Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 4752 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia:	Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación:	20001-23-33-000-2020-00701-02 (4752-2023)
Demandante:	Óscar Eduardo Maya Guerrero
Demandados:	Registraduría Nacional del Estado Civil y César Enrique Acuña Vergara.

Tema: naturaleza del cargo de delegado departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Subtema 1: motivación del acto de retiro del servicio. Subtema 2: medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y nulidad electoral. Subtema 3: desviación de poder. Subtema 4: actos susceptibles de control judicial.

Sentencia de segunda instancia

En cumplimiento de la sentencia SU-425 de 2025 de la Corte Constitucional, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 23 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Síntesis del caso

El accionante solicitó la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC o Registraduría), a través de los cuales (a) declaró insubsistente el nombramiento del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero en el cargo de delegado departamental 0020-04 y, en su lugar, (b) designó al señor César Enrique Acuña Vergara, desconociendo que el anterior empleo es de carrera y que para el retiro del servicio de quien lo ocupa se exige una debida motivación.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto se acreditó que el cargo de delegado departamental pertenece a la carrera administrativa especial de la RNEC, por lo que, al tratarse de un cargo provisto por concurso de méritos, el nominador debe motivar de manera expresa el acto de remoción.

Se adicionará el fallo impugnado en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo que nombró al señor César Enrique Acuña Vergara en el empleo que desempeñaba el demandante, por cuanto en desconocimiento del ordenamiento jurídico realizó la designación considerando la vacante como de libre nombramiento y remoción. Asimismo, se reconocerá una indemnización por los perjuicios morales causados.

2. Antecedentes
1. La demanda

El señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la RNEC, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan¹.

1. Pretensiones

Solicitó la nulidad de las resoluciones 1070 y 1080 del 4 de febrero de 2020 proferidas por el registrador nacional del estado civil, mediante las cuales se declaró insubsistente el nombramiento del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero en el cargo de delegado departamental 0020-04 y, en su lugar, se designó al señor César Enrique Acuña Vergara.

Pretendió la nulidad de todas las actuaciones que dieron lugar a la desvinculación del señor Maya Guerrero y al consecuente nombramiento del señor Acuña Vergara. Asimismo, requirió la nulidad de las respuestas a las peticiones y a la acción de tutela que instauró, así como de las decisiones del Comité de Conciliación, frente a su caso particular, por ser contrarias a la Constitución Política, la ley y la verdad.

Instó a que se declare que el cargo de delegado departamental 0020-04, pertenece a la carrera administrativa de la RNEC, toda vez que su vinculación se originó a través de un concurso público de méritos realizado en cumplimiento de la sentencia C-230A de 2008 de la Corte Constitucional. Asimismo, solicitó que se declare la no solución de continuidad en la prestación del servicio, desde su desvinculación y hasta su efectivo reintegro, para efectos prestacionales.

Pretendió, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil a) el reintegro al cargo de delegado departamental 0020-04, en la delegación del departamento del Cesar; b) el pago de los salarios, primas y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación y hasta que se produzca su reintegro; c) la liquidación y el pago de las

¹ Samai Tribunal, índice 00051, expediente digital, 32_ED_08SUBSANACIONDEMANAD(.pdf) NroActua 51, folio 7 al 73 y el documento 52_ED_27REFORMADEMANDAOSCA(.pdf) NroActua 51.

prestaciones debidamente indexadas, conforme al IPC o a la fórmula legal aplicable;

d) el reconocimiento de los perjuicios causados con ocasión de las actuaciones que dieron lugar a su desvinculación; e) el cumplimiento a la sentencia; y f) la condena en costas.

Adicionalmente, solicitó que se condene a la entidad accionada a indemnizarlo por los perjuicios materiales y morales ocasionados a él y a su núcleo familiar², con ocasión de las decisiones cuestionadas. En cuanto a los segundos los estimó en 100 salarios mínimos legales vigentes, «o la cifra que el juez considere conveniente».

2. Hechos

Indicó que mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 del Congreso de la República se modificó el inciso tercero del artículo 266 de la Constitución Política, en el sentido de disponer que el ingreso a la RNEC se realizaría exclusivamente por concurso de méritos, suprimiendo cualquier excepción. No obstante, en cuanto al retiro, se estableció que este podría flexibilizarse por necesidades del servicio y que en el caso de los empleos de responsabilidad administrativa o electoral sería de libre remoción.

Señaló que en la sentencia C-230A del 6 de marzo de 2008 de la Corte Constitucional se ordenó a la RNEC convocar a un concurso de méritos para proveer en propiedad varios empleos de la entidad, entre ellos, el de delegado departamental 0020 – 04, antes del 31 de diciembre de 2008, con el fin de acoplarse a la normativa constitucional derivada del referido acto legislativo.

Manifestó que el registrador nacional del estado civil, por medio de la Resolución 8479 del 12 de diciembre de 2008, adoptó el manual de funciones y competencias laborales para el desempeño de los cargos del nivel directivo en la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el propósito de adelantar el concurso de méritos para proveer los empleos de secretario general, registrador distrital y delegado departamental, pertenecientes a la carrera administrativa especial, conforme a la referida sentencia de constitucionalidad.

Afirmó que a través de la Resolución 003 del 16 de diciembre 2008 de la RNEC, se convocó al proceso de selección mediante concurso abierto de méritos para proveer 64 cargos de delegado departamental 0020 – 40, del nivel directivo, con carácter de libre remoción, trámite en el cual participó el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero y en virtud del cual, mediante la Resolución 3264 del 27 de mayo de 2009, fue nombrado delegado del registrador nacional del estado civil, acto en el que se precisó que su designación obedeció al resultado de dicho concurso.

Refirió que a través de la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020 del registrador nacional del estado civil se declaró insubsistente el anterior nombramiento

² Conformado por el demandante; su esposa, María Paulina Lafaurie Fernández; y sus hijos, Juan Carlos Maya Lafaurie, María Fernanda Maya Lafaurie y Óscar Raúl Maya Lafaurie.

y en su reemplazo, mediante la Resolución 1080 de la misma fecha y autoridad, se designó al señor César Enrique Acuña Vergara, sin adelantar un proceso de selección mediante concurso de méritos para proveer dicho empleo, conforme a lo previsto en la Constitución.

Relató que con posterioridad a su retiro de la entidad se percató que respecto de otros delegados departamentales se había procedido de la misma forma, por lo que en ejercicio del derecho de petición³, se solicitó al registrador nacional del estado civil, entre otros asuntos, que indicara los delegados departamentales que habían ingresado a la Registraduría en virtud del concurso de méritos que se llevó a cabo en cumplimiento de la sentencia C-230A de 2008 de la Corte Constitucional; los motivos por los cuales fueron declarados insubsistentes; las personas que fueron designadas en reemplazo de estos; y desde la posesión del registrador Alexander Vega Rocha, cuántos servidores públicos habían sido nombrados, su filiación política y a cuáles no se le prorrogó el nombramiento en provisionalidad.

Subrayó que las respuestas iniciales de la RNEC fueron evasivas, por lo que se vio obligado a interponer una acción de tutela que en segunda instancia fue decidida en su favor por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar⁴, que obligó a la demandada a responder de fondo las solicitudes; orden en virtud de la cual esta realizó y reiteró manifestaciones que estima contrarias a la verdad o incorrectas a la luz del ordenamiento jurídico, como suministrar un listado de personas que fueron nombradas en virtud del aludido concurso de méritos, pero precisando que no pertenecen a la carrera administrativa de la Registraduría, debido a que fueron empleados de libre nombramiento y remoción, por lo que sus nombramientos fueron declarados insubsistentes en ejercicio de la facultad discrecional del nominador, que se ejerció en el mismo contexto respecto de las personas que los reemplazaron.

3. Normas violadas y concepto de violación

Identificó como normas desconocidas las siguientes:

Constitución Política de 1991 (arts. 2, 6, 13, 25, 29, 90, 91, 121, 122 y 266).

Decreto Ley 2241 de 1986.

Decretos Ley 1010, 1011, 1012, 1013 y 1014 de 2000.

Resolución 8479 del 12 de diciembre de 2008 del registrador nacional del estado civil.

Ley 1350 de 2009 (art. 6).

Resolución 17980 del 14 de diciembre de 2018 de la RNEC.

Sentencia C-230A de 2008 de la Corte Constitucional.

Sentencia C-553 de 2010 de la Corte Constitucional.

Al explicar el concepto de violación, la parte demandante refirió que la Corte

³ Destacó las solicitudes del 7 y 17 de febrero de 2020 y escritos posteriores mediante los cuales pretendió dar alcance a estas.

⁴ No precisó en su relato la fecha ni radicado de la providencia respectiva.

Constitucional, a partir de la modificación del artículo 266 de la Constitución Política por el Acto Legislativo 01 de 2003, mediante las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010, estableció que el cargo de delegado departamental de la RNEC pertenece a la carrera especial, con responsabilidad de carácter administrativo o electoral, precisando que no se trata de un empleo de libre nombramiento y remoción, por cuanto dicho régimen fue eliminado.

Indicó que en consonancia con los anteriores pronunciamientos, en especial el primero de ellos, la Registraduría efectuó un concurso de méritos para proveer las vacantes del cargo de delegado departamental, lo cual requirió que se modificaran los manuales de funciones y competencias laborales de la entidad, con el fin de armonizarlos con el precepto constitucional (art. 266), lo que dio lugar al reconocimiento de derechos propios de la carrera administrativa especial en la RNEC, dentro de un régimen de naturaleza mixta, del cual, como se expuso en el acápite de hechos, el accionante aseveró que hacía parte.

Sostuvo que se incurrió en falsa interpretación o interpretación errónea de las normas constitucionales y legales invocadas, al considerar la entidad accionada, en los actos acusados, especialmente en el que declaró insubsistente su nombramiento, que por el hecho de que el cargo de delegado departamental pertenece al nivel directivo y hace parte de la planta global central, corresponde a uno de libre nombramiento y remoción, razón por la cual su desvinculación de la entidad no requería mayor motivación; desconociendo de esta manera la modificación que realizó el constituyente derivado al artículo 266 superior, a través del Acto Legislativo 01 de 2003, y pronunciamientos con fuerza de cosa juzgada constitucional como las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010, según los cuales el referido empleo es de carrera administrativa y aunque es de libre remoción, esta debe efectuarse de manera motivada.

Subrayó que se presentó error de hecho al inferirse que el cargo de delegado departamental tenía responsabilidad directiva, desatendiendo que el ingreso a la entidad es exclusivamente por concurso de méritos y no admite algún tipo de excepción como el libre nombramiento y remoción, como lo precisó la Corte Constitucional al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 6.° de la Ley 1350 de 2009, mediante la sentencia C-553 de 2010.

Adicionalmente, manifestó que el registrador nacional del estado civil carecía de competencia para expedir el acto de desvinculación laboral, en la medida que el legislador no ha determinado la forma y alcance del retiro de los funcionarios que ostentan cargos de naturaleza mixta, pues no se ha reglamentado mediante una ley el mecanismo de la libre remoción, a pesar del exhorto que en tal sentido le hizo la Corte Constitucional al Congreso de la República en la sentencia C-230A de 2008.

Señaló que la libre remoción en los cargos de delegados departamentales exige que el acto de desvinculación sea motivado en ejercicio de esa facultad. No obstante, en el caso particular la desvinculación del actor se produjo sin un mínimo de

motivación en torno a la prestación de sus servicios, lo que conllevó a que su expedición se tornara irregular.

Refirió que también se presentó desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, debido a que la entidad demandada no le otorgó la posibilidad de recurrir el acto administrativo acusado, según lo establece el artículo 29 de la Constitución Política.

Indicó que se incurrió en falsa motivación, puesto que los hechos plasmados en el acto de retiro no corresponden a la realidad jurídica y fáctica, al ocultar que su vinculación se dio a través de concurso de méritos y al considerar que dicho empleo tiene responsabilidad directiva, cuando en realidad el artículo 6.° de la Ley 1350 de 2009 establece que sólo tiene responsabilidad administrativa o electoral, por lo que erróneamente concluyó que el cargo era de libre nombramiento y remoción, procediendo a retirarlo del servicio sin motivación alguna.

Sostuvo que fue ilegal e inconstitucional que el nominador declarara la insubsistencia de su nombramiento para nombrar en su remplazo a una persona que no adelantó el concurso de méritos, por lo que también resulta contrario al ordenamiento jurídico la resolución mediante la cual se designó al señor César Enrique Acuña Vergara, en el que a su vez de forma incorrecta se consideró que la provisión correspondiente se efectuaba en un empleo de libre nombramiento y remoción.

Indicó que el señalado yerro permitió que el anterior ciudadano ingresara a la RNEC sin adelantar el concurso de méritos respectivo, que resulta imperativo desde la referida reforma al artículo 266 de la Constitución Política y las citadas sentencias de constitucionalidad, en virtud de las cuales, en contraste, el accionante sí se sometió a un proceso de selección para acceder y permanecer en la carrera administrativa, situación que se desconoce con la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento y el posterior reemplazo, en vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso.

Señaló que el acto administrativo mediante el cual fue declarado insubsistente se expidió con desviación de poder, toda vez que su desvinculación por parte del Registrador Nacional del Estado Civil se hizo con fines netamente políticos, circunstancia que se encontraba acreditada con el hecho de que el registrador removió del cargo a todos los delegados departamentales que habían ingresado a los empleos por meritocracia, a fin de nombrar en su reemplazo a otros servidores públicos elegidos discrecionalmente, esto es, sin convocar al concurso de méritos que la Corte Constitucional ordenó en virtud del Acto Legislativo 01 de 2003.

Lo anterior en el marco de una serie de actuaciones que revelan que la intención del entonces registrador nacional del estado civil, el doctor Alexander Vega Rocha, de nombrar a personas afines a su grupo político, de su total confianza y de las cuales pudiera disponer libremente, para lo cual consideró, a pesar de las

mencionadas decisiones de la Corte Constitucional, que el empleo de delegado departamental era de libre remoción y que en modo alguno pertenece a la carrera administrativa de la entidad.

En aras de ilustrar que decisiones como la que lo declaró insubsistente no estaban inspiradas en el buen servicio, sino en intereses individuales o partidistas, el accionante realizó reproches atinentes a demostrar que el referido registrador presuntamente no renovó los nombramientos en provisionalidad de un número significativo de funcionarios; que en varias oportunidades públicamente anunció que llevaría a cabo un ambicioso plan de renovación de la entidad, por ejemplo, para emplear a los jóvenes; y que nombró a más 1.500 funcionarios; actuaciones que, a juicio del peticionario, requirieron que asumiera una posición contraria a la desarrollada por la Corte Constitucional frente a la garantía de la carrera administrativa, de la que hacen parte los delegados departamentales.

Refirió que la desvinculación del cargo de delegado departamental de la RNEC generó daños materiales al dejar de percibir el pago de los salarios y las prestaciones sociales correspondientes. De la misma manera, dicha situación provocó perjuicios morales a él, a su esposa María Paulina Lafaurie Fernández y a sus hijos Juan Carlos Maya Lafaurie, María Fernanda Maya Lafaurie y Óscar Raúl Maya Lafaurie, con fundamento en que al quedar desempleado y sin posibilidades de sustentar económicamente las necesidades de su hogar, todos sufrieron una depresión profunda, estrés severo, ansiedad continua y alteración psicológica grave. Asimismo, manifestó que, con el fin de solventar las necesidades básicas, tuvo que adquirir préstamos y vender algunos semovientes, lo que afectó el negocio ganadero familiar.

Respecto de su hijo Juan Carlos Maya Lafaurie, manifestó que con ocasión de que el señor Alexander Vega Rocha, registrador nacional, no renovó el contrato de prestación de servicios que tenía con la Gerencia de Informática de la misma entidad, se vio obligado a terminar el contrato de arrendamiento del apartamento en la ciudad de Bogotá, en el que habitaba con su hermano Óscar Raúl, por lo que, aún sin contar con un trabajo estable, tuvo que suplir la manutención de los dos y, en consecuencia, trasladarse a la ciudad de Valledupar por la falta de oportunidades laborales.

Frente a su hijo Óscar Raúl Maya Lafaurie, señaló que a raíz de la terminación del contrato de arrendamiento en la ciudad de Bogotá, su estancia para continuar con sus estudios universitarios se vio afectada. En cuanto a su hija María Fernanda Maya Lafaurie, refirió que debido a la falta de apoyo económico no pudo pagar los cánones de arrendamiento del apartamento en el que habitaba ni del inmueble en el que tenía su empresa de neuropsicología, además lo correspondiente a su educación en la ciudad de Barranquilla.

Finalmente, indicó que la causación de dichos perjuicios se acredita con las declaraciones de Antonio Galo Lafaurie Fernández, Arturo Jiménez Dávila y Juan Pablo Lafaurie Fernández, debidamente incorporadas al proceso.

2. Contestación de la demanda
1. Registraduría Nacional del Estado Civil

La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones de mérito⁵:

Es errado considerar que el registrador nacional del estado civil en su condición de nominador, no podía declarar la desvinculación de un servidor de la entidad y que sólo debía nombrar a los delegados departamentales mediante proceso meritocrático o concurso, cuando lo cierto es que en virtud de la preeminencia del interés general conforme lo expuesto en la sentencia C-553 de 2010 de la Corte Constitucional, se puede acudir al nombramiento ordinario discrecional señalado en el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009.

Los cargos gerenciales, entre los que figura el de delegado departamental y el de registrador especial, son de libre nombramiento y remoción, por tanto, no requieren de motivación para su desvinculación, al resultar suficiente la pérdida de confianza en cabeza del nominador por tratarse de una condición intuitu personae.

El demandante no se encuentra inscrito en carrera administrativa, nunca fue calificado bajo los parámetros de la carrera administrativa y los acuerdos de gestión solo se predican de los cargos de libre nombramiento y remoción.

Como el cargo que ocupaba el peticionario es de libre nombramiento y remoción del nivel directivo, percibía una prima técnica, que no se puede conceder a otros tipos de empleos provisionales o de carrera, por lo que en caso de determinarse que el demandante detentaba el cargo en propiedad, sería procedente compulsar copias por una eventual responsabilidad disciplinaria y fiscal, pues debió indicar que no tenía derecho a dicho factor.

Es infundado el argumento del demandante según el cual, el retiro de los delegados departamentales a nivel nacional suponía una desviación de poder o manifestación de un interés oculto por parte del registrador nacional, toda vez que no todos los delegados fueron removidos de sus cargos y, a su vez, la insubsistencia del actor se ejerció en uso de la facultad discrecional que constitucional y legalmente le asiste al nominador por la confianza que se requiere para ocupar dichos empleos, toda vez que ellos son ordenadores del gasto público, custodian material electoral y fungen como nominadores en la circunscripción territorial donde ejercen sus funciones.

⁵ Samai Tribunal, índice 00051, expediente digital, 46_ED_21CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 51, folio 13 al 82.

2. César Enrique Acuña Vergara

Mediante auto de 17 de junio de 2021⁶, el Tribunal Administrativo del Cesar, ordenó la vinculación al proceso del señor César Enrique Acuña Vergara en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso, quien, actuando en nombre propio, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones de mérito⁷:

El cargo que desempeñaba el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero es un cargo directivo de libre remoción, por lo que al tenor de la Ley 1350 de 2009 el registrador nacional del estado civil sí tenía competencia para removerlo de su cargo y, en su lugar, designarlo en su reemplazo. Sin embargo, se trata de un cargo de confianza, en la medida en que los delegados departamentales son los representantes directos del registrador nacional en cada uno de los departamentos del país.

A su vez, la causa de terminación de la relación legal y reglamentaria del demandante obedeció a la facultad discrecional del registrador nacional del estado civil, decisión que no podía ser calificada como caprichosa y mucho menos constituía una desviación de poder, pues para desempeñar el empleo de delegado departamental contaba con la confianza del nominador y, por su parte, ostentaba una larga trayectoria y conocimiento de los asuntos de competencia de la Registraduría Nacional.

3. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia el 23 de febrero de 2023 de conformidad con las siguientes consideraciones⁸:

Señaló que la administración confundió la naturaleza real del cargo ocupado por el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero como delegado departamental de la RNEC, pues asimiló que era de libre nombramiento y remoción cuando realmente es un empleo de naturaleza mixta, cuyo ingreso se hace por méritos y su retiro es flexible al permitir la libre remoción.

Refirió que a la confusión de la naturaleza del cargo en que incurrió la autoridad administrativa demandada, se suma el hecho de que desatendió la sentencia C-553 de 2010 que exige el deber de motivar el acto de retiro de manera coherente y razonable, cuando el servidor ha ingresado por el sistema de méritos, decisión que expidió la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad que efectuó al examinar el artículo 6 de la Ley 1350 de 2009.

Agregó que las sentencias de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y constituyen precedente obligatorio tanto para las autoridades administrativas como

⁶ Samai Tribunal, índice 00051, expediente digital, 37_ED_12AUTO(.pdf) NroActua 51.

⁷ Samai Tribunal, índice 00051, expediente digital, 48_ED_23CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 51.

⁸ Samai Tribunal, índice 00028.

para los particulares, por lo que la entidad demandada soslayó el deber de motivación suficiente que se predica de los actos de retiro de esta clase de servidores públicos (los delegados departamentales de la RNEC), al considerar erróneamente que se trataba del retiro del servicio de un empleado de libre nombramiento y remoción.

Advirtió que la entidad demandada no motivó en forma suficiente el retiro del demandante, aunque estaba en la obligación de hacerlo, razón por la cual prospera el primer cargo de nulidad, al configurarse las causales de nulidad de infracción de las normas en que debió fundarse y falsa motivación.

Lo anterior, por cuanto de haber advertido que el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero ingresó al servicio público luego de haber superado el concurso de méritos para la provisión de ese cargo de carrera especial, habría asimilado también el deber de motivar el acto de retiro conforme los parámetros consignados en la sentencia C-553 de 2010 y el artículo 55 de la Ley 1350 de 2009, es decir, expresando en forma objetiva y puntual las razones por las cuales su desvinculación era justificada.

Manifestó que como el acto de desvinculación debió motivarse, también se le debió garantizar al demandante la oportunidad de controvertir dicha decisión a través de los recursos previstos en sede administrativa, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 55 de la Ley 1350 de 2009 dispone un procedimiento especial para ejercer el retiro flexible de los cargos de naturaleza mixta de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En cuanto a la desviación de poder alegada por el actor, bajo la premisa de que la intención real del entonces registrador nacional del estado civil fue desvincular a todos los delegados departamentales que ingresaron por concurso de méritos para nombrar a quienes guardaran afinidad política con él, el Tribunal no lo encontró acreditado, en la medida que para probar este vicio de nulidad se debe demostrar el interés oculto de la administración, lo que en principio implica adentrarse en la esfera volitiva de la autoridad pública para luego demostrar que ella no está acorde con el interés expresado en el acto administrativo.

En ese orden, señaló que si bien se encontraba acreditado que a nivel nacional el registrador nacional del estado civil de la época declaró insubsistentes varios nombramientos de empleados de esa entidad en ejercicio de la facultad discrecional, considerando que todos los cargos eran de libre nombramiento y remoción, de ello no podía derivarse una conclusión acerca de la intención del representante legal de la entidad demandada.

Con fundamento en lo anterior el a quo declaró la nulidad de la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020, que declaró insubsistente el nombramiento del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero como delegado departamental código 0020-04 de la RNEC; condenó a esta a reconocer y pagar a favor del demandante, a título de restablecimiento del derecho, los salarios y prestaciones sociales que correspondan al cargo que desempeñaba desde la fecha de su retiro, el 4 de febrero de 2020, hasta

que se produzca su reintegro efectivo (al cargo que desempeñaba antes de su desvinculación en la misma sede territorial donde prestaba sus servicios, o en uno de similar categoría), previas las deducciones y descuentos correspondientes a lo recibido por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, durante el tiempo que permaneció separado del servicio. Asimismo, ordenó que la demandada realizara los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensión, dejados de realizar durante el lapso que comprende el periodo de restablecimiento del derecho.

Por otra parte, señaló que no había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, por la cual se nombró al señor César Enrique Acuña Vergara, toda vez que dicha pretensión, por tratarse de la nulidad de un nombramiento realizado por la administración bajo la premisa de que el cargo era de libre nombramiento y remoción, debió ser controvertida a través del medio de control de nulidad electoral, según el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, condenó en costas por concepto de agencias en derecho a la entidad demandada, dado que las pretensiones de la demanda prosperaron y la parte demandante ejerció actividad judicial, por lo que conforme con el Acuerdo PSAA16-10554 del Consejo Superior de la Judicatura, fijó como agencias en derecho la suma equivalente al 5% de las pretensiones denegadas en $5.283.321.

4. Recursos de apelación
1. Registraduría Nacional del Estado Civil

Interpuso recurso de apelación contra la sentencia antes descrita, con el fin de que se revoque⁹. Fundamentó su inconformidad en las siguientes razones:

En la providencia acusada se desestimó el alcance de la sentencia C-553 de 2010, toda vez que el alto tribunal constitucional no efectuó una integración normativa, razón por la que continúan vigentes y surtiendo efectos una serie de normas (como los artículos 20, 61 y siguientes de la Ley 1350 de 2008 y los decretos ley 1011 y 1014 de 2000) que señalan claramente que la discrecionalidad opera para la desvinculación de quienes fungen como delegados departamentales, siendo tales cargos de libre nombramiento y remoción.

El precedente jurisprudencial del año 2010 advirtió que la libre remoción o discrecionalidad es garantía de la confianza que el registrador nacional del estado civil ha de tener en sus más cercanos colaboradores, que desempeñan cargos de dirección y responsabilidad administrativa y electoral y, a su vez, en dicha providencia se estableció que respecto del cargo de delegado departamental se predica una desvinculación flexible y libre.

⁹ Samai Tribunal, índice 00034, expediente digital, 6_RECEPCIONDEMEMORIAL_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 34.

La providencia apelada desconoció que a) en el acto de nominación del demandante se estipuló que se aplicaba la discrecionalidad en la remoción, acto que cobró ejecutoria, por lo que ahora extemporáneamente no se puede desconocer ni anular; b) al no ser el cargo de delegado departamental de carrera ni haber sido provisto en provisionalidad, el demandante solicitó la prima técnica que según el Decreto 1336 de 2003 solo se le otorga a directivos y asesores; c) el demandante nunca fue calificado bajo el sistema de carrera, sino mediante la figura de acuerdos de gestión, que corresponden a los cargos directivos respecto de los cuales se predica la discrecionalidad.

No se aplicó la sentencia de unificación 003 del 8 de febrero de 2018 de la Corte Constitucional, según la cual los cargos gerenciales que conllevan responsabilidad y manejo son de libre nombramiento y remoción; que la confianza es “intuitu personae”, es decir, corresponde al sentir del nominador, por lo que no es necesaria alguna investigación previa ni la valoración de las actuaciones del funcionario que desempeñe un cargo de esta naturaleza o respecto del cual se predique la discrecionalidad en su designación y permanencia.

La máxima autoridad departamental o territorial de la RNEC detenta un cargo directivo conforme con la Ley 1350 de 2009, los decretos ley 1011 a 1014 de 2000 y la Ley 909 de 2004, de las cuales se desprende que el cargo de delegado departamental es directivo y, por tanto, de libre nombramiento y remoción, razón por la cual no goza de estabilidad laboral reforzada y tiene plena aplicación la discrecionalidad.

Por último, las diferentes autoridades judiciales han reiterado que se está ante la discrecionalidad debido a la confianza que entraña el cargo directivo, de suerte que fue legal la terminación del vínculo laboral del demandante al desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción.

2. Óscar Eduardo Maya Guerrero

Interpuso recurso de apelación contra la sentencia antes descrita, con el fin de que se acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda¹⁰. Fundamentó su inconformidad en las siguientes razones:

Se encontraba configurado el cargo de desviación de poder, en la medida en que el registrador nacional del estado civil de manera errónea interpretó los preceptos normativos y jurisprudenciales al considerar que el cargo de delegado departamental ostentaba la categoría de libre nombramiento y remoción; conducta que debía ser reprochada.

A efectos de acreditar la desviación de poder es suficiente que se demuestre

a) la intención de transgredir el ordenamiento jurídico y b) un fin contrario o extraño al

¹⁰ Samai Tribunal, índice 00036, expediente digital, 12_RECEPCIONDEMEMORIAL_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 36.

interés general de forma objetiva, requisitos que se acreditaron durante el proceso, por tanto, era dable declarar la prosperidad de la referida causal de nulidad.

Por otra parte, procede el estudio de legalidad de la Resolución 1080 de 4 de febrero de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto y no como lo consideró el Tribunal de primera instancia, a través de la nulidad electoral.

El juez de primera instancia omitió realizar un análisis de legalidad respecto de las actuaciones o respuestas brindadas al actor por parte de la entidad demandada, pues a su juicio dichos pronunciamientos comportan actos administrativos que ratifican los errores en que incurrió la entidad demandada.

Finalmente, en la providencia objeto de recurso no se efectuó pronunciamiento respecto de los perjuicios causados con ocasión de la declaratoria de insubsistencia, pues a efectos de obtener una fuente de ingresos para su subsistencia y la de su grupo familiar fue necesario vender su patrimonio; razón por la que es procedente el reconocimiento de perjuicios.

5. Trámite procesal en segunda instancia

Por medio de auto del 2 de noviembre de 2023¹¹ se admitieron los recursos de apelación interpuestos, conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del CPACA, y al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para correr traslado a las partes.

Inicialmente los anteriores medios de impugnación fueron decididos por esta Subsección mediante sentencia del 27 de junio de 2024¹², que en síntesis consideró que el cargo que desempeñaba el demandante era de libre nombramiento y remoción y que este no ingresó a la carrera administrativa de la entidad, motivo por el cual la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento no era contraria al ordenamiento jurídico.

Sin embargo, la anterior providencia se dejó sin efectos por la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-425 de 2025, que determinó se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, por lo que ordenó dictar decisión de reemplazo en los términos que se expondrá más adelante, en el acápite del marco teórico, los cuales se tendrán en cuenta para analizar y resolver los motivos de inconformidad contra el fallo de primera instancia.

¹¹ Samai, índice 00004, expediente digital, 4Autoqueadmite_25882025(.pdf) NroActua 5.

¹² M.P. César Palomino Cortés. Ver Samai, expediente digital, índice 00010.

3. Consideraciones
1. Competencia

El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Problemas jurídicos

De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por las partes contra el fallo de primera instancia y teniendo en cuenta que, en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos planteados en los recursos de alzada, así como que la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025 ordenó a esta Subsección proferir sentencia de reemplazo observando los lineamientos allí fijados (que se describirán en el acápite del marco teórico), corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿El cargo de delegado departamental 0020-04 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, provisto mediante concurso de méritos convocado en cumplimiento de la sentencia C-230A de 2008, pertenece a la carrera administrativa especial de la entidad o corresponde a un empleo de libre nombramiento y remoción?

En caso de que dicho cargo haga parte de la carrera administrativa especial,

¿la motivación consignada en la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020, que declaró insubsistente el nombramiento del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, satisface el estándar exigible para el retiro de los funcionarios con responsabilidad administrativa o electoral de la Registraduría, conforme a la jurisprudencia constitucional?

¿Se acreditó en el proceso la causal de nulidad de desviación de poder en la expedición de la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020?

¿El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial procedente para examinar la legalidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, mediante la cual se nombró al señor César Enrique Acuña Vergara en el cargo que ocupaba el demandante, o si dicha pretensión debía tramitarse a través del medio de control de nulidad electoral, como lo estimó el juez de primera instancia?

En caso de que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulte procedente para estudiar la Resolución 1080 de 2020, ¿incurrió esa actuación en algún vicio de legalidad al designar al señor Acuña Vergara en un cargo que, por mandato constitucional y jurisprudencial, solo puede proveerse mediante concurso público de méritos?

¿Hay lugar a reconocer a favor del demandante los perjuicios adicionales a la condena al pago de salarios y prestaciones sociales ordenada por el Tribunal, por los daños patrimoniales y morales que el señor Maya Guerrero atribuye a su desvinculación?

¿Las respuestas que la Registraduría Nacional del Estado Civil brindó a las peticiones formuladas por el demandante y la negativa a la solicitud de conciliación presentada, constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y en caso afirmativo, incurrieron en algún vicio que amerite su declaratoria de nulidad?

Para resolver la mayoría de los anteriores interrogantes, la Sala se apoyará en el marco teórico desarrollado en el acápite 3.3 de esta providencia, el cual recoge el régimen constitucional y legal aplicable a los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil y los estándares jurisprudenciales sobre la motivación de los actos de retiro, fijados de manera vinculante por la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025.

3. El régimen especial de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el deber de motivación en los actos de retiro de los delegados departamentales
1. El fundamento constitucional: el artículo 266 de la Constitución Política

El artículo 266 de la Constitución Política, luego de su modificación por el artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003, establece que la Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial, a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En su inciso final agrega que los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley.

Esta reforma constitucional respondió, como lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025, a una intención precisa y claramente identificable en los antecedentes legislativos del Acto Legislativo 1 de 2003. Antes de ella, la imparcialidad de los funcionarios de la Registraduría se procuraba garantizar mediante un equilibrio en la filiación partidista de sus servidores, de manera que en la entidad coexistieran miembros pertenecientes a distintas corrientes políticas. Con la modificación introducida por el constituyente derivado, se quiso liberar a la entidad de toda influencia partidista o de militancia política en la provisión de sus cargos, de modo que se lograra una conformación eminentemente técnica en sus funcionarios.

De la lectura del artículo 266 superior se desprenden, entonces, dos mandatos constitucionales que coexisten y se articulan entre sí: el primero, que el ingreso a la carrera especial de la Registraduría se produce exclusiva y obligatoriamente por concurso de méritos; y el segundo, que los cargos de responsabilidad administrativa

o electoral son de libre remoción, pero únicamente en los términos que fije el legislador. Esta arquitectura dual —que la Corte Constitucional ha denominado régimen mixto— es el eje sobre el que gira toda la discusión jurídica en torno a la naturaleza del cargo de delegado departamental y a las condiciones bajo las cuales puede operar su retiro del servicio, y es precisamente el hilo conductor del presente marco teórico.

2. El desarrollo legal

Antes del Acto Legislativo 01 de 2003

Antes de la reforma constitucional de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil contó con regímenes especiales de carrera de origen legal que, si bien reconocían el mérito como criterio de ingreso, consagraban al mismo tiempo la libre remoción de ciertos cargos sin las restricciones que la Constitución hoy impone.

En efecto, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 62 de la Ley 96 de 1985, expidió el Decreto Ley 3492 de 1986, por el cual se estableció, en su artículo 6.°, que los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil son de carrera, con excepción de los indicados en la misma norma, entre los que se encontraban los delegados del registrador nacional.

Posteriormente, la Ley 443 de 1998 reconoció expresamente la existencia de regímenes especiales de carrera para la Registraduría, disponiendo que las normas que los consagraban continuarían vigentes (art. 4).

En desarrollo de ese marco, el presidente de la República expidió, mediante las facultades otorgadas por la Ley 573 de 2000, los decretos leyes 1011, 1012 y 1014 de ese mismo año.

El Decreto Ley 1011 estableció la nomenclatura y clasificación de los empleos de la entidad, indicando que los delegados del registrador nacional en cada delegación departamental y los registradores distritales en el Distrito Capital, además de las funciones de carácter misional, ejercen las administrativas que les señale la ley, contribuir a la orientación y conducción institucional, a la formación de los planes, programas y proyectos de la entidad, y ejercer las de control y coordinación respectivas (art. 19). El Decreto Ley 1012 fijó la planta global de la sede central con

64 delegados departamentales. Y el Decreto 1014, que reglamentó la carrera administrativa especial en la entidad, estableció como regla general dicha carrera pero clasificó excepcionalmente, entre otros cargos, al de delegado departamental como de libre nombramiento y remoción, en razón a que su ejercicio comportaba la adopción de políticas o la realización de funciones de dirección, conducción u orientación institucionales, según lo dispuesto en el literal a) de su artículo 3.

En este régimen anterior a la reforma constitucional de 2003, el cargo de delegado departamental era, en sentido estricto, de libre nombramiento y remoción. Ello significaba que la discrecionalidad del nominador operaba en ambos extremos de la relación laboral, tanto para la designación como para el retiro. El concurso de méritos era ajeno a esta categoría de empleos, por lo que la decisión del registrador nacional era criterio determinante tanto para acceder al cargo como para ser removido de él. Fue precisamente esa lógica, la que el Acto Legislativo 1 de 2003 vino a transformar de manera radical, como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025, en virtud de la cual se profiere esta providencia.

Después del Acto Legislativo 01 de 2003. La Ley 1350 de 2009

Con la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003, el constituyente derivado modificó el artículo 266 de la Constitución e introdujo un cambio estructural en el régimen de la Registraduría, que ya no podía fundarse en la sola decisión del legislador ordinario, sino que quedó anclado directamente en la Carta. La transformación más significativa consistió en sustraer el ingreso a los cargos de la entidad de la esfera de la discrecionalidad del nominador, para someterlo en su lugar al concurso de méritos como única vía posible de acceso. Así, el cargo de delegado departamental—según el Tribunal Constitucional— dejó de ser de libre nombramiento, aunque la Constitución mantuvo la libre remoción para los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, pero ahora «de conformidad con la ley», es decir, sujetando su ejercicio a los términos que fijara el legislador y, como lo precisaría después la Corte Constitucional, a las garantías constitucionales de los servidores que accedieron al cargo por concurso.

En cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 266 de la Carta, el Congreso de la República expidió la Ley 1350 de 2009, «por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública». Esta ley desarrolló el régimen especial de carrera que la Constitución había reservado para la entidad electoral, aunque, como se verá, no lo hizo de manera plenamente coherente con los mandatos constitucionales, lo que generó la intervención de la Corte Constitucional a través del control de constitucionalidad.

En sus artículos 1°. y 2.°, la Ley 1350 fijó como objeto de la regulación el mejoramiento de la eficiencia de la función pública a cargo de la Registraduría, y estableció como principios rectores los de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, autonomía, independencia, celeridad y publicidad, señalando que el ingreso a los cargos de carrera y los ascensos se realizarán con base en el mérito, las calidades personales y la capacidad profesional del personal. El artículo 3.° delimitó su campo de aplicación a todos los servidores públicos de la entidad, mientras que el artículo 8.° precisa que el servidor público de la Registraduría ingresa a la Carrera Especial una vez superado con calificación satisfactoria el período de prueba.

El artículo 6.° de la ley es el núcleo normativo de mayor relevancia para el asunto bajo examen. En él se establece que los empleos de la planta de personal de la Registraduría tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial, con excepción de los empleos de libre nombramiento y remoción. Dentro de esa excepción, el literal a) enlistó los cargos de responsabilidad administrativa o electoral que, conforme con su ejercicio, comportan la adopción de políticas o la realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales, relacionando entre ellos expresamente al delegado departamental. Sin embargo, este literal fue objeto de control de constitucionalidad como se expondrá más adelante.

3. La jurisprudencia constitucional sobre el régimen especial: la carrera, el ingreso y la libre remoción

La arquitectura normativa descrita —el artículo 266 de la Constitución y la Ley 1350 de 2009— ha sido objeto de análisis por la Corte Constitucional, tanto en sede de constitucional como de tutela, pronunciamientos que de forma paulatina han precisado aspectos relevantes del contenido, alcance y los límites del régimen especial de la Registraduría.

La sentencia C-230A de 2008: los cargos de la Registraduría son de carrera especial y deben proveerse por concurso

La primera definición jurisprudencial de fondo sobre el régimen de los funcionarios de la Registraduría, a la luz del artículo 266 reformado, provino de la sentencia C-230A de 2008¹³, mediante la cual la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral). Al examinar el numeral 8.° del artículo 26 de esa norma — que le otorgaba al registrador nacional del estado civil la función de nombrar a los delegados departamentales, entre otros funcionarios—, la Corte estableció que dicha norma era exequible, pero exclusivamente bajo un entendimiento preciso e ineludible, esto es, que los cargos a cuyo nombramiento se refiere son de carrera administrativa especial, de conformidad con el inciso tercero del artículo 266 de la Constitución, y que el registrador nacional debía convocar, antes del 31 de diciembre de 2008, a un concurso de méritos para proveerlos.

En las consideraciones de esa decisión, la Corte señaló que el concurso de méritos es el mecanismo idóneo para elegir a los funcionarios de la Registraduría, pues garantiza una calificación basada en criterios objetivos y no en factores subjetivos que puedan dejar el resultado al arbitrio del nominador. Precisó, además, que para la regulación de la carrera administrativa especial, el legislador debía clasificar con carácter general los cargos como de carrera, definir los que corresponden a cargos de responsabilidad administrativa o electoral y, solo por excepción y si así lo consideraba necesario, determinar como de libre nombramiento y remoción algunos empleos que naturalmente no implicaran responsabilidad administrativa o electoral.

¹³ M.P. Rodrigo Escobar Gil.

La Corte constató, así mismo, que el Código Electoral no había incorporado las reformas adoptadas por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, lo que hacía imperativo proferir una nueva regulación que definiera las modalidades de vinculación, la clasificación de los distintos servidores públicos, la determinación de los cargos con responsabilidad administrativa y electoral, el régimen de ingreso, la carrera administrativa especial y el retiro, entre otros aspectos esenciales. Por ello, y como se recogería posteriormente en la SU-425 de 2025, la Corte exhortó al Congreso para que expidiera la ley reglamentaria correspondiente. Fue precisamente en respuesta a ese exhorto que se expidió la Ley 1350 de 2009, y fue en cumplimiento de la orden de convocar el concurso que la Registraduría adelantó el proceso de selección que daría lugar a los hechos del caso resuelto por la SU-425 de 2025.

La sentencia C-553 de 2010: el régimen mixto y el imperativo de motivación

La segunda decisión de constitucionalidad sobre el régimen de los delegados departamentales fue adoptada en la sentencia C-553 de 2010¹⁴, que estudió la demanda presentada contra el literal a) del artículo 6.° de la Ley 1350 de 2009. La actora cuestionaba que dicha norma calificara los cargos de responsabilidad administrativa y electoral —incluido el de delegado departamental— como empleos de libre nombramiento y remoción, cuando en su criterio el artículo 266 de la Constitución, tras la reforma de 2003, obligaba a que todos los cargos de la Registraduría fueran proveídos mediante el sistema de carrera administrativa especial.

La Corte encontró que la norma acusada desconocía el mandato constitucional, en la medida en que calificar estos cargos como de libre nombramiento y remoción desconocía la obligación constitucional de proveerlos mediante concurso público de méritos. La Corte señaló que el contenido de la norma acusada se apartaba del

«modelo mixto, expresamente contemplado por la Carta», que «contempla el acceso por concurso de méritos y la libre remoción», y que en esa medida desconocía abiertamente el artículo 266 C.P. luego de su modificación por el Acto Legislativo 1° de 2003. A partir de ese análisis, precisó que estos cargos integran la carrera administrativa especial de la Registraduría bajo un sistema que no corresponde ni al esquema tradicional de libre nombramiento y remoción ni a la carrera administrativa ordinaria: el ingreso se realiza mediante concurso de méritos, pero la permanencia queda sujeta a una mayor discrecionalidad del nominador en atención a las funciones que dichos cargos desempeñan.

En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6.° de la Ley 1350 de 2009, «en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos». Esta fórmula, que diferencia con nitidez la libre remoción del libre nombramiento es el corazón del régimen constitucional aplicable, por ejemplo, a los

¹⁴ M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

delegados departamentales, y el parámetro ineludible para juzgar la legalidad de los actos que pretendan desvincularlos.

Pero la sentencia C-553 de 2010 fue más allá de la definición de la naturaleza del cargo. También abordó con precisión el problema de la motivación de los actos de retiro, ante la constatación de una omisión legislativa absoluta sobre esta materia. La Corte recordó el exhorto formulado en la C-230A de 2008; señaló la necesidad de expedir una normativa que regulara la libre remoción de estos empleados, y estableció que, mientras el legislador no profiriera esa regulación, el registrador nacional conservaba la facultad de ejercer la libre remoción. Sin embargo, fue enfática en advertir que tal facultad «debe ser compatible con la pertenencia a la carrera administrativa especial de la RNEC que la Constitución ha conferido a dichos cargos, lo que implica que el acto de desvinculación, a pesar de recaer en la órbita funcional del Registrador Nacional, debe hacer explícita su motivación».

Añadió que el acto de desvinculación «no puede llevarse a cabo de modo irrazonable o arbitrario, sino que en todo caso debe ser compatible con la garantía de los derechos constitucionales de que son titulares los servidores públicos y con el cumplimiento de los fines del Estado; sin que pueda tornarse en vehículo que ampare la desviación de poder, las prácticas clientelistas o, en general, toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de sustento de la potestad de remoción».

El fundamento de esa exigencia radica en que la pertenencia de un empleo a un sistema de carrera administrativa, derivada de su ingreso mediante concurso público de méritos, implica necesariamente la motivación del acto de retiro, obligación que se extiende incluso a los casos en que el ordenamiento jurídico confiere al nominador un determinado grado de discrecionalidad. Ello porque la potestad discrecional no es incompatible con el deber general, propio de un Estado democrático, de que la administración motive sus actuaciones como presupuesto para la vigencia del derecho al debido proceso.

La sentencia T-627 de 2016: la concreción operativa del estándar de motivación

Si la sentencia C-553 de 2010 estableció el principio general del deber de motivación en los actos de retiro de los delegados departamentales, la sentencia T-627 de 2016¹⁵ lo dotó de contenido específico, al resolver el caso de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa, quien se desempeñaba como delegada departamental de Bolívar y cuyo nombramiento fue declarado insubsistente sin que la Registraduría expresara razón alguna distinta de la invocación genérica de sus facultades discrecionales.

La Corte amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción de la accionante, y al hacerlo fijó con precisión el contenido mínimo exigible en la motivación de estos actos. Señaló que no basta invocar de manera

¹⁵ M.P. María Victoria Calle Correa.

general las razones de derecho normativas —es decir, la mera cita de la norma que atribuye la facultad de remover—, sino que es indispensable exponer los motivos formales, materiales y fácticos que justificaron la separación del cargo. En términos de la propia Corte, la motivación de las resoluciones administrativas de desvinculación consiste en «exponer de manera exacta cuál es el fundamento jurídico y fáctico», pues

«solo mediante un acto administrativo en el que consten las circunstancias concretas de hecho y de derecho por las cuales se decide remover a un determinado funcionario es posible declarar la insubsistencia del cargo»¹⁶.

La Corte subrayó que el acto de retiro debe precisar si la desvinculación obedeció a razones del servicio prestado o a la provisión definitiva del cargo mediante un nuevo nombramiento en propiedad, pues la ciudadana tiene derecho a conocer de manera puntual cuáles fueron las razones de interés general que afectaron el servicio y motivaron la decisión, como garantía mínima derivada del derecho al debido proceso y del principio de publicidad

La sentencia T-627 de 2016 también precisó que aunque el retiro de los funcionarios con responsabilidad administrativa o electoral lleva implícito el ejercicio de una facultad discrecional del nominador —pues por disposición constitucional el cargo es de libre remoción—, esa facultad «no supone la libertad de la administración para actuar prescindiendo de la necesidad de justificar la realidad de la actuación concreta»¹⁷. En ese orden de ideas, indicó que la discrecionalidad en términos absolutos puede confundirse con la arbitrariedad y el capricho del funcionario, mientras que la discrecionalidad en el marco del ordenamiento jurídico exige apreciar las circunstancias de hecho, la oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, dentro de las finalidades inherentes a la función pública y en proporción con los hechos que le sirven de causa.

Por lo tanto, destacó que la utilidad práctica de la motivación, por una parte, permite a la administración demostrar que actuó dentro de los fines del servicio; y por la otra, habilita al funcionario para controvertir el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, garantizando que el juez natural pueda ejercer un control jurídico real y efectivo sobre la determinación.

La sentencia SU-425 de 2025: unificación jurisprudencial y parámetros de cumplimiento

Finalmente, debe considerarse la sentencia SU-425 de 2025¹⁸, a través de la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional sintetizó la línea jurisprudencial antes descrita, al resolver la acción de tutela contra la providencia proferida el 27 de junio

¹⁶ En tal sentido se reiteró lo dicho por la misma Corte en la sentencia T-1256 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

¹⁷ Citó la sentencia SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

¹⁸ M.P. Natalia Ángel Cabo.

de 2024 por esta Subsección, dentro del proceso de la referencia¹⁹, respecto de la cual consideró que incurrió en tres defectos a saber:

Defecto fáctico por haber concluido que el cargo desempeñado por el demandante no hacía parte de la carrera administrativa especial, pese a que el actor había accedido a él mediante un concurso de méritos convocado en cumplimiento de la sentencia C-230A de 2008, como lo reconocía la propia resolución acusada,

Defecto sustantivo, por desatención de las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010, en especial en cuanto al alcance del literal a) del artículo 6° de la Ley 1350 de 2009, respecto a la pertenencia de los delegados departamentales a la carrera administrativa de la Registraduría y la motivación que debe desarrollarse para la desvinculación.

Defecto procedimental, porque no se realizó un pronunciamiento sobre la pretensión de nulidad de la resolución que nombró al reemplazo del actor —la Resolución No. 1080 del 4 de febrero de 2020—, que era una pretensión autónoma con cargos específicos e independientes, cuyo análisis era indispensable para resolver el problema jurídico planteado en su integridad.

Con fundamento en esa constatación, la Sala Plena ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictar una sentencia de reemplazo, fijando para ello los siguientes lineamientos:

150. La desvinculación de los delegados departamentales debe estar debidamente motivada, es decir, debe exponer los motivos formales, materiales y fácticos que sustenten la decisión de retiro, tales como la provisión definitiva del cargo mediante concurso de méritos, la imposición de sanciones disciplinarias u otra razón particular relacionada con el servicio que se presta o que debería prestar el funcionario específico, entre otras circunstancias objetivas que habilitan el retiro de un servidor que hace parte de una carrera especial. Así, la motivación no se limitará a la mera inclusión formal de cualquier argumento en el texto de la providencia. La motivación debe exponer, de manera clara, detallada y precisa, los fundamentos específicos que adopta la administración para retirar al funcionario.

Los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil hacen parte de la carrera administrativa especial de la entidad en virtud de lo establecido por la sentencia C-553 de 2010 y, en esa medida, se rigen por los principios de igualdad, mérito y estabilidad que gobiernan este régimen.

Deberá emitirse un pronunciamiento sobre la Resolución N.° 1080 del 4 de febrero de 2020, mediante la cual se nombró al señor César Enrique Acuña Vergara en el cargo de delegado departamental 0020-04 en la Delegación Departamental del Cesar. El análisis de esta pretensión deberá tener en cuenta que, bajo el régimen mixto de la carrera administrativa especial de la Registraduría, los cargos con responsabilidad electoral y

¹⁹ Dicha providencia en su momento revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

administrativa deben proveerse, por regla general, por concurso de méritos, aunque sujetos a libre remoción en los términos precisados por la jurisprudencia constitucional.

La Corte también instó al Consejo de Estado para que en lo sucesivo observe estos lineamientos al examinar la legalidad de las decisiones de desvinculación de los funcionarios de responsabilidad administrativa y electoral de la Registraduría, y reiteró el exhorto al Congreso de la República para que adopte la regulación específica sobre la libre remoción de estos empleados, tomando en cuenta el deber de motivación consolidado por la jurisprudencia constitucional a lo largo de casi dos décadas.

1. Síntesis del marco jurídico aplicable al caso concreto

De lo hasta aquí expuesto, se tiene que —según lo consideró la Corte Constitucional— los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil pertenecen a la carrera administrativa especial de la entidad, cuyo ingreso debe procurarse mediante concurso público de méritos, conforme al mandato del artículo 266 de la Constitución y a lo establecido en las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010.

En esa medida, su permanencia en el cargo está sujeta a la figura de la libre remoción que la propia Constitución consagra, pero esta no es absoluta ni plenamente discrecional, pues debe desarrollarse dentro del régimen mixto que el constituyente derivado diseñó para esta entidad y que la jurisprudencia constitucional ha precisado y reiterado de manera consistente.

El ejercicio de la libre remoción exige, en todos los casos, una motivación expresa, clara, detallada y suficiente del acto de desvinculación, que dé cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos específicos que justifican la decisión de retiro. No cumple ese estándar la simple invocación de la naturaleza del cargo, la cita genérica de facultades discrecionales ni la referencia abstracta a normas legales, pues la sola mención de la habilitación normativa para remover no constituye una motivación siquiera sumaria.

La motivación debe ser real, concreta y suficiente para permitir el control judicial efectivo por parte del juez de lo contencioso-administrativo, de manera que pueda verificarse que la decisión no obedece a razones arbitrarias, clientelistas o carentes de sustento en el interés del servicio y en los fines del Estado. Es ese el estándar que la Corte Constitucional ha construido progresivamente desde las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010, concretado en la T-627 de 2016 y unificado en la SU-425 de 2025, y es ese el parámetro que se tendrá en cuenta para resolver la presente controversia.

Vale la pena destacar que el criterio a partir del cual se resolverán la mayoría de los problemas jurídicos planteados, enunciado y desarrollado con anterioridad, tiene como punto de referencia las consideraciones y órdenes de la sentencia SU-425 de 2025 de la Corte Constitucional, en virtud de la cual se profiere esta decisión.

Dicho pronunciamiento descartó la posición que en otras oportunidades predicó esta Sección frente a casos con aspectos similares²⁰, relativa a la naturaleza de libre nombramiento y remoción de cargos como el de delegado departamental de la RNEC, o la inaplicabilidad, respecto de estos, de las garantías de los empleos de carrera, considerando que pertenecen al nivel directivo, y que, atendiendo a las funciones normativamente asignadas, se deriva de estas una especial relación de confianza con el nominador²¹.

1. Hechos probados

Para la resolución de los problemas planteados se destacan las siguientes circunstancias:

Mediante la Resolución 8479 de 12 de diciembre de 2008 la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el manual específico de funciones y competencias laborales para el desempeño de cargos del nivel directivo, en el cual se indicó que el cargo de delegado departamental hace parte del nivel directivo de la entidad, tiene naturaleza de «libre remoción» y las funciones y requisitos para el desempeño del cargo (art. 5)²².

En cumplimiento de la sentencia C-230A del 2008 de la Corte Constitucional, que le ordenó al registrador nacional del estado civil convocar un concurso de méritos para proveer los empleos de la entidad, aquel profirió la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008, con el fin de proveer 64 cargos de delegado departamental 0020 – 40, empleos de libre remoción del nivel directivo²³.

²⁰ Por ejemplo, en los siguientes pronunciamientos, que se resaltaron en la alzada: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de junio de 2015, exp. 44001-23-33-000-2013-00023-01, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2017, exp.81001-23-31-000-2011-00019-01, M.P. Cesar Palomino Cortés. Vale la pena destacar que en la segunda de las providencias referidas, también se destacó que: «el cargo de Delegado Departamental pasó a tener una naturaleza mixta, esto es, en cuanto al ingreso a la entidad deberá realizarse mediante un proceso de selección de méritos, situación que no le genera derechos de carrera administrativa; y su desvinculación procederá mediante la libre remoción, siempre y cuando se le garanticen los derechos constitucionales de todo servidor público y en aras al cumplimiento de todos los fines esenciales del Estado».

²¹ A manera de ilustración, en la providencia del 27 de junio de 2024 de esta Subsección, que la Corte dejó sin efectos a través del fallo SU-425 de 2025, en su momento se consideró: «Así las cosas a juicio de la Sala, funciones tales como la responsabilidad de vigilar las elecciones, preparar las cédulas de ciudadanía y las tarjetas de identidad, nombrar registradores del Estado Civil y empleados de la Circunscripción Electoral, investigar las actuaciones y conductas administrativas de los empleados subalternos, resolver los recursos y absolver consultas en materia electoral, propias del cargo de Delegado Departamental, sin duda alguna corresponden al ejercicio de funciones en las que está comprometido el derrotero de la institución, que implican un amplio margen de decisión y manejo bajo la coordinación del Registrador Nacional, por lo que resulta natural que este funcionario goce de facultad para escoger y separar a dichos funcionarios, al requerirse del elemento propio de la confianza».

²² Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.7 Resolución 8479.pdf».

²³ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.8 Resolución 003 de 2.008.pdf».

El registrador nacional del estado civil, a través de la Resolución 3159 del 22 de mayo 2009, conformó la lista de elegibles al interior de la anterior convocatoria, con el objetivo de proveer los 64 cargos de delegado departamental 0020 – 04²⁴.

El registrador nacional del estado civil²⁵, por medio de la Resolución 3264 de 27 de mayo de 2009, nombró con carácter ordinario en la planta de la referida entidad al señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, en el cargo de delegado departamental 0020-04²⁶. En los considerados de este acto administrativo se hizo alusión a la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008 y a la lista de elegibles que se conformó a partir de la Resolución 3159 del 22 de mayo 2009, destacando que tenía un año de vigencia.

Por medio de la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020, el registrador nacional del estado civil²⁷, declaró insubsistente el nombramiento del accionante como delegado departamental 0020-04²⁸. Para tal efecto desarrolló los siguientes argumentos:

Relacionó la Resolución 3264 del 27 de mayo de 2009, mediante la cual el demandante fue nombrado delegado departamental 0020-04.

Indicó que el referido cargo pertenece al nivel directivo según los artículos 4 y 5 del Decreto 1011 de 2000.

Destacó que según el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 los cargos que conllevan el ejercicio de responsabilidad directiva tienen el carácter de empleos de gerencia pública y son de libre nombramiento y remoción.

Transcribió algunas consideraciones de la sentencia T-317 de 2013 de la Corte Constitucional en relación con la discrecionalidad del nominador para el retiro de servidores públicos que desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción. Se destacan las siguientes:

«“(…) la situación en la que se encuentran los empleados que gozan de fuero de relativa estabilidad laboral, no es igual a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, pues respecto de estos se predica un grado de confianza que no se requiere en aquellos. La finalidad que se persigue con la autorización de removerlos libremente es razonable, pues consiste en asegurar la permanencia de la confianza que supone el ejercicio del cargo”.²⁹ (Negrilla fuera de texto).

En similar sentido, manifestó: “(…) según lo ha reiterado esta Corporación, constituye razón de buen servicio para declarar la insubsistencia del nombramiento de un empleado público, pues para lograr la buena prestación del mismo, se requiere que quien tiene a su cargo la dirección del equipo de gobierno, tenga en cada uno de sus colaboradores absoluta confianza y credibilidad en su comportamiento, pues sólo así se puede lograr la armonía necesaria para cumplir los objetivos y cometidos de la administración, cuestión que debe ser prevalente para quienes

²⁴ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.9 Resolución 3159 de 2.009.pdf».

²⁵ El doctor Carlos Ariel Sánchez Torres.

²⁶ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.10 Resolución 3264 de 2.009.pdf».

²⁷ El doctor Alexander Vega Rocha.

²⁸ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.5 resolución 1070 del 2020.pdf».

²⁹ Sentencia del 24 de marzo de 2011. Radicación número: 19001-23-31-000-2004-00011-01(1587-09) Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

son responsables de conducir o dirigir los organismos e instituciones oficiales(…)”. ³⁰ (Negrilla fuera de texto).»

A través de la Resolución 1080 de 4 de febrero de 2020, el registrador nacional del estado civil nombró a partir del 5 de febrero de 2020 al señor César Enrique Acuña Vergara, en la planta de la entidad demandada, en el cargo de delegado departamental 0020-04, «empleo de libre nombramiento y remoción»³¹. Para tal efecto desarrolló los siguientes argumentos:

Indicó que mediante la Ley 1350 del 6 de agosto de 2009 se reglamentó la carrera especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Señaló que el referido cargo pertenece al nivel directivo según los artículos 4 y 5 del Decreto 1011 de 2000,

Destacó que según el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 los cargos que conllevan ejercicio de responsabilidad directiva tienen el carácter de empleos de gerencia pública y son de libre nombramiento y remoción.

Transcribió algunos apartes del artículo 63 de la anterior ley, que prevé el procedimiento de ingresos para empleos de naturaleza gerencial³².

Indicó que se verificó y validó la documentación aportada por el señor César Enrique Acuña Vergara, a partir del cual se certificó que «posee la capacidad y experiencia para el desempeño del empleo, dentro del marco del artículo 63 de la ley 1350 de 2009».

El 7 de febrero de 2020, el señor Maya Guerrero, en ejercicio del derecho de petición, le solicitó, entre otros aspectos, al señor Alexander Vega Rocha, registrador nacional de estado civil, que precisara el número de delegados departamentales que habían ingresado por concurso de méritos y fueron declarados insubsistentes desde el inicio de su período, con identificación de cada uno y los motivos de cada desvinculación, así como copia de la Convocatoria 003 de 2008, del certificado que acreditara haber superado el concurso, de la Resolución 3264 de 2009 y de los acuerdos de gestión suscritos con sus respectivas calificaciones³³.

El 17 de febrero de 2020, el señor Maya Guerrero presentó ante la Organización Electoral del Cesar una segunda petición, esta vez con quince solicitudes, orientadas a establecer: el listado completo de los delegados departamentales que ingresaron

³⁰ Sentencia del 27 de febrero de 1997. Radicación número: 8807. Consejera Ponente: Clara Forero de Castro.

³¹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.6 Resolución 1080 de 2.020.pdf».

³² «ARTÍCULO 63. PROCEDIMIENTO DE INGRESO A LOS EMPLEOS DE NATURALEZA GERENCIAL.

Sin perjuicio de los márgenes de discrecionalidad que caracteriza a estos empleos, la competencia profesional es el criterio que prevalecerá en el nombramiento de los empleados que ejerzan funciones gerenciales.

Para la designación del empleado se tendrán en cuenta los criterios de mérito, capacidad y experiencia para el desempeño del empleo y se podrá utilizar la aplicación de una o varias pruebas dirigidas a evaluar los conocimientos o aptitudes requeridos para el desempeño del empleo, la práctica de una entrevista y una valoración de antecedentes de estudio y experiencia.

La evaluación del candidato o de los candidatos propuestos por el nominador podrá ser realizada por un órgano técnico de la Entidad conformado por directivos y consultores externos, o, en su caso, podrá ser encomendado a una universidad pública o privada o a una empresa consultora externa especializada en selección de directivos. PARÁGRAFO. En todo caso, la decisión sobre el nombramiento del empleado corresponderá a la autoridad nominadora.».

³³ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.11 Primer Derecho de Petición.pdf».

por concurso y fueron declarados insubsistentes desde la posesión del nuevo registrador, con sus datos de identificación y departamento; los funcionarios de carrera y provisionales trasladados, ascendidos o desvinculados en ese mismo período; los motivos fácticos y jurídicos de cada desvinculación; las razones para no convocar concurso de méritos para los reemplazos; las calidades académicas y experiencia de los nuevos delegados; si se realizó alguna valoración comparativa entre el personal desvinculado y el nuevo; el tiempo de vinculación de cada delegado desvinculado que había ingresado por concurso; y los requisitos exigidos a los nuevos funcionarios, entre otras solicitudes³⁴.

El 2 de marzo de 2020, la RNEC en el Oficio GTH-0700³⁵, a través de la gerente de Talento Humano, indicó frente a la petición de identificación de los delegados departamentales declarados insubsistentes y los motivos de dichas decisiones, que era información que hace parte de la historia laboral y, por ende, de carácter reservado. Además, le suministró al peticionario copia de la Convocatoria 003 de 2008, de la Resolución 3159 de 2009 (lista de elegibles), la Resolución 3264 de 2009 (mediante la cual se le nombró delegado departamental), documentos de la hoja de vida del accionante y una certificación del jefe de control disciplinario de la entidad.

El 11 de marzo de 2020, la Registraduría, a través del jefe de la Oficina Jurídica, devolvió la petición al actor, invocando el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, con el argumento de que contenía expresiones ambiguas, que requería precisión³⁶.

El 12 de marzo de 2020, el señor Maya Guerrero presentó aclaración de su petición, reformulando cada uno de los puntos consultados. En esa aclaración precisó, entre otros aspectos, que tenía entendido que para desvincular a los delegados departamentales que ingresaron por concurso, la entidad en todos los casos argumentó que son de libre nombramiento y remoción, y preguntó si ello era así o si se habían utilizado otros argumentos³⁷.

El 17 de abril de 2020, la Registraduría respondió las peticiones mediante oficio SG-OJ-0074, así³⁸:

- Frente a la pregunta sobre cuántos delegados que ingresaron por concurso de méritos habían sido declarados insubsistentes desde la posesión del nuevo registrador y cuáles fueron los motivos de cada desvinculación, la entidad anexó el listado solicitado, pero sostuvo que los delegados departamentales no son cargos de carrera administrativa. Aclaro, que si bien en

³⁴ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No.13 Derecho de Petición del 17 de febrero.pdf».

³⁵ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 12 respuesta al primer Derecho de Petición_compressed».

³⁶ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 14 respuesta al Derecho de Petición del 17 de febrero».

³⁷ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 19 Ajustes al Derecho de Petición».

³⁸ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 17 Respuesta al Derecho de Petición».

alguna administración se realizó un proceso de selección para designarlos, ese proceso no constituía un concurso de carrera y por ende los designados no se encontraban inscritos en ella.

Que las declaratorias de insubsistencias solo se efectuaron respecto de cargos de libre nombramiento y remoción; y que pese a que estas no requerían motivación, todas fueron debidamente motivadas con fundamento en el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 y en jurisprudencia sobre la discrecionalidad del nominador.

En cuanto a la pregunta sobre cuántos funcionarios de carrera habían sido trasladados, ascendidos o desvinculados, la entidad informó que ningún funcionario nombrado en carrera administrativa fue trasladado, ascendido ni desvinculado durante la administración del doctor Alexander Vega Rocha, reiterando que los cargos de delegado departamental son de gerencia pública y libre nombramiento y remoción conforme al artículo 61 de la Ley 1350 de 2009.

Ante la respuesta insatisfactoria, el señor Maya Guerrero interpuso acción de tutela por vulneración del derecho fundamental de petición, que en segunda instancia fue conocida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil-Familia-Laboral que, mediante fallo del 29 de julio de 2020, accedió al amparo solicitado y ordenó a la Registraduría dar respuesta de fondo a la totalidad de las solicitudes en el término máximo de tres días. El Tribunal encontró que la respuesta del 17 de abril era incompleta en los numerales 4, 5, 6, 7, 8 y 9, por cuanto: omitió las razones jurídicas que sustentaban los nombramientos de los nuevos delegados departamentales sin concurso; no precisó las calidades académicas de los nuevos delegados; no indicó si se realizó una valoración comparativa entre el personal desvinculado y sus reemplazos; negó indebidamente la información sobre el tiempo de vinculación de los delegados que ingresaron por concurso, siendo esa información de carácter público; y no respondió sobre los delegados que no ingresaron por concurso y fueron declarados insubsistentes³⁹.

En cumplimiento del fallo de tutela, la Registraduría expidió el oficio SG-OJ-00150 del 6 de agosto de 2020⁴⁰. En esa respuesta, la entidad:

Suministró el listado de los nuevos delegados departamentales con la delegación asignada y la persona a quien reemplazaron. Allí consta que el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, delegado del Cesar, fue reemplazado por el señor César Enrique Acuña Vergara.

Así mismo, en la tabla del numeral 7, que relacionó a los delegados que ingresaron por concurso de méritos y fueron desvinculados, figura el señor Maya

³⁹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 21 Fallo de segunda instancia».

⁴⁰ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 22 Respuesta al fallo de 2da. instancia».

Guerrero, con fecha de ingreso del 6 de junio de 2008 y fecha de retiro del 4 de febrero de 2020.

En cuanto al numeral 8, la entidad informó que, de los delegados que no ingresaron por la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008, solo uno fue declarado insubsistente desde la posesión del doctor Vega Rocha: el señor César Augusto Jaramillo Barreto, delegado de Vichada, reemplazado por el señor Rafael Orlando Cotes Angulo.

La entidad mantuvo su posición jurídica según la cual el cargo de delegado departamental «no es de carrera administrativa y, por ende, las personas que se encontraban designados en estos no pertenecían a la carrera administrativa, por ello no contaban con estabilidad laboral reforzada, ya que, al ser cargos gerenciales, aplica la discrecionalidad en su libre nombramiento y remoción».

Mediante escrito del 28 de julio de 2021⁴¹ realizó 16 peticiones de información al registrador nacional del estado civil, con el fin de conocer desde el 6 de diciembre de 2019, fecha en la que indicó este tomó posesión del cargo, la identificación pormenorizada de sus delegados cuyos nombramientos fueron declarados insubsistentes y quiénes los reemplazaron. Similar información solicitó respecto de los funcionarios pertenecientes al nivel directivo del nivel central, de los señalados en el literal a) del artículo 6 de la Ley 1350 de 2009, de los que trabajaban en el sector central que no son de nivel directivo y de los que pertenecían al nivel desconcentrado, destacando qué nombramientos no fueron renovados o terminados y por quiénes fueron reemplazados. También requirió información sobre acciones de tutela decididas en contra de la entidad ordenando reintegros, la forma en que se materializaron estos; respecto de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas contra la entidad con ocasión de la terminación de los vínculos laborales; de las peticiones de conciliación por la misma circunstancia; e información relativa al proceso de evaluación de las hojas de vida de los delegados departamentales que fueron designados.

Mediante el oficio S.G-O.J- 0544 del 9 de septiembre de 2021⁴² la RNEC se pronunció frente a la anterior solicitud, suministrando mediante varias tablas y documentos en pdf la información solicitada frente a cada uno de los requerimientos, aclarando que la copia de los actos administrativos que solicitó como soporte de las remociones y designaciones no se suministraban debido a su carácter reservado, conforme al artículo 24 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, frente a la petición consistente en que se precisara que cuando ingresó a la entidad como delegado departamental lo hizo en virtud de un concurso de méritos, la entidad reiteró lo siguiente:

⁴¹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento 53_ED_28ANEXOSREFORMADEMAN(.rar) NroActua 51 , archivo «Prueba B Derecho de Petición (1)».

⁴² Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento 53_ED_28ANEXOSREFORMADEMAN(.rar) NroActua 51 , archivo «Prueba C Respuesta DP de julio 2.021 (1)».

Se precisa que en el Oficio SG_OJ No. 0074 del 17 de abril de 2020, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se informó:

“(…) Importante señalar que los Delegados Departamentales no son cargos de carrera administrativa, si bien, en alguna administración se hizo un proceso de selección para designar algunos de estos cargos, ello no consistía un concurso y por ende no se encontraban inscrito en carrera administrativa, y por lo mismo, en los actos de nombramiento se estipuló la discrecionalidad conforme a la normatividad vigente (…)”.

1. Resolución de los problemas jurídicos
1. El cargo de delegado departamental pertenece a la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil

La Registraduría Nacional del Estado Civil fundamentó los actos acusados en los artículos 4.° y 5.° del Decreto Ley 1011 de 2000 y en el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009, al considerar que el cargo de delegado departamental, por pertenecer al nivel directivo de la entidad y conllevar el ejercicio de responsabilidad directiva, tiene el carácter de empleo de gerencia pública y, en consecuencia, es de libre nombramiento y remoción. El demandante, en cambio, sostiene que dicho cargo hace parte de la carrera administrativa especial de la Registraduría, por cuanto su acceso se produjo mediante un concurso de méritos convocado en cumplimiento de la jurisprudencia constitucional (sentencia C-230A de 2008) en armonía con el artículo 266 superior, luego de su modificación por el Acto Legislativo 01 de 2003.

Esta tensión presente durante toda la controversia y que fue el eje central de los recursos de apelación, es en apariencia un conflicto entre varias disposiciones del ordenamiento vigente, pero en realidad se trata de una tensión que el mismo ordenamiento, leído sistemáticamente y desde la perspectiva de la Corte Constitucional, resuelve con claridad.

Para comprenderlo, conviene examinar en primer lugar las normas invocadas por la entidad demandada. El Decreto Ley 1011 de 2000, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 573 de 2000, estableció la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Su artículo 3.° clasifica los empleos en cinco niveles: directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial. El artículo 4.° define la naturaleza de las funciones del nivel directivo como aquellas que corresponden al «desempeño de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos». El artículo 5.° ubica expresamente al cargo de delegado departamental, código 0020, grado 04, en ese nivel directivo.

La anterior es la base normativa sobre la que la Registraduría construyó su argumento: si el cargo es de nivel directivo, y si el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 establece que los cargos de nivel directivo son de gerencia pública y de libre nombramiento y remoción, entonces el delegado departamental puede ser removido sin motivación alguna.

Sin embargo, ese razonamiento omite un elemento decisivo. El Decreto Ley 1011 de 2000 no clasifica los empleos entre cargos de carrera y cargos de libre nombramiento y remoción; se limita a establecer la nomenclatura y clasificación funcional de los empleos por niveles jerárquicos y a fijar los requisitos académicos y de experiencia para su ejercicio. Que el cargo de delegado departamental figure en el nivel directivo con funciones de dirección general, formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos, conforme a los artículos 4.° y 5.° de ese decreto, no define si es o no de carrera, porque esa pregunta corresponde responderla a otras normas. Y la respuesta que esas normas han dado a lo largo del tiempo ha variado de manera sustancial, como se explica a continuación.

Antes del Acto Legislativo 1 de 2003, la pregunta sobre el régimen del cargo la respondía el Decreto Ley 1014 de 2000, que reglamentó la carrera administrativa especial de la Registraduría. Ese decreto estableció la carrera como regla general pero clasificó excepcionalmente al delegado departamental como de libre nombramiento y remoción en su artículo 3° literal a), precisamente porque su ejercicio comportaba la adopción de políticas o la realización de funciones de dirección, conducción u orientación institucionales. En ese momento, la clasificación funcional del Decreto 1011 —nivel directivo— y la clasificación de régimen del Decreto 1014 — libre nombramiento y remoción— eran coherentes entre sí y se complementaban. Quien invocara el nivel directivo del cargo llegaba, con fundamento, a la conclusión de que era de libre nombramiento y remoción.

El Acto Legislativo 1 de 2003 transformó radicalmente ese régimen. Al modificar el artículo 266 de la Constitución, el constituyente derivado elevó a rango constitucional la carrera especial de la Registraduría e impuso el concurso de méritos como única vía posible de ingreso a todos sus cargos. A partir de ese momento, la clasificación del Decreto Ley 1014 de 2000 que ubicaba al delegado departamental como de libre nombramiento y remoción quedó en directa tensión con el nuevo mandato constitucional. La pregunta sobre el régimen del cargo ya no podía responderse con normas de rango legal expedidas antes de la reforma, pues el parámetro de validez de esas normas había cambiado. La Constitución reformada exigía una nueva respuesta legislativa coherente con sus mandatos.

Esa respuesta legislativa llegó con la expedición de la Ley 1350 de 2009. Sin embargo, la lectura literal del artículo 6.° de esa ley, sin el condicionamiento que le impuso posteriormente la Corte Constitucional, llevaría a la misma conclusión que adoptó la Registraduría, esto es, que el delegado departamental está en la lista de excepciones a la carrera especial que el legislador enumeró en el literal a), y por tanto sería de libre nombramiento y remoción.

Esa precisamente fue la razón por la que ese literal fue demandado ante la Corte Constitucional y por la que la sentencia C-553 de 2010 intervino para corregir la desviación del legislador respecto del mandato constitucional. En efecto, al redactar el artículo 6° literal a), el legislador de 2009 reprodujo en parte la lógica del Decreto Ley 1014 de 2000 —que antes de la reforma constitucional de 2003 sí podía clasificar

al delegado departamental como de libre nombramiento y remoción— sin advertir que el artículo 266 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, ya no admitía esa calificación. La Constitución reformada solo autorizó la libre remoción para los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, no el libre nombramiento, y exigió que el ingreso a todos los cargos de la Registraduría se hiciera exclusivamente por concurso de méritos. Al calificarlos como de libre nombramiento y remoción, el legislador desbordó ese mandato.

Fue la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-553 de 2010, la que restableció la coherencia entre la ley y la Constitución al declarar condicionalmente exequible el literal a) del artículo 6.°, en el entendido de que los cargos allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, y que deben proveerse exclusivamente por concurso público de méritos. Con ese condicionamiento, el cargo de delegado departamental quedó reintegrado al régimen de carrera especial que la Constitución le asigna: ingresa por concurso y está sujeto a libre remoción, pero dentro de la carrera, no fuera de ella⁴³. Esa es la respuesta definitiva y vinculante, con efectos erga omnes, que no puede ser desplazada por una lectura aislada del artículo 61 de la misma ley.

En ese orden de ideas, la tensión que la Registraduría percibió entre los artículos 6.° y 61 de la Ley 1350 de 2009 no es una tensión que la ley resuelva por sí sola, sino una que resuelve la Constitución a través de la jurisprudencia constitucional vinculante. El artículo 61, al declarar de libre nombramiento y remoción a todos los cargos del nivel directivo, podía tener sentido respecto de aquellos que no están sometidos al régimen de carrera especial. Pero respecto del delegado departamental

—cuyo régimen fue definido por el artículo 266 de la Carta y precisado por la C-553 de 2010— esa disposición no puede operar en la forma en que lo pretendió la Registraduría, porque hacerlo significaría desconocer un pronunciamiento constitucional vinculante.

Por lo tanto, que los actos acusados hayan invocado los artículos 4.° y 5.° del Decreto Ley 1011 de 2000 para sostener que el cargo de delegado departamental es de nivel directivo es correcto en cuanto a la descripción funcional, más no para a partir de dicha situación dar un salto al artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 a fin de concluir que es de libre nombramiento y remoción, porque ese razonamiento desconoce que la Corte Constitucional ya había definido, con carácter vinculante, que ese cargo hace parte de la carrera especial y que la circunstancia de que tenga funciones directivas no lo excluye de ese régimen.

Dicho esto, corresponde verificar si en el caso concreto el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero ingresó efectivamente al cargo de delegado departamental 0020-04 a

⁴³ Sobre el particular la misma C-553 de 2010 indicó: «23. Finalmente, la Corte estima necesario hacer dos consideraciones adicionales respecto a las consecuencias de lo decidido en este fallo. En primer término, la declaratoria de exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09 no resuelve la omisión legislativa absoluta existente en materia de la libre remoción de los empleos de responsabilidad administrativa o electoral de la RNEC. Como se ha indicado, la Constitución dispone que estos cargos deben ser provistos mediante concurso público de méritos, lo que hace que queden incorporados a la carrera administrativa especial de la RNEC y, consecuentemente, no puedan ser cobijados por el régimen de libre nombramiento y remoción».

través del sistema de carrera especial, pues de ello depende que le sean aplicables las consecuencias jurídicas que ese régimen impone para su retiro.

La respuesta es afirmativa y la acredita el propio expediente con dos elementos. En primer lugar, la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008, de la que hizo parte el peticionario, que no fue un proceso de selección ordinario ni una decisión discrecional de la entidad, se expidió en cumplimiento directo de la sentencia C-230A de 2008 de la Corte Constitucional, que ordenó al registrador nacional convocar antes del 31 de diciembre de ese año a un concurso de méritos para proveer, entre otros, los 64 cargos de delegado departamental 0020-04 de la planta de la entidad.

En segundo lugar, la propia Resolución 3264 del 27 de mayo de 2009, mediante la cual el Registrador Nacional nombró al señor Maya Guerrero en el cargo de delegado departamental 0020-04, hizo referencia expresa en sus considerandos a la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008 y a la lista de elegibles conformada mediante la Resolución 3159 del 22 de mayo de 2009.

Es decir, la entidad reconoció, en el acto de nombramiento, que ese cargo se estaba proveyendo a través del mecanismo de concurso de méritos propio de la carrera administrativa especial.

Ese reconocimiento al momento del nombramiento torna insostenible la posición adoptada una década después en las Resoluciones 1070 y 1080 del 4 de febrero de 2020, según la cual el cargo era de libre nombramiento y remoción y el demandante no pertenecía a la carrera especial. Como señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025, no existía explicación lógica ni motivación objetiva que justificara concluir que el señor Maya Guerrero no pertenecía a la carrera administrativa especial, toda vez que accedió al cargo mediante un concurso de méritos convocado precisamente para proveer empleos de esa carrera y que la propia resolución de nombramiento lo indicaba expresamente.

En consecuencia, la Sala concluye (teniendo en cuenta los lineamentos del fallo SU-425 de 2025) que el cargo de delegado departamental 0020-04 de la Registraduría Nacional del Estado Civil pertenece a la carrera administrativa especial de la entidad, y que el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero ingresó a ese cargo como funcionario de esa carrera. Las consecuencias jurídicas de esa conclusión —en particular, la exigencia de motivación suficiente del acto de retiro— se desarrollan en el análisis del segundo problema jurídico.

Finalmente, se estima que la anterior conclusión en modo alguno se desvirtúa por el hecho de que el demandante presuntamente haya percibido prestaciones que a juicio de la Registraduría no son propias de quienes pertenecen a la carrera administrativa, que no se le haya exigido un periodo de prueba, o que no se le haya calificado bajo los parámetros de aquella, pues tales circunstancias eventualmente son producto de la indebida comprensión de la naturaleza del cargo que desempeñó el peticionario por parte de la entidad, las cuales no son imputables a este y en forma alguna desvirtúan la naturaleza del empleo, de acuerdo con el análisis que antecede.

2. La motivación de la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020 no satisface el estándar exigible para el retiro de los funcionarios con responsabilidad administrativa y electoral de la RNEC

Establecido que el cargo de delegado departamental pertenece a la carrera administrativa especial de la Registraduría y que el señor Maya Guerrero lo ocupaba en esa calidad, corresponde determinar si el acto que declaró su insubsistencia cumplió con el estándar de motivación que ese régimen impone.

Como se expuso en el marco teórico de esta providencia, la sentencia C-553 de 2010 estableció como criterio interpretativo y garantía que la libre remoción de los funcionarios con responsabilidad administrativa y electoral de la Registraduría debe ser motivada. La Corte fue enfática en señalar que la facultad de libre remoción del registrador nacional «debe ser compatible con la pertenencia a la carrera administrativa especial de la RNEC que la Constitución ha conferido a dichos cargos, lo que implica que el acto de desvinculación, a pesar de recaer en la órbita funcional del Registrador Nacional, debe hacer explícita su motivación». Además, que dicho acto «no puede llevarse a cabo de modo irrazonable o arbitrario, sino que en todo caso debe ser compatible con la garantía de los derechos constitucionales de que son titulares los servidores públicos y con el cumplimiento de los fines del Estado; sin que pueda tornarse en vehículo que ampare la desviación de poder, las prácticas clientelistas o, en general, toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de sustento de la potestad de remoción».

Ese criterio general fue dotado de contenido operativo por la sentencia T-627 de 2016, al resolver un caso análogo al presente, en el que la Corte a partir de otros pronunciamientos precisó que no basta invocar de manera general las razones normativas que atribuyen la facultad de remover, sino que es indispensable exponer los motivos formales, materiales y fácticos que justifican la separación del cargo, pues la motivación consiste en «exponer de manera exacta cuál es el fundamento jurídico y fáctico», ya que «solo mediante un acto administrativo en el que consten las circunstancias concretas de hecho y de derecho por las cuales se decide remover a un determinado funcionario es posible declarar la insubsistencia del cargo»; criterio que fue reiterado en la sentencia SU-425 de 2025.

Contrastada la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020 con el estándar descrito, la conclusión es que no lo satisface por dos razones:

La primera es que el acto de retiro parte de una premisa jurídica, esto es, que el cargo de delegado departamental es de libre nombramiento y remoción conforme al artículo 61 de la Ley 1350 de 2009, la cual como se expuso con anterioridad no se compagina con la modificación introducida al artículo 266 superior por el Acto Legislativo 01 de 2003 y la sentencia con fuerza de cosa juzgada constitucional C-553 de 2010.

La segunda razón es que, aun prescindiendo de esa premisa incorrecta y examinando si el acto contiene razones concretas vinculadas al servicio o al

funcionario específico, la respuesta es negativa. La Resolución 1070 no hace referencia alguna a la prestación del servicio por parte del señor Maya Guerrero, a su desempeño en el cargo, a necesidades institucionales concretas que justificaran su retiro, a la provisión definitiva del cargo mediante concurso de méritos, ni a ninguna otra circunstancia objetiva relacionada con el servicio que debería prestar ese funcionario en particular. Su contenido se agota en la descripción del nivel del cargo, la invocación del artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 y la transcripción de apartes jurisprudenciales sobre la discrecionalidad del nominador en empleos de libre nombramiento y remoción.

Eso es precisamente lo que la jurisprudencia constitucional ha calificado como motivación insuficiente, en la medida que la sola mención de la habilitación normativa para remover, sin exposición de los motivos fácticos y jurídicos concretos que sustentan la decisión, en el caso particular del funcionario cuya insubsistencia se declaró.

En consecuencia, la Sala concluye —sin perder de vista los parámetros del fallo SU-425 de 2025, que se acata en esta oportunidad— que la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020 incurrió en las causales de nulidad de infracción de las normas en que debió fundarse y de falsa motivación, pues al expedir el acto de retiro la Registraduría desconoció el estándar de motivación exigible para la desvinculación de los funcionarios de carrera especial con responsabilidad administrativa y electoral, y fundó su decisión en una calificación jurídica del cargo que no se compadece con el régimen constitucional y jurisprudencialmente definido.

3. De la presunta desviación de poder

De otro lado, el demandante sostuvo que la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020 incurrió en desviación de poder, para tal efecto, en primer lugar afirmó que el registrador nacional removió del cargo a todos los delegados departamentales que habían ingresado por meritocracia con el fin de nombrar en su reemplazo a servidores elegidos discrecionalmente, sin convocar el concurso de méritos que la Corte Constitucional ordenó en virtud del Acto Legislativo 01 de 2003, lo que revelaría que su desvinculación obedeció a fines netamente políticos.

En segundo lugar, sostuvo que esa actuación hacía parte de un propósito más amplio del doctor Alexander Vega Rocha de nombrar personas afines a su grupo político, de su total confianza y de las cuales pudiera disponer libremente, para lo cual adoptó la posición institucional de que el cargo de delegado departamental era de libre nombramiento y remoción, desatendiendo las decisiones de la Corte Constitucional.

En tercer lugar, para ilustrar que las decisiones de desvinculación no estaban inspiradas en el buen servicio sino en intereses individuales o partidistas, el actor señaló que el registrador no renovó los nombramientos en provisionalidad de un número significativo de funcionarios, anunció públicamente un plan de renovación de la entidad orientado al empleo de jóvenes, y nombró a más de 1.500 funcionarios desde su posesión, actuaciones que, a su juicio, exigieron asumir una posición

contraria a la jurisprudencia constitucional sobre la carrera administrativa especial de la Registraduría.

Antes de analizar estos argumentos y las pruebas que en respaldo de ellos se allegaron, la Sala estima pertinente destacar algunos aspectos sobre el contenido de la causal invocada.

De la causal de desviación de poder

De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, la nulidad del acto administrativo opera cuando haya sido expedido con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió, es decir, cuando el acto, si bien fue proferido por órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, la Sección Segunda de esta corporación ha definido esta causal como el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, que se configura cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse⁴⁴.

En otras palabras, cuando se acredita que el fin perseguido con su expedición es distinto del interés general y desconoce los deberes establecidos constitucional y legalmente, tal y como se desprende del artículo 121 de la Constitución Política, según el cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

En ese sentido, los pronunciamientos de la administración deben sujetarse a las atribuciones reconocidas, dirigirse a cumplir los fines del Estado y propender por la buena marcha de la administración, puesto que el propósito de todo acto administrativo no lo fija la administración sino el constituyente y el legislador, quienes lo entienden emitido para cumplir los fines previstos en el artículo 2 de la Constitución y 1 del CPACA, esto es, el buen servicio público, la buena marcha de la administración y el interés general⁴⁵.

Para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, quien alega la desviación de poder debe acreditar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretende hacer valer, conforme a la regla general del artículo 167 del CGP. Al respecto, esta Sección ha sostenido que demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma⁴⁶.

Ahora bien, la jurisprudencia reconoce que por lo general las intenciones están

⁴⁴ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2009, exp. 27001-23-31-000-2003-00471 02 (1385-2009), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

⁴⁵ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de julio de 2020, exp. 25000-23-42-000-2013-01241-01, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

⁴⁶ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de febrero de 2011, exp 17001-23-31-000-2003-01412-02. M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila

reservadas al fuero interno de quienes expiden el acto, como lo ha considerado la Sección Primera de esta corporación⁴⁷:

Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, sobre todo cuando la desviación es hacia intereses espurios, innobles, o mezquinos, caso en el cual, solo los autores del acto son los que saben de sus propias intenciones, lo que además de un problema de legalidad, entraña también un problema ético y puede llegar incluso al campo penal o disciplinario.

Esto supone que existe una dificultad probatoria inherente a la causal de nulidad, que consiste en develar o exteriorizar aquello que, en principio, permanece oculto. Sin embargo, se trata de una complejidad, mas no una imposibilidad, pues las partes son libres de allegar todo tipo de pruebas que faciliten al juez alcanzar el estándar de convicción suficiente. En consecuencia, nada obsta para que un juicio integral y crítico de las pruebas aportadas y practicadas permita concluir que los móviles de una decisión fueron desviados.

Valoración del caso concreto

Precisado el alcance de la causal invocada, se reitera que el actor afirmó que el registrador removió a todos los delegados departamentales que habían ingresado por concurso de méritos con el fin de designar en su reemplazo a servidores elegidos discrecionalmente. Para acreditar esa circunstancia aportó, junto con la lista oficial de delegados nombrados por concurso declarados insubsistentes, que obra en el oficio SG-OJ-00150 del 6 de agosto de 2020 —expedido por la Registraduría en cumplimiento del fallo de tutela del Tribunal Superior de Valledupar—, varios cuadros elaborados a partir de la información que la entidad le suministró en respuesta a sus peticiones, en los que se relaciona un número significativo de funcionarios desvinculados en distintos niveles y sus respectivos reemplazos.

Aunque la información recopilada por el demandante da cuenta de un número significativo de ingresos y egresos de personal en la RNEC⁴⁸, entre los que se

⁴⁷ Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Rad. 66001-23-31- 000-1998-00645 01.

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E).

⁴⁸ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivos: «Prueba No. 25 Lista de Delagados de concurso declarados insubsistentes.pdf»; «Prueba No. 26 Delegados de concurso declarados insubsitentes.xlsx»; «Prueba No. 27 Relación de Delegados que reemplazaron a los de concurso.xlsx»; «Prueba No. 28 Delegado que no entraron por concurso a quienes no se les renovó su vinculación.xls»; «Prueba No. 29 Relación de Delegados que reemplazaron a los provisionales declarados insubsistentes.xlsx»; «Prueba No. 30 Lista de funcionarios nombrados en todo el pais desde el 6 de dic. 2019.pdf»;

«Prueba No. 31 Relación de provisionales que no se les renovó su «.xlsx»; «Prueba No. 32 Relación de funcionarios que reeplazaron a los provisionales destituidos.xlsx»; «Prueba No. 33 Delegado sin concurso que se destituyó.pdf»; «Prueba No. 34 Relación de Registradores Especiales que fueron declarados insubsistentes.xlsx»; y «Prueba No. 35Relación de Registradores Especiales que reemplazaron a los que fueron declarados insubsistentes.xlsx». También los documentos visibles en Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento 53_ED_28ANEXOSREFORMADEMAN(.rar) NroActua 51, archivos: «Prueba C Respuesta DP de julio

2.021 (1)», «Prueba D Destitución y reemplazo Delegados (1)», «Prueba E Destitución y reemplazos nivel central

destacan los relacionados con el cargo de delegado departamental, resulta insuficiente para conocer las circunstancias y los motivos de cada una de las actuaciones que se destacan.

En efecto, de estas no se conocen las circunstancias individuales de cada nombramiento o desvinculación, los motivos que las sustentaron, ni la situación jurídica particular de cada funcionario involucrado, por lo que tampoco puede concluirse prima facie si dichos actos fueron o no contrarios al ordenamiento jurídico; situación que valga la pena resaltar, sobrepasa el objeto de este proceso, de manera tal que a partir de tales decisiones, a juicio de la Sala, tampoco puede concluirse que la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor Maya Guerrero tuvo lugar en un contexto generalizado de desatención del ordenamiento jurídico que obedeció a fines particulares totalmente ajenos a los promovidos por la Constitución y la Ley.

La misma conclusión se predica de la relación que se efectúa de los procesos constitucionales y ordinarios que se han promovido con ocasión de decisiones de terminación de vínculos laborales en la Registraduría o de las personas reintegradas a la entidad por orden judicial⁴⁹, circunstancias respecto de las cuales, además de no ser objeto de este proceso, no se cuenta con información sobre sus particularidades, por lo que no es de recibo inferir de su sola existencia el contexto estructural sobre el cual se pretenden inferir intereses particulares no amparados por el ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, el demandante sostuvo que la actuación del registrador hacía parte del propósito de nombrar personas afines a su grupo político, de su total confianza, para lo cual adoptó la posición institucional de que el cargo de delegado departamental era de libre nombramiento y remoción, o su negativa a reconocer que la Convocatoria 003 del 16 de diciembre de 2008 significó que las personas seleccionadas hicieran parte del sistema de carrera de la entidad.

Aunque la Sala reconoce —desde la perspectiva de la sentencia SU-425 de 2025— que esa posición jurídica es incorrecta, como se estableció al resolver el primero y segundo problema jurídico de esta providencia, y que la entidad la reiteró en distintos escenarios, por ejemplo, en las respuestas a las peticiones que presentó el demandante y en sede de tutela, como consta tanto en los trámites promovidos por el actor y la señora Ruth María Escobar de Reyes⁵⁰; es necesario resaltar que una interpretación jurídica sea equivocada no equivale automáticamente a que las decisiones dictadas con fundamento en dicha tesis se profirieron con desviación de poder, esto es, con un interés totalmente ajeno al general que debe guiar las

(1)», «Prueba F Destituidos y nombrados nivel desconcentrado (1)» y «Prueba G, resoluciones nombramientos Delegados (1)».

⁴⁹ Sobre el particular se aportó el oficio S.G-O.J- 0544 del 9 de septiembre de 2021, visible en: Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento 53_ED_28ANEXOSREFORMADEMAN(.rar) NroActua 51, archivo

«Prueba C Respuesta DP de julio 2.021 (1)».

⁵⁰ Sobre el particular se aportó un escrito de contestación de acción de tutela dentro del proceso 47001-23-33-000-2020-00061-00. Ver: Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento

«27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 40 Respuesta tutela por la RNEC Ruth Maia Escobar.PDF».

actuaciones de la administración.

Además, vale la pena destacar que la referida posición de la entidad también coincidía con algunos pronunciamientos judiciales, como el que fue objeto de análisis en la sentencia SU-425 de 2025 de la Corte Constitucional⁵¹, sin que dicha circunstancia en sí misma conlleve a concluir que existió desviación de poder en los términos descritos con anterioridad.

Sobre el particular debe advertirse que aunque el accionante sostuvo que los distintos movimiento de personal por parte del entonces registrador nacional obedecían a objetivos partidistas, para favorecer a personas afines a su afiliación política, no obra prueba alguna que permita establecer con claridad tales circunstancias; por ejemplo, qué relación tenía el señor César Enrique Acuña Vergara con el registrador nacional, ni qué interés político concreto se satisfizo con su designación en la Delegación Departamental del Cesar. La afirmación de que los reemplazos fueron personas afines al grupo político del registrador permanece en el plano de la alegación genérica, sin demostración específica en el expediente.

Por último, el demandante aportó elementos orientados a demostrar una conducta estructural de la entidad a partir de la cual pretende inferir que el fin que motivó su insubsistencia fue igualmente ajeno al interés del servicio. Para tal efecto, aportó algunos recortes de prensa, atinente a declaraciones del registrador sobre la necesidad de renovar la planta de personal, promover el empleo joven y algunos reproches que se le han efectuado por presuntamente declarar insubsistente a un número significativo de empleados.

Sobre el particular se recuerda que «en relación con el carácter probatorio de los recortes de prensa, si bien estos documentos reflejan el registro mediático de los sucesos, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que no pueden otorgar certeza sobre los hechos que en ellos se exponen⁵²»⁵³, por lo que a partir de ellos no pueden inferirse declaraciones de la RNEC o de su representante legal a la manera de un documento institucional o una confesión judicial.

Pero incluso, aún teniendo por ciertas las afirmaciones contenidas en dichas noticias, de ellas no se infiere la conducta contraria al ordenamiento jurídico que pretende hacer la parte demandante, pues simplemente contienen una presunta manifestación del registrador sobre la necesidad de modificar el manual de funciones para dar mayor apertura profesiones distintas a la abogacía; que se tiene proyectado

⁵¹ Es decir, la sentencia del 27 de junio de 2024 que se dejó sin efectos por la Corte Constitucional y en virtud de la cual se está profiriendo en su reemplazo esta providencia.

⁵² Sobre la apreciación de los recortes de prensa ver: Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP: Danilo Rojas Betancourth, Sentencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), rad: 25000-23-26-000-2000-00340-01(28832) [Fundamento de derecho 9.2]; Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Guillermo Sánchez Luque, Sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Rad: 18001-23-31-000-2001-00320-01(44648)[Fundamento de derecho 10].

⁵³ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de octubre de 2025, exp. 08001-2333-000-2017-00081-01 (70.956), M.P. William Barrera Muñoz.

abrir alrededor de 1.000 vacantes para jóvenes entre los 18 a 28 años⁵⁴; las respuestas que brindó en una entrevista en el Diario El Espectador⁵⁵, rechazando señalamientos en su contra por haber presuntamente realizado nombramientos en favor del Partido Cambio Radical y del ejercicio indebido de su facultad nominadora; o de la supuesta denuncia que realizó de funcionarios que llevan más de 45 años en la entidad pese a estar pensionados⁵⁶; declaraciones de las cuales no se infiere, como lo indica el actor, un interés indebido al ejercer dicha potestad, conclusión que tampoco puede extraerse de la Resolución 20972 del 12 de diciembre de 2019 de la Registraduría⁵⁷, mediante la cual se modificaron algunos aspectos del manual de funciones de la entidad.

En suma, el material probatorio disponible en este proceso no permite establecer con la convicción plena que el acto de retiro del señor Maya Guerrero obedeció a un fin político concreto o a un interés particular del nominador, en los términos de la causa de desviación de poder.

Por el contrario, lo acreditado en el proceso permite concluir que la Registraduría incurrió en un error jurídico y en una motivación insuficiente del acto de retiro, pero no que ese acto fue el vehículo de un fin desviado en el sentido técnico que la causal de desviación de poder exige.

1. La procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento para examinar la legalidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020

El Tribunal Administrativo del Cesar consideró que la pretensión de nulidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, mediante la cual se nombró al señor César Enrique Acuña Vergara en el cargo de delegado departamental 0020-04, debía tramitarse a través del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del CPACA, por tratarse de la nulidad de un acto de nombramiento. El demandante, en su recurso de apelación, sostuvo que la vía procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala comparte la posición del accionante, por las razones que se exponen a continuación.

A partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011, lo que determina la procedencia de cada medio de control es la naturaleza del acto acusado y la causa petendi, según las reglas establecidas por el legislador. Así lo precisó la Sección Quinta de esta corporación en auto del 29 de noviembre de 2021⁵⁸, al señalar que en

⁵⁴ Según una noticia del diario el Heraldo del 3 de septiembre de 2020. Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 36 Registraduría ofrecerá 1.000 empleos El Heraldo».

⁵⁵  Del  29  de  agosto  de  2020.  Samai,  Tribunal,  expediente  digital,  índice  51,  documento

«27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 38 Entrevista al Registrador Nacional_El Espectador».

⁵⁶ Según la noticia del diario El Universal del 10 de enero de 2020, titulada “Registraduría sacará a registradores locales que están ´atornillados´ en el cargo”. Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento

«27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 39 Sacará Registradores atornillados en el cargo».

⁵⁷ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 37 Resolución 20972 de 2.019».

⁵⁸ Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 29 de noviembre de 2021, exp. 25000-23-41-000-2021-00908-01,

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

materia de actos de elección y nombramiento el control puede ejercerse a través de dos vías: la nulidad electoral del artículo 139 del CPACA, cuando la pretensión sea analizar la legalidad objetiva del acto en abstracto y la protección de la democracia sin pretender la reivindicación de algún derecho de orden subjetivo; y la nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138, cuando el propósito de las pretensiones sea la obtención de un restablecimiento expreso, tácito o automático, cuando así se derive del planteamiento de la causa petendi.

En el mismo sentido, la Subsección B de la Sección Segunda precisó en auto del 14 de octubre de 2025⁵⁹ que ante demandas de nulidad de actos administrativos de nombramiento de servidores públicos, dada su naturaleza particular o concreta, debe analizarse la situación fáctica y el concepto de violación para determinar si, de emitirse sentencia favorable, podría suscitarse el restablecimiento automático de algún derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero determinable, pues en ese evento el medio procedente es el del artículo 138 y no el del artículo 139 del CPACA.

En cuanto al medio de control de nulidad electoral, la Sección Quinta⁶⁰ ha precisado que este fue concebido como expresión directa del modelo de democracia participativa, con la finalidad de verificar la legalidad, constitucionalidad y convencionalidad de los actos de elección, nombramiento o llamamiento de manera objetiva y en abstracto, al margen del carácter particular del acto y de la conducta del elegido o de la autoridad nominadora, y que por esa vía no es posible formular pretensiones de restablecimiento del derecho. Si quien considera tener derecho a ocupar el cargo desea obtener ese restablecimiento, esa pretensión solamente puede formularse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral.

Aplicados estos criterios al caso concreto, la conclusión es inequívoca. El señor Maya Guerrero no demanda la Resolución 1080 como cualquier ciudadano que ejerce un control objetivo de legalidad sobre un nombramiento, sino como el titular de un derecho subjetivo directamente afectado por ese acto. Su posición jurídica respecto del cargo no es la de un tercero ajeno, en tanto fundó su inconformidad en el hecho que ingresó al empleo de delegado departamental 0020-04 mediante concurso de méritos convocado en cumplimiento de la jurisprudencia constitucional, lo que le confiere una situación jurídica individualizada que no cualquier otro ciudadano ostenta frente a ese cargo en particular.

Los cargos que formula contra la Resolución 1080 no son de naturaleza electoral sino de naturaleza subjetiva. Alegó que ese nombramiento vulneró su derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución, porque a él se le exigió el concurso de méritos para ingresar, mientras que al señor Acuña Vergara se le designó directamente sin ese proceso; y que vulneró su derecho al trabajo

⁵⁹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 14 octubre de 2025, exp. 85001-23-33-000-2025-00018-01 (1580-2025), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.

⁶⁰ Ibidem. En similar sentido también puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

consagrado en el artículo 25 superior, porque su idoneidad y trayectoria de más de once años en la entidad fueron ignoradas al preferirse a una persona cuyas calidades no fueron verificadas mediante el mecanismo legalmente obligatorio. Esas no son imputaciones abstractas sobre la legalidad objetiva del acto sino reproches fundados en la lesión de posiciones jurídicas subjetivas del propio demandante, ajenas a la finalidad del contencioso electoral.

A lo anterior se suma que las resoluciones 1070 y 1080 guardan una relación directa y particularizada entre sí, toda vez que fueron expedidas el mismo día por la misma autoridad, la primera declarando la insubsistencia del señor Maya Guerrero y la segunda nombrando al señor Acuña Vergara en el cargo que ocupaba el actor. Que ese nombramiento fue el reemplazo directo del demandante no es una inferencia, pues como la propia Registraduría lo reconoció en el oficio SG-OJ-00150 del 6 de agosto de 2020, expedido en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Valledupar, a través del cual suministró el listado de los nuevos delegados departamentales con la persona a quien reemplazaron, en el que consta que el señor Acuña Vergara reemplazó al señor Maya Guerrero en la Delegación del Cesar⁶¹. Esa relación concreta, reconocida por la propia entidad demandada, es la que le confiere al demandante un interés subjetivo específico frente a la Resolución 1080, que ningún otro ciudadano ostenta.

En consecuencia, la Sala concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para examinar la legalidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, y que el Tribunal Administrativo del Cesar erró al remitir esa pretensión a la nulidad electoral. En ese sentido, se modificará la sentencia de primera instancia en ese punto, y en su lugar se procederá al análisis de legalidad de la Resolución 1080, conforme al lineamiento fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025, según el cual esa pretensión era autónoma y su examen era indispensable para resolver el problema jurídico planteado en su integridad.

2. Análisis de validez de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020

Establecida la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para examinar la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, corresponde determinar si ese acto incurrió en algún vicio de ilegalidad.

Para responder ese interrogante, es necesario examinar los fundamentos jurídicos que invocó la Resolución 1080 para el nombramiento del señor Acuña Vergara. Del texto de ese acto administrativo, descrito en los hechos probados de esta providencia, se desprende que el registrador nacional fundamentó el nombramiento en los artículos 4.° y 5.° del Decreto Ley 1011 de 2000 —que ubican el cargo en el nivel directivo—, en el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 —que califica los empleos de ese nivel como de gerencia pública y libre nombramiento y remoción— y en el artículo 63 de la misma ley, que regula el procedimiento de ingreso para empleos de

⁶¹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «27_ED_03ANEXOSDEPRUEBAS(.rar) NroActua 51», archivo «Prueba No. 22 Respuesta al fallo de 2da. instancia».

naturaleza gerencial. Con fundamento en esas disposiciones, el acto calificó expresamente el cargo de delegado departamental 0020-04 como empleo de libre nombramiento y remoción, lo que le permitió prescindir del concurso de méritos y proceder a un nombramiento ordinario discrecional.

Esa es, exactamente, la misma premisa jurídica que fundamentó la Resolución 1070 cuyas consideraciones se desvirtuaron al resolver el primer problema jurídico, en la medida que la calificación del cargo de delegado departamental como de libre nombramiento y remoción desconoce el artículo 266 de la Constitución Política y el condicionamiento establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010, conforme al cual ese cargo hace parte de la carrera administrativa especial de la Registraduría, debe proveerse exclusivamente por concurso público de méritos y solo está sujeto a libre remoción, no a libre nombramiento. Esa definición constitucional y jurisprudencialmente vinculante (según lo indicó la sentencia SU-425 de 2025, en virtud de la cual se dicta la presente decisión) no puede ser desplazada al invocarse el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009, como se expuso líneas atrás

Ahora bien, vale la pena aclarar que ante una vacante en un empleo de carrera especial, el ordenamiento jurídico sí autoriza al nominador a proveerla, ya sea mediante el concurso de méritos si existe la lista de elegibles vigente, o mediante un nombramiento provisional conforme al artículo 20 literal c) de la Ley 1350 de 2009 cuando no la hay, con la obligación de adelantar el concurso respectivo dentro de los seis meses siguientes. Lo que determina la nulidad de la Resolución 1080 es que el nominador no acudió a ninguna de esas vías, sino que proveyó el cargo invocando el artículo 61 de la Ley 1350 de 2009 como si se tratara de un empleo de libre nombramiento y remoción, calificación que, como se estableció al resolver el primer problema jurídico, se aparta del artículo 266 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional vinculante.

A ello se suma que la lista de elegibles conformada mediante la Resolución 3159 del 22 de mayo de 2009, producto de la Convocatoria 003 de 2008 adelantada en cumplimiento de la sentencia C-230A de 2008, tenía una vigencia de un año (según el artículo 2.° de dicha resolución⁶²), por lo que para febrero de 2020 había expirado hacía más de una década. En ese contexto, la vía jurídicamente correcta para proveer el cargo habría sido precisamente un nombramiento provisional conforme al artículo

20 literal c) de la Ley 1350 de 2009, reconociendo expresamente que el cargo pertenece a la carrera especial y con la obligación de convocar el concurso respectivo dentro del término legal. Lo que no era posible era acudir al nombramiento ordinario discrecional propio de los empleos de libre nombramiento y remoción, pues esa modalidad presupone una calificación jurídica del cargo que el ordenamiento constitucional no admite.

Ahora bien, frente a las anteriores consideraciones en forma alguna puede perderse de vista que la vacante que permitió que el registrador designara al señor Acuña Vergara, estuvo precedida de una decisión contraria al ordenamiento jurídico—

⁶² Aunque según el artículo 37 de la Ley 1350 de 2009 tales listas deben tener una vigencia de 2 años.

desde la perspectiva de la sentencia SU-425 de 2025—, en la que no se respetaron las garantías que le asistían a quien se encontraba desempeñando el cargo por haber superado el proceso de selección para acceder a él, de allí que con razón el accionante reproche frente a los dos actos acusados que desconocieron la naturaleza del empleo y, por consiguiente, las exigencias que realiza el ordenamiento jurídico para retirar del servicio a quien lo ocupaba y para proveerlo respetando la regla constitucional de acceso exclusivo por concurso de méritos, inescindiblemente relacionada con el acceso y permanencia en el servicio público en condiciones de igualdad, transparencia, objetividad y mérito, principios que se ven afectados con las decisiones acusadas.

Ambas resoluciones son, en ese sentido, expresión de una misma decisión institucional errada, esto es, tratar el cargo de delegado departamental como si fuera de libre nombramiento y remoción. La Resolución 1070 lo hizo para retirar al señor Maya Guerrero sin la motivación exigible; la Resolución 1080 lo hizo para nombrar al señor Acuña Vergara sin el procedimiento constitucionalmente obligatorio. Es esa premisa jurídica compartida y falsa la que vicia los dos actos y la que determina su nulidad por infracción de las normas en que debieron fundarse.

En consecuencia, se adicionará el fallo de primera instancia para declarar la nulidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020 por infracción de las normas en que debió fundarse, en particular el artículo 266 de la Constitución Política y el condicionamiento establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010, al haber provisto un cargo de carrera administrativa especial mediante nombramiento ordinario discrecional con fundamento en una calificación jurídica del empleo que el ordenamiento constitucional no permite.

3. Del restablecimiento del derecho

El demandante sostuvo que el Tribunal omitió pronunciarse respecto del reconocimiento de los perjuicios que afirmó haber sufrido, junto con su núcleo familiar, como consecuencia de la pérdida de su empleo derivada de la declaratoria de insubsistencia, circunstancia que, según indicó, lo obligó a atender las necesidades del hogar con su patrimonio, el cual, a su juicio, no se encuentra plenamente resarcido con los salarios y prestaciones sociales reconocidos como medida de restablecimiento del derecho por el juez de primera instancia.

En atención a lo anterior, la Sala abordará: (a) el reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales como medidas del restablecimiento del derecho ordenadas por el Tribunal y (b) si hay lugar al reconocimiento de perjuicios adicionales de carácter patrimonial y moral que el señor Maya Guerrero atribuye a su desvinculación.

1. Del reintegro y pago de salarios y prestaciones sociales

A título de restablecimiento del derecho, el apelante solicitó el reintegro al cargo de delegado departamental 0020-04, de la Planta Global Sede Central, en la Delegación Departamental del Cesar, así como el reconocimiento y pago de los

salarios y prestaciones sociales correspondientes al empleo que venía desempeñando.

Al respecto, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispone que «toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño». En este contexto, declarada la nulidad del acto administrativo, corresponde al juez adoptar las medidas necesarias para restituir el derecho vulnerado.

Bajo ese entendido, esta Sección ha precisado que el restablecimiento del derecho es «la forma de llevar al afectado a la situación original»⁶³, esto es, implica ubicarlo en la circunstancia en la que se encontraría de no haberse proferido dicho acto.

En aplicación de lo anterior, el juez de primera instancia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil a reintegrar al señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, sin solución de continuidad, al cargo que desempeñaba antes de su desvinculación en la misma sede territorial donde prestaba sus servicios, o en uno de similar categoría en caso de que resulte jurídicamente inviable su reincorporación al mismo empleo.

Asimismo, ordenó reconocer y pagar a favor del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, la suma equivalente a los meses de salarios y prestaciones sociales y aportes a seguridad social en pensión que correspondan legalmente al cargo de delegado departamental código 0020-04, dejados de percibir desde su retiro, esto es, 4 de febrero de 2020, hasta la fecha en que se produzca su reintegro efectivo al servicio. Lo anterior con la correspondiente actualización de la condena y precisando que se aplican «las deducciones de ley a que haya lugar, así como los descuentos correspondientes a lo recibido por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, durante el tiempo que permaneció separado del servicio».

Estas determinaciones no fueron objeto de apelación por la parte demandante, por lo que no se advierte inconformidad de ella al respecto. Su reparo se centró en la presunta omisión de las demás medidas de restablecimiento o reparación que solicitó, aspecto que se analiza a continuación.

2. De los perjuicios adicionales

Lo primero que debe advertirse es que el señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, demandante del proceso de la referencia, no solo solicita la indemnización por perjuicios morales y materiales en su favor, sino de su esposa e hijos, aunque estos no presentaron la demanda de la referencia, no confirieron poder para ser

⁶³ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de febrero de 2026, exp. 20001-23-39-003-2015-00650-02 (2612-2021). M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

representados en el presente trámite, ni se evidencia que se encuentren en una situación que les impida actuar en defensa de sus derechos. En suma, se está solicitando una indemnización respecto de personas que no son parte de la presente controversia, por lo que resultan improcedentes las peticiones de condena que se realizan en favor de ellas.

Es más, frente al señor Juan Carlos Maya Lafaurie, se invocó como parte de los supuestos de hecho que causaron los supuestos perjuicios, que el registrador nacional no le renovó el contrato de prestación de servicios que tenía con la Gerencia de Informática de la entidad, es decir, una circunstancia ajena a las controvertidas en el trámite de la referencia, por lo que se insiste, no resulta procedente analizar los eventuales perjuicios causados a personas que no son parte de este proceso.

Por las anteriores circunstancias, el análisis de los demás perjuicios, cuya indemnización se pretende, solo es viable respecto del señor Maya Guerrero, que es el único demandante en esta controversia.

1. De los morales

Precisado lo anterior, se tiene que el accionante solicitó la indemnización por perjuicios morales equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes o «la cifra que el juez considere conveniente».

Al respecto, es relevante señalar que la indemnización por concepto de perjuicio moral se reconoce siempre que el daño se encuentre acreditado en el proceso. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente⁶⁴ :

Al respecto, ha entendido la Sala que la indemnización por daño moral debe estar precedida de un análisis del fallador que verifique la existencia de criterios o referentes objetivos para su cuantificación, tales como las características mismas del daño, su gravedad y extensión, el grado de afectación en el caso a cada persona, vale decir, el conjunto de elementos o circunstancias de hecho que enmarcan la situación del demandante afectado.

En últimas, el daño moral comprende el aspecto interno del individuo, la afección directa a los sentimientos del ser humano y para que haya lugar a su indemnización, resulta necesario que dicho daño esté acreditado, pues, debe recordarse que solo los perjuicios derivados de la afectación a la vida o integridad psicofísica de la persona se presumen respecto de la víctima directa y de sus familiares más cercanos.

De igual manera, esta Sección ha precisado que para que proceda el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales, es necesario que el interesado acredite «haber sufrido algún tipo de dolor, congoja, angustia, la

⁶⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022. exp. 76001-23-31-000-2006-01813 01 (54.555), M.P. José Alberto Sáchica Méndez.

tristeza o la aflicción»⁶⁵, convenciendo plenamente al juez de «la existencia de un padecimiento causado con ocasión de la expedición del acto que se demanda, de tal manera que este, dentro de su discrecionalidad judicial, determine la magnitud del dolor padecido y con fundamento en él, la indemnización a reconocer»⁶⁶.

Con fundamento en el criterio expuesto, la Sala encontró en el acervo probatorio las actas de declaraciones con fines extraprocesales de los señores Juan Pablo Lafaurie Fernández, Antonio Galo Lafaurie Fernández y Arturo José Jiménez Dávila, en las que manifestaron haber percibido al demandante en un estado de afectación emocional en los siguientes términos:

El 12 de abril de 2021, ante la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar, departamento de Cesar⁶⁷, bajo la gravedad de juramento, el señor Juan Pablo Lafaurie Fernández refirió conocer al señor Óscar Eduardo Maya Guerrero desde 1987, porque este en el año 1988 se casó con su hermana⁶⁸. Declaró tener conocimiento que con el sueldo del demandante como funcionario de la RNEC, el de su esposa y el negocio ganadero, el accionante sustentaba dignamente su núcleo familiar, apoyando especialmente a hijos, por ejemplo, con el canon de arrendamiento de dos inmuebles: un apartamento en Bogotá, en beneficio de los señores Juan Carlos y Óscar Raúl, que tuvieron que devolverse a Valledupar, lo que afectó la situación laboral y de estudio de estos. Un consultorio en Barranquilla, destinado a un proyecto empresarial de la hija, María Fernanda, que no pudo ejecutarse por falta de recursos.

No obstante, a causa de la terminación del vínculo laboral del demandante, este se vio en dificultades para asumir los gastos del núcleo familiar, como los antes señalados, así como del negocio ganadero, que indicó, requiere una inversión constante para obtener ganancias, y que se vio seriamente afectado con ocasión de la pérdida del empleo del señor Maya Guerrero, que pasó de tener de forma constante un poco más de 200 machos a solo 50.

Indicó que desde que el señor Maya Guerrero salió de la RNEC, le ha notado

«preocupado, cabizbajo, angustiado», lo mismo que a su esposa e hijos. Agregó que durante el tiempo que el demandante permaneció en la Registraduría su núcleo familiar era armonioso y alegre, pero ahora sus integrantes, debido a las preocupaciones y dificultades que afrontan, se encuentran en una situación de pena moral, depresión y conflictos.

En casi los mismos términos rindió su declaración, de un lado, el ciudadano Antonio Galo Lafaurie Fernández, el 13 de abril de 2021, ante la misma notaría, quien

⁶⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2019. exp. 50001-23-33-000-2013-00127-01(2067-14), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

⁶⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de julio de 2018. exp. 52001-23-31-000-2011-00207-01(0501-17), M.P. William Hernández Gómez.

⁶⁷ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «34_ED_10SUBSANACIONDEMANAD(.pdf) NroActua 51», folios 107 al 109.

⁶⁸ Al parecer, la señora María Paulina Lafaurie Fernández (mencionada en la demanda), aunque en la declaración no se identifica a esta.

manifestó conocer al señor Óscar Eduardo Maya Guerrero hace más de 34 años⁶⁹ y, de otro, el señor Arturo José Jiménez Dávila, el 13 de abril de 2021 ante la Notaría Sexta del Círculo de Barranquilla, que señaló conocer al demandante desde el 2009, por cuanto es el padre de su compañera María Fernanda Maya Lafaurie, hija del accionante⁷⁰.

Agregó el señor Arturo José Jiménez Dávila, que cuando el peticionario perdió su empleo entró en un estado depresivo y en alteración del sueño, por lo que tuvo que recurrir a ayuda psiquiátrica en la Clínica Reencontrarse en la ciudad de Barranquilla, y que su hija, María Fernanda, también buscó ayuda psicológica.

En cuanto a las señaladas declaraciones, aportadas por el demandante, su contraparte no solicitó en la oportunidad correspondiente su ratificación, motivo por el cual fueron incorporadas a la presente controversia con el valor que les asigna la ley (v.gr. decretos 960 de 1970 y 1557 de 1989), lo que está en consonancia con los artículos 188 y 222 del CGP, razón por la cual se tendrán en cuenta a fin de valorar la procedencia o no de los perjuicios reclamados.

De dichas declaraciones, la Sala advierte la existencia del perjuicio moral alegado por el demandante, en tanto dan cuenta de una afectación real en su esfera anímica, manifestada en sentimientos de angustia, preocupación y tristeza, como consecuencia de la declaratoria de insubsistencia. En efecto, se advierte que la desvinculación no solo impactó su estabilidad emocional, sino también las condiciones de vida de su núcleo familiar, lo que llevó a sus integrantes a replantear los proyectos personales y profesionales, por razones económicas, circunstancias que afectaron emocionalmente al peticionario, como lo destacaron los referidos ciudadanos.

Adicionalmente, se observa que, con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia, el actor desplegó diversas actuaciones encaminadas a controvertir dicha decisión y a obtener respuesta frente a las razones por las cuales se le desvinculó, tales como la presentación de derechos de petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, la promoción de una acción de tutela para obtener pronunciamientos de fondo y, finalmente, el ejercicio del presente medio de control, actuaciones que por los términos en que fueron presentadas, dan cuenta no solo de su inconformidad frente a la medida adoptada, sino también el impacto que esta tuvo en su esfera personal y profesional, debido a que permaneció aproximadamente 11 años en la RNEC como delegado departamental, luego de haber superado el concurso de méritos que se llevó a cabo, hasta que de manera intempestiva se le declaró insubsistente sin brindársele la explicación correspondiente, circunstancia que como lo expresó el peticionario y lo ratificaron las mencionadas declaraciones, lo afectó moralmente.

No obstante, dicha afectación, si bien relevante, no reviste una intensidad tal

⁶⁹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «34_ED_10SUBSANACIONDEMANAD(.pdf) NroActua 51», folios 104 al 106.

⁷⁰ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «34_ED_10SUBSANACIONDEMANAD(.pdf) NroActua 51», folios 110 al 112.

que permita inferir una alteración grave o extraordinaria en sus condiciones emocionales, más allá de las consecuencias propias que este tipo de decisiones suele generar en quien se ve apartado de su empleo. En ese sentido, los testimonios dan cuenta de un estado ánimo deteriorado cierto, pero de intensidad moderada. En ese contexto, la Sala considera razonable reconocer el monto de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del demandante.

2. De los materiales

En cuanto a los perjuicios materiales que el demandante atribuye a su desvinculación, destacó dos circunstancias: de una parte, los derivados de los préstamos que adquirió para suplir la pérdida de ingresos y, de otra, el deterioro de su actividad ganadera familiar como consecuencia de la imposibilidad de continuar reinvirtiendo en ella, que habría incluido la venta de semovientes para atender las obligaciones del hogar. Ninguno de los dos logra acreditarse con el estándar probatorio que exige el reconocimiento de perjuicios de carácter patrimonial.

En lo que respecta a los préstamos, la indemnización por daño emergente exige que quien lo alega acredite, de manera concreta y verificable, la existencia del perjuicio, su cuantía y su nexo causal con el hecho dañoso. Esa carga, que radica en el demandante, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, no fue satisfecha en el presente caso. El actor no aportó ningún soporte documental que permita establecer la existencia de los créditos, sus montos, sus condiciones, los acreedores ni los términos en que se constituyeron.

En cuanto a la afectación de la actividad ganadera, el análisis exige una consideración que va más allá de la insuficiencia probatoria. La responsabilidad patrimonial del Estado, en cualquiera de sus modalidades, requiere que entre el hecho dañoso y el perjuicio invocado exista un nexo de causalidad adecuada, esto es, que el daño sea una consecuencia de la conducta que se imputa a la entidad. Ese vínculo no puede presumirse ni inferirse de circunstancias genéricas, debe estar acreditado en el proceso con elementos de juicio que permitan al juez establecer, con un grado razonable de certeza, que sin el hecho imputado el daño no se habría producido.

En el caso concreto, el demandante argumenta que la pérdida de su empleo como delegado departamental es la causa de la reducción de su hato ganadero —que según las declaraciones aportadas habría pasado de más de 200 bovinos a aproximadamente 50—. Sin embargo, esa pretendida relación de causalidad no se sostiene. El vínculo laboral del señor Maya Guerrero con la Registraduría y su actividad ganadera privada son actividades de naturaleza, origen y dinámica completamente independientes entre sí. La primera corresponde al ejercicio de un cargo público remunerado; la segunda es una empresa privada cuya gestión, capitalización y resultados dependen de múltiples factores propios del mercado agropecuario, que son completamente ajenos a la relación laboral del demandante con la entidad pública.

El hecho de que el señor Maya Guerrero destinara parte de sus ingresos laborales a financiar su negocio ganadero no convierte la pérdida de esos ingresos en causa jurídicamente imputable de los resultados de esa actividad económica privada, pues tal relación corresponde a una decisión personal de administración de recursos que no crea un vínculo de causalidad jurídicamente relevante entre la conducta de la Registraduría y el eventual deterioro del negocio.

A lo anterior se suma que las pruebas aportadas son insuficientes para acreditar tanto el daño como su nexo causal. El demandante cuenta con dos tipos de elementos de juicio: las declaraciones juramentadas de bienes, rentas y actividades económicas privadas⁷¹, en las que manifestó ser titular de ganado bovino avaluado en

$200.000.000 y desarrollar actividades de ganadería; y las declaraciones extraprocesales de los señores Juan Pablo Lafaurie Fernández, Antonio Galo Lafaurie Fernández y Arturo José Jiménez Dávila. Ninguno de ellos, ni considerados individualmente ni valorados en conjunto, logra acreditar los perjuicios invocados.

Las declaraciones de bienes y rentas acreditan la existencia de la actividad ganadera y la titularidad de los activos bovinos en el momento en que fueron suscritas, pero se trata de un instrumento de carácter declarativo que da cuenta de una situación patrimonial en un instante determinado, sin registrar movimientos, transacciones ni variaciones en el inventario de animales. Esos documentos no indican cuándo se vendieron los animales, en qué cantidad, a qué precio ni por qué razones, de manera que no permiten inferir ni la existencia de las ventas invocadas ni, mucho menos, que obedecieron a la desvinculación del demandante y no a otras circunstancias propias de la dinámica del negocio ganadero.

Las declaraciones extraprocesales, a su turno, no suplen esa deficiencia probatoria. Por el contrario, adolecen de la misma falta de precisión, pues sus autores no revelan un conocimiento directo, técnico ni detallado de la actividad ganadera del demandante que les permita dar cuenta con suficiencia de los pormenores invocados

—cantidad de animales vendidos, condiciones y momentos de las transacciones, razones de la reducción del hato—. El único elemento que podría aproximarse a ese conocimiento es la afirmación del señor Juan Pablo Lafaurie Fernández, en el sentido de que tiene una finca colindante a aquella en la que el demandante y su esposa ejercen la mencionada actividad, circunstancia que por sí sola no acredita una comprensión informada de la gestión del negocio ni de las causas de su eventual deterioro.

En suma, no se encuentran acreditados los perjuicios materiales adicionales, distintos a los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, cuya indemnización pretendió el demandante, ni que la eventual existencia de ellos tenga como causa su desvinculación de la RNEC.

⁷¹ Samai, Tribunal, expediente digital, índice 51, documento «46_ED_21CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 51», folios 139 al 140, 168 al 169, 253 al 254, 272 al 273, 317 al 318, 361 al 362, 864 y 865.

4. Las respuestas a las peticiones de información y la negativa a la solicitud de conciliación no constituyen actos administrativos susceptibles de control de judicial

El demandante pretendió la nulidad de las respuestas a las peticiones que presentó con ocasión de su desvinculación, de las actuaciones relacionadas con la acción de tutela que instauró para obtener respuesta de fondo a sus solicitudes, y de las decisiones del Comité de Conciliación frente a su caso particular, por ser contrarias a la Constitución Política, la ley y la verdad.

Lo primero que resalta la Sala es que esa pretensión fue formulada de manera genérica, sin individualizar las actuaciones concretas cuya nulidad se solicitó, aunque esa individualización constituye una carga de la parte demandante, según el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, que señala:

ARTÍCULO 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

No obstante la señalada deficiencia, de los hechos probados en esta providencia se identifican especialmente las siguientes manifestaciones concretas sobre las cuales la Sala puede pronunciarse:

El oficio GTH-0700 del 2 de marzo de 2020, con el cual se le entregó al peticionario parte de la documentación solicitada⁷² e inicialmente se le negó el suministro de información relativa a los delegados departamentales, que luego se le envió en cumplimiento de un fallo de tutela.

El oficio SG-OJ-0074 del 17 de abril de 2020, mediante el cual la Registraduría respondió las primeras peticiones del demandante.

El oficio SG-OJ-00150 del 6 de agosto de 2020, expedido en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar que ordenó dar respuesta de fondo a la totalidad de las solicitudes.

El oficio SG-OJ-0544 del 9 de septiembre de 2021, mediante el cual la entidad respondió la petición presentada por el accionante el 28 de julio de 2021.

En cuanto a la acción de tutela mencionada en la pretensión, se precisa que constituyó el mecanismo procesal mediante el cual el señor Maya Guerrero procuró obtener respuesta de fondo a sus peticiones, y que lo que produjo como resultado fue el oficio del 6 de agosto de 2020 ya referido, respecto del cual se aplica el mismo análisis que a las demás respuestas.

Antes de pronunciarse sobre la naturaleza de esas actuaciones, la Sala estima pertinente recordar qué ha entendido la doctrina y la jurisprudencia por acto

⁷² Copia de la Convocatoria 003 de 2008, de la Resolución 3159 de 2009 (lista de elegibles), la Resolución 3264 de 2009 (mediante la cual se le nombró delegado departamental), documentos de la hoja de vida del accionante y una certificación del jefe de control disciplinario de la entidad.

administrativo. Para ello, se tendrán en cuenta algunas de las consideraciones expuestas por esta Sección en el auto del 19 de septiembre de 2023⁷³, sobre los conceptos que se han desarrollado en la materia:

7. Una de las más importantes manifestaciones del poder público lo constituye el acto administrativo, pues es el instrumento por excelencia con el que cuenta la administración para exteriorizar su voluntad unilateral y garantizar su ejecución.

8. A continuación, el despacho ponente citará jurisprudencia y doctrina autorizada respecto a la concepción del acto administrativo (…)

10. Acosta Romero Miguel. «En nuestra opinión, el acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutiva y se propone satisfacer el interés general».⁷⁴

(…)

20. Brewer Carias Allan Randolph. «Es toda manifestación de voluntad de carácter sub - legal realizada por los órganos del poder ejecutivo, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional; por los órganos del poder legislativo, actuando en ejercicio de la función administrativa y de carácter sub - legal, por los órganos del poder judicial, actuando en ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa, con el objeto de producir efectos jurídicos determinados que pueden ser o la creación de una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de Derecho en una situación jurídica general [...]»⁷⁵ Según el autor la noción de acto administrativo «[...] solo puede resultar de una combinación de criterios orgánico, formal y material y nunca puede condicionarse al cumplimiento de una función específica del Estado [...]⁷⁶

(…)

24. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Argentina). «El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido».⁷⁷

25. Cassagne Juan Carlos. «Toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a

⁷³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, Rad. 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. ⁷⁴ ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. México. Editorial Porrúa S.A., primer curso, 11ª edición, 1993, p. 718.

⁷⁵ BREWER - CARIAS, Allan R. Ley Orgánica del Procedimiento Administrativo y el Contencioso Administrativo, en SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Op. cit. p. 68.

⁷⁶ En Santofimio, Jaime Orlando. Op. cit. p. 68.

⁷⁷ Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala D, 18/2/81, ‘Bianchi, Carlos A. C/ Municipalidad de la Capital’, JA, 1982-1-356 en DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina, 5ª edición, 1996, p. 203.

los administrados destinatarios del acto [...] el acto administrativo pertenece a la categoría de los actos jurídicos voluntarios».⁷⁸

(…)

Consejo de Estado Colombiano. La corporación ha aludido a las siguientes nociones del acto administrativo en diferentes providencias, como se indica a continuación:

(…)

Conforme a la doctrina, acto administrativo es la unilateral expresión de voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracto, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto.⁷⁹

Desde antes de la expedición del Decreto extraordinario 01 de 1984 la jurisprudencia más generalizada ha considerado que cuando la norma legal no exigía formas especiales a los actos administrativos, éstos podían tener tal naturaleza y carácter si contenían una manifestación unilateral de voluntad administrativa destinada a producir efectos jurídicos, por lo cual puede darse esa calidad en simples oficios o circulares.

Ese criterio jurisprudencial encontró consagración legal en el Código Contencioso Administrativo de 1984, en cuyo artículo 84 se dispuso que la acción de nulidad procede contra los actos de carácter "definitivo", y "también" contra los conceptos y circulares "que la administración quiera aplicar de modo general", y contra los actos de certificaciones y registro.

[…]

De suerte que para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben ser, además de decisorios, definitivos, o de trámite que adquieran esa calidad.27 - [E]l acto administrativo, por esencia, consiste en una manifestación de autoridad en ejercicio de función administrativa, entendida ésta como que aquella función estatal “que se ejerce por parte de los agentes del Estado y los particulares ley, expresamente autorizados para ello por la ley, que a diferencia de la función legislativa se ejerce en el plano sublegal y, que excepto las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucción”⁸⁰, criterio éste expuesto con antelación en otro fallo de acción de cumplimiento el 10 de febrero de 2000.⁸¹

(…)

40. Dromi Roberto. Este autor establece la definición de acto administrativo a partir de las siguientes características:

Declaración. El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual - no material - que toma para su expresión y comprensión

⁷⁸ CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Buenos Aires, Tomo II, Abeledo Perrot, p. 47 y en SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Op. cit. p. 64.

⁷⁹ Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Dr. Jorge Dávila Hernández, auto del 13 de diciembre de 1976, expediente 4068. En Anales página 476, Tomo XCI, cita del Diccionario Jurídico, Tomo I, Autores: María Elena Giraldo y Nubia González Cerón. También puede consultarse el sistema de búsqueda de jurisprudencia del Consejo de Estado.

⁸⁰ Esta es precisamente una de las notas esenciales que permite distinguir la función administrativa de la función jurisdiccional.

⁸¹ Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar, sentencia del 4 de julio de 2002, radicado 73001-23-31-000-1999-9333-01 (19333).

datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo, emanado de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.

Unilateral. En el acto administrativo la emanación y contenido de toda declaración depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público estatal, en su caso. Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un régimen jurídico específico. La declaración tiene que ser unilateral. Desestimamos la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahí que el contrato no sea un acto administrativo […].

Efectuada en ejercicio de la función administrativa. La función administrativa constituye la nota cualificadora del derecho administrativo […]. El acto administrativo es dictado en ejercicio de la función administrativa, sin importar el órgano que la ejerce […].

Que produce efectos jurídicos. No toda la actividad administrativa produce efectos jurídicos. Por ello algunos autores clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurídicos, en contraposición a actos y hechos jurídicos […]. Que produce efectos jurídicos significa que crea derechos u obligaciones para ambas partes: la administración y el administrado.

(…)⁸²

100. Con todo y para efectos didácticos, el suscrito magistrado concibe el acto administrativo como una manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley y cuyo control jurisdiccional corresponde a la jurisdicción de lo contencioso - administrativo.

De lo anterior se desprende que los elementos esenciales que configuran el acto administrativo son tres: la manifestación unilateral de voluntad de la administración, expedida en ejercicio de la función administrativa, y capaz de producir efectos jurídicos propios, esto es, de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Este último elemento es el determinante, pues no toda actividad administrativa produce efectos jurídicos. En síntesis, lo esencial para distinguir un acto administrativo de una simple manifestación de la administración es que el primero contenga una decisión con efectos jurídicos propios, con independencia de la denominación formal que se le dé al documento que la contiene.

Examinado el contenido de los cuatro oficios identificados en los hechos probados, la Sala constata que en todos ellos la Registraduría se limitó a suministrar la información solicitada por el demandante y a reiterar su posición jurídica institucional sobre la naturaleza del cargo de delegado departamental, sin adoptar en ninguno de ellos decisión nueva con efectos jurídicos propios sobre la situación jurídica del actor.

En efecto, con el oficio GTH-0700 del 2 de marzo de 2020 se le entregó al señor Maya Guerrero parte de la documentación solicitada y se le negó el suministro de la

⁸² DROMI, Roberto. Op. cit. pp. 203-207.

información atinente a los delegados departamentales, a la que posteriormente se le dio acceso mediante los demás oficios cuya expedición provocó el accionante.

El oficio SG-OJ-0074 del 17 de abril de 2020 respondió las solicitudes del demandante suministrando los listados solicitados de delegados desvinculados y sus reemplazos, y reiterando que los delegados departamentales no son cargos de carrera administrativa y que las declaratorias de insubsistencia solo se efectuaron respecto de cargos de libre nombramiento y remoción. El oficio SG-OJ-00150 del 6 de agosto de 2020, expedido en cumplimiento del fallo de tutela del Tribunal Superior de Valledupar, completó esa información suministrando los datos que habían sido omitidos en la respuesta anterior. Y el oficio SG-OJ-0544 del 9 de septiembre de 2021 respondió la petición del 28 de julio de 2021 mediante tablas y documentos con la información requerida, y reiterando la posición ya expresada en el oficio de abril de 2020 en el sentido de que el proceso de selección adelantado en 2008 no constituía un concurso de carrera y que los delegados departamentales no se encontraban inscritos en ella.

Esa posición institucional sobre la naturaleza del cargo y las decisiones de insubsistencia y de nombramiento que de ella se derivaron, ya estaban contenidas con plenos efectos jurídicos en las resoluciones 1070 y 1080 del 4 de febrero de 2020, que son los actos administrativos que crearon y definieron la situación jurídica del demandante. Fueron esas resoluciones, y no las respuestas a los derechos de petición, las que manifestaron la voluntad de la administración con efectos vinculantes frente al señor Maya Guerrero: la primera declarando insubsistente su nombramiento, y la segunda proveyendo el cargo con otro servidor.

Las respuestas posteriores a los derechos de petición no adoptaron una nueva decisión sobre esa situación, pues se agotaron en informar sobre lo consultado y en reiterar la posición jurídica que ya había producido sus efectos jurídicos a través de los actos acusados, en lo que tiene que ver con la situación particular del peticionario.

Dicho de otro modo, a través de los mencionados oficios no se adoptó decisión alguna sobre el vínculo laboral de los servidores de la RNEC; simplemente a través de ellos se plasmó una posición institucional a partir de las consultas que realizó el demandante, posición que sirvió de sustento a otras decisiones que sí produjeron efectos jurídicos al definir la permanencia de funcionarios en la entidad, como las resoluciones acusadas en esta oportunidad. Estas últimas sí constituyen actos administrativos en el sentido expuesto, a diferencia de las simples manifestaciones de la administración tendientes a resolver peticiones de información, como las que promovió el actor.

En consecuencia, las respuestas a las solicitudes identificadas en los hechos probados no constituyen actos administrativos susceptibles de control de legalidad en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La circunstancia de que esas respuestas reiteraran una posición jurídica incorrecta no las convierte en actos administrativos, pues esa posición ya había sido adoptada con

efectos jurídicos en las resoluciones 1070 y 1080, cuya validez fue desvirtuada al resolver los problemas jurídicos segundo y quinto de esta providencia.

La misma conclusión se predica respecto de las contestaciones a las acciones de tutela, que el peticionario relaciona en sus pretensiones de manera genérica, y que en todo caso simplemente constituyen las actuaciones de la administración mediante la cual se opuso a las pretensiones en su contra, explicando su posición de hecho y derecho frente a determinada situación, pero que no son los instrumentos a través de los cuales se creó, modificó o suprimió una situación jurídica. A lo sumo, brindaron información sobre el contexto y razones que dieron lugar a los actos administrativos que sí son los susceptibles de control judicial.

En cuanto a las decisiones del Comité de Conciliación mencionadas en la pretensión del demandante, la Sala advierte que tampoco fueron individualizadas en la demanda, de modo que no es posible establecer con precisión cuáles actuaciones concretas se pretendían demandar. Sin perjuicio de ello, y en atención a que la conciliación extrajudicial constituyó el trámite previo que el demandante agotó antes de presentar la demanda, la Sala realiza las siguientes consideraciones.

La conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa constituye un requisito de procedibilidad para el ejercicio de los medios de control que implican pretensiones económicas, según el artículo 161 del CPACA. En ese contexto, la actuación del Comité de Conciliación de la Registraduría —sea que se avenga a conciliar o que se niegue a hacerlo— hace parte del procedimiento administrativo previo al proceso judicial, más que constituir un acto administrativo susceptible de control autónomo ante esta jurisdicción.

Por lo tanto, la negativa a conciliar simplemente agota una etapa previa que habilita a los ciudadanos para acudir a la jurisdicción, y fue precisamente ese agotamiento el que permitió al señor Maya Guerrero presentar la demanda que dio origen a este proceso, dirigida contra los actos administrativos que decidieron sobre su permanencia en la entidad y la designación de la persona que lo reemplazó en el cargo que desempeñaba, que sí constituyen los actos susceptibles de control judicial.

Por lo tanto, las decisiones del Comité de Conciliación, como aquellas en las que se expusieron las razones por las cuales no había lugar a llegar a un acuerdo sobre sus pretensiones, no constituyen las decisiones respecto de las cuales debe adelantarse el control de legalidad, sino respecto de las señaladas resoluciones, cuya validez fue analizada con anterioridad.

1. Conclusiones

A partir de la resolución de los problemas jurídicos planteados, en el marco de las órdenes y parámetros señalados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-425 de 2025, que dejó sin efectos la providencia que esta Subsección profirió el 27 de junio de 2024, se concluye:

El cargo de delegado departamental 0020-04 pertenece a la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil. El señor Óscar Eduardo Maya Guerrero ingresó al anterior cargo como funcionario de esa carrera, al haber superado el concurso de méritos que se llevó a cabo en cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia C-230A de 2008.

Bajo ese entendido y al amparo del artículo 266 de la Constitución Política, luego de su modificación por el Acto Legislativo 01 de 2003 y conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en torno a él, para terminar el vínculo del peticionario en el referido empleo, no bastaba con invocar de manera general las razones normativas que atribuyen la facultad de remover, sino exponer los motivos formales, materiales y fácticos que justifican la separación del cargo, garantía que fue desatendida por la Resolución 1070 del 4 de febrero de 2020, en desconocimiento del ordenamiento superior.

Sin embargo, del hecho de que el anterior acto administrativo, haya desentendido las normas en que debía fundarse y que su motivación haya sido contraria a la realidad —lo que justifica su declaratoria de nulidad—, no significa que haya incurrido en desviación de poder, en la medida que no se acreditó que fue dictado con una finalidad distinta al interés público, esto es, para satisfacer intereses particulares no amparados por el ordenamiento jurídico.

De otra parte, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente para examinar la legalidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020, mediante la cual se efectuó el nombramiento del señor Acuña Vergara, en reemplazo del demandante. Lo anterior, en razón al interés particular que le asiste al actor en el análisis de legalidad de dicha decisión, debido a la afectación que le generó y a la petición de ser reintegrado al empleo que desempeñaba, aspectos que no están llamados a ventilarse a través del medio de control de nulidad electoral, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia.

En ese orden de ideas, a partir del estudio de fondo emprendido se determinó que la anterior resolución de manera contraria al ordenamiento jurídico se sustentó en la premisa incorrecta de considerar el cargo de delegado departamental como de libre nombramiento y remoción, aunque pertenece a la carrera especial de la RNEC y, por consiguiente, está llamado a proveerse en el marco de un concurso de méritos. En consecuencia, se adicionará el fallo de primera instancia para declarar la nulidad de la Resolución 1080 del 4 de febrero de 2020.

En cuanto a las medidas de restablecimiento adicionales al reintegro y al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, en los términos definidos por el juez de primera instancia, que no fueron cuestionados, solo resulta procedente reconocer la indemnización por perjuicios morales, en tanto se acreditó la congoja, angustia, tristeza y aflicción del demandante con ocasión de la declaratoria de insubsistencia. Por tal motivo, se ordenará el pago de 10 salarios mínimos legales

mensuales vigentes en su favor. No ocurre lo mismo con los perjuicios materiales adicionales solicitados, en tanto no fueron acreditados durante la controversia.

Finalmente, se precisa que las demás decisiones cuya nulidad solicitó el actor, como las respuestas a algunas peticiones de información que presentó, las adoptadas por el Comité de Conciliación —como paso previo a que el demandante acudiera a la jurisdicción— y las manifestaciones que realizó la Registraduría al contestar acciones de tutela, no constituyen decisiones susceptibles de control judicial.

2. Costas

La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario⁸³ de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

Bajo el anterior razonamiento, se considera necesario revocar la condena en costas impuesta a la parte accionada en la sentencia de primera instancia. Asimismo, no es pertinente imponer dicha condena por la actuación en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Primero. Adicionar el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia del 23 de febrero de 2023 del Tribunal Administrativo del Cesar, el cual quedará de la siguiente manera:

PRIMERO. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en:

⁸³ La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (a) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo. (b) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (c) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (d) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (e) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

(1) la Resolución No. 1070 del 4 de febrero de 2020, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero como «delegado departamental código 0020-04». (2) La Resolución No. 1080 del 4 de febrero de 2020, a través de la cual se «efectúa un nombramiento al señor César Enrique Acuña Vergara». Lo anterior, por haberse expedido con infracción a las normas constitucionales y legales en que debió fundarse, y además, por encontrarse probada la falsa motivación y la expedición irregular del referido acto por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa que debió garantizarle al demandante, según lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.

Segundo. Adicionar al numeral tercero de la parte resolutiva del fallo impugnado el siguiente inciso:

Condenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil a reconocer y pagar en favor del señor Óscar Eduardo Maya Guerrero, a título de indemnización por perjuicio morales, la suma equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Tercero. Revocar el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la referida sentencia, para en su lugar negar la condena en costas.

Cuarto. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 23 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Quinto. Negar la condena en costas en esta instancia.

Sexto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen y remitir copia de esta a la Corte Constitucional, en relación con el cumplimiento del fallo SU-425 de 2025.

Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx