampoco tiene un efecto constitutivo para los particulares que se encuentren inscritos como propietarios. Como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en Sentencia del 28 de agosto de 2000 (M.P. José Fernando Ramírez Gómez), en tales casos, el único efecto que tiene el registro es permitir identificar a los opositores de la declaración de baldíos de los bienes.

150. En segunda medida, el argumento no resulta razonable porque desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal. El acto antepone la verdad formal del registro por encima del análisis topográfico, agrológico y de títulos que se llevó a cabo entre 1990 y 1994, y que dio como resultado, después de un examen minucioso de las cadenas de títulos inscritos de propiedad, que éstos eran insuficientes de conformidad con lo establecido en la ley vigente en ese momento.

(…)

²⁵ “157. (…) es necesario agregar que el procedimiento de clarificación sí contó con la publicidad necesaria. Tanto es así, que la empresa M.R. de Inversiones nombró como apoderado al abogado Felipe Pérez Cabrera con tarjeta profesional 6.986 del Ministerio de Justicia, tal como consta en la misma Resolución 1551 de 1994, para que representara los intereses de la empresa en el trámite administrativo, quien interpuso recursos en contra de la resolución de apertura, y aportó documentos para acreditar la propiedad privada. Más aun, el artículo 4º de la Resolución 1551 de 1994 ordena la notificación personal al Procurador Agrario y a los interesados. Aun cuando la empresa no interpuso el recurso de reposición, sí solicitó la revocatoria directa de la Resolución e interpuso una demanda contra ella ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, como se afirmó previamente, conforme al Decreto 1265 de 1977 y a la Ley 160 de 1994, una vez inscrito el acto administrativo de inicio del proceso de clarificación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, el resultado del proceso le es oponible tanto al interesado como a los terceros adquirentes del bien.” Corte Constitucional, Sentencia SU-235 de 2016.

152. Finalmente, no sobra decir que la Sentencia con base en la cual no se registró el carácter baldío de los predios es anterior a la Constitución Política de 1991, y que además ordenó inaplicar por inconstitucional una regla jurídica en un caso concreto en el cual el problema jurídico se relacionaba con la posibilidad de que varias personas acumularan años de ocupación, es decir, se trataba de un problema jurídico diferente. Adicionalmente, ni esa sentencia, ni ninguna otra anuló el artículo 12 del Decreto 1265 de 1977. Por estos dos motivos, es preciso afirmar que dicho artículo gozaba de presunción de legalidad y constitucionalidad para el momento en que se expidió la Resolución 1551 de 1994 y que, si se consideraba razonable inaplicarlo debía ser por una clara incompatibilidad de la norma con una regla constitucional nueva, pues el fundamento constitucional de la Sentencia de 1985 había desaparecido. (…)”

La Sala comparte los anteriores argumentos, que ilustran la consolidación de los efectos pretendidos por la Resolución 1551 de 1994, pues los recurrentes, equívocamente, entienden que sin el registro el acto administrativo no se produjeron sus efectos. No obstante, el procedimiento de clarificación de la propiedad, cuya decisión fue notificada y, luego, demandada, pretendía, como el mismo acto lo precisó, establecer “(…) si un determinado inmueble salió del patrimonio del Estado por cualquiera de los medios señalados en la ley o si, por el contrario, conserva su condición de baldío”²⁶. Por lo tanto, el resultado de dicho procedimiento implicó que no se acreditó la propiedad privada respeto de los predios “Potosí, Caño Negro, Los bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel”, integrantes del que en mayor extensión conforman el predio rural Hacienda Bellacruz, hoy La Gloria, y, en consecuencia, según la misma Resolución, “(…) se consideran terrenos baldíos”. Habiendo consolidado sus efectos, distinto es el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, que fue iniciado mediante la Resolución 2294 de 5 de septiembre de 2011, confirmada a través de la Resolución 3264 de 2 de diciembre de 2011²⁷, las cuales conforman las actuaciones respecto de las que el INCODER decidió negativamente la solicitud de revocación directa, en la Resolución 436 de

18 de marzo de 2013, uno de los actos que se pretenden nulos, pero respecto del que no procede control judicial, según se precisó atrás.

En relación con el contenido del artículo 5 de la Resolución 1551 de 1994, que decidió, con base en una sentencia del Consejo de Estado de 30 de julio de 1985, no ordenar la inscripción del acto administrativo en los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes (Nos. 192-0002897 y 196-0001038) la Sala también considera que dicho registro no implicaba la constitución de una situación jurídica nueva a favor del Estado, porque la clarificación de la propiedad trajo consigo efectos favorables para los particulares, a quienes se les reconocía su propiedad privada, pero en nada afectaba la calidad de baldíos de los restantes predios, a favor del Estado. Igualmente, como lo resaltó la Sentencia SU-235 de 2016, no resulta razonable alegar la falta de registro como sinónimo de ausencia de producción de efectos, pues ello supondría, contrario a la exigencia de la Constitución de 1991, darles prevalencia a las formas sobre la sustancia, más cuando las

²⁶ Artículo 3, literal d) de la Ley 135 de 1961, que preveía como función del INCORA: “d) Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de identificar con la mayor exactitud posible las que perecen al Estado (…)”. Función que ejercía según el procedimiento previsto en el Decreto 1265 de 1977.

²⁷ Hecho 9 de la reforma de la demanda, Folios 150 a 201, Cuaderno 1.

demandantes fueron notificadas, han ejercido su derecho de defensa y activado varios dispositivos judiciales para proteger sus intereses. Entonces, la falta de inscripción no impidió que el acto se ejecutara y produjera sus efectos respecto de los particulares, a los que se les clarificó su propiedad, dentro de los que se encuentran las demandantes. Además, si el cuestionamiento gira en torno a terceros, distintos de los demandantes, primero, esta acción judicial no es el escenario para resolver controversias de sujetos que no son partes procesales y, segundo, se resalta que, según el artículo 5 del Decreto 1265 de 1977²⁸, la inscripción del acto por el cual se inicia el procedimiento de clarificación hace que el resultado de este le sea oponible a terceros, tal como ocurrió en el presente caso.

En línea con lo anterior, dado que la Resolución 1551 de 1994 agotó plenamente sus efectos, la Sala tampoco encuentra que hayan pasado 5 años desde su ejecutoria sin que la administración pública haya realizado los actos correspondientes para ejecutarlos. Como se ha expuesto, según la normativa aplicable, no se requería de actuaciones adicionales de la administración para ejecutar los efectos de la clarificación de propiedad: producto de dicha decisión los interesados (como lo son las demandantes) tenían certeza de si los títulos aportados fueron suficientes para demostrar o no la propiedad privada, en este último evento los predios se consideraban baldíos. Así, la Resolución 1551 de 1994, que clarificó la propiedad de la Hacienda Bellacruz, hoy La Gloria, era oponible a los interesados directos y a los terceros y, por supuesto, constituye el fundamento para que el Estado, cuando lo considere pertinente, adelante el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, con independencia del tiempo que transcurra entre los procedimientos de clarificación y de recuperación, pues se trata de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables²⁹.

Con base en las consideraciones expuestas, en el mismo sentido del Tribunal de primera instancia y de la Corte Constitucional, la Sala considera que las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1551 de 1994 no se configuraron porque:

1) No desaparecieron los fundamentos de derecho en que se fundó pues, si bien para el momento de expedición de la Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012 los fundamentos de derecho de la Resolución 1551 de 1994 (Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961) habían sido derogados, producto de la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994, lo cierto es que sus efectos, de clarificación de la propiedad, ya se habían consolidado, siendo indiferente dicha derogatoria. Obviar la precisión de que los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria se producen hacía el futuro, y no afectan situaciones consolidadas, tal como lo pretenden las recurrentes, supondría que, ante cualquier modificación, subrogación, o derogatoria de los fundamentos de

²⁸ “Artículo 5º Publicidad. Para efectos de publicidad la providencia que inicie el procedimiento de clarificación de la propiedad será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. A partir de este registro, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efecto frente a terceros”. Norma que es coincidente con el régimen contenido en la Ley 160 de 1995, en su artículo 49.

²⁹ Corte Constitucional, Sentencia SU-288 de 2022.

derecho de los actos administrativos se produciría su pérdida de fuerza ejecutoria, al margen de la existencia de situaciones consolidadas, en las que los efectos ya se produjeron.

2) La Resolución 1551 de 1994 se ejecutó, plenamente, dentro de los 5 años siguientes a que cobró firmeza pues, una vez fue publicitada a los interesados y a los terceros, no se requerían de actuaciones adicionales para producir y consolidar los efectos de clarificación de la propiedad, tanto para los particulares a los que se les reconoció su propiedad privada, como para el Estado, respecto del que algunos predios permanecían en su dominio, al seguir considerándose baldíos.

Ahora bien, dado que el soporte de la apelación y de los 3 cargos de nulidad, atribuidos a la Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012 es la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1551 de 1994, la Sala considera que las razones atrás expuestas, que ilustran la no configuración de dicha institución jurídica, son suficientes para desestimar todos los cargos. Con todo, se debe resaltar que el Tribunal ya había precisado que los actos administrativos demandados fueron claros y expresos al indicar que la situación jurídica creada por dicho acto administrativo (clarificación de la propiedad) estaba consolidada desde su publicidad y, con más razón, para el momento en que se solicitó el reconocimiento de la pérdida de fuerza ejecutoria³⁰.

Con base en lo anterior, la Sala considera que el recurso de apelación no está llamado a prosperar porque la Resolución 436 de 18 de marzo de 2013 no es susceptible de control judicial y la Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012 no fue proferida con infracción de las normas en que debía fundarse, no adolece de falsa motivación, y no vulneró el debido proceso de los demandantes, con lo cual, su presunción de legalidad no fue desvirtuada.

Sobre la condena en costas

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 1 del CGP, la Sala condenará en costas y agencias en derecho de esta instancia a la parte demandante, pues fue vencida en el proceso y su recurso de apelación se resolvió desfavorablemente. Ambas deberán ser tasadas y liquidadas por el Tribunal de primera instancia, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP.

³⁰ La sentencia de primera instancia precisó, luego de citar apartados de las Resoluciones 1558 de 9 de agosto de 2012 y 436 de 18 de marzo de 2013, que “Se concluye que, según la motivación de las resoluciones cuestionadas, el hecho determinante para iniciar el proceso de recuperación de terrenos baldíos indebidamente ocupados sobre los predios denominados LOS BAJOS, CAÑO NEGRO, SAN SIMON, VENECIA, POTOSI, MARIA ISIDRA Y SAN MIGUEL, ubicados en jurisdicción de los municipios de LA GLORIA, PELAYA Y TAMALAMEQUE, Departamento del Cesar, y que hacen parte de la mayor extensión de tierra denominado BELLACRUZ hoy LA GLORIA, fue la consolidación que alcanzó la situación jurídica creada por la Resolución No. 01551 de 1994, antes de la derogatoria de la Ley 135 de 1961, con la cual se fundamentó el extinto INCORA para declarar que los títulos aportados sobre los predios rurales antes mencionados, eran insuficientes para acreditar dominio frente al Estado conforme a la Ley 200 de 1936, norma que se encontraba vigente y aplicable, al momento en que ocurrieron los hechos.”

Lo anterior se corrobora, directamente, en los considerandos de las resoluciones cuya nulidad se pretende. Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012, Folios 547 a 552, Cuaderno 3 y Resolución 436 de 18 de marzo de 2013,

Folios 553 a 558, Cuaderno 3.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución 436 de 18 de marzo de 2013 no es susceptible de control judicial, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones, según las consideraciones expuestas, el cual quedará así:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, en relación con la Resolución 1558 de 9 de agosto de 2012, de conformidad con las consideraciones expuestas.”

TERCERO: CONFIRMAR el resto de la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

CUARTO: CONDENAR, por concepto de costas y agencias en derecho de esta instancia, a la parte demandante, a favor de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, según las consideraciones expuestas. De conformidad con el artículo 366 del CGP, ambas serán liquidadas por el Tribunal.

QUINTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE

el expediente al Tribunal de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado Electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente de la Subsección

Firmado Electrónicamente	Firmado Electrónicamente
ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado	DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado