ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – No condena
DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR JURISDICCIONAL / PROVIDENCIA DE OTROS DESPACHOS JUDICIALES
Síntesis del caso: El señor Himmel Enrique Rivero Ovalle demandó a la Nación-Rama Judicial por la existencia de un supuesto error jurisdiccional en el que incurrió la sentencia que le negó las pretensiones que elevó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el argumento de que existía una cosa juzgada. Hizo depender el error jurisdiccional del hecho que una Sala de Descongestión, de manera previa, decidió un asunto de idéntica naturaleza al suyo y reconoció las pretensiones elevadas por la demandante, para lo cual expulsó del ordenamiento las normas jurídicas que sirvieron de sustento para negarle su pedimento. Por tanto, la decisión en la que se resolvió su caso se justificó en la aplicación de normas carentes de validez.
COMPETENCIA FUNCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA PARA CONOCER PROCESOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA - Naturaleza del asunto
La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cesar, puesto que (...) la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía del proceso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema consultar auto de sala plena del Consejo de Estado de 9 de septiembre de 2008, radicación 11001-03-26-000-2008-000009-00.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 73
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Víctima directa del daño / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Acreditación del parentesco de padres. Registro civil como prueba idónea / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA NACIÓN RAMA JUDICIAL - Probada
El señor Himmel Rivero Ovalle se encuentra legitimado en la causa, porque fue la persona que sufrió el supuesto daño que originó la presente acción, esto es, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar proferida el 20 de abril de 2006, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que le negó las pretensiones de la demanda que interpuso en contra del departamento del Cesar. En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se presentó en contra de la Nación-Rama Judicial, entidad que acudió representada a través de su apoderado judicial, en virtud del poder conferido por el Director Seccional de Administración Judicial de Valledupar y, por tanto, tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda (...) dado que es la persona jurídica sobre la cual repercutirán las eventuales consecuencias patrimoniales derivadas del aludido error jurisdiccional al que se refiere el libelo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR JURISDICCIONAL - Cómputo. Término / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – No operó. Demanda interpuesta en término legal
[L]a parte actora solicitó en la demanda una indemnización de perjuicios con ocasión del supuesto error judicial en el que incurrió la sentencia dictada el 20 de abril de 2006 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la cual se le negaron las súplicas de la demanda. (...) Sala tomará el día de la ejecutoria de la referida sentencia, como fecha de inicio del cómputo del término de caducidad, puesto que a partir del día siguiente de la misma, se evidenció el supuesto error jurisdiccional en que habría incurrido el Tribunal Administrativo del Cesar. En efecto, conforme a la constancia secretarial obrante a folio 39 del cuaderno de primera instancia, la secretaria del Tribunal Administrativo del Cesar dio cuenta que la sentencia cobró ejecutoria el 8 de mayo de 2006, de tal manera, por haberse interpuesto la demanda el 7 de febrero de 2008, se impone concluir que se formuló dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto.
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Naturaleza y alcance / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Marco jurídico / PRETENSIÓN DE NULIDAD – Fundamento. Finalidad / PRETECIÓN DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Acción individual y concreta / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO – No posee efecto erga omnes
[L]a acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un medio de control de naturaleza subjetiva, individual y temporal a través del cual una persona que crea lesionado un derecho amparado por una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado en su legalidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que como consecuencia de esto, se le restablezca su derecho o se le repare el daño. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho incorpora dos pretensiones, a saber: i). Una que comprende la acción llamada de nulidad con la cual se busca invalidar los actos administrativos afectados de algún vicio, esto es que hayan sido expedidos por funcionario y organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera, y ii). La otra es la del restablecimiento del derecho de la persona que ha sido lesionada con el acto administrativo cuya nulidad pretende que se declare. Es precisamente a partir de esta pretensión que la referida acción se torna individual y concreta frente a las consecuencias de la decisión, sin que pueda afirmarse que sus efectos son erga omnes. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema consultar sentencias de: 16 de marzo de 2005, exp. 27831; 30 de agosto de 2007, exp. 15451; 14 de abril de 2014, exp. 30280 y de 31 de mayo de 2016, exp. 38820. Corte Constitucional, sentencia T-023 de 2012
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 175
INEXISTENCIA DE ERROR JURISDICCIONAL / DECISIÓN TOMADA EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA UN ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – No tiene efecto erga omnes / NULIDAD DE ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – No configura un precedente que vincule a todos los jueces / DECISIÓN TOMADA EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA UN ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – Inter partes / DECISIÓN TOMADA EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA UN ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – No configura un precedente que vincule a todos los jueces / DECISIÓN TOMADA EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA UN ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – No configura una cosa juzgada que vincule e a terceros
[L]a sentencia que dictó la Sala de Descongestión y que protegió los derechos de la señora Marta Flórez Ríos, no constituía una cosa juzgada que obligara al Tribunal Administrativo del Cesar a proferir una sentencia a favor de lo reclamado por el señor Rivero Ovalle, por cuanto los efectos de aquella solo vinculan a las partes que intervinieron en el proceso. (...) en acciones de este tipo, el restablecimiento del derecho está condicionado a que se declare la nulidad del acto administrativo, la naturaleza de la misma de esta acción no permite realizar fraccionamientos a fin de considerar que una cosa es la declaratoria de nulidad del acto administrativo y otra el restablecimiento del derecho, toda vez que razonar así implicaría mutar la esencia misma de dicha acción y otorgarle alcances que el mismo sistema jurídico no le concede. (...) tomando en consideración los alcances de las decisiones judiciales que se dicten dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta inapropiado sostener, tal como lo hace la parte actora, que la sentencia que dictó la Sala de Descongestión gozaba de la capacidad de configurar una precedente que vinculara a todos los jueces, puesto que los efectos que estas generan solo cubren a las partes incursas en el litigio y bajo ningún punto de vista pueden llegar a tener consecuencias de carácter general. (...) la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar el 20 de abril de 2006 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por el señor Himmel Rivero Ovalle, no incurrió en ningún error jurisdiccional, toda vez que la sentencia que dictó la Sala de Descongestión referida no configuró una cosa juzgada que lo vinculara.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN
Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 20001-23-31-000-2008-00235-01(40994)
Actor: HIMMEL ENRIQUE RIVERO OVALLE
Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: ERROR JURISDICCIONAL – no existió / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – naturaleza jurídica y efectos / INEXISTENCIA DEL ERROR JURISDICCIONAL – no existió cosa juzgada general – los efectos de las sentencias dictadas en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho gozan de efectos entre las partes.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en la cual negó las pretensiones de la demanda. La sentencia será confirmada.
- SÍNTESIS DEL CASO
El señor Himmel Enrique Rivero Ovalle demandó a la Nación-Rama Judicial por la existencia de un supuesto error jurisdiccional en el que incurrió la sentencia que le negó las pretensiones que elevó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el argumento de que existía una cosa juzgada. Hizo depender el error jurisdiccional del hecho que una Sala de Descongestión, de manera previa, decidió un asunto de idéntica naturaleza al suyo y reconoció las pretensiones elevadas por la demandante, para lo cual expulsó del ordenamiento las normas jurídicas que sirvieron de sustento para negarle su pedimento. Por tanto, la decisión en la que se resolvió su caso se justificó en la aplicación de normas carentes de validez.
II. ANTECEDENTES
1.- La demanda
Mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2008[1], el señor Himmel Enrique Rivero Ovalle, mediante apoderado judicial[2], interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
1.- Que la Nación-Rama Judicial es responsable administrativamente de todos los daños y perjuicios, tanto materiales como morales por error jurisdiccional causados al señor HIMMEL RIVERO OVALLE en calidad de sujeto pasivo del error jurisdiccional de la Nación-Rama Judicial.
2.- Condénese como consecuencia de la declaración anterior a la Nación-Rama Judicial a pagarle al señor HIMMEL RIVERO OVALLE, a título de indemnización, el equivalente a todos los sueldos, primas, bonificaciones y demás prestaciones correspondientes al cargo que venía ocupando, junto con los incrementos legales en el cargo de auxiliar administrativo de la Contraloría General del Departamento del Cesar, desde cuando se produjo su retiro hasta cuando efectivamente se haga el pago.
Como fundamentos fácticos de las pretensiones se narró, en síntesis, que:
La Asamblea Departamental del Cesar expidió la ordenanza No. 05 del 10 de marzo de 2001, por medio de la cual modificó la planta de personal de la Contraloría General del Departamento de dicho ente territorial. Con fundamento en ese acto administrativo, el Contralor dictó la resolución No. 000174 del 30 de mayo del mismo año y suprimió algunos cargos de la planta de personal.
El 5 de junio siguiente, el Contralor Departamental del Cesar envió comunicaciones a varios funcionarios, entre ellos al aquí demandante, para informarles que el cargo que venían desempeñando había sido suprimido.
Los funcionarios desvinculados acudieron ante la jurisdicción contencioso administrativa y, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demandas independientes en contra de los citados actos administrativos, en las cuales solicitaron su nulidad y restablecimiento del derecho.
Argumentaron que los actos administrativos cuestionados en su legalidad, se habían expedido con desconocimiento del debido proceso, toda vez que al tratarse de una ordenanza que modificaba la planta de personal de la administración, la iniciativa para su expedición estaba reservada al Gobernador y no la podía ejercer el Contralor Departamental.
Las demandas fueron admitidas y tramitadas en radicados separados, la interpuesta por la señora Marta Flórez Ríos se instruyó por el Tribunal Administrativo del Cesar y luego, para su fallo, se remitió a la Sala de Descongestión para los Tribunales de Santander, Norte de Santander y Cesar, en ese proceso se declaró la nulidad de la Ordenanza No. 005 del 10 de marzo de 2001 y de la Resolución No. 000174 del 20 de mayo del mismo año, razón por la cual se ordenó el reintegro de la demandante. Por tratarse de un proceso de única instancia, no era procedente la interposición de recurso judicial alguno en contra de esa decisión.
Por su parte, el expediente del aquí demandante y el del señor Adrián Amaya Molina, no se enviaron a la Sala de Descongestión, siendo fallados, en única instancia, por el Tribunal Administrativo del Cesar. En sus casos, las sentencias se dictaron con posterioridad a la decisión que reconoció las pretensiones de la señora Flórez Ríos.
En el asunto del señor Rivero Ovalle, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones y declaró que los actos administrativos demandados se ajustaron a Derecho.
Según el demandante, la decisión desfavorable a sus pretensiones configuró una abierta lesión a la cosa juzgada, por desconocer que la Sala de Descongestión ya había declarado la nulidad de los actos cuestionados, decisión que posee efectos generales conforme a lo previsto en el inciso 1º del artículo 175 del C.C.A. y al no hacerlo esa Corporación incurrió en un error judicial.
2.- Trámite en primera instancia
Mediante auto del 9 de septiembre de 2008[3], el Tribunal Administrativo del Cesar[4], admitió la demanda y dispuso su notificación a la parte demandada, así como al Ministerio Público.
La Rama Judicial[5] y el representante del Ministerio Público[6], fueron notificados en debida forma.
La Rama Judicial[7] solicitó negar las pretensiones invocadas, Manifestó que no existía una relación de causalidad entre el hecho de la Administración y el daño que se reclama en reparación.
En su intervención hizo afirmaciones generales relacionadas con los criterios para determinar la responsabilidad administrativa del Estado e hizo alusión a los casos de los perjuicios derivados por privaciones injustas de la libertad, sin que tales razonamientos tengan ninguna relación con los hechos debatidos en la presente acción.
El Ministerio Público guardó silencio[8].
El 14 de mayo de 2009[9], se abrió el proceso a pruebas. Una vez concluido el término probatorio, mediante proveído del 22 de octubre de la citada anualidad[10], se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo.
La Rama Judicial[11] adujo que la actuación de los Magistrados que dictaron la providencia censurada se ajustó a Derecho y se enmarcó dentro de la garantía constitucional de la autonomía funcional, toda vez que se trató de una determinación debidamente razonada y suficientemente argumentada, luego no existió relación de causalidad entre la providencia judicial cuestionada y el daño que se reclama en reparación.
El Ministerio Público guardó silencio[12].
3.- La sentencia de primera instancia[13]
El Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia el 3 de marzo de 2011[14], en la cual negó las pretensiones de la demanda.
Luego de identificar los requisitos para que se configure la responsabilidad del Estado por un error jurisdiccional, consideró que estos no se reúnen en el presente caso, toda vez que la decisión cuestionada no resulta ser subjetiva, arbitraria o caprichosa y, por ende, no puede ser considerada, a simple vista, como una trasgresión al debido proceso o a los derechos del aquí demandante.
Expresó que es cierto que la Sala de Descongestión declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, pero esta decisión solo tiene efectos para ese específico caso; por tanto el Tribunal Administrativo del Cesar no estaba en la obligación de proferir otro fallo en sentido similar.
Resaltó que la sentencia que se califica como constitutiva de error jurisdiccional, se soportó en las pruebas que obraban en el expediente y que al Tribunal no le correspondía conocer de aquellas que se habían aportado en otras causas judiciales. Era el propio demandante quien debía asumir la carga probatoria de acreditar todos aquellos aspectos que buscara hacer valer para la prosperidad de sus pretensiones.
Concluyó que la decisión considerada como un error judicial, no quedó demostrada en el proceso, por cuanto los cargos se basaron en "afirmaciones escuetas", que no contaban con respaldo probatorio, a partir del cual fuera posible inferir, sin necesidad de realizar forzadas interpretaciones, que se estaba frente a una sentencia contraria al sistema jurídico.
4.- El recurso de apelación y el trámite de segunda instancia
De manera oportuna, la parte demandante interpuso el recurso de apelación y consideró que la sentencia de primera instancia no se enfocó en el debate jurídico que se propuso con la demanda, toda vez que:
El objeto central de reproche que se fundamentó en la demanda fue la nulidad declarada por la Sala de Descongestión para los Tribunales de Santander, Norte de Santander y Cesar de la ordenanza 05 del 11 de marzo de 2001 y resolución 000174 del 30 de mayo de 2001, proferida el día 31 de mayo de 2005 y por consiguiente la ejecutoria de dicha sentencia produjo efectos de cosa juzgada, transgrediendo los fallos posteriores a lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo[15].
Resaltó que el Tribunal de instancia no analizó el problema jurídico referido, el cual se orientó a que se precisaran los alcances de la cosa juzgada de la decisión que se adoptó en el proceso adelantado por la señora Marta Flórez Ríos, en el que él instauró por los mismos hechos, en contra de la misma entidad.
Argumentó que ante la existencia de una cosa juzgada, derivada de la declaratoria de la nulidad de un acto administrativo, al operador judicial que conocía del caso del aquí demandante, solo le correspondía acceder a las pretensiones invocadas con la demanda y otorgarle el mismo tratamiento que la Sala de Descongestión le dio a la señora Flórez Ríos.
Agregó que al proceso se aportó la totalidad de las providencias judiciales necesarias a fin de acreditar la configuración del error judicial, luego resulta extraño que se sostenga que no se demostró la existencia del nexo causal y que la parte actora no asumió la carga probatoria para tal fin.
Solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y que, en aplicación del artículo 175 del C.C.A., se acceda a las pretensiones incoadas con la demanda.
El recurso formulado oportunamente por la parte actora fue admitido por auto del 17 de junio de 2011[16]. Posteriormente, mediante proveído del 11 de julio del mismo año[17], se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo.
En esta oportunidad procesal, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio[18].
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1) competencia de la Sala; 2) legitimación en la causa; 3) caducidad de la acción impetrada; 4) lo probado en el proceso; 5) análisis de la Sala –naturaleza y alcance de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – estudio del caso concreto; 6) decisión sobre costas.
1. Competencia
La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cesar, puesto que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270, la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, por privación injusta de la libertad o por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se encuentra radicada en los Tribunales Administrativos en primera instancia y en el Consejo de Estado en segunda, independientemente de la cuantía del proceso[19].
2. Legitimación en la causa
El señor Himmel Rivero Ovalle se encuentra legitimado en la causa, porque fue la persona que sufrió el supuesto daño que originó la presente acción, esto es, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar proferida el 20 de abril de 2006, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que le negó las pretensiones de la demanda que interpuso en contra del departamento del Cesar.
En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se presentó en contra de la Nación-Rama Judicial, entidad que acudió representada a través de su apoderado judicial, en virtud del poder conferido por el Director Seccional de Administración Judicial de Valledupar[20] y, por tanto, tiene interés en controvertir las pretensiones de la demanda en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, dado que es la persona jurídica sobre la cual repercutirán las eventuales consecuencias patrimoniales derivadas del aludido error jurisdiccional al que se refiere el libelo.
3. La caducidad de la acción impetrada
Tal y como se dejó expuesto en los antecedentes de esta sentencia, la parte actora solicitó en la demanda una indemnización de perjuicios con ocasión del supuesto error judicial en el que incurrió la sentencia dictada el 20 de abril de 2006 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la cual se le negaron las súplicas de la demanda.
En este orden de ideas, la Sala tomará el día de la ejecutoria de la referida sentencia, como fecha de inicio del cómputo del término de caducidad, puesto que a partir del día siguiente de la misma, se evidenció el supuesto error jurisdiccional en que habría incurrido el Tribunal Administrativo del Cesar.
En efecto, conforme a la constancia secretarial obrante a folio 39 del cuaderno de primera instancia, la secretaria del Tribunal Administrativo del Cesar dio cuenta que la sentencia cobró ejecutoria el 8 de mayo de 2006, de tal manera, por haberse interpuesto la demanda el 7 de febrero de 2008[21], se impone concluir que se formuló dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto.
4. Hechos probados
De conformidad con las pruebas allegadas al proceso, se tiene acreditado, básicamente, lo siguiente:
Que el señor Rivero Ovalle interpuso una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento del Cesar y la Contraloría General del mismo ente territorial a la cual le correspondió el radicado No. 20-001-23-15-000-2001-1268-00 y de la que conoció el Tribunal Administrativo del Cesar.
Las pretensiones invocadas en la citada demanda fueron las siguientes:
PRIMERA. Que se declare la nulidad de la ordenanza número 05 de marzo 10 de 2001 'por medio de la cual se modifica la planta de personal de la Contraloría General del Departamento y se otras disposiciones' emanada de la Asamblea Departamental del Cesar.
SEGUNDA. Declarar nula la resolución número 000174 del 30 de mayo de 2001 'por medio de la cual se suprimen algunos cargos de la planta de personal de la Contraloría General del Departamento del Cesar' proferida por el Contralor General del Departamento del Cesar.
TERCERA. Declarar nula la comunicación sin número, fechada 5 de junio de 2001, suscrita por el Contralor General del Departamento del Cesar y dirigida a mi mandante, a través de la cual se le informa '...mediante ordenanza 05 del 10 de marzo del año en curso, modificó la planta de personal de la Contraloría General del Departamento del Cesar y en tal virtud este despacho expidió la Resolución No. 000174 de mayo 30 de 2001 y como consecuencia de lo anterior el artículo primero de la mencionada ordenanza suprimió el cargo que usted venía desempeñando como Auxiliar Administrativo Grado 06 Código 550.
CUARTA. Como consecuencia de todas o algunas de las anteriores declaraciones, en calidad de restablecimiento del derecho, ordénese el reintegro del señor HIMMEL ENRIQUE RIVERO OVALLE al cargo de Auxiliar Administrativo Grado 06 Código 550, de la Contraloría General del Departamento del Cesar, o a otro cargo de similar o igual categoría de esa entidad.
QUINTA. En consecuencia y como restablecimiento del derecho, ordénese a la Gobernación del Cesar y/o Contraloría General del Departamento del Cesar que pague al señor HIMMEL ENRIQUE RIVERO OVALLE el valor de todos los sueltos, primas, bonificaciones y demás adehalas (sic) de la asignación básica correspondiente al cargo que venía ocupando, junto con los incrementos legales, desde cuando se produjo su retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrado a su empleo.
SEXTA. Se considere que no ha existido solución de continuidad en los servicios, para todos los efectos legales y prestaciones de HIMMEL ENRIQUE RIVERO OVALLE[22].
En la demanda se adujo que las normas cuestionadas desconocieron los mandatos establecidos en la Constitución Política, por cuanto las ordenanzas que implicaban una reforma a la estructura orgánica de la Contraloría debían ser expedidas a iniciativa del Gobernador, requisito de competencia que no se cumplió en ese caso y, por tanto, ese acto administrativo quedó afectado de nulidad.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 20 de abril de 2006[23], negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto consideró que para el análisis del caso se debía efectuar una interpretación armónica de las normas constitucionales y legales que reglamentaban el procedimiento para la expedición de las ordenanzas que tengan como contenido el de modificar la estructura administrativa del departamento y su planta de personal.
En efecto, el artículo 330 de la Constitución Política establece que a las Asambleas Departamentales les compete fijar la estructura orgánica de la administración departamental, pero no se puede obviar que el artículo 208 de la Ley 330 de 1996, prescribe que a fin de garantizar la independencia de tales organismos de control, la ordenanza sería a iniciativa del Contralor Departamental, motivo por el cual consideró que no existió la falta de competencia que se reclamó con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con la demanda se aportó una copia de la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual figura como demandante el señor Adrián Iván Amaya Molina, proceso que se identificó con el radicado No. 20-001-23-15-000-2001-1282-00 en el cual, mediante la sentencia dictada el 29 de julio de 2006, le fueron negadas las pretensiones.
Valga anotar que en la referida acción, de manera idéntica a lo alegado por el señor Rivero Ovalle, se elevaron pretensiones similares, toda vez que estas se orientaban a que se declarara la nulidad de los mismos actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho se buscaba el reintegro al cargo y lo dejado de percibir como consecuencia de su desvinculación de la Contraloría Departamental del Cesar.
Y, para efecto de estructurar el supuesto error jurisdiccional basado en el desconocimiento de la cosa juzgada, la parte actora también allegó una copia de la sentencia que dictó la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar fechada a 31 de mayo de 2005 en la cual se resolvió la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Marta Flórez Ríos, oportunidad en la cual se determinó:
PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad de la ordenanza No. 05 del 10 de marzo de 2001 [...] por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 000174 del 30 de mayo de 2001 [...] proferida por el Contralor General del Departamento del Cesar.
(...)
CUARTO. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE a la entidad demandada a reintegrar a MARTHA FLÓREZ RÍOS al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación o a otro de igual o superior categoría.
QUINTO. CONDÉNASE a la Contraloría General del Departamento del Cesar a pagar a la demandante los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que se produjo el retiro del servicio y hasta cuando sea reintegrada al mismo.
SEXTO. DECLÁRASE para todos los efectos que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parta de MARTHA FLÓREZ RÍOS[25].
En aquella oportunidad, la señora Flórez Ríos alegó que la ordenanza dictada por la Asamblea Departamental, al tener como objeto la modificación de la planta de personal de la Contraloría General del Departamento, debió ser de iniciativa del Gobernador y no del Contralor.
La Sala de Descongestión consideró que le asistía razón a la parte actora y que la ordenanza, al haber sido propuesta a iniciativa del Contralor, estaba afectada de nulidad y, como consecuencia, los actos administrativos dictados con soporte en la norma declarada nula corrían igual suerte jurídica.
5. Análisis de la Sala
A fin de analizar el problema jurídico puesto de presente con el recurso de apelación, la Sala dividirá su estudio en dos acápites. En el primero revisara el marco jurídico y jurisprudencial de la acción de nulidad y establecimiento del derecho a fin de determinar la naturaleza y alcance de la cosa juzgada. Como segundo aspecto analizará lo relacionado con el caso concreto.
5.1. Naturaleza y alcance de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Para el análisis de la situación fáctica puesta de presente con la demanda, la Sala considera necesario identificar el marco jurídico que regula la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, se tiene que:
ARTÍCULO 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.
En relación con los alcances normativos de la cosa juzgada, el artículo 175 del C.C.A. prescribe lo siguiente:
ARTICULO 175. COSA JUZGADA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada 'erga omnes'.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada 'erga omnes' pero sólo en relación con la 'causa petendi' juzgada.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.
La jurisprudencia de la Sala[26] tiene establecido que "la causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado".
En posterior decisión, se estableció que:
En el artículo 85 del C.C.A., se consagra la 'acción de restablecimiento del derecho', en favor de toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo amparado en una norma jurídica, quien puede pedir además de la anulación del acto, que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño [...] La pretensión de restablecimiento del derecho es consecuencial a la de nulidad del acto administrativo; sólo si se logra la anulación del acto es posible obtener la reparación de todo perjuicio derivado del acto que pierde eficacia[27].
También ha precisado la jurisprudencia que para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es necesaria "la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto"[28], además que "respecto de las finalidades [...] vale la pena advertir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad que cobija un acto administrativo y, consecuencialmente, obtener la indemnización de los perjuicios que dicho acto haya podido causar durante el tiempo en que permaneció vigente".
El Consejo de Estado en providencia del 4 de marzo de 2003[30], de manera específica, estableció:
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se caracteriza, porque su ejercicio está condicionado a la existencia de un interés, por lo que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para ello la intervención de abogado [...] en relación con los efectos de la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de los terceros interesados. Además es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en el proceso.
La Corte Constitucional[31] ha recogido la jurisprudencia del Consejo de Estado y al efecto precisó que:
Respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la doctrina la define como una 'acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible'[32] [...] En este orden de ideas, la normatividad vigente concibe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solo frente a actos administrativos de contenido particular y concreto. Al punto, conviene resaltar que la indemnización de perjuicios se puede perseguir bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el origen de estos se le atribuye directamente a un acto administrativo, caso en el cual tiene como condición sine qua non la declaración de nulidad del acto que se indique como causante del daño o vulnerador del derecho, pues como se dijo, se trata de actos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas, por ende su anulación genera también una situación igual, en tanto vuelve las cosas al estado anterior respecto de la parte demandante, y así lo consagra el artículo 175, inciso segundo in fine, del CCA, al establecer que la sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.
De lo anotado, la Sala concluye que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un medio de control de naturaleza subjetiva, individual y temporal a través del cual una persona que crea lesionado un derecho amparado por una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado en su legalidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que como consecuencia de esto, se le restablezca su derecho o se le repare el daño.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho incorpora dos pretensiones, a saber:
i). Una que comprende la acción llamada de nulidad con la cual se busca invalidar los actos administrativos afectados de algún vicio, esto es que hayan sido expedidos por funcionario y organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera, y
ii). La otra es la del restablecimiento del derecho de la persona que ha sido lesionada con el acto administrativo cuya nulidad pretende que se declare. Es precisamente a partir de esta pretensión que la referida acción se torna individual y concreta frente a las consecuencias de la decisión, sin que pueda afirmarse que sus efectos son erga omnes.
5.2. Caso concreto
En el recurso de apelación, la parte demandante argumentó que la sentencia de primera instancia no se centró en el análisis jurídico propuesto con la demanda a partir del cual se configuró el supuesto error jurisdiccional.
El apelante adujo que en la sentencia apelada se omitió tener en cuenta que al momento en el que el Tribunal Administrativo del Cesar dictó la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Rivero Ovalle ya existía una cosa juzgada, por cuanto la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar había expulsado del ordenamiento jurídico las normas que sirvieron de sustento para separarlo del cargo que ocupaba en la Contraloría Departamental del Cesar.
Según el recurrente, esto configuró un error judicial por desconocer lo reglado en el artículo 175 del C.C.A., dado que las pretensiones del señor Rivero Ovalle le fueron negadas, aduciendo disposiciones jurídicas que carecían de validez normativa.
Siendo este el cargo propuesto con el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, la Sala considera que no existió el supuesto error judicial invocado, tal como se expone a continuación.
En efecto, para la Sala es claro que entre las demandas interpuestas por los señores Marta Flórez Ríos e Himmel Rivero Ovalle, existe una total coincidencia y que estas se diferencian en la decisión que se adoptó con la sentencia, así como en el despacho judicial que las profirió, tal como se pone en evidencia en el siguiente cuadro:
| DEMANDANTE | MARTA FLÓREZ RÍOS | HIMMEL RIVERO OVALLE |
| Acción | Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) | Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) |
| Demandado | Departamento del Cesar-Contraloría General del Departamento del Cesar | Departamento del Cesar-Contraloría General del Departamento del Cesar |
| Actos administrativos demandados | Ordenanza No. 005 del 10 de marzo de 2010 expedida por la Asamblea Departamental; Resolución No. 000174 del 30 de mayo de 2010 proferida por el Contralor General del Departamento del Cesar; comunicación en la cual se le informa la supresión del cargo que desempeñaba | Ordenanza No. 005 del 10 de marzo de 2010 expedida por la Asamblea Departamental; Resolución No. 000174 del 30 de mayo de 2010 proferida por el Contralor General del Departamento del Cesar; comunicación en la cual se le informa la supresión del cargo que desempeñaba |
| Tribunal que conoció del asunto | Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Norte de Santander, Santander y Cesar | Tribunal Administrativo del Cesar |
| Fecha de la sentencia | 31 de mayo de 2005 | 20 de abril de 2006 |
| Decisión | Accede a las pretensiones y declara la nulidad de los actos administrativos demandados. Igualmente ordena el reintegro de la demandante | Niega las pretensiones |
| Argumento | La ordenanza de la Asamblea Departamental podía ser propuesta a iniciativa del Gobernador al versar sobre la estructura orgánica del ente territorial | La ordenanza de la Asamblea Departamental podía ser propuesta a iniciativa del Contralor a fin de garantizar la autonomía de los órganos de control fiscal |
Siendo este el panorama fáctico a partir del cual la parte actora pretende estructurar la existencia de un supuesto error judicial, la Sala no puede perder de vista que la acción judicial incoada por los demandantes fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo a partir de su naturaleza y alcance que debe ser analizado lo alegado con la apelación.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia que dictó la Sala de Descongestión y que protegió los derechos de la señora Marta Flórez Ríos, no constituía una cosa juzgada que obligara al Tribunal Administrativo del Cesar a proferir una sentencia a favor de lo reclamado por el señor Rivero Ovalle, por cuanto los efectos de aquella solo vinculan a las partes que intervinieron en el proceso.
La Sala advierte que el supuesto error judicial, la parte recurrente lo construyó a partir de una lectura parcial del artículo 175 del C.C.A. al considerar, únicamente, el inciso primero de la citada disposición en el cual se establece que "la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes", desconociendo que tal reglamentación tiene que ver con las consecuencias jurídicas de la acción de nulidad regulada en el artículo 84 del C.C.A.
El mismo artículo 175 regula los efectos de cosa juzgada en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho al prescribir que las sentencias proferidas "en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor".
En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia del a quo, dado que no le asiste razón al apelante, al pretender otorgarle alcances generales a las sentencias que se dicten en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto es la misma Ley la que determina que sus efectos son particulares y concretos.
Tal como se indicó con la jurisprudencia citada, en acciones de este tipo, el restablecimiento del derecho está condicionado a que se declare la nulidad del acto administrativo, la naturaleza de la misma de esta acción no permite realizar fraccionamientos a fin de considerar que una cosa es la declaratoria de nulidad del acto administrativo y otra el restablecimiento del derecho, toda vez que razonar así implicaría mutar la esencia misma de dicha acción y otorgarle alcances que el mismo sistema jurídico no le concede.
Adicionalmente, se advierte que dentro de las pruebas allegadas al proceso se encuentra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso instaurado por el señor Adrián Iván Amaya Molina quien, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, elevó idénticas peticiones a las incoadas por el aquí demandante en esa oportunidad.
Dentro de esta acción se le presentó al Tribunal la existencia de la sentencia que había dictado la Sala de Descongestión en el caso de la señora Flórez Ríos y en dicha oportunidad esa Corporación sostuvo:
El apoderado del actor en un escrito presentado el 9 de septiembre de 2005, allegó una sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por MARTHA FLÓREZ RÍOS contra el Departamento del Cesar-Contraloría Departamental, radicación 2001-1276, aduciendo que por contener idénticos fundamentos de hecho y de derecho que la presente demanda, sirve de ilustración para resolver la controversia, máxime cuando dicho falló expulsó del ordenamiento jurídico la Ordenanza 05 del 10 de marzo de 2001 y la Resolución 000174 del 30 de mayo de 2001, piezas base para la insubsistencia del actor en este proceso.
(...)
El hecho de que la decisión del Tribunal de Descongestión haya sacado del ordenamiento jurídico la Ordenanza 05 del 10 de marzo de 2001 y la Resolución 000174 del 30 de mayo de 2001, aquí demandadas, no significa que en este proceso deba procederse de igual manera, pues los fallos proferidos en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho tienen efectos solamente entre las partes que intervinieron en el proceso, sin que puedan extenderse a otro caso aunque los actos demandados sean los mismos[33].
Así las cosas, tomando en consideración los alcances de las decisiones judiciales que se dicten dentro de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta inapropiado sostener, tal como lo hace la parte actora, que la sentencia que dictó la Sala de Descongestión gozaba de la capacidad de configurar una precedente que vinculara a todos los jueces, puesto que los efectos que estas generan solo cubren a las partes incursas en el litigio y bajo ningún punto de vista pueden llegar a tener consecuencias de carácter general.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar el 20 de abril de 2006 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por el señor Himmel Rivero Ovalle, no incurrió en ningún error jurisdiccional, toda vez que la sentencia que dictó la Sala de Descongestión referida no configuró una cosa juzgada que lo vinculara.
Como consecuencia de lo anotado, las pretensiones de la demanda deben negarse, razón por lo cual se confirmará el fallo de primera instancia atendiendo los expresos razonamientos consignados en esta providencia.
6. Costas
Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el presente caso, no habrá lugar a su imposición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida el 3 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cesar que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARÍA ADRIANA MARÍN
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
[1] Folio 11 del cuaderno de primera instancia.
[2] Poder obrante a folio 1 del cuaderno de primera instancia.
[3] Folio 75 del cuaderno de primera instancia.
[4] Del proceso conoció, inicialmente, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito del Cesar, instancia judicial que mediante auto del 31 de julio de 2008 (folio 60 del cuaderno de primera instancia) admitió la demanda. El citado Despacho a través de auto del 30 de octubre de la misma anualidad, lo remitió al Tribunal por competencia (folio 63 del cuaderno de primera instancia). El Tribunal Administrativo del Cesar con auto del 30 de octubre de 2008 declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia funcional a partir del auto del 31 de julio de 2008 (folio 72 del cuaderno de primera instancia).
[5] Folio 76 del cuaderno de primera instancia.
[6] Folio 75v del cuaderno de primera instancia.
[7] Folio 77 del cuaderno de primera instancia.
[8] Según constancia secretarial obrante a folio 89 del cuaderno de primera instancia.
[9] Folio 91 del cuaderno de primera instancia.
[10] Folio 103 del cuaderno de primera instancia.
[11] Folio 105 del cuaderno de primera instancia.
[12] Según constancia secretarial obrante a folio 112 del cuaderno de primera instancia.
[13] Mediante providencia del 27 de mayo de 2010, se aceptó la manifestación de impedimento que presentaron los Magistrados Olga Valle de De La Hoz, Carlos Guecha Medina y Oscar Wilches Donado, lo anterior por cuanto habían sentado su posición sobre el tema debatido en esa oportunidad al fallar otros asuntos relativos a la supresión de cargos por la Contraloría Departamental del Cesar (folio 129 del cuaderno de primera instancia).
[14] Folio 139 del cuaderno de segunda instancia.
[15] Folio 154 del cuaderno de segunda instancia.
[16] Folio 165 del cuaderno de segunda instancia.
[17] Folio 167 del cuaderno de segunda instancia.
[18] Según constancia secretarial obrante a folio 168 del cuaderno principal.
[19] Al respecto consultar las precisiones que sobre el particular realizó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a través de Auto del 9 de septiembre de 2008. exp. 110010326000200800009 00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
[20] Folio 88 del cuaderno de primera instancia.
[21] Folio 11 del cuaderno de primera instancia.
[22] Folio 29 del cuaderno de primera instancia.
[23] Folio 28 del cuaderno de primera instancia.
[24] Folio 38 del cuaderno de primera instancia.
[25] Folio 26 del cuaderno de primera instancia.
[26] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de marzo de 2005, radicado 66001-23-31-000-2003-00425-01(27831). C.P. María Elena Giraldo Gómez.
[27] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto 2007, radicado 19001-23-31-000-1996-02005-01(15451), C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
[28] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2014, radicado 76001-23-31-000-1999-01823-01(30280), C.P. Hernán Andrade Rincón (e).
[29] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de mayo de 2016, radicado 25000-23-26-000-2006-01452-01(38820). C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[30] Dictada dentro del radicado No. 11001-03-24-000-1999-05683-02. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
[31] Corte Constitucional, sentencia T-023/12. M.P. Eduardo Mendoza Martelo.
[32] Santofimio, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II. Universidad Externado de Colombia, 3ª Ed, 1998. Pág. 544.
[33] Folio 49 del cuaderno de primera instancia.
