SERVICIO PUBLICO DE ASEO - Regulación normativa; competencias de la CAR, el Departamento y el Municipio
El Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos, consigna en su título preliminar, capítulo I, artículo 1º la definición de relleno sanitario y en el capítulo VIII, artículos 90, 91 y 92 señala los parámetros básicos de diseños y obras complementarias de los mismos, ya sean mecánicos o manuales, que deben implementarse por parte de las autoridades a quienes corresponde prestar el servicio de aseo en los municipios. Conviene anotar que el artículo 1º fue adicionado y el capítulo VIII del Título I del Decreto 1713 de 2002 derogado por el Decreto 838 del 23 de marzo de 2005 vigente a partir del 28 de marzo de ese mismo año. Respecto de las funciones del municipio, las corporaciones autónomas regionales y el departamento, relacionadas con la recolección de basuras, el manejo de los residuos sólidos domésticos y la conservación del medio ambiente, resulta menester realizar las siguiente precisiones: "…". Se sigue de lo hasta aquí expuesto que al municipio le compete velar por la efectiva prestación del servicio público de recolección de basuras y del manejo de los residuos sólidos domésticos, directamente o a través de terceros, así como también promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, particularmente en lo relacionado con la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de los servicios públicos. A su turno, las corporaciones autónomas regionales y los departamentos cumplen funciones de evaluación, control, seguimiento, asesoría y cooperación ambiental, sin perjuicio de que este último entre territorial puede promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del sistema nacional de adecuación de tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas; así como también apoyar financiera, técnica y administrativamente a las personas que hayan asumido la prestación directa de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos.
FALTA DE LEGITIMACION EN PASIVA - Corporación Autónoma Regional del Cesar: funciones de vigilancia y control / RELLENO SANITARIO DEL MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE - Vulneración de derechos a la regularidad y salubridad públicas
Precisamente este solo argumento le sirvió de fundamento para considerar fundada la excepción de indebida legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma regional del Cesar (CORPOCESAR). Empero si bien esta última entidad no tiene dentro de sus funciones la de construir, financiar o cofinanciar obras, sí le compete las de vigilancia, control y cooperación ambiental, lo cual echa de menos el accionante al plantear los hechos y pretensiones de su demanda. Por tanto, a juicio de la Sala, no prospera la referida excepción, debiéndose revocar el numeral primero de la sentencia apelada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006)
Radicación número: 20001-23-31-000-2003-02025-01(AP)
Actor: ONG FUNDARECZA – GABRIEL ARRIETA CAMACHO
Demandado: GOBERNACION DEL CESAR Y CORPOCESAR
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir la apelación presentada por el actor contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se declaró fundada la excepción de indebida legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma del Cesar “Corpocesar” y se negaron las súplicas de la demanda.
I – ANTECEDENTES
I.1. FUNDARECZA, a través de su representante legal GABRIEL ARRIETA CAMACHO, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cesar, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos, previstos en los literales a),c),g),h) y j) de la Ley 472 de 1998), que estima vulnerados por la GOBERNACION DEL CESAR Y CORPOCESAR.
Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:
1. En el municipio de Tamalameque (Cesar) no existe relleno sanitario por lo que las administraciones municipales han optado por botar las basuras a cielo y campo abierto en un lote circunvecino al casco urbano que al parecer se compró o pertenece al ente territorial.
2. El botadero de basuras se ha convertido en un verdadero criadero de roedores dañinos para la salud humana, para los otros animales y cultivos cercanos, donde proliferan insectos de toda índole en detrimento de la salud pública y derechos colectivos no solo de Tamalameque sino de los municipios circunvecinos y del Departamento del Cesar.
3. El Departamento del Cesar ha ignorado este problema de salubridad pública quedando en entredicho el Plan de Desarrollo Departamental. Así mismo lo ha hecho la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR pues no ha requerido al municipio y al departamento para la construcción del relleno sanitario.
4. El artículo 35 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente) prohíbe descargas de basuras, residuos, etc., que deterioren los suelos o causen daños a individuos o núcleos humanos. El artículo 37, ibídem, dispone que los municipios deberán organizar servicios de recolección, transporte y disposición final de basuras.
5. El Decreto 1713 de 2002 en sus artículos 90, 91 y 92 ilustra los parámetros básicos de diseño y obras complementarias para los rellenos sanitarios mecánicos y manuales que deben emplearse en el municipio y que no se cumplen por parte de la administración local. Se debe tener en cuenta, además, el manejo y monitoreo de gases, el manejo de lixiviados y el monitoreo de la calidad hídrica que se especifican en los artículos 93, 94 y 95 de ese mismo decreto.
6. Como los municipios no cuentan con recursos económicos para realizar estudios, compra de terreno y construcción del relleno sanitario, se hace necesario que la Gobernación del Cesar entre a cofinanciar la construcción del relleno sanitario de Tamalameque, y Corpocesar preste la asistencia técnica y ayude al municipio a laborar los respectivos estudios requeridos para la construcción del relleno.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1. LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR - CORPOCESAR, por intermedio de apoderado, se opone a los hechos y pretensiones de la demanda.
Respecto del cargo que se le atribuye de no haber efectuado los requerimientos legales al municipio de Tamalameque para la construcción del relleno sanitario, advierte que como primera autoridad ambiental tiene por ley facultades para otorgar permisos, autorizaciones y licencias ambientales que los municipios soliciten cuando se dispongan a adelantar la construcción de sus rellenos sanitarios, lo que hizo cuando Tamalameque se lo pidió, aprobándole su licencia ambiental para construirlo e imponiéndole su respectivo plan de manejo ambiental.
Manifiesta que la construcción del relleno sanitario es de exclusiva competencia de los municipios pues les corresponde directa o indirectamente, con recursos propios del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y ejercer lo de su competencia en materia de servicios públicos en lo relacionado con la construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios. También le compete promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano, además de ejecutar obras y proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos o de control a las emisiones contaminantes del aire.
Destaca que el Decreto 1713 de 2002, reglamentario de la Ley 142 de 1994, le impone la obligatoriedad a todos los municipios de prever en los planes de gestión integral de los residuos sólidos, el sistema de disposición final adecuado tanto sanitario como ambiental, económica y técnicamente.
Recuerda que la Ley 388 de 1997 consagra que a los municipios les corresponde, en aras de determinar el ordenamiento del territorio municipal, la planificación física y demás actuaciones relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente.
Propone la excepción de indebida legitimación por pasiva por cuanto CORPOCESAR no es la autoridad que presuntamente violó o pretendió violar los derechos reclamados por el accionante. A su juicio, la autoridad sería el municipio de Tamalameque ya que por mandato legal es a él a quien correspondería una eventual responsabilidad por estar obligado a atender esta problemática al tenor de lo dispuesto en el artículo 311 de la Carta Política.
II.2. EL DEPARTAMENTO DEL CESAR, mediante apoderado, se opone a los hechos y pretensiones de la demanda.
Expresa que no le corresponde efectuar ninguna construcción de relleno sanitario pues no existe norma que lo obligue siendo tal competencia exclusiva del respectivo municipio quien debe gestionar los recursos necesarios para ello.
Transcribe los artículos 315 de la Carta Política y 76 de la Ley 715 de 2001 para recordar que al alcalde le compete dirigir la acción administrativa del municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la protección de los servicios a su cargo; así como también que a dicho ente territorial le corresponde además, tanto promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, como construir, ampliar, rehabilitar y mejorar la infraestructura de servicios públicos.
Recalca que no se le puede exigir bajo ningún parámetro legal, sufragar, financiar o construir un proyecto que corresponda directamente a los municipios, ni mucho menos exigir solucionar de manera inmediata un problema para el cual no está capacitado ni obligado a resolver en el mediano y corto plazo.
Recuerda que la Ley 715 de 2001 es enfática y clara al atribuirle al departamento la misión de prestarle asesoría y asistencia técnico administrativa y financiera a los municipios, lo que en modo alguno significa que le deba asegurar la transferencia de la cuantiosa suma de dinero solicitada, ni tampoco construir el relleno sanitario. Dice que de acuerdo con la capacidad financiera deberá aportar a los municipios, teniendo como base la planeación y el presupuesto, las partidas para mejorar el nivel de vida de esas municipalidades.
Estima que la propuesta presentada en la demanda resulta descabellada porque además de requerir de una estrategia macro donde se involucren otros factores y actores tal como lo establece la Ley 715/01, se dispone que sean los municipios directamente quienes lideren y gestionen tales eventos.
Anota que a los departamentos según el Sistema General de Participación (Ley 715/01) les corresponde una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico; pero esa participación deberá ser repartida equitativamente en los distintos sectores de acuerdo al Plan de Desarrollo y al presupuesto, por lo que el artículo 74 señala que los departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de las acciones municipales.
II.3. EL MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE fue citado al proceso a petición del actor. Se hizo mediante auto del 24 de junio de 2004 en el cual se dispuso correrle traslado por diez días para la contestación de la demanda, sin embargo el ente territorial no hizo ningún pronunciamiento al respecto.
III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia del 16 de septiembre de 2004 el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió declarar fundada la excepción de indebida legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma del Cesar “Corpocesar” y negar las súplicas de la demanda.
Para adoptar tal decisión transcribió y se refirió a normas tales como el artículo 1º del Decreto 1713 de 2002 que define el relleno sanitario; los artículos 90, 91 y 92, ibídem, que señalan los parámetros básicos de diseños y obras complementarias para los rellenos sanitarios mecánicos y manuales; los artículos 35 y 37 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Renovables y de Protección al Medio Ambiente) que prohíben descargar sin autorización los residuos, basuras, desperdicios y desechos en general que deterioren los suelos e imponen al municipio la obligación de organizar servicios adecuados de recolección, transporte y disposición final de basuras. Igualmente se refiere a los artículos 5 y 6 de la Ley 142 de 1994 en cuanto le asigna a los municipios la competencia de asegurar que se preste a sus habitantes, de manera efectiva, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, ya sea por empresas de carácter oficial, privado, mixto o directamente por la administración central.
Con fundamento en lo anterior considera que le corresponde a los municipios la realización directa o a través de terceros, la construcción, ampliación, restauración y clausura de rellenos sanitarios, por que el Alcalde del respectivo ente territorial debe gestionar los recursos para la construcción de la obra pretendida por el accionante, por lo que debe registrar el proyecto en las oficinas pertinentes el cual será evaluado e incorporado dentro del plan de desarrollo y presupuesto del departamento atendiendo los recursos y priorización de las obras. Por tanto concluye que se estructura la excepción de indebida legitimación por pasiva propuesta por CORPOCESAR.
Puntualiza que lo único que se allegó al expediente fue copia de un informe rendido por Corpocesar donde aparece que el Municipio de Tamalameque no cuenta con un relleno sanitario, lo que, a su juicio no es suficiente para determinar la vulneración de los derechos colectivos discutidos, imponiéndose la denegación de las súplicas de la demanda.
IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
IV.1. FUNDARECZA, a través de representante legal, apela la sentencia de primera instancia y solicita su revocatoria por cuanto considera que en los folios 215, 216, 217 y 218 del expediente existen pruebas para ello, al igual que figura una certificación expedida por CORPOCESAR donde ratifica que en el municipio de Tamalameque no existe “relleno sanitario” y las consecuencias por la existencia de basuras a campo abierto.
También sustenta su inconformidad transcribiendo el artículo 228 de la Carta Política; algunos incisos del artículo 74 de la Ley 715 de 2001 así como de los artículos 31 y 64 de la Ley 99/03.
De todo lo anterior concluye que el saneamiento ambiental es un derecho constitucional (artículos 49, 79 y 366), y que le compete al Estado garantizar en todo el territorio nacional el derecho a la salud, el derecho a un ambiente sano, más aún cuando la existencia de basuras a campo abierto pone en peligro la salubridad pública de todos los habitantes del municipio de Tamalameque.
Explica que no pretende que el departamento del Cesar y Corpocesar construyan un relleno sanitario en el municipio de Tamalameque, porque tiene claro las competencias de los municipios, sino que solicita que el departamento como mayor ente territorial cofinancie “esta problemática como es el manejo, recolección, transporte y la disposición final de las basuras que produce toda la comunidad del municipio de Tamalameque.”.
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La entidad accionante le atribuye al Departamento del Cesar y a la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales a),c),g),h) y j) de la Ley 472 de 1998, por cuanto el municipio de Tamalameque (Cesar) carece de relleno sanitario y bota las basuras a cielo y campo abierto en un lote circunvecino a su casco urbano que se ha convertido en un criadero de roedores, insectos y toda clase de plagas, sin que las demandadas hayan intervenido para darle solución al problema.
Por ello pide que se ordene a ese Departamento cofinanciar la construcción del relleno sanitario del Municipio de Tamalameque en un término de 3 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Que se le prevenga para que en el futuro se abstenga de incurrir en las omisiones objeto de la presente acción. Que se ordene a CORPOCESAR prestar la asistencia técnica y elaborar los estudios para la construcción del relleno sanitario. Y que se condene a la Gobernación del Cesar y a Corpocesar a pagar al actor el incentivo económico de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Las accionadas se oponen a tales pretensiones al considerar que la financiación y construcción del relleno sanitario le corresponde al municipio de Tamalameque, quedando a cargo de ellas funciones de asesoría y cooperación. Estas razones llevaron a CORPOCESAR a proponer la excepción de Indebida legitimación por pasiva cuya prosperidad declaró el A- quo.
Accediendo a una petición del actor, el a quo vinculó posteriormente a la actuación al municipio de Tamalameque quien no contestó la demanda ni aportó o pidió pruebas.
El Decreto 1713 de 2002, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos, consigna en su título preliminar, capítulo I, artículo 1º la definición de relleno sanitario y en el capítulo VIII, artículos 90, 91 y 92 señala los parámetros básicos de diseños y obras complementarias de los mismos, ya sean mecánicos o manuales, que deben implementarse por parte de las autoridades a quienes corresponde prestar el servicio de aseo en los municipios. Conviene anotar que el artículo 1º fue adicionado y el capítulo VIII del Título I del Decreto 1713 de 2002 derogado por el Decreto 838 del 23 de marzo de 2005 vigente a partir del 28 de marzo de ese mismo año.
Respecto de las funciones del municipio, las corporaciones autónomas regionales y el departamento, relacionadas con la recolección de basuras, el manejo de los residuos sólidos domésticos y la conservación del medio ambiente, resulta menester realizar las siguiente precisiones:
Al municipio le corresponde velar por la efectiva prestación del servicio público de recolección de basuras y del manejo de los residuos sólidos domésticos, directamente o a través de terceros. Así se despende de las siguientes normas:
-La Constitución Política en su artículo 311 dispone que corresponde al municipio la prestación de los servicios públicos que determine la ley.
-El Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de diciembre 18 de 1.974) dispone en su artículo 37 que los municipios deberán organizar servicios adecuados de recolección, transporte y disposición final de basuras, y que la prestación de este servicio por personas naturales o jurídicas de derecho privado requerirá autorización ajustada a los requisitos y condiciones que establezca el gobierno.
-La Ley 142 de 1.994, por la cual se establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones, señala en su artículo 5, numeral 1 que corresponde a los municipios
“Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.
En el artículo 6, ibídem, consigna la prestación directa de los servicios públicos por parte de los municipios cuando las características técnica y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
Los artículos 4 y 5 del Decreto 605 de 1996 (27 de marzo), por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994 en relación con la prestación del servicio público domiciliario de aseo, establecen:
“Artículo 4: Responsabilidad de la prestación del servicio público de aseo. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, es responsabilidad de los municipios asegurar que se preste a sus habitantes el servicio público domiciliario de aseo.
Artículo 5: Responsabilidad en el manejo se los residuos sólidos domésticos. La responsabilidad por los efectos ambientales y a la salud pública generados por la recolección, el transporte y la disposición final de los residuos sólidos domiciliarios recaerá en la entidad prestadora de del servicio de aseo, la cual deberá cumplir con las disposiciones del presente Decreto y las demás relacionadas con la protección del medio ambiente y la salud pública. El municipio debe promover y asegurar la solución del manejo de los residuos sólidos en su área rural urbana y suburbana.
-La Ley 715 de 2001 señala en su artículo 76 que:
“Le corresponde a los municipios, además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones directa o indirectamente con recursos propios del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias… 1ª. SERVICIOS PUBLICOS: La construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.”
-El Decreto 838 del 23 de marzo de 2005, “por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”, dispone en el artículo 12 lo siguiente:
“De los municipios y distritos. Dentro de las funciones asignadas a los municipios o distritos, señaladas en la ley, les corresponde la definición y adopción de los PGIRS, la identificación y localización de áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, en los que se ubique la infraestructura del relleno sanitario, de acuerdo con la normatividad vigente en los POT, PBOT y EOT, según sea el caso, para asegurar la prestación del servicio de disposición final de los residuos sólidos generados en su jurisdicción de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y/o métodos que puedan afectar el ambiente.”
Las Corporaciones Autónomas Regionales tienen por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las normativas legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente (Ley 99 de 1993, art. 30). En virtud de ello les compete actuar como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente (art. 31-2 ibídem). Dentro de las funciones que la ley le asigna, en lo tocante al caso bajo estudio, cabe destacar la de:
“ Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos.” (Art. 31, numeral 12, Ley 99 de 1993).
Los departamentos, por su parte, tienen en materia ambiental las funciones previstas en el artículo 64 de la Ley 99 de 1993 que son las siguientes:
“Corresponde a los departamentos en materia ambiental, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se les deleguen a los gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente o por las corporaciones autónomas regionales, las siguientes atribuciones especiales:
- Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
- Expedir, con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente.
- Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las corporaciones autónomas regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos y en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
- Ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.
- Desarrollar, con la asesoría o la participación de las corporaciones autónomas regionales, programas de cooperación e integración con los entes territoriales equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidos a fomentar la preservación del medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales.
- Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del sistema nacional de adecuación de tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas.
- Coordinar y dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables.”
-El Decreto 838 del 23 de marzo de 2005, por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos, dispone en el artículo 13 del Título III referido a las competencias, lo siguiente:
“De los departamentos. Dentro de las funciones asignadas en la ley a los departamentos, le corresponde con relación a la prestación del servicio público de aseo, apoyar financiera, técnica y administrativamente a las personas prestadoras que operen en el departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, así como a las empresas organizadas con participación de la nación o de los departamentos y entidades territoriales locales para desarrollar las funciones de su competencia en esta materia. (…).”
Se sigue de lo hasta aquí expuesto que al municipio le compete velar por la efectiva prestación del servicio público de recolección de basuras y del manejo de los residuos sólidos domésticos, directamente o a través de terceros, así como también promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, particularmente en lo relacionado con la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de los servicios públicos. A su turno, las corporaciones autónomas regionales y los departamentos cumplen funciones de evaluación, control, seguimiento, asesoría y cooperación ambiental, sin perjuicio de que este último entre territorial puede promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del sistema nacional de adecuación de tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas; así como también apoyar financiera, técnica y administrativamente a las personas que hayan asumido la prestación directa de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos.
Por ello el a quo válidamente encontró que:
“… le corresponde a los Municipios la realización directa o a través de terceros, la construcción, ampliación, restauración y clausura de rellenos sanitarios, por lo que el Alcalde del respectivo ente territorial debe gestionar los recursos para la construcción de la obra que hoy se pretende, por lo tanto, debe registrar el proyecto en las oficinas pertinentes el cual será evaluado e incorporado dentro del plan de desarrollo y presupuesto del departamento atendiendo los recursos y priorización de las obras.”
Precisamente este solo argumento le sirvió de fundamento para considerar fundada la excepción de indebida legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma regional del Cesar (CORPOCESAR). Empero si bien esta última entidad no tiene dentro de sus funciones la de construir, financiar o cofinanciar obras, sí le compete las de vigilancia, control y cooperación ambiental, lo cual echa de menos el accionante al plantear los hechos y pretensiones de su demanda. Por tanto, a juicio de la Sala, no prospera la referida excepción, debiéndose revocar el numeral primero de la sentencia apelada.
Como elementos probatorios de los hechos afirmados por las partes figuran en el expediente los siguientes:
-Contestación a GABRIEL ARRIETA CAMACHO (representante legal de la entidad accionante) suscrita por la Jefe Oficina Jurídica de CORPOCESAR donde se relaciona a Tamalameque como municipio que ha obtenido Licencia Ambiental para la construcción de su relleno sanitario (Resolución No. 177 del 3 de noviembre de 1999). Ver folio 1.
-Presupuesto de Rentas, Gastos e Inversiones del Departamento del Cesar para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2003 y se dictan otras disposiciones. (ver folios 79 al 160).
-Informe de la ubicación, perjuicio ambiental, distribución de basuras, rellenos sanitarios de los botaderos de los municipios de Tamalameque y El Copey remitido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR), realizado el 1º de marzo de 2004 por profesional universitario de esa entidad (ver folios 164 a 166). Dicho informe concluye lo siguiente:
“En conclusión, el municipio cuenta con Licencia Ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario de la cabecera urbana, en un sitio específico, en el cual se comenzó dicha construcción. Esta obra se encuentra actualmente en estado de completo abandono y en proceso de deterioro.
El municipio dispone actualmente los residuos sólidos de la cabecera urbana en un botadero a cielo abierto, de forma ambientalmente inadecuada, lo que está originando impactos por dispersión de basuras, generación de humos y olores ofensivos, impactos sobre el paisaje y focos de vectores de enfermedades, plagas y aves carroñeras, así como presumiblemente contaminación del suelo, de aguas superficiales y aguas subterráneas. No cuenta con viabilidad ambiental para la disposición en este sitio.
Por el mal manejo que el municipio ha dado a los residuos sólidos, la Corporación, en su momento realizó los requerimientos del caso.” (Negrillas fuera del texto).
-Informe rendido el 24 de marzo de 2004 por la profesional universitaria de proyectos especiales del departamento del Cesar, visible a folio 173 del expediente, donde, entre otros aspectos se destaca lo siguiente:
“Por mandato expreso de la carta política corresponde a los departamentos servir de coordinador y apoyo a los municipios. Por lo anterior corresponde al municipio de TAMALAMEQUE proyectar y ejecutar las obras necesarias que les permita su desarrollo sostenible. De acuerdo con lo establecido en el artículo 126 del Decreto 1713 de 2002, las Corporaciones Autónomas Regionales, son responsables de asesorar y orientar a las entidades territoriales en la elaboración de los PGIRS. Su actuación se encamina a orientar a los entes territoriales en la consolidación de proyectos regionales cuando las condiciones lo ameriten, en la definición de programas y proyectos viables y sostenibles y en la localización de áreas aptas para la construcción y operación de rellenos sanitarios.
Según visita al municipio el 18 del presente para hacer supervisión a un contrato de acueducto, pude observar que se está construyendo el relleno sanitario y se encuentra en un 80% de su construcción.”
-Concepto técnico de la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR), fechado el 7 de mayo de 2004 sobre el relleno sanitario de Tamalameque, rendido por su director general al director de Fundarecza (accionante) y aportado por este último, visible a folios 182 a 184 en el cual se explica que:
“1. El municipio no cuenta con un sitio de disposición final de residuos sólidos que opere en las condiciones señaladas en el Decreto 1713 de 2002, (…).
Con respecto al ambiente los podemos detallar de la siguiente manera:
AIRE: La afectación de este recurso se produce a través de la incineración de los residuos sólidos, generando gases y partículas que son transportadas por el viento; esta actividad se practica eventualmente por lo que no podría considerarse como tal.
AGUA: Los lixiviados serían las mayores fuentes de contaminación del recurso
(…).
El costo ecológico por la descomposición de las basuras y los desechos hospitalarios podría ser el siguiente:
esterilización de suelos por donde circulan los lixiviados combinados de ambos tipos de residuos.
Alteración del agua subterránea en caso que los lixiviados la intercepten.
Alteración de las aguas superficiales en caso que las aguas de lixiviados lleguen a las fuentes hídricas.
Alteración temporal y localizada de la calidad del aire por la generación de olores ofensivos. La extensión de esta alteración es función de un factor aleatorio como lo es la dirección y la velocidad del viento.
Para determinar el peligro sobre la salud de los habitantes en este municipio, por la descomposición de las basuras y desechos hospitalarios a campo abierto, deberá remitirse a las entidades de salud municipal y departamental, quienes tienen la competencia en esta área.”
Las pruebas antes relacionadas permiten deducir las siguientes conclusiones:
-Mediante Resolución núm. 177 del 3 de noviembre de 1999 la Corporación Autónoma Regional del Cesar le concedió al municipio de Tamalameque licencia ambiental para la construcción y operación de su relleno sanitario, situado a 2.1 Kms de la cabecera urbana, cuya edificación comenzó y se encuentra en un 80% de construcción según informes de la División de Proyectos Especial de la Gobernación (folio 173), mientras que CORPOCESAR sostiene encontrarse en estado de completo abandono y en proceso de deterioro. Es decir, existe relleno sanitario aunque no se encuentra aún en funcionamiento.
-El Municipio de Tamalameque dispone los residuos sólidos en un botadero a cielo abierto ubicado aproximadamente a 400 metros de su cabecera, sin canales perimetrales que eviten la entrada y salida de aguas de escorrentía, ni las medidas mínimas que aseguren un manejo ambiental adecuado, pues la quema de basuras parece ser frecuente y se encuentra aledaño a la laguna de aguas residuales, causando impacto por dispersión de basuras, generación de humos y olores ofensivos, vectores de enfermedad y aves carroñeras.
-La Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR) realizó los requerimientos del caso por el mal manejo dado por el municipio a los residuos sólidos, tal como lo consigna la información técnica visible a folio 165 del expediente.
-Al tenor de lo dispuesto en los alegatos de conclusión de CORPOCESAR (folio 167), el Ministerio de ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante Decreto No. 1505 de junio 4 de 2003, modificó parcialmente el Decreto 1713 de 2002 en relación con los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) concernientes al tema de Rellenos Sanitarios y paralelamente mediante la Resolución 1045 del 26 de septiembre de 2003 adoptó la metodología para la elaboración de los mencionados planes determinándose de manera concreta plazos improrrogables para dar inicio a la ejecución de los plurimencionados planes. –Que en el caso particular y concreto del Municipio de Tamalameque cuya población es menor de 50.000 habitantes se le concedió un plazo de dos (2) años a partir de la vigencia de la señalada resolución para que realice la clausura y reestructuración ambiental de su botadero a cielo abierto y de sitio de disposición final de residuos sólidos, además de adecuar un verdadero relleno sanitario técnicamente diseñado, construido y operado de conformidad con las medidas de manejo ambiental establecida por la autoridad ambiental del departamento del Cesar.
-Si bien en el último concepto técnico aportado por el representante de la accionante sobre el estado del botadero de basuras a cielo abierto del municipio de Tamalameque el director de CORPOCESAR sostiene que solo las autoridades de salud municipal y departamental pueden establecer el grado de fatalidad o impacto en la salud de los habitantes, reconoce de entrada que no se cuenta con un sitio de descomposición final de residuos sólidos que opere en las condiciones señalada en el Decreto 1713 de 2002 y relaciona en varios literales los hechos que podría configurar el costo ecológico por la descomposición de las basuras y los desechos, lo que en principio indicaría compromiso ambiental más aún cuando el referido botadero se encuentra solo a 400 metros del casco urbano del municipio y CORPOCESAR ya le había efectuado los requerimientos por su mal funcionamiento.
Así las cosas, ante la comprobada vulneración de los derechos colectivos invocados por la entidad accionante, como consecuencia de la existencia en el municipio de Tamalameque (Cesar) de un botadero de basuras a cielo abierto que no cumple con las exigencias normativas para la guarda ambiental, poniendo en riesgo seguridad y salubridad pública, y en presencia de la obligación del municipio de velar por la efectiva prestación del servicio público de recolección de basuras y del manejo de los residuos sólidos domésticos, directamente o a través de terceros, así como también de promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, particularmente en lo relacionado con la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de los servicios públicos, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar concederá el amparo solicitado por FUNDARECZA, mediante representante legal.
Respecto de la Corporación Autónoma Regional del Cesar y el Departamento del Cesar no se accederá a las pretensiones de la demanda, aunque se les exhortará para que presten toda la colaboración, asesoría y cooperación que la ley les impone para que el Municipio logre el cometido de disponer de un relleno sanitario adecuado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: REVÓCASE la providencia impugnada.
Segundo: CONCEDÉSE el amparo de los derechos colectivos invocados por FUNDARECZA, a través de apoderado, únicamente en cuanto al Municipio de Tamalameque se refiere.
Tercero: ORDÉNASE al Alcalde Municipal de Tamalameque (Cesar) que, si no lo ha hecho ya, adopte las medidas técnicas, administrativas necesarias para que antes de la expiración de la presente vigencia fiscal se asegure a los habitantes del Municipio la prestación del servicio domiciliario de recolección de basuras y residuos sólidos en el relleno sanitario existente para cuya construcción y operación le fue expedida la respectiva licencia ambiental por la Corporación Autónoma Regional del Cesar con unas condiciones de operación específicas.
Cuarto: CONMÍNASE a la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR y al DEPARTAMENTO DEL CESAR para que presten toda la colaboración, asesoría, cooperación y apoyo que la ley les impone para que el Municipio logre el cometido de disponer de un relleno sanitario adecuado.
Quinto: CONDÉNASE al Municipio de Tamalameque (Cesar) a pagar a la entidad accionante la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, por concepto de incentivo.
Sexto: Para la verificación del cumplimiento de esta sentencia ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Cesar conformar el comité de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Séptimo: Envíese el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 27 de abril de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON
