CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 19001-33-31-006-2012-00137-01(60854)
Actor: MARÍA CRISTINA HEREDIA DE MUÑOZ Y OTROS
Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL Y OTRO
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
FALLO DE REEMPLAZO-Se dicta sentencia en cumplimiento de una orden de tutela. COMPETENCIA DEL SUPERIOR-Se decide sin limitación por apelación de ambas partes. PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD-No se acreditó una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal. CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Obligatoriedad de la sentencia C-037 de 1996. ACCIÓN DE REVISIÓN DE SENTENCIA PENAL-Procede cuando después de la sentencia condenatoria aparecen hechos nuevos o surgen pruebas, no conocidas al tiempo de los debates, que establecen la inocencia del condenado.
La Sala, en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de octubre de 2020, profiere sentencia de reemplazo y decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 17 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO
La DIAN formuló denuncia contra María Cristina Heredia de Muñoz por el delito de omisión del agente retenedor o recaudador, un juez la condenó y un Tribunal confirmó la sentencia. La Corte Suprema de Justicia dejó sin efectos la condena y declaró la extinción de la acción penal. Califica la privación de la libertad de injusta.
ANTECEDENTES
El 7 de junio de 2012, María Cristina Heredia de Muñoz y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la privación de la libertad de aquella. Solicitaron 800 SMLMV por perjuicios morales; $65.160.621 por daño emergente; $90.000.000 por lucro cesante; 200 SMLMV por daño a la salud y 200 SMLMV por daño a la vida de relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que un juzgado la condenó por el delito de omisión del agente retenedor, un Tribunal confirmó la decisión y la Corte Suprema de Justicia, al resolver una acción de revisión, dejó sin efectos la condena, porque una prueba nueva determinó su inocencia y decretó la extinción de la acción penal. Adujo que la privación de la libertad fue injusta, porque no cometió el delito.
El 13 de diciembre de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la DIAN, al oponerse a las pretensiones, señaló que actuó de conformidad con la ley. La Nación-Rama Judicial contestó extemporáneamente la demanda. El 14 de diciembre de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La DIAN alegó que se presumía la culpa por el incumplimiento en el pago de las obligaciones tributarias. La demandante expuso que se debe aplicar el régimen de responsabilidad objetiva. La Nación-Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio.
El 17 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones por falla del servicio, porque la Corte Suprema de Justicia revocó la condena. La parte demandante y la Nación-Rama Judicial interpusieron recurso de apelación, los cuales fueron concedidos el 12 de diciembre de 2017 y admitidos el 23 de febrero de 2018. La demandante solicitó el incremento del lucro cesante y que se reconociera el daño a la salud y a la vida de relación. La Nación-Rama Judicial esgrimió que los jueces profirieron la condena con las pruebas del proceso y que desconocían la existencia de la prueba que se aportó en la acción de revisión. El 6 de julio de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La DIAN presentó recurso de apelación adhesiva y alegó que se probó que la demandante no pagó oportunamente sus obligaciones tributarias y que no era la responsable de la privación de la libertad. La demandante adujo que debió aplicarse el título de responsabilidad objetivo. La Nación-Rama Judicial alegó extemporáneamente y el Ministerio Público guardó silencio. El 30 de octubre de 2018 se admitió la apelación adhesiva de la DIAN.
CONSIDERACIONES
- Presupuestos procesales
- Problema jurídico
- Análisis de la Sala
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 199.
Acción procedente
2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativ, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo
3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de privación injusta de la libertad, la Sección Tercera ha sostenido que el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia absolutoria, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del dañ. La demanda se interpuso en tiempo -7 de junio de 2012- porque la parte demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 24 de noviembre de 2010, fecha en que quedó ejecutoriada la providencia que decidió la acción de revisión y extinguió la acción penal por cesación del procedimiento [hecho probado 7.6].
Legitimación en la causa
4. María Cristina Heredia de Muñoz, María Cecilia y Julián Muñoz Heredia son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que la primera es el sujeto pasivo del proceso penal y los demás conforman su núcleo familiar [hecho probado 7.7]. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN y la Nación-Rama Judicial están legitimadas en la causa por pasiva, pues fueron las entidades encargadas de la presentación de la denuncia y el juzgamiento [hecho probado 7.1].
Corresponde a la Sala determinar si la privación de la libertad fue consecuencia de una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria del procedimiento legal.
5. Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala resolverá sin limitaciones, en los términos del artículo 357 del CPC.
6. El fallo de tutela de segunda instancia del 7 de octubre de 2020, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante. Estimó que la decisión de la Subsección del 26 de agosto de 2019, al negar las pretensiones, “no motivó las razones para concluir que la privación de la libertad tuvo fundamento legal y probatorio”. No obstante, advirtió que los efectos del amparo se circunscriben a ordenar a la Subsección emendar la “ausencia de motivación” y no se extienden a indicar al juez natural del asunto el sentido de su decisión, ni “a establecer a que conclusión debió llegar la autoridad judicial”.
Hechos probados
7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:
7.1 El 19 de abril de 2004, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Popayán condenó a María Cristina Heredia de Muñoz por el delito de omisión del agente retenedor o recaudador y le concedió prisión domiciliaria, según da cuenta copia auténtica de esa providencia (f. 7 a 23 c. 1).
7.2 El 2 de junio de 2004, el Tribunal Superior del Cauca confirmó la sentencia condenatoria del 19 de abril de 2004, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 25 a 45 c. 1).
7.3 El 13 de octubre de 2004, María Cristina Heredia de Muñoz inició el cumplimiento de la condena en prisión domiciliaria, según da cuenta certificación del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán del 15 de febrero de 2011 (f. 5 c. 1).
7.4 El 23 de agosto de 2006, María Cristina Heredia de Muñoz recobró su libertad, según da cuenta certificación del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán expedida el 15 de febrero de 2011 y certificación de la directora del centro de reclusión de Popayán (f. 5 y 6 c. 1).
7.5 El 23 de octubre de 2007, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán decretó la extinción de la condena impuesta en contra de María Cristina Heredia de Muñoz, según da cuenta certificación del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán (f. 5 c. 1).
7.6 El 24 de noviembre de 2010, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia dejó sin efecto las sentencias de primera y segunda instancia que condenaron a María Cristina Heredia de Muñoz por el delito de omisión del agente retenedor o recaudador, con fundamento en una prueba sobreviniente y decretó la extinción de la acción penal, según da cuenta copia auténtica de la sentencia (f. 47 a 65 c. 1). Ese mismo día quedó ejecutoriada la providencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 600 de 2000.
7.7 María Cristina Heredia de Muñoz es madre de María Cecilia Muñoz Heredia y Julián Muñoz Heredia, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de nacimiento (f. 3 y 4 c. 1).
La privación de la libertad en la Ley 270 de 1996
8. El daño está demostrado porque María Cristina Heredia de Muñoz estuvo privada de su derecho fundamental a la libertad personal, desde el 13 de octubre de 2004 hasta el 23 de agosto de 2006 [hechos probados 7.3 y 7.4]. La privación injusta de la libertad como escenario de responsabilidad está regulada en la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el artículo 68 que establece que quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. La Corte Constitucional, al declarar su exequibilidad condicionada, dejó en claro que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legale.
De acuerdo con esa disposición, tal y como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe hacerse bajo dichos parámetros, que implica analizar las circunstancias en que se produjo la privación de la libertad, para determinar si obedeció a una medida apropiada, razonada, conforme a derecho o si la conducta de la entidad fue abiertamente arbitraria. En todos los casos es posible que el Estado se exonere si se acredita que el daño provino de una causa extraña, esto es, que sea imputable al hecho determinante y exclusivo de un tercero o a la culpa exclusiva de la víctim, esta de conformidad con los artículos 70 y 67 de la Ley 270 de 1996.
9. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Popayán condenó a María Cristina Heredia de Muñoz por el delito de omisión del agente retenedor o recaudador y le concedió prisión domiciliaria, al estimar que no consignó oportunamente el dinero que recaudó por concepto de retención en la fuente e IVA y que, a pesar de haber efectuado pagos parciales, a la fecha de esa decisión existía un saldo de la deuda pendiente [hecho probado 7.1]. Así lo resaltó la providencia al indicar:
[…] La señora María Cristina Heredia de Muñoz tenía conocimiento de la obligación para con la Nación en lo referente a los dineros que debió consignar correspondientes a los recaudos por impuestos sobre las ventas y retención en la fuente, lo que así declaró en cada uno de los formatos que para el efecto se deben diligenciar y que se allegaron al investigativo, donde aparecen las sumas por ella recaudadas por este concepto y como lo hace saber en su indagatoria […] La señora Heredia de Muñoz sabía perfectamente que la sustracción de una obligación propia de sus funciones se constituía en delito […] pues la simple sustracción del pago configura la conducta punible descrita en el art. 402 del Código Penal.
Las diferentes declaraciones de impuestos sobre las ventas y retención en la fuente –recibidas y no pagadas- en los años 1997, 1999, 2000 relacionados en la denuncia y que hasta la fecha del presente fallo y después de haber cancelado parcialmente la deuda nos da una sumatoria de $17.988.119 a cargo de EMACENTRO S.A. y como su representante legal María Cristina Heredia de Muñoz, permite establecer lo percibido por este concepto y no consignado a favor del fisco.
Su comportamiento a todas luces nos demuestra que a sabiendas de que debía consignar los valores declarados no lo hizo, so pena de todas las oportunidades que se le brindaron para hacerlo con los requerimientos, por ende, bien podemos concluir que la forma de culpabilidad atribuida a la acusada en turno es el dolo, pues era conocedora de su ilicitud y que a sabiendas de ello quiso su realización […] no obra en ninguna parte del legajo prueba alguna que permita inferir que la procesada se haya sustraído de pagar por motivos de mala situación económica de la empresa, pues si ella recibió el dinero, era una obligación principalísima, pues el pago de impuesto es una obligación de primer orden dentro de las demás obligaciones –y teniendo el dinero pues debió pagarse- por el contrario la sustracción del pago no se hace de un tiempo determinado hacia delante, sino, se hace en periodos separados de los años 97, 99, 00, circunstancia que nos permite deducir que hubo sustracción plena de la obligación sin motivo aparente […] Es claro, y obra en el proceso, la cancelación de gran parte de lo adeudado por parte de EMACENTRO S.A. […] pero aún se adeudan dos obligaciones que fueron motivo de denuncia […]
De esta manera la forzosa conclusión de su actitud permite edificar en su contra un juicio de responsabilidad penal, ya que la prueba incorporada en el expediente permite llegar a la certeza lógica, histórica, racional y física tanto de la existencia objetiva del injusto, como de la culpabilidad de la infractora (f. 12 a 17 c.1).
El Tribunal Superior de Popayán confirmó la sentencia condenatoria, al considerar que María Cristina Heredia de Muñoz incumplió la obligación de consignar los dineros retenidos en el término legal. Estimó que, aunque existía un acuerdo de pago sobre esa obligación y abonos parciales, persistía la omisión porque la deuda no había sido saldada [hecho probado 7.2]:
[…] La procesada María Cristina Heredia de Muñoz se desempeñó como representante legal de la sociedad EMACENTRO S.A. hasta más o menos el 2003, dentro de las funciones que cumplía, actuaba como retenedora de impuestos de retención en la fuente y sobre las ventas, los cuales debía consignar dentro de los plazos legalmente establecidos […] obligación que dejó de cumplir durante varios periodos 1997, 1999 y 2000, generando obligaciones por tales conceptos […] Como consecuencia de la presentación de las declaraciones privadas por la sociedad EMACENTRO S.A. a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN de esta ciudad, se conoció de la situación y se llegó a un acuerdo de pago por las sumas dejadas de consignar y se hizo la deducción de algunas consignaciones en cantidad menor realizadas por su representante legal procesada María Cristina Heredia de Muñoz, como abono a intereses. La deuda se concretó en […] $17.988.119 […] La procesada María Cristina Heredia de Muñoz, en su declaración indagatoria, manifiesta que tenía perfecto conocimiento de los dineros que se adeudaban a la DIAN por no haber consignado las sumas por concepto de los impuestos de retención en la fuente y sobre las ventas, dineros que fueron utilizados por la firma comercial en la construcción de vivienda de interés social […] la encartada tenía pleno y cabal conocimiento que la omisión al deber funcional de no consignar las sumas retenidas dentro de los plazos legalmente establecidos, no solo afectaba al patrimonio económico de la Nación, bien jurídico de gran relevancia, sino que con ella también realizaba un comportamiento anti normativo o contrario al ordenamiento jurídico penal (f. 41 a 44 c.1).
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, al resolver un recurso de revisión interpuesto por la demandante, dejó sin efectos la condena penal, con fundamento en una prueba pericial nueva que determinó que los pagos efectuados por EMACENTRO S.A. fueron imputados indebidamente por la DIAN y que, al momento de ser proferidas las condenas, la sociedad se encontraba al día con sus obligaciones tributarias. La sentencia de revisión concluyó que los jueces de instancia no conocieron esa prueba al momento de proferir sus providencias pues, de haberlo hecho, los habría llevado a tomar una decisión absolutoria [hecho probado 7.6]. Se transcribe el aparte correspondiente:
Uno y otro dictamen constituyen medios probatorios de carácter ex novo, cuya pertinencia resulta indiscutible, por cuanto se trata de elementos de juicio no conocidos en el curso del proceso penal adelantado contra María Cristina Heredia de Muñoz, por los hechos denunciados por la DIAN el 1 de marzo de 001, relacionados con la omisión en la consignación y pago de las sumas correspondientes a la retención en la fuente del periodo 02 y 03 de 2000, y que guardan íntima relación con los declarados en las sentencias de primera y segunda instancia.
Al contrastar las pruebas allegadas al proceso que se adelantó en contra de la señora Heredia de Muñoz (que por cierto son mínimas y se limitaron únicamente a las aportadas por la DIAN y a la indagatoria de la implicada) con las conclusiones de los falladores de primer y segundo grado, se deduce que la verdad histórica o realidad de lo sucedido no coincide con la verdad declarada en el fallo y que de haber sido practicada y conocida oportunamente una experticia contable como la allegada a este trámite (…) otro sería el sentido de la sentencia, es decir, habría sido de carácter absolutorio a favor de María Cristina Heredia de Muñoz, pues para cuando se profirió la condena, 19 de abril de 2004, las sumas por concepto de retención en la fuente correspondientes a los periodos 02 y 03 de 2000, ya habían sido canceladas (f. 63 a 64 c.1).
Aunque la Corte Suprema de Justicia infirmó la sentencia penal en contra de María Cristina Heredia de Muñoz con fundamento en una prueba no conocida al tiempo de los debates -se subraya- (causal 3 del artículo 220 de la Ley 600 de 2000), la privación de la libertad se originó en dos sentencias condenatorias ejecutoriadas que tuvieron como demostrada la existencia del delito investigado y la responsabilidad de la procesada, según el inciso segundo del artículo 232 de la Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos.
En efecto, la condena que restringió la libertad de la demandante se impuso después de valorar las pruebas aportadas por la fiscalía y la defensa, entre las que se destaca: i) la aceptación de la demandante de su incumplimiento al deber de trasladar oportunamente a la DIAN los montos que recaudó como retención en la fuente e IVA y ii) los documentos que daban cuenta de unas deudas a su cargo y a favor de la DIAN (folio 41-44 y 63 a 64 c. 1). Para los jueces de conocimiento no era posible adoptar una decisión distinta a la que tomaron en su momento, esto es, a proferir una sentencia condenatoria, pues las pruebas recaudadas demostraban la certeza de la conducta punible, por no cumplir oportunamente una obligación tributaria especial y existir sumas adeudadas y la responsabilidad de la procesada, en su calidad de representante legal de la empresa agente retenedora.
Los jueces penales -se subraya de nuevo- no conocieron la prueba que sirvió de sustento a la acción de revisión, porque se aportó al proceso después de que profirieron las sentencias condenatorias y, además, la ausencia de esa prueba en el proceso penal no les es imputable, pues la carga de la prueba de la conducta punible y de la responsabilidad o ausencia de responsabilidad del procesado correspondía a la Fiscalía (inciso segundo art. 234 Ley 600 de 2000). Por otro lado, aunque la DIAN fue la entidad que denunció penalmente a la demandante, la Fiscalía General de la Nación, como titular de la acción penal, es a quien le corresponde investigar las conductas punibles, en los términos del artículo 250 de la Constitución Nacional y tiene la carga de recaudar, analizar y verificar la pertinencia y veracidad de las pruebas sobre los posibles delitos y sus presuntos responsables.
La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia dejó sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia que condenaron a María Cristina Heredia de Muñoz por el delito de omisión del agente retenedor o recaudador y decretó la extinción de la acción penal, con base en unas pruebas posteriores a los fallos de instancia del proceso penal [hecho probado 7.6]. Pero el fallo revisión no implica que la privación de la libertad no haya tenido sustento en unas sentencias debidamente fundamentadas en las pruebas existentes al momento de ser proferidas y que cumplieron con los requisitos establecidos por el Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos. Como además no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones.
10. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVÓCASE la sentencia del 17 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme este fallo DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Presidente de la Sala
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Salva voto
NICOLÁS YEPES CORRALES
AMB/OAO/MAR
